Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ANTHONY COLLINS
prednesené 13. júna 2024(1)
Spojené veci C‑146/23 a C‑374/23
XL
proti
Sąd Rejonowy w Białystoku
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Sąd Rejonowy w Białystoku (Okresný súd Białystok, Poľsko)]
a
SR,
RB
proti
Lietuvos Respublika
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správny súd Vilnius, Litva)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Zásady právneho štátu – Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ – Povinnosť členských štátov zabezpečiť dostatočné prostriedky nápravy na zaistenie skutočnej právnej ochrany v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo EÚ – Zásada nezávislosti súdnictva – Odmeňovanie sudcov“
Úvod
1. Počas celej existencie štátnych systémov založených na deľbe moci bolo odmeňovanie sudcov predmetom nevyhnutného záujmu. Ako Alexander Hamilton prezieravo poznamenal v diele Federalista: „OKREM trvalosti funkcie nemôže nič prispieť k nezávislosti sudcov viac než pevné ustanovenie o ich podpore. … Je vo všeobecnej ľudskej prirodzenosti, že sa MOC NAD ŽIVOBYTÍM ČLOVEKA VYROVNÁ MOCI NAD JEHO VÔĽOU. A nikdy nemôžeme dúfať, že sa v praxi uskutoční úplné oddelenie súdnej a zákonodarnej moci v systéme, v ktorom tá prvá z hľadiska peňažných zdrojov závisí od príležitostného poskytnutia prostriedkov od tej druhej“(2).
2. Tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania predstavujú pre Súdny dvor príležitosť prehodnotiť a rozšíriť svoju existujúcu judikatúru týkajúcu sa odmeňovania sudcov podľa článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ(3) v kontexte zásad nezávislosti súdov a účinnej súdnej ochrany(4).
3. Vo svojich rozsudkoch z 27. februára 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,(5) a 7. februára 2019, Escribano Vindel(6), Súdny dvor rozhodol, že poberanie odmeny zodpovedajúcej významu ich funkcií členmi súdnictva predstavuje záruku nevyhnutnú pre nezávislosť súdnictva. Splnenie tejto podmienky si vyžaduje, že súd(7) musí vykonávať svoje funkcie autonómne, pričom nepodlieha nijakému hierarchickému obmedzeniu ani nie je podriadený akémukoľvek inému orgánu a neprijíma príkazy alebo pokyny z nijakého zdroja, čím je chránený pred vonkajšími zásahmi alebo tlakmi, ktoré by mohli narušiť nezávislý úsudok jeho členov a ovplyvniť ich rozhodnutia.(8) Súdny dvor postavil túto požiadavku na rovnakú úroveň ako ochranu členov súdnej moci pred odvolaním z funkcie, čím vytvoril priame prepojenie medzi istotou funkčného obdobia sudcov a ich hmotným zabezpečením.(9)
4. Tak ako ostatné osoby zastávajúce verejné funkcie a štátni zamestnanci, ani sudcovia nie sú imúnni voči zníženiu svojich odmien.(10) V rozsudkoch Portugalskí sudcovia a Escribano Vindel Súdny dvor rozhodol, že zásada nezávislosti sudcov uvedená v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ nebráni tomu, aby členské štáty za určitých okolností prijali opatrenia na zníženie odmien sudcov. S cieľom odstrániť rozpočtové deficity, považované za nadmerné, Portugalská republika a Španielske kráľovstvo(11) znížili mzdy všetkých osôb zastávajúcich verejné funkcie a zamestnancov vo verejnom sektore vrátane zamestnancov zákonodarnej, výkonnej a súdnej štátnej moci.(12)Tieto opatrenia neboli zamerané na členov súdnej moci ani neviedli k špeciálnemu zaobchádzaniu s nimi. Boli tiež dočasného a obmedzeného charakteru.(13)
5. Prejednávané návrhy na začatie prejudiciálneho konania vznikli v kontexte uplatňovania všeobecne platných opatrení upravujúcich odmeňovanie sudcov v Poľsku a Litve, a netýkajú sa zníženia odmeny jednotlivých sudcov, napríklad v dôsledku disciplinárneho konania. Tieto opatrenia majú tiež širšiu pôsobnosť ako opatrenia, ktoré Súdny dvor posudzoval v rozsudkoch Portugalskí sudcovia a Escribano Vindel. Vnútroštátne súdy žiadajú Súdny dvor, aby posúdil úlohu zákonodarnej a výkonnej moci v procese určovania odmien sudcov a ich prípadného zníženia. Takisto chcú zistiť, či z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ možno odvodiť relevantné kritériá na usmernenie tohto procesu.
Právny rámec – vnútroštátne právo
Poľské právo
6. V článku 178 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Ústava Poľskej republiky) sa stanovuje:
„1. Sudcovia sú pri výkone svojich funkcií nezávislí a sú viazaní len ústavou a zákonmi.
2. Sudcom sa poskytujú pracovné podmienky a odmeňovanie zodpovedajúce dôstojnosti ich funkcie a rozsahu ich povinností.
…“
7. V § 91 ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (zákon o organizácii všeobecných súdov) z 27. júla 2001(14) sa stanovuje:
„…
Odsek 1c. Ročný základný plat sudcov je odvodený od priemernej mzdy počas druhého štvrťroka predchádzajúceho roka, ktorú v Úradnom vestníku Poľskej republiky ‚Monitor Polski‘ uverejňuje predseda Ústredného štatistického úradu… s výhradou odseku 1d.
Odsek 1d. Ak je priemerná mzda uvedená v odseku 1c nižšia ako priemerná mzda vyhlásená za druhý štvrťrok predchádzajúceho roka, preberá sa ako základ na určenie základného platu sudcu v predchádzajúcej výške.
Odsek 2. Základný plat sudcu je stanovený v platových triedach, ktorých výška sa určí vynásobením multiplikačného koeficientu a základu na výpočet základného platu uvedeného v odseku 1c. Základné platové triedy pre jednotlivé sudcovské miesta a multiplikačné koeficienty používané na určenie úrovne základného platu sudcov v jednotlivých triedach sú uvedené v prílohe k tomuto zákonu.
…
Odsek 7. Okrem toho sa plat sudcov odlišuje na základe príplatku za odpracované roky, ktorý je vo výške 5 % základného platu od šiesteho roku výkonu funkcie a každoročne sa zvyšuje o 1 %, až pokiaľ nedosiahne 20 % základného platu.“
8. Poľský zákonodarca 17. decembra 2021 prijal ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (zákon zo 17. decembra 2021 o osobitných opatreniach na vykonávanie zákona o rozpočte na rok 2022).(15) Tento zákon nadobudol účinnosť 1. januára 2022. Podľa jeho článku 8:
„1. V roku 2022 je základom pre stanovenie základného platu sudcov uvedeného v článku 91 ods. 1c zákona z 27. júla 2001 o organizácii všeobecných súdov (Dz. U. z roku 2020, položka 2072, a z roku 2021, položky 1080 a 1236) priemerná odmena v druhom štvrťroku 2020 uverejnená v oznámení predsedu Główny Urząd Statystyczny (Ústredný štatistický úrad, Poľsko).
2. Základ uvedený v odseku 1 sa zvyšuje o sumu 26 PLN.
3. Ak sa v osobitných ustanoveniach odkazuje na základ pre určenie základného platu sudcov uvedený v § 91 ods. 1c zákona z 27. júla 2001 o organizácii všeobecných súdov, zodpovedá tento základ v roku 2022 priemernej odmene v druhom štvrťroku 2020 uverejnenej v oznámení predsedu Główny Urząd Statystyczny (Ústredný štatistický úrad), zvýšenej o 26 PLN.
4. Ak sa v osobitných ustanoveniach odkazuje na odmeňovanie sudcov, toto odmeňovanie v roku 2022 zodpovedá odmeňovaniu určenému v súlade s odsekmi 1 a 2.“
9. Poľský zákonodarca 1. decembra 2022 prijal ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (zákon z 1. decembra 2022 o osobitných opatreniach na vykonávanie zákona o rozpočte na rok 2023).(16) Tento zákon nadobudol účinnosť 14. januára 2003. Podľa jeho článku 8:
„1. V roku 2023 je základom pre stanovenie základného platu sudcov uvedeného v článku 91 ods. 1c Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (zákon z 27. júla 2001 o organizácii všeobecných súdov) (Dz. U. z roku 2020, položka 2072, v znení neskorších predpisov) 5 444,42 PLN.
2. Ak sa v osobitných ustanoveniach odkazuje na základ pre stanovenie základného platu sudcov uvedeného v článku 91 ods. 1c Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (zákon z 27. júla 2001 o organizácii všeobecných súdov), v roku 2023 je vo výške 5 444,42 PLN.“
Litovské právo
10. V článku 3 Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas (zákon Litovskej republiky o odmeňovaní sudcov; ďalej len „ZOS“) v znení účinnom od 1. januára 2022 do 30. júna 2023(17) sa stanovuje, že odmena sudcov sa vypočítava na základe základnej sadzby platov štátnych politikov, sudcov, štátnych úradníkov, štátnych zamestnancov a zamestnancov inštitúcií financovaných štátom a obcami Litovskej republiky na daný rok, ktorú stanovuje Lietuvos Respublikos Seimas (Parlament Litovskej republiky). Základná sadzba na nasledujúci rozpočtový rok sa stanovuje v národnej kolektívnej zmluve, pričom sa zohľadňuje priemerná ročná miera inflácie za predchádzajúci rok (podľa toho, ako je vypočítaná prostredníctvom vnútroštátneho indexu spotrebiteľských cien), úroveň minimálneho mesačného platu a vplyv ďalších faktorov, ktoré ovplyvňujú úroveň a vývoj priemerného platu vo verejnom sektore. Lietuvos Respublikos Seimas (Parlament Litovskej republiky) schvaľuje základnú sadzbu dohodnutú v národnej kolektívnej zmluve. Pokiaľ národná kolektívna zmluva nie je dohodnutá alebo zmenená do 1. júna príslušného roku, parlament stanoví základnú sadzbu pre nasledujúci rozpočtový rok na návrh Lietuvos Respublikos Vyriausybė (vláda Litovskej republiky) po posúdení a zohľadnení okolností stanovených v tomto článku. Nová základná sadzba, ktorá sa má schváliť, nesmie byť nižšia, než je existujúca základná sadzba, pokiaľ sa nezistia a nevyhlásia výnimočné okolnosti v súlade s postupom stanoveným v Lietuvos Respublikos fiskalinės contract įgyvendinimo konstitucinis įstatymas Nr XII‑1289 (ústavný zákon Litovskej republiky o vykonávaní fiškálnej zmluvy) zo 6. novembra 2014 (TAR, 2014, č. 17028).
11. Podľa článku 4 ods. 2 ZOS sa odmena sudcov(18) skladala(19) z týchto zložiek: (i) plat; (ii) príplatok za odpracované roky pre Litovský štát; (iii) odmena za prácu a pracovnú pohotovosť v dňoch pracovného pokoja a vo sviatok a za zastupovanie, a (iv) bonus za zvýšené pracovné zaťaženie. V súlade s kapitolou II prílohy k ZOS sa odmeny sudcov(20) vypočítajú vynásobením platového koeficientu uvedeného v prílohe k ZOS základnou sadzbou. Základná sadzba v roku 2022 bola 181 eur a v roku 2023 bola 186 eur. Platový koeficient sudcu krajského súdu bol 17,2.(21)
12. V článku 3 zákona Lietuvos Respublikos pareiginės algos (atlyginimo) bazinio dydžio nustatymo ir asignavimų darbo užmokesčiui perskaičiavimo įstatymas Nr. XIV‑2011 [zákon Litovskej republiky č. XIV‑2011, ktorým sa určuje základná sadzba platu (odmeny) a menia a dopĺňajú sa platové prostriedky] z 25. mája 2023 (TAR, 2023, č. 11589), sa uvádza:
„Základná sadzba platu (odmeny)
1. Na účely výpočtu platu (odmeny) pracovníkov uvedených v článku 2 tohto zákona sa základná sadzba platu (odmeny) rovná priemernej mesačnej mzde v krajine (vrátane jednotlivých podnikov) za rok 2022, ktorú zverejnila Valstybės data agentūra (Štátna dátová agentúra, Litva), a je stanovená na 1 785,4 eura.
2. Na účely uplatnenia základnej sadzby platu (odmeny) stanovenej v odseku 1 tohto článku nesmie byť prepočítaný plat nižší než plat (odmena) pred týmto prepočtom.“
13. Nový systém odmeňovania sudcov všeobecných a špecializovaných súdov Litovskej republiky nadobudol účinnosť 1. júla 2023. Nariadením Lietuvos Respublikos teisingumo ministras (minister spravodlivosti Litovskej republiky) č. 1R‑85 z 2. apríla 2004 a uznesením Lietuvos advokatų taryba (Litovská advokátska komora) z 26. marca 2004 boli schválené odporúčané maximálne poplatky za právne služby poskytované advokátom v občianskych veciach.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Vec C‑146/23
14. XL bol vymenovaný za sudcu Sąd Rejonowy w Suwałkach (Okresný súd Suwałki, Poľsko) 4. decembra 2003. Dňa 3. apríla 2007 bol preradený na Sąd Rejonowy w Białystoku (Okresný súd Białystok, Poľsko), kde v súčasnosti pôsobí. Od 5. augusta 2021 je XL zamestnaný v tzv. piatej platovej triede. Mesačná odmena XL sa vypočíta vynásobením jeho základného platu vo výške 5 050,48 poľských zlotých (PLN) v roku 2022 a 5 444,42 PLN v januári 2023 koeficientom 2,5, k čomu sa pripočíta 20 % príplatok základného platu za odpracované roky.(22) XL podal žalobu proti svojmu zamestnávateľovi, Sąd Rejonowy w Białystoku (Okresný súd Białystok), ktorou sa domáhal zaplatenia sumy 10 000 PLN za prácu, ktorú vykonal od 1. júla 2022 do 31. januára 2023, a zákonných úrokov z omeškania z tejto sumy. Táto suma predstavuje rozdiel medzi platom, ktorý XL poberal od 1. júla 2022 do 31. januára 2023, a platom, ktorý mu prináleží podľa mechanizmu uvedeného v článku 91 zákona o organizácii všeobecných súdov. Podľa XL tento rozdiel predstavuje 1 362,12 PLN mesačne za mesiace júl až november 2022, 1 053,90 PLN za mesiac december 2022(23) a 2 135,50 PLN za mesiac január 2023.
15. Základom žaloby XL je tvrdenie, že zákony o osobitných opatreniach na vykonanie zákona o štátnom rozpočte na roky 2021, 2022 a 2023 nie sú v súlade so zákonom o organizácii všeobecných súdov, s Ústavou Poľskej republiky a právom EÚ, pretože znížením jeho odmeny narúšajú zásadu nezávislosti súdov a vytvárajú podmienky, ktoré zákonodarnej a výkonnej moci umožňujú ovplyvňovať obsah súdnych rozhodnutí. Zamestnávateľ XL tvrdí, že mu odmenu vyplácal v súlade so zákonom a že nemôže z vlastnej iniciatívy určovať odmeny sudcov.
16. Obe strany sa odvolávajú na odôvodnenie vládneho návrhu zákona o osobitných opatreniach na vykonanie zákona o štátnom rozpočte na roky 2021, 2022 a 2023, ale vyvodzujú z neho diametrálne odlišné závery. XL poukazuje na „zmrazenie“ platov sudcov v porovnaní so zvýšením odmien riaditeľov niektorých verejných subjektov (o 40 % až 60 %). Zamestnávateľ XL uvádza, že nemá iné dostupné zdroje, než sú zdroje stanovené v jeho rozpočte.
17. Podľa vnútroštátneho súdu sa v článku 91 zákona o organizácii všeobecných súdov stanovuje mechanizmus výpočtu základného platu sudcov na daný rok na základe priemernej mzdy za druhý štvrťrok predchádzajúceho roka. Cieľom tohto mechanizmu, ktorý bol zavedený 22. apríla 2009, je zabezpečiť, aby systém odmeňovania sudcov spĺňal požiadavky článku 178 ods. 2 Ústavy Poľskej republiky. Cieľom novely z roku 2009 bolo zabezpečiť objektívnejší výpočet platov sudcov a obmedziť vplyv iných orgánov na určovanie výšky základných platov sudcov. Pred touto zmenou bol systém výpočtu platov sudcov založený okrem iného na základnej sume stanovenej v ročnom štátnom rozpočte.
18. Vnútroštátny súd uvádza, že „z iniciatívy výkonnej moci bol mechanizmus výpočtu základného platu sudcov trikrát zmenený zákonmi o osobitných opatreniach na vykonanie zákonov o štátnom rozpočte na roky 2021, 2022 a 2023“(24). V roku 2021 boli platy sudcov „zmrazené“ a ich základný plat sa vypočítal podľa priemernej mzdy za druhý štvrťrok 2019, a nie podľa priemernej mzdy za druhý štvrťrok 2020. V roku 2022 sa základné platy sudcov vypočítali na základe priemernej mzdy za druhý štvrťrok 2020. Výsledkom bolo zvýšenie v porovnaní s priemernou mzdou za druhý štvrťrok 2021. V roku 2023 sa platy sudcov vypočítali na základe pevnej základnej sumy,(25) a nie na základe priemernej mzdy za druhý štvrťrok 2022.
19. Zmeny v štátnom rozpočte na rok 2021 boli spôsobené hospodárskou situáciou v Poľsku po vypuknutí pandémie COVID‑19. V ustanoveniach súvisiacich so štátnym rozpočtom na rok 2022 sa neuvádzajú žiadne konkrétne okolnosti, zatiaľ čo v ustanoveniach týkajúcich sa štátneho rozpočtu na rok 2023 sa uvádza výrazný rozpočtový vplyv pandémie COVID‑19 a ruskej invázie na Ukrajinu.
20. V decembri 2022 prvá predsedníčka Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko)(26), predseda Naczelny Sąd Administracyjny (Najvyšší správny súd, Poľsko)(27) a Krajowa Rada Sądownictwa (Národná rada súdnictva, Poľsko; ďalej len „KRS“)(28) podali samostatné žaloby na Trybunał Konstytucyjny (Ústavný súd, Poľsko) s cieľom napadnúť ústavnosť rozpočtových ustanovení týkajúcich sa platov sudcov v roku 2023. Vnútroštátny súd sa stotožňuje s výhradami, ktoré vyjadrili navrhovatelia v tomto konaní. Domnieva sa, že trojročné „zmrazenie“ systému výpočtu odmien sudcov na základe objektívneho parametra, a to priemernej mzdy v druhom štvrťroku predchádzajúceho roka, ohrozuje nezávislosť súdnictva. Znamená to hrozbu trvalého, opakovaného a dôsledného znižovania platov sudcov s cieľom podriadiť súdnictvo výkonnej a zákonodarnej moci. Táto hrozba je obzvlášť zrejmá vo svetle nedávnej krízy právneho štátu v Poľsku. Navyše je to vzhľadom na stabilnú finančnú situáciu poľského štátu úplne nepochopiteľné. Vnútroštátny súd sa ďalej domnieva, že zmena pravidiel určovania platov sudcov v ich neprospech – najmä v porovnaní s rastom životných nákladov – môže mať negatívny vplyv na iniciatívy na zlepšenie fungovania súdov.(29) Existuje značné riziko, že sudcovia podajú veľké množstvo žalôb, ktorými napadnú výšku platov, ktoré dostali v rokoch 2021, 2022 a 2023.
21. Sąd Rejonowy w Białystoku (Okresný súd Białystok) preto rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
„Má sa článok 2 Zmluvy o Európskej únii, v ktorom sa stanovujú hodnoty, na ktorých je založená Európska únia, s odkazom na dodržiavanie zásad právneho štátu, a článok 19 ods. 1 druhý pododsek Zmluvy o Európskej únii v spojení s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie, ktorý sa týka zabezpečenia účinnej súdnej ochrany členskými štátmi založenej na práve na prístup k nezávislému a nestrannému súdu, vykladať v tom zmysle, že zásada nezávislosti súdov bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá s cieľom obmedziť rozpočtové výdavky vedie k odchýleniu sa od mechanizmu stanovovania odmien sudcov na základe objektívnych kritérií, nezávislých od svojvoľných zásahov výkonnej a zákonodarnej moci a spôsobuje trvalé zníženie úrovne odmeňovania sudcov, čím porušuje ústavné záruky zabezpečujúce sudcom odmenu zodpovedajúcu dôstojnosti ich funkcie a rozsahu ich povinností a záruky výkonu spravodlivosti nezávislými a nestrannými súdmi a sudcami?“
Vec C‑374/23
22. Navrhovatelia, SR a RB, sú sudcovia na Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správny súd Vilnius, Litva). Podali žalobu o náhradu škody z dôvodu nečinnosti proti Lietuvos Respublika (Litovská republika).(30) SR požaduje náhradu škody vo výške 74 286,09 eura, zatiaľ čo RB požaduje 95 620,17 eura.(31) V návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa neuvádza, ako žalobcovia k týmto sumám dospeli.
23. SR a RB tvrdia, že výška ich odmeňovania závisí od politickej vôle výkonnej a zákonodarnej moci. To je v rozpore so zásadou nezávislosti sudcov zakotvenou v článku 109 Lietuvos Respublikos Konstitucija (Ústava Litovskej republiky) a s medzinárodnými záväzkami Litovskej republiky.
24. Litovská republika navrhuje zamietnutie žaloby SR a RB. Okrem iného poznamenáva, že základná sadzba odmeny zamestnancov verejného sektora sa každoročne stanovuje s ohľadom na finančné zdroje a záväzky štátu. V rokoch 2018 až 2023 sa základná sadzba dôsledne zvyšovala vzhľadom na hospodárske a sociálne podmienky, záväzky štátu a predpokladanú dostupnosť finančných zdrojov. Základná sadzba má „priamy hospodársky vplyv na súkromný sektor a národnú priemernú mzdu“. Litovská republika ďalej tvrdí, že systém odmeňovania sudcov patrí do výlučnej ústavnej právomoci štátu a jeho inštitúcií.
25. Podľa údajov Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správny súd Vilnius) bola mesačná hrubá odmena sudcov krajských súdov v roku 2008 vo výške 2 440,85 eura a v roku 2021 vo výške 2 362 eura(32). Hoci sa zdá, že odmeny sudcov sa za 13 rokov od roku 2008 do roku 2021 zvýšili približne o 8 %, v skutočnosti sa odmeny sudcov nominálne znížili o 3,2 % len v dôsledku vplyvu daňových zmien. Vnútroštátny súd uviedol, že od konca roka 2021 sa odmeňovanie sudcov blíži k úrovni priemernej mzdy v krajine. V prvom štvrťroku roku 2022 bola priemerná mesačná mzda v krajine 1 729,90 eura, pričom priemerná mesačná mzda sudcu bola 3 113,20 eura.(33)
26. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správny súd Vilnius) konštatuje, že zatiaľ čo odporúčaná hodinová odmena za služby advokáta je 179,90 eura(34), hrubý hodinový plat sudcu krajského súdu(35) je približne 20 eur. Litovská republika okrem iného stanovením maximálnej hranice odmeny advokátov diskriminačne rozlišuje medzi advokátmi a sudcami, pokiaľ ide o ich príjmy, čím porušuje články 29 a 48 Ústavy Litovskej republiky o nediskriminácii a rovnakom zaobchádzaní v oblasti ľudských práv(36) a článok 2 ZEÚ. Litovská vláda implicitne uznáva, že základná sadzba odmien sudcov by nemala závisieť od politickej vôle zákonodarnej alebo výkonnej moci, ale od vnútroštátnych hospodárskych ukazovateľov.(37) V tejto súvislosti litovská vláda začala reformu odmeňovania v štátnej službe s cieľom zabezpečiť, aby sa odmeny štátnych úradníkov vypočítavali na základe takýchto hospodárskych ukazovateľov.
27. Vzhľadom na vyššie uvedené Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správny súd Vilnius) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Majú sa hodnoty demokracie, právneho štátu, rešpektovania ľudských práv a spravodlivosti zakotvené v článku 2 ZEÚ a ustanovenia článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ vykladať v tom zmysle, že priznávajú zákonodarnej a výkonnej moci členských štátov neobmedzenú a výlučnú diskrečnú právomoc stanoviť prostredníctvom vnútroštátnej právnej úpravy odmenu sudcov vo výške, ktorá závisí výlučne od vôle zákonodarnej a výkonnej moci?
2. Majú sa ustanovenia článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, ako aj ustanovenia článku 47 Charty, ktoré sa týkajú najmä nezávislosti súdnictva, vykladať v tom zmysle, že umožňujú členským štátom zaviesť prostredníctvom vnútroštátnej právnej úpravy pravidlá, podľa ktorých sú odmeny stanovené pre sudcov nižšie než odmeny alebo poplatky stanovené štátom pre iné právnické povolania?“
Konanie na Súdnom dvore
28. Vo veci C‑146/23, XL, predložili písomné pripomienky poľská vláda a Európska komisia.
29. V rozsudku z 8. novembra 2023, K 1/23, Trybunał Konstytucyjny (Ústavný súd) okrem iného rozhodol, že články 8 a 9 ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (zákon z 1. decembra 2022 o osobitných opatreniach na vykonanie zákona o štátnom rozpočte na rok 2023) sú „v rozpore s“ článkom 178 ods. 2 Ústavy Poľskej republiky.
30. Rozhodnutím zo 16. novembra 2023 predseda Súdneho dvora požiadal Sąd Rejonowy w Białystoku (Okresný súd Białystok), aby jednak uviedol, či chce trvať na tej časti svojho návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorá sa týka obdobia od 1. januára 2023 do 31. januára 2023, a aby jednak uviedol možný vplyv rozsudku Trybunał Konstytucyjny (Ústavný súd) na zákonnosť článku 8 ods. 1 a 2 ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (zákon o osobitných opatreniach na vykonanie zákona o štátnom rozpočte na rok 2022).
31. Vo svojej odpovedi z 30. novembra 2023 Sąd Rejonowy w Białystoku (Okresný súd Białystok) potvrdil, že Trybunał Konstytucyjny (Ústavný súd) vyhlásil, že články 8 a 9 ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023(38) (zákon z 1. decembra 2022 o osobitných opatreniach na vykonanie zákona o štátnom rozpočte na rok 2023) sú „v rozpore“ okrem iného s článkom 178 ods. 2 Ústavy Poľskej republiky a že tieto ustanovenia preto už nie sú účinné.(39)
32. Sąd Rejonowy w Białystoku (Okresný súd Białystok) takisto vyjadril vôľu trvať na celom svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania vrátane časti týkajúcej sa obdobia od 1. januára 2023 do 31. januára 2023. Podľa Sąd Rejonowy w Białystoku (Okresný súd Białystok) sa rozsudok Trybunał Konstytucyjny (Ústavný súd) obmedzuje na rozhodnutie o ústavnosti článkov 8 a 9 ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (zákon z 1. decembra 2022 o osobitných opatreniach na vykonanie zákona o štátnom rozpočte na rok 2023) vo svetle čl. 178 ods. 2 Ústavy Poľskej republiky a dôstojnosti funkcie sudcu v spojení s rozsahom povinností sudcov. V tomto rozsudku sa neskúmala zásada nezávislosti súdov a ich ochrana pred zasahovaním zákonodarnej a/alebo výkonnej moci. Trybunał Konstytucyjny (Ústavný súd) okrem toho nepreskúmal ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (zákon o osobitných opatreniach na vykonanie zákona o štátnom rozpočte na rok 2022).
33. Vo veci C‑374/23 predložili písomné pripomienky litovská a poľská vláda a Komisia.
34. Rozhodnutím z 23. januára 2024 Súdny dvor spojil vec C‑146/23 a vec C‑374/23 na účely ústnej časti konania, ako aj rozsudku.
35. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 12. marca 2024, poľská a litovská vláda a Komisia predniesli ústne pripomienky a odpovedali na otázky Súdneho dvora.
Posúdenie
O právomoci Súdneho dvora vo veci C‑374/23
36. Litovská vláda(40) poznamenáva, že členské štáty majú výlučnú právomoc upravovať odmeňovanie sudcov a iných osôb zastávajúcich verejné funkcie a štátnych zamestnancov v súlade s vnútroštátnym právom. Právo EÚ preto v tomto smere nemá zohrávať žiadnu úlohu. Litovská vláda musí pri príprave zákonov o rozpočte zohľadňovať okrem iného sociálno‑ekonomickú situáciu v Litve, potreby a zdroje štátu a jeho finančné záväzky. Otázkami, ktoré položil Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správny súd Vilnius), sa Súdny dvor žiada, aby rozhodol o hraniciach priestoru na voľnú úvahu, ktorý má litovská zákonodarná a výkonná moc, ako je vymedzený v Ústave Litovskej republiky a ako ho vykladá Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Ústavný súd Litovskej republiky). Súdny dvor na to nemá právomoc.
37. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že hoci organizácia súdnictva v členských štátoch patrí do ich právomoci, pri výkone tejto právomoci je nutné dodržiavať právo EÚ, a najmä článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ.(41) Podľa článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ musia členské štáty zabezpečiť, aby súdy, ktoré môžu rozhodovať o výklade alebo uplatňovaní práva EÚ,(42) spĺňali požiadavky účinnej súdnej ochrany.(43) Toto ustanovenie bráni vnútroštátnym ustanoveniam o organizácii súdnictva, ktoré znižujú ochranu hodnoty právneho štátu.(44) Členské štáty sú preto povinné organizáciu súdnictva navrhnúť tak, aby bolo zaručené, že je v súlade s požiadavkami práva Únie. Medzi ne patrí najmä nezávislosť súdov, ktoré majú rozhodovať o otázkach súvisiacich s uplatňovaním alebo výkladom práva Únie, aby bola zaručená účinná súdna ochrana práv jednotlivcov, ktoré z neho vyplývajú.(45)
38. Z tejto judikatúry, a najmä z rozsudkov vo veciach Portugalskí sudcovia a Escribano Vindel, vyplýva, že Súdny dvor má právomoc vykladať právo EÚ vo veciach, ktoré sa týkajú organizácie súdneho systému členského štátu vrátane odmeňovania sudcov.
O prípustnosti prejudiciálnych otázok položených vo veci C‑374/23
39. Litovská vláda tvrdí, že návrh na začatie prejudiciálneho konania vo veci C‑374/23 je neprípustný, pretože otázky, ktoré položil Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správny súd Vilnius) nesúvisia so skutkovým stavom a predmetom sporu pred týmto súdom. Odpoveď Súdneho dvora na položené otázky teda nie je potrebná na vyriešenie sporu vo veci samej.
40. V článku 267 ZFEÚ sa uvádza, že rozhodnutie o prejudiciálnej otázke či otázkach musí byť „nevyhnutné“ na to, aby vnútroštátny súd mohol „vydať rozhodnutie“ vo veci, ktorú rieši. Súdny dvor tak už opakovane konštatoval, že zo znenia a systematiky článku 267 ZFEÚ jasne vyplýva, že vnútroštátny súd nemôže podať návrh na začatie prejudiciálneho konania, pokiaľ pred ním neprebieha konanie, v rámci ktorého má vydať rozhodnutie, v ktorom môže odpoveď na prejudiciálnu otázku zohľadniť.(46)
41. Hlavné konanie vo veci C‑374/23 sa týka žaloby o náhradu škody proti Litovskej republike, ktorú podali dvaja sudcovia SR a RB a v ktorej tvrdia, že právomoc zákonodarnej a výkonnej moci určovať ich odmeny je nezlučiteľná s nezávislosťou súdnictva. To predstavuje spájajúci prvok medzi sporom na Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správny súd Vilniuse) a výkladom práva EÚ, o ktorý tento súd žiada. Zastávam preto názor, že výklad Súdneho dvora je „nevyhnutný“ na to, aby vnútroštátny súd mohol rozhodnúť spor, ktorý mu bol predložený.(47)
O význame článku 2 ZEÚ a článku 47 Charty v spojených veciach C‑146/23 a C‑374/23
42. Podľa litovskej vlády platí, že keďže úprava odmeňovania sudcov patrí do výlučnej právomoci členských štátov, tieto štáty pri určovaní tohto odmeňovania nevykonávajú právo EÚ. Z toho vyplýva, že podľa jej článku 51 ods. 1 sa Charta na konanie vo veci samej nevzťahuje.
43. V článku 51 ods. 1 Charty sa stanovuje, že jeho ustanovenia sú členským štátom určené len vtedy, keď vykonávajú právo EÚ. Z návrhov na začatie prejudiciálneho konania vo veciach C‑146/23 a C‑374/23 nevyplýva, že XL alebo SR a RB sa dovolávajú práva, ktoré sa im priznáva v ustanovení práva Únie, alebo že je proti nim vedené konanie, ktorým sa uplatňuje právo Únie. Ani v návrhoch na začatie prejudiciálneho konania sa neuvádza, že by upozorňovali na problém týkajúci sa výkladu alebo uplatňovania práva Únie. Z návrhov na začatie prejudiciálneho konania vôbec nevyplýva, že by sa akákoľvek osoba dovolávala práva na účinný prostriedok nápravy zakotveného v článku 47 Charty. Zdá sa preto, že v rámci konania vo veci samej sa nemožno dovolávať článku 47 Charty.(48)
44. V článku 19 ZEÚ sa konkretizuje hodnota právneho štátu obsiahnutá v článku 2 ZEÚ. V súlade s článkom 19 ods. 1 druhým pododsekom ZEÚ musia členské štáty vytvoriť systém prostriedkov nápravy a postupov, ktoré zabezpečia právo na účinnú súdnu ochranu jednotlivcov v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo EÚ. Účinná súdna ochrana práv jednotlivcov podľa práva EÚ je všeobecnou zásadou práva EÚ vychádzajúcou z ústavných tradícií spoločných pre členské štáty(49) a potvrdzuje ju článok 47 Charty.(50) Za týchto okolností moja rada Súdnemu dvoru znie, že nie je potrebné vykladať článok 2 ZEÚ oddelene od článku 19 ZEÚ.(51)
O veci samej
45. Sąd Rejonowy w Białystoku (Okresný súd Białystok) a Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správny súd Vilnius) sa svojimi otázkami domáhajú výkladu článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ vo vzťahu k dvom záležitostiam. V prvej ide o to, či sa v tomto ustanovení predpokladá, že zákonodarná a/alebo výkonná moc prijme zákony, ktorými určí alebo zníži odmeny sudcov. Druhá sa týka toho, aké kritériá musia členské štáty pri prijímaní takýchto zákonov dodržiavať, aby boli v súlade s týmto ustanovením.
46. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že v práve EÚ sa nevyžaduje, aby členské štáty prijali konkrétny ústavný model upravujúci vzťahy a interakcie medzi jednotlivými zložkami štátu, najmä pokiaľ ide o vymedzenie a určenie ich príslušných právomocí. Pri výbere svojich ústavných modelov musia členské štáty okrem iného dodržiavať druhý pododsek článku 19 ods. 1 ZEÚ, aby nedošlo k narušeniu nezávislosti súdnictva alebo k zásahu do súdnej funkcie.(52) Vzhľadom na rozdielne politické a ústavné štruktúry a tradície členských štátov sa úlohy, ktoré zohrávajú zúčastnení aktéri pri určovaní výšky a prvkov odmeňovania sudcov, môžu značne líšiť.(53) V demokracii zásada deľby moci a potreba izolovať súdnictvo od neprimeraného vonkajšieho vplyvu, okrem iného zákonodarnej a/alebo výkonnej moci, nevylučuje, aby zákonodarná a/alebo výkonná moc určovali mnohé aspekty súdnej štruktúry štátu vrátane odmeňovania sudcov.
47. V záujme zabezpečenia transparentnosti, objektívnosti a právnej istoty(54) členské štáty musia vo vnútroštátnom práve stanoviť právny rámec, ktorý umožní určovanie odmien sudcov vrátane určenia aktérov zapojených do tohto procesu a úloh, ktorými sú poverení.(55) Cieľom tohto rámca musí byť ochrana sudcovskej nezávislosti zabezpečením toho, že úroveň odmeňovania sudcov zodpovedá dôležitosti ich funkcie. Vnútroštátne zákony upravujúce odmeňovanie sudcov sa musia zakladať na relevantných, objektívnych a overiteľných kritériách, ktoré rešpektujú zásadu proporcionality. Z toho vyplýva, že odmeny sudcov sa nemôžu určovať alebo znižovať individuálne ani na základe voľného uváženia alebo s odkazom na jednotlivé okolnosti. Vnútroštátne právo smerujúce k zníženiu úrovne odmien sudcov musí jasne uvádzať odôvodnenie tohto zníženia. Takéto z neho vyplývajúce zníženie odmien sudcov musí byť dočasné a jeho rozsah a doba trvania musí zodpovedať závažnosti a trvaniu podmienok, ktoré odôvodňovali jeho prijatie, a vyvíjať sa v nadväznosti na tieto faktory. Takéto zníženie nesmie byť za žiadnych okolností zamerané len na sudcov ako nepriaznivé zaobchádzanie.(56) Aby bolo možné posúdiť, či ide o cielené znižovanie platov sudcov, takéto zníženie musí zohľadňovať vývoj platov sudcov a porovnateľných osôb zastávajúcich verejné funkcie, pričom je nutné zohľadniť najmä ich prípadné nedávne zvýšenie.(57) Na to, aby sa zabezpečilo dodržiavanie týchto zásad a presadila sa ich stabilita, musia pravidlá odmeňovania sudcov alebo ich prípadné zníženie podliehať súdnej kontrole.(58)
48. V návrhoch na začatie prejudiciálneho konania sa odkazuje na výšku základných odmien sudcov v Poľsku a Litve.(59) Vzhľadom na vymedzenie pojmu „odmena“ v článku 157 ods. 2 prvom pododseku ZFEÚ sa pri posudzovaní toho, či je odmena sudcov primeraná významu ich funkcie, musí zohľadniť aj každé peňažné alebo nepeňažné, okamžité alebo budúce plnenie, ktoré sudcovia priamo alebo nepriamo dostávajú v súvislosti s týmto zamestnaním.(60) Zohľadniť sa majú peňažné aj nepeňažné odmeny, napríklad príplatky alebo príspevky poberané za výkon určitých funkcií alebo dodatočných úloh alebo povinností,(61) postavenie nadriadeného, odpracované roky alebo skúsenosti, nepríspevkové alebo dotované zamestnanecké dôchodky(62) a zdravotná starostlivosť nad rámec tej, ktorá sa poskytuje pracovníkom vo všeobecnosti v rámci vnútroštátneho systému sociálneho zabezpečenia, bývanie a používanie vozidla alebo telefónu na súkromné účely.(63) Obmedzenia alebo prekážky výkonu iných hospodárskych činností sudcami(64) je pri posudzovaní primeranosti odmeňovania sudcov takisto nutné zohľadniť.(65)
49. Vzhľadom na chýbajúcu harmonizáciu, rozdielne sociálno‑ekonomické podmienky v Európskej únii a rozdielne rozpočtové obmedzenia, ktorým jednotlivé členské štáty čelia, majú zvyčajne najlepšie možnosti určiť odmeňovanie sudcov v rámci svojej právomoci. S výhradou nadradených povinností uvedených v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ majú preto členské štáty pri určovaní výšky odmien sudcov priestor na voľné uváženie. Tento priestor na voľné uváženie nie je neobmedzený. Objektívne prvky, ako je priemerná alebo minimálna mzda v krajine – vynásobená koeficientom – alebo platy iných osôb zastávajúcich vnútroštátne verejné funkcie a štátnych zamestnancov s rovnakou zodpovednosťou, sú príklady prijateľných referenčných hodnôt, o ktoré sa členské štáty môžu pri výpočte odmien sudcov opierať v spojení s inými sociálno‑ekonomickými parametrami, ako sú životné náklady (index spotrebiteľských cien v členskom štáte), miera inflácie atď.(66) Keďže mzdové úrovne vrátane úrovní minimálnej mzdy nie sú v Európskej únii harmonizované(67) a vzhľadom na značné rozdiely medzi sociálno‑ekonomickými podmienkami, ktoré prevládajú v jednotlivých členských štátoch, sa značne líšia,(68) prosté porovnanie odmeňovania v jednoduchom peňažnom vyjadrení je nedostatočné. Odmeňovanie sudcov je teda potrebné posudzovať v presnom vnútroštátnom sociálno‑ekonomickom kontexte každého členského štátu.(69)
50. Pri posúdení primeranosti odmeňovania sudcov sa musí overiť, či je v danom vnútroštátnom sociálno‑ekonomickom kontexte na úrovni, ktorá je dostatočná na prilákanie, udržanie a motivovanie osôb s vysokou morálnou integritou z rôznych prostredí, ktoré majú potrebnú odbornú kvalifikáciu a/alebo skúsenosti.(70) Neprimerané odmeňovanie môže podkopávať morálku, znižovať produktivitu a v konečnom dôsledku brániť náboru tým, že odradí kvalifikovaných uchádzačov od vstupu do profesie. Môže to mať vplyv aj na udržanie sudcov, keďže nízke platy môžu jednotlivcov motivovať k odchodu z profesie alebo k odchodu do dôchodku pred uplynutím ich mandátu alebo dosiahnutím veku povinného odchodu do dôchodku, čím sa zníži celková úroveň skúseností v justícii.(71)
51. Ak nič nenasvedčuje tomu, že odmeny sudcov sú zdaňované nezákonne alebo neprimerane,(72) zásada účinnej súdnej ochrany nie je prekážkou pre žiadne dane alebo iné poplatky – napríklad platby do systému sociálneho zabezpečenia –, ktoré členský štát zákonne vyberá z odmien sudcov na základe objektívnych a nediskriminačných kritérií. Zaťaženie takýmito všeobecnými poplatkami teda nie je súčasťou preskúmania zlučiteľnosti systému odmeňovania sudcov s článkom 19 ods. 1 druhým pododsekom ZEÚ.
52. Porovnávanie odmien sudcov s výškou odmien, ktoré účtujú advokáti alebo ktoré sa im priznávajú, keď poskytujú poradenstvo alebo sú poverení štátom, je takisto vylúčené, a to aj v prípade, že zákon stanovuje stupnicu pre tieto odmeny. Hoci úroveň odmeňovania sudcov nemožno oddeliť od odmeňovania v súkromnom sektore(73) v podobných oblastiach, súdna funkcia má povahu verejnej služby a nie komerčnej činnosti.(74) Zahŕňa vedomé kariérne rozhodnutie pracovať vo verejnej sfére výmenou okrem iného za istotu zamestnania a stabilnú peňažnú odplatu.(75) To síce môže mať za následok nižšiu úroveň odmeňovania, než akú si môžu v niektorých prípadoch účtovať právnici v súkromnej praxi, ale sudcovia nie sú vystavení obchodným rizikám,(76) nemusia znášať režijné náklady,(77) nepodliehajú DPH a v zásade sú platení bez ohľadu na výsledok konania, svoj výkon alebo svoju produktivitu.(78) Napokon možno dodať, že zatiaľ čo sudcovia sú vyplácaní v pravidelných a predvídateľných intervaloch, časový rámec, v ktorom klienti platia odmeny svojich advokátov, môže byť dlhý a veľmi nepredvídateľný.(79)
53. Posúdenie primeranosti odmeňovania sudcov si preto vyžaduje holistickú perspektívu, v ktorej sa zohľadňujú všetky relevantné sociálno‑ekonomické faktory, ako aj dynamický alebo časový aspekt zohľadňujúci vývoj odmeňovania v priebehu času. Aj keď nie je nevyhnutné, aby členské štáty automaticky aktualizovali odmeňovanie sudcov s ohľadom na infláciu a/alebo rast životných nákladov alebo aby v určitých intervaloch prehodnocovali výšku platov, pretrvávajúce nedodržiavanie tejto povinnosti môže viesť k zhoršeniu skutočnej úrovne tohto odmeňovania. Každé výrazné zníženie úrovne odmeňovania sudcov v priebehu času predstavuje ujmu pre nezávislosť sudcov a dôstojnosť sudcovskej funkcie. Ak nedôjde k prudkému poklesu jeho hodnoty, skúmanie vývoja odmeňovania sudcov by sa malo uskutočniť s ohľadom na reprezentatívne obdobie aspoň desiatich rokov.
54. Pokiaľ ide o tieto spojené veci, v poľskom a litovskom práve sa stanovuje rámec na určenie odmeňovania sudcov.(80) V konaní pred Súdnym dvorom nič nenaznačuje, že si týmto postupom poľská alebo litovská zákonodarná a/alebo výkonná moc prisvojili úlohu alebo právomoci ktoréhokoľvek iného legitímneho aktéra.(81) Z týchto návrhov na začatie prejudiciálnych konaní ďalej vyplýva, že v týchto členských štátoch podliehajú pravidlá upravujúce odmeňovanie sudcov a jeho prípadné zníženie súdnej kontrole.
55. Vec C‑146/23 vyplýva zo zákonov o osobitných opatreniach na vykonanie zákona o štátnom rozpočte na roky 2021, 2022 a 2023(82) a ktorými sa zmenil článok 91 zákona o organizácii všeobecných súdov a znížili sa odmeny sudcov. Nikto netvrdí, že poľský zákonodarca a/alebo výkonná moc nemali podľa poľského práva právomoc zmeniť článok 91 zákona o organizácii všeobecných súdov zákonmi o osobitných opatreniach na vykonanie zákona o štátnom rozpočte na roky 2021, 2022 a 2023. Úplný rozsah vplyvu rozsudku Trybunał Konstytucyjny (Ústavný súd) z 8. novembra 2023, K 1/23(83), na tieto zákony o rozpočte zostáva trochu nejasný. Na pojednávaní poľská vláda v odpovedi na otázky Súdneho dvora potvrdila, že odmeny, ktoré sa mali sudcom vyplatiť v nadväznosti na tento rozsudok, boli vyplatené. Vo veci C‑374/23 SR a RB podali proti Litovskej republike žalobu o náhradu škody, ktorá vznikla jej nečinnosťou, keďže nie je k dispozícii žiadne iné právne konanie s cieľom uložiť zákonodarnej a výkonnej moci, aby sudcom vyplácali odmenu zodpovedajúcu dôstojnosti ich funkcie. Z rozsudku Savickas(84) jednoznačne vyplýva, že zníženie odmeňovania sudcov na litovských súdoch možno napadnúť a že na vymáhanie nezákonne nevyplatenej odmeny je k dispozícii finančné odškodnenie.
56. Vnútroštátny súd, pokiaľ ide o vec C‑146/23, sa domnieva, že zmeny článku 91 zákona o organizácii všeobecných súdov v rokoch 2022 a 2023 sú v rozpore s článkom 19 ods. 1 druhým pododsekom ZEÚ. Na rozdiel od opatrení v rozsudku Portugalskí sudcovia(85) poľské zmeny nemajú všeobecný charakter, ale sú zamerané konkrétne na sudcov a zavádza sa nimi trvalá výnimka z mechanizmu stanoveného v článku 91 ods. 1 zákona o organizácii všeobecných súdov.
57. Je nesporné, že odmeny sudcov(86) v Poľsku v rokoch 2022 a 2023 boli nižšie, než keby boli vypočítané v súlade s článkom 91 zákona o organizácii všeobecných súdov. K tomuto zníženiu takisto došlo súčasne s výrazným zvýšením životných nákladov v tomto členskom štáte. Možno však konštatovať, že v tom istom období nebolo odmeňovanie sudcov nižšie než v predchádzajúcich rokoch, ba naopak sa zdá, že sa v roku 2022 v porovnaní s rokom 2021 zvýšilo o 4,37 % a v roku 2023 v porovnaní s rokom 2022 o 7,8 %. Poľská vláda uviedla, že predmetné zmeny odmeňovanie sudcov „nezmrazili“, ale len spomalili tempo jeho zvyšovania. Zatiaľ čo XL sa odvoláva na dlhý zoznam štátnych zamestnancov, ktorým boli v roku 2022 zvýšené platy viac ako sudcom, poľská vláda na vypočutí poukázala na to, že radoví štátni zamestnanci v tomto členskom štáte zarábajú podstatne menej ako sudcovia, a na rozdiel od sudcov sa im v poslednom čase platy nezvyšovali.
58. Pokiaľ ide o údajne trvalý charakter zmien v Poľsku, hoci článok 91 zákona o organizácii všeobecných súdov bol zmenený na tri po sebe nasledujúce roky,(87) zdá sa, že toto ustanovenie zostáva účinné. Poľská vláda na vypočutí potvrdila, že každá zo zmien tohto ustanovenia zavedených zákonmi o osobitných opatreniach na vykonanie zákona o štátnom rozpočte na roky 2021, 2022 a 2023 sa týka jedného rozpočtového roka a každá z nich platí len jeden rok. Okrem toho v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, sa nikde neuvádza, že by sa na rok 2024 navrhovali podobné zmeny článku 91 zákona o organizácii všeobecných súdov.(88) Účinky zmien článku 91 zákona o organizácii všeobecných súdov a odmeňovania sudcov sa teda zdajú byť obmedzené tak z hľadiska trvania, ako aj z hľadiska ich rozsahu.
59. Na prvý pohľad sa môže zdať, že sporné zmeny sa zameriavali na odmeňovanie sudcov a prokurátorov alebo že ho riešili osobitne, keďže platy ostatných osôb zastávajúcich verejné funkcie a štátnych zamestnancov neboli predmetom analogických opatrení. Poľská vláda vo svojich písomných podaniach a na pojednávaní uviedla, že sudcovia a prokurátori boli v rámci štátnej politiky v oblasti odmeňovania osôb zastávajúcich verejné funkcie a štátnych zamestnancov už predtým zvýhodňovaní. Poľská vláda ďalej uviedla, že sudcovia a prokurátori boli v rokoch 2013 až 2018 vyňatí zo zmrazenia platov vo verejnom sektore. Tieto skutočnosti naznačujú, že od roku 2013 do roku 2023 odmeňovanie sudcov nebolo terčom poškodzujúceho úsilia alebo neprimeraného vplyvu v porovnaní s odmenami iných osôb zastávajúcich verejné funkcie alebo štátnych zamestnancov.(89) Navyše sa zdá, že počas tohto obdobia nedošlo k výraznému oslabeniu ich odmeňovania.(90)
60. Poľský zákonodarca odôvodnil zmeny v rokoch 2022 a 2023 odkazom na pandémiu COVID‑19 a ruskú inváziu na Ukrajinu z februára 2022. Podľa môjho názoru ide o relevantné, objektívne, overiteľné a mimoriadne okolnosti, ktoré nepochybne spôsobili značné rozpočtové obmedzenia vo všetkých členských štátoch vrátane Poľskej republiky a ktoré boli dôvodom na zníženie odmeňovania osôb zastávajúcich verejné funkcie a štátnych zamestnancov vrátane odmeňovania sudcov. Zníženie odmeňovania sudcov v súlade s článkom 19 ods. 1 druhým pododsekom ZEÚ si nevyžaduje existenciu vnútroštátnej rozpočtovej krízy ani začatie postupu pri nadmernom deficite podľa článku 126 ods. 2 ZFEÚ a Protokolu č. 12 o postupe pri nadmernom deficite.(91) Zníženie odmeňovania sudcov a iné rozpočtové škrty môžu byť odôvodnené v snahe zabrániť vzniku nadmerného deficitu v členskom štáte.(92) Pokiaľ ide o otázku primeranosti opatrení prijatých v reakcii na tieto okolnosti, z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vo veci C‑146/23 vyplýva, že odmena XL bola v rokoch 2022 a 2023 výrazne vyššia než dvojnásobok priemernej mzdy v Poľsku.(93)
61. Aj keď rozhodnutie o tejto otázke v konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu, skutočnosti, na ktoré sa vzťahujú body 56 až 60 vyššie, skôr naznačujú, že odmeňovanie sudcov v Poľsku v rokoch 2022 a 2023 bolo primerané ich nezávislosti a významu ich funkcií.
62. Vo veci C‑374/23 Vilnius apygardos administracinis teismas (Krajský správny súd Vilnius) uviedol, že za 13 rokov od roku 2008 do roku 2021 sa odmeňovanie sudcov len v dôsledku daňových zmien nominálne znížilo o 3,2 %. Vnútroštátny súd neposkytol žiadne podrobnosti o daňovej reforme v Litve z roku 2019. V každom prípade, ako vyplýva z bodu 51 vyššie, zdanenie odmeňovania sudcov je spravidla irelevantné na posúdenie v kontexte článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ.
63. Litovská vláda a Komisia tvrdia, že v súlade s článkom 3 ZOS je základná sadzba na výpočet platov sudcov a iných osôb zastávajúcich verejné funkcie alebo štátnych zamestnancov založená na jasných a objektívnych parametroch súvisiacich so sociálno‑ekonomickými podmienkami prevládajúcimi v Litovskej republike.(94) V zásade sa aktualizuje každoročne a nemôže byť nižšia než v predchádzajúcom roku. Vo veci C‑374/23 neexistuje žiadny náznak, že by odmeňovanie sudcov v Litve bolo terčom úsilia alebo neprimeraného vplyvu v porovnaní s odmeňovaním ostatných osôb zastávajúcich verejné funkcie alebo štátnych zamestnancov. Z článku 3 ZOS okrem iného jednoznačne vyplýva, že ich odmeňovanie sa určuje spolu s odmeňovaním ostatných osôb zastávajúcich verejné funkcie alebo štátnych zamestnancov. Tak je to aj v prípade nedávnej reformy odmeňovania vo verejnej službe, ktorá bola prijatá 25. mája 2023.(95) Skutočnosť, že nedávnou reformou sa (podstatne) zvýšili odmeny sudcov a ostatných osôb zastávajúcich verejné funkcie alebo štátnych zamestnancov, nespochybňuje podľa článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ zákonnosť súm, ktoré boli sudcom vyplácané predtým.
64. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správny súd Vilnius) uviedol, že relatívna úroveň odmeňovania sudcov v Litve sa v priebehu času oslabila a od konca roka 2021 sa blíži k úrovni priemernej mzdy v krajine. Litovská vláda na pojednávaní uviedla, že údaje, ktoré predložil vnútroštátny súd, sú nesprávne, keďže neodrážajú nedoplatky vyplatené sudcom v rokoch 2016 až 2019 v nadväznosti na rozsudok Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Ústavný súd Litovskej republiky), ktorý vyhlásil zníženie odmeňovania sudcov za protiústavné.(96)
65. Hoci posúdenie primeranosti odmeňovania sudcov v hlavnom konaní je v konečnom dôsledku vecou Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správny súd Vilnius), z obrázku 3.36 v Správe CEPEJ 2020(97) a obrázku 3.46 v Správe CEPEJ 2022(98) vyplýva, že priemerný hrubý plat sudcov Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Najvyšší súd, Litva) bol 2,2‑násobne (2018) alebo 2,1‑násobne (2020) vyšší než priemerná hrubá mzda v krajine.(99) Z porovnania údajov z iných členských štátov vyplýva, že v roku 2018 sa odmeňovanie litovských sudcov(100) na začiatku ich kariéry na Najvyššom súde tohto štátu pohybuje v strednom pásme a je relatívne vyššie než odmeňovanie porovnateľných rakúskych (1,5), belgických (1,6), fínskych (1,5), francúzskych (1,3), chorvátskych (1,7), holandských (1,3), nemeckých (0,9), maďarských (1,8), talianskych (1,9), luxemburských (1,4), lotyšských (1,9), slovinských (1,6), švédskych (1,8) a španielskych (2,1) sudcov.(101)
Návrh
66. Vzhľadom na uvedené skutočnosti navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré položili Sąd Rejonowy w Białystoku (Okresný súd Białystok, Poľsko) a Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správny súd Vilnius, Litva), takto:
Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ sa má vykladať tak, že:
nebráni zákonodarnej a/alebo výkonnej moci členských štátov prijímať zákony na určenie a/alebo zníženie odmeňovania sudcov, a to aj prostredníctvom kolektívnych zmlúv uzavretých v súlade s vnútroštátnym právom,
vyžaduje, aby členské štáty stanovili právny rámec, ktorý umožní určenie odmeny sudcov, ktorého cieľom je chrániť sudcovskú nezávislosť zaistením toho, že úroveň odmeňovania sudcov zodpovedá dôležitosti ich funkcie. Zákony upravujúce odmeňovanie sudcov sa musia zakladať na relevantných, objektívnych a overiteľných kritériách, ktoré rešpektujú zásadu proporcionality,
vyžaduje, aby akékoľvek posúdenie primeranosti úrovne odmien sudcov zohľadňovalo všetky sociálno‑ekonomické faktory a prihliadalo na vývoj tejto odmeny v čase,
vyžaduje, aby akákoľvek vnútroštátna právna úprava smerujúca k zníženiu úrovne odmien sudcov jasne uvádzala odôvodnenie tohto zníženia. Takéto z nej vyplývajúce zníženie odmien sudcov musí byť dočasné a jeho rozsah a doba trvania musia zodpovedať závažnosti a trvaniu podmienok, ktoré odôvodňovali ich prijatie, a vyvíjať sa v nadväznosti na tieto faktory. Takéto znižovanie nesmie byť za žiadnych okolností zamerané na sudcov ako nepriaznivé zaobchádzanie,
vyžaduje, aby pravidlá odmeňovania sudcov alebo prípadné zníženie odmien podliehalo súdnemu preskúmaniu.