Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE
od 13. lipnja 2024.(1)
Predmet C-242/23
Tecno*37
protiv
Ministero dello Sviluppo Economico,
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Bologna,
uz sudjelovanje:
FIMAA – Federazione Italiana Mediatori Agenti D’Affari
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Slobodno pružanje usluga – Direktiva 2005/36/EZ – Članak 59. stavak 3. – Direktiva 2006/123/EZ – Članak 25. – Multidisciplinarne djelatnosti – Nacionalno zakonodavstvo kojim se posrednicima za nekretnine općenito zabranjuje obavljati poduzetničku djelatnost upravitelja stambenih zgrada – Odnos između Direktive 2005/36 i Direktive 2006/123 – Članak 3. Direktive 2006/123 – Proturječje s drugim odredbama prava Unije – Nepostojanje – Primjenjivost Direktive 2006/123 – Važni razlozi u općem interesu – Proporcionalnost”
1. Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) Sudu iznosi svoje dvojbe u pogledu usklađenosti s pravom Unije zabrane istodobnog i profesionalnog obavljanja djelatnosti „mediazione immobiliare” (posredovanje u prometu nekretnina) i djelatnosti „amministrazione di condominio” (upravitelj stambenih zgrada).
2. Sud koji je uputio zahtjev konkretno traži tumačenje članka 59. stavka 3. Direktive 2005/36/EZ(2), članka 25. Direktive 2006/123/EZ(3) i članka 49. UFEU-a.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 2005/36
3. Člankom 1. („Svrha”) određuje se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju pravila za pristup i obavljanje profesije, na temelju kojih države članice koje pristup reguliranim profesijama i njihovo obavljanje na svom državnom području uvjetuju posjedovanjem određenih stručnih kvalifikacija (dalje u tekstu ,država članica domaćin’) priznaju stručne kvalifikacije stečene u drugim državama članicama (dalje u tekstu ,matična država članica’), koje nositelju omogućuju obavljanje iste profesije kao u matičnoj državi članici.
[…]”.
4. Člankom 2. („Područje primjene”) propisuje se:
„1. Ova se Direktiva primjenjuje na sve državljane država članica koji žele obavljati reguliranu profesiju, uključujući i slobodne profesije, u državi članici različitoj od one u kojoj su stekli svoje stručne kvalifikacije, bilo u svojstvu samozaposlene ili zaposlene osobe.
[…]”.
5. Člankom 4. („Učinci priznavanja”) utvrđuje se:
„1. Priznavanjem stručnih kvalifikacija država članica domaćin omogućava korisnicima pristup profesiji za koju su osposobljeni u matičnoj državi članici kao i obavljanje te profesije pod jednakim uvjetima koji vrijede za njezine državljane.
[…]”.
6. U skladu s člankom 59. („Transparentnost”):
„[…]
3. Države članice provjeravaju jesu li zahtjevi na temelju njihovog pravnog sustava koji ograničavaju pristup profesiji ili obavljanje profesije nositeljima određene stručne kvalifikacije, uključujući korištenje profesionalnih naziva i profesionalne djelatnosti dopuštene u okviru takvog naziva, koji se u ovom članku nazivaju ‚zahtjevima’, u skladu sa sljedećim načelima:
(a) zahtjevi ne smiju biti ni neposredno niti posredno diskriminacijski na temelju nacionalnosti ili boravišta;
(b) zahtjevi moraju biti opravdani prevladavajućim razlozima općeg interesa;
(c) zahtjevi moraju biti prikladni za osiguravanje postizanja zadanog cilja i ne smiju prelaziti ono što je potrebno za postizanje tog cilja.
[…]”.
2. Direktiva 2006/123
7. U skladu s člankom 3. („Odnos s važećim pravom Zajednice”):
„1. Ako su odredbe ove Direktive u suprotnosti s odredbom nekog drugog akta Zajednice koji uređuje posebne aspekte pristupa ili izvođenja uslužne djelatnosti u specifičnim sektorima ili za specifične struke, prednost ima odredba drugog akta Zajednice koja se primjenjuje na te specifične sektore ili struke.
[…]”.
8. Članak 4. („Definicije”) glasi:
„[…]
8. ‚prevladavajući razlozi od društvenog interesa’ su razlozi koji su kao takvi priznati u sudskoj praksi Suda, a uključuju sljedeće razloge: javni red, javnu sigurnost, javnu zaštitu, javno zdravlje, očuvanje financijske ravnoteže sustava socijalne sigurnosti, zaštitu potrošača, primatelja usluga i radnika, poštene poslovne transakcije, borbu protiv prijevara, zaštitu okoliša i urbanog okoliša, zdravlje životinja, intelektualno vlasništvo, očuvanje nacionalne povijesne i umjetničke baštine, ciljeve socijalne i kulturne politike;
9. ‚nadležno tijelo’ je svako tijelo ili ustanova koja nadzire ili regulira uslužne djelatnosti u državi članici, a posebno uključuje upravne organe, uključujući sudove kao takve, profesionalna tijela i strukovne udruge ili druge profesionalne organizacije koje u okviru svoje pravne autonomije kolektivno uređuju pristup ili izvođenje uslužnih djelatnosti;
[…]”.
9. Člankom 25. („Multidisciplinarne djelatnosti”) određuje se:
„1. Države članice osiguravaju da pružatelji ne podliježu zahtjevima koji ih obvezuju da obavljaju isključivo određenu, specifičnu djelatnost ili koji ograničavaju zajedničko ili partnersko izvođenje različitih djelatnosti.
Međutim, takvim zahtjevima mogu podlijegati sljedeći pružatelji usluga:
(a) regulirane struke, ako su ti zahtjevi opravdani da bi se zajamčila usklađenost s propisima koji uređuju profesionalnu etiku i ponašanje, a razlikuju se s obzirom na specifičnu prirodu svake struke, te ako su ti zahtjevi potrebni da bi se osigurala njihova neovisnost i nepristranost;
(b) pružatelji usluga na području certificiranja, akreditacije, tehničkog nadzora, testiranja ili pokusa, ako su ti zahtjevi potrebni za osiguranje njihove neovisnosti i nepristranosti.
[…]”.
B. Talijansko pravo
1. Codice civile (Građanski zakonik)
10. U poglavlju koje se odnosi na stambene zgrade:
– u članku 1117. utvrđuju se dijelovi zgrade koji su u zajedničkom vlasništvu; te
– člancima 1129. do 1133. uređuje se pravni okvir upravitelja stambene zgrade kojem se dodjeljuje ovlast predstavljanja suvlasnika.
2. Zakon br. 39/1989(4)
11. Članak 5. stavak 3. glasi:
„3. Obavljanje djelatnosti posredovanja nespojivo je s obavljanjem poduzetničkih djelatnosti proizvodnje, prodaje, zastupništva ili promidžbe robe koja pripada istom sektoru proizvoda u pogledu kojeg se obavlja djelatnost posredovanja, odnosno sa svojstvom zaposlenika takvog poduzetnika, kao i s djelatnošću koja se obavlja u svojstvu zaposlenika javnog subjekta ili zaposlenika odnosno suradnika poduzeća koja obavljaju financijske usluge iz članka 4. Decreta legislativo 26 marzo 2010, n. 59 [Zakonodavna uredba br. 59 od 26. ožujka 2010.] ili s obavljanjem intelektualnih profesija koje pripadaju istom sektoru proizvoda u pogledu kojeg se obavlja djelatnost posredovanja i, u svakom slučaju, u situacijama u kojima postoji sukob interesa”.
II. Činjenice, spor i prethodna pitanja
12. Društvo Tecno*37, naziv pod kojim posluje poduzeće s jednim članom (fizička osoba), od 1988. istodobno je obavljalo djelatnosti upravljanja stambenim zgradama i posredovanja u prometu nekretnina.
13. Nakon zaprimanja prijave Ministero dello Sviluppo Economico (Ministarstvo gospodarskog razvoja, Italija) pozvao je 17. ožujka 2020. Cameru di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Bologna (Gospodarska, industrijska, obrtnička i poljoprivredna komora u Bologni, Italija; u daljnjem tekstu: CCIAA) da intervenira u pogledu situacije moguće nespojivosti ili sukoba interesa društva Tecno*37(5).
14. Nakon što je pokrenula postupak(6), CCIAA je utvrdila da djelatnost upravitelja stambenih zgrada društvo Tecno*37 ne obavlja povremeno ili privremeno, nego kao profesionalnu, uobičajeno poduzetničku djelatnost. Budući da je društvo Tecno*37 također bilo posrednik za nekretnine, CCIAA je ocijenila da je riječ o situaciji nespojivosti, u smislu članka 5. stavka 3. Zakona br. 39/1989.
15. CCIAA je 11. studenoga 2020. naložila i. da se u Repertorio economico amministrativo (Gospodarsko-upravni registar; u daljnjem tekstu: registar REA) poduzeće s jednim članom Tecno*37 upiše kao upravitelj stambenih zgrada; ii. da mu se zabrani nastavak obavljanja djelatnosti posredovanja u prometu nekretnina i iii. da se u registru REA zabilježi da društvo Tecno*37 prestaje biti posrednik za nekretnine.
16. Društvo Tecno*37 podnijelo je protiv te odluke tužbu Tribunaleu Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna (Okružni upravni sud za Emiliju Romagnu, Italija), koji ju je odbio presudom br. 7/2022(7).
17. Društvo Tecno*37 pobijalo je prvostupanjsku presudu pred Consigliom di Stato (Državno vijeće). Konkretno, tvrdi da hipotetska zabrana istodobnog obavljanja profesionalne djelatnosti posrednika za nekretnine i djelatnosti upravitelja stambenih zgrada predstavlja povredu prava Unije.
18. U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) uputio Sudu tri prethodna pitanja, od kojih prenosim posljednja dva:
„2. Protivi li se načelima i ciljevima članka 59. stavka 3. Direktive [2005/36] (kako je izmijenjena Direktivom [2013/55]) te članka 25. stavka 1. Direktive [2006/123] i, općenitije, članka 49. UFEU-a propis, poput onog talijanskog iz članka 5. stavka 3. Zakona br. 39/1989, kojim se preventivno i općenito utvrđuje nespojivost djelatnosti posredovanja u prometu nekretnina i djelatnosti upravitelja stambenih zgrada samo zato što se te dvije djelatnosti obavljaju zajedno, a da pritom, stoga, ne postoji potreba da gospodarske komore provedu bilo kakvu naknadnu provjeru koja se konkretno odnosi na predmet obavljenog posredovanja i da to nije opravdano ‚važnim razlozima u općem interesu’ koji su posebno određeni i dokazani ili, u svakom slučaju, a da nije dokazana proporcionalnost utvrđene opće nespojivosti s ciljem koji se nastoji postići?
3. Može li posrednik za nekretnine u svakom slučaju obavljati i djelatnost upravitelja stambenih zgrada osim u slučaju kad nastoji ostvariti prodaju ili kupnju objekta kojim upravlja, s obzirom na to da bi tada postojao sukob interesa?”
III. Postupak pred Sudom
19. Tajništvo Suda zahtjev za prethodnu odluku zaprimilo je 18. travnja 2023.
20. Pisana očitovanja podnijeli su društvo Tecno*37, CCIAA, češka, irska i talijanska vlada te Europska komisija. Svi su oni, osim češke vlade, kao i Federazione Italiana Mediatori Agenti D’Affari (FIMAA) i francuska vlada, sudjelovali na raspravi održanoj 9. travnja 2024.
21. Na zahtjev Suda ovo će se mišljenje odnositi samo na posljednja dva prethodna pitanja.
IV. Ocjena
A. Uvodne napomene
1. Sadržaj nacionalnog zakonodavstva
22. U talijanskom zakonodavstvu neodređeno se navodi da je djelatnost posredovanja „nespojiv[a] […] s obavljanjem poduzetničkih djelatnosti proizvodnje, prodaje, zastupništva ili promidžbe robe koja pripada istom sektoru proizvoda u pogledu kojeg se obavlja djelatnost posredovanja”.
23. Kategorija „djelatnost posredovanja” obuhvaća posredovanje u prometu nekretnina. Stoga posrednik za nekretnine ne može istodobno biti upravitelj stambenih zgrada jer potonja djelatnost podrazumijeva zastupništvo robe koja pripada istom sektoru proizvoda(8).
24. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, u članku 5. stavku 3. Zakona br. 39/1989 „zaštita potrošača osigurava se time što se predviđa odredba kojom se izbjegava svaki stvarni sukob interesa između posrednika i predmeta samog posredovanja. […] Nespojivost […] zabranjuje da osoba istodobno bude posrednik (koji je u skladu s definicijom iz Građanskog zakonika subjekt koji je nepristran u odnosu na stranke) i stranka (u materijalnom smislu, kao proizvođač ili trgovac robom ili uslugama koje su predmet djelatnosti posredovanja ili, u formalnom smislu, kao zastupnik ili predstavnik navedene robe). U svakom slučaju, nespojivost je ograničena na poduzetničke djelatnosti”(9).
2. Primjena Direktive 2005/36
25. Sud koji je uputio zahtjev traži od Suda tumačenje članka 59. stavka 3. Direktive 2005/36. U skladu s njime, države članice trebaju ispitati jesu li u njihovu pravnom poretku zahtjevi kojima se ograničava pristup profesiji ili obavljanje profesije nositeljima određene stručne kvalifikacije u skladu s određenim načelima(10).
26. Ta je odredba dio Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija među državama članicama. Stoga se njome pretpostavlja da se stručna kvalifikacija stečena u jednoj (matičnoj) državi članici pod određenim uvjetima priznaje u drugoj državi članici (domaćinu).
27. Ta se tvrdnja potkrepljuje člankom 2. stavkom 1. Direktive 2005/36: ona se „primjenjuje na sve državljane država članica koji žele obavljati reguliranu profesiju […] u državi članici različitoj od one u kojoj su stekli svoje stručne kvalifikacije, bilo u svojstvu samozaposlene ili zaposlene osobe”.
28. U sporu u kojem sud koji je uputio zahtjev treba donijeti odluku nije riječ o takvoj situaciji, naprotiv, u njemu treba razjasniti može li talijanski državljanin u Italiji istodobno obavljati djelatnosti posrednika za nekretnine i upravitelja stambenih zgrada.
29. U tim okolnostima, s obzirom na to da nema prekograničnog elementa (odnosno nije riječ o državljaninu jedne države članice koji želi obavljati reguliranu profesiju u drugoj državi članici), smatram da Direktiva 2005/36 nije primjenjiva na ovaj predmet.
B. Drugo prethodno pitanje
30. Sud koji je uputio zahtjev Sudu upućuje pitanje o usklađenosti talijanskog zakonodavstva s pravom Unije, i to na temelju sljedećih pretpostavki(11):
– Člankom 5. stavkom 3. Zakona br. 39/1989 sankcionira se preventivno i općenito nespojivost djelatnosti posredovanja u prometu nekretnina i djelatnosti upravitelja stambenih zgrada samo zato što se te dvije djelatnosti obavljaju zajedno.
– Zbog tako navedene nespojivosti ne postoji potreba da gospodarske komore provedu bilo kakvu naknadnu provjeru koja se konkretno odnosi na predmet obavljenog posredovanja.
– Nespojivost nije opravdana važnim razlozima u općem interesu koji su posebno određeni i dokazani, a da u svakom slučaju nije dokazana proporcionalnost „utvrđene opće nespojivosti” s ciljem koji se nastoji postići.
31. Pravila prava Unije u pogledu kojih sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje jesu članak 59. stavak 3. Direktive 2005/36, članak 25. stavak 1. Direktive 2006/123 i „općenitije” članak 49. UFEU-a.
32. Među tim pravnim pravilima, već sam isključio da se na ovaj slučaj primjenjuje članak 59. stavak 3. Direktive 2005/36. Kad je riječ o drugim dvama pravilima, podsjećam na to da „istodobno ispitivanje nacionalne mjere s obzirom na odredbe Direktive 2006/123 i odredbe UFEU‑a […] predstavljalo bi uvođenje ispitivanja svakog slučaja zasebno na temelju primarnog prava, čime bi se ugrozilo ciljano usklađivanje koje se provodi spomenutom direktivom”(12).
33. Ta je sudska praksa u skladu s ranijim presudama Suda, u kojima je utvrdio da, „kada je pitanje uređeno na usklađen način na razini Unije, svaku nacionalnu mjeru koja se na to odnosi treba ocijeniti s obzirom na odredbe te mjere usklađivanja”(13). Konkretnije, Sud u pravilu daje prednost Direktivi 2006/123 i pritom tvrdi da ograničenje slobode poslovnog nastana, kada je obuhvaćeno područjem primjene te direktive, nije potrebno ispitati također s obzirom na članak 49. UFEU‑a(14).
34. Stoga analizu treba ograničiti na članak 25. Direktive 2006/123, koji je dio poglavlja V. („Kvaliteta usluga”), koje sadržava pravna pravila o multidisciplinarnim djelatnostima. Njegovo je tumačenje relevantno unatoč tomu što je situacija na koju se odnosi zahtjev za prethodnu odluku potpuno unutarnja(15).
35. Naime, Sud je već u pogledu određene potpuno unutarnje situacije protumačio drugi članak (članak 24.) iz istog poglavlja V. Direktive 2006/123. Konkretno, presudio je da se tom članku protivi nacionalni propis kojim se članovima određene regulirane profesije u potpunosti zabranjuje poduzimanje radnji stjecanja klijenata(16).
36. Budući da se odnosi na multidisciplinarne djelatnosti, članak 25. Direktive 2006/123 sadržava opće načelo od kojeg se može odstupiti na temelju nekoliko iznimaka:
– To se opće načelo odnosi na to da pružatelji ne podliježu zahtjevima koji ih obvezuju da obavljaju isključivo određenu, specifičnu djelatnost ili koji ograničavaju zajedničko ili partnersko izvođenje različitih djelatnosti.
– Iznimka koja je ovdje važna odnosi se na regulirane profesije(17). Njihovo uređenje ne mora biti u skladu s općim načelom, odnosno slobodom obavljanja multidisciplinarnih djelatnosti: (a) ako je to opravdano da bi se zajamčila usklađenost s propisima koji uređuju profesionalnu etiku i ponašanje, a ovise o specifičnoj prirodi svake struke i (b) potrebno je da bi se osigurala neovisnost i nepristranost osoba koje obavljaju tu profesiju(18).
37. Države članice stoga mogu za posrednike za nekretnine (ako je ta profesija regulirana) uvesti stroža ograničenja kad je riječ o zajedničkom obavljanju drugih djelatnosti. To je slučaj u Italiji.
38. Međutim, takva mogućnost nije bezuvjetna. Iako nije nužna primjena primarnog prava jer je za pružanje odgovora sudu koji je uputio zahtjev dovoljno tumačenje odredbi Direktive 2006/123(19), nije naodmet istaknuti da se ograničenja temeljnih sloboda mogu smatrati opravdanima ako se temelje na važnim razlozima u općem interesu i, ako je to slučaj, ako ne prekoračuju ono što je nužno za ostvarivanje postavljenih ciljeva(20).
39. Međutim, člankom 25. stavkom 1. drugim podstavkom točkom (a) Direktive 2006/123 državama članicama dopušta se da za regulirane profesije uvedu zahtjeve kojima se ograničava obavljanje multidisciplinarnih djelatnosti samo ako su ispunjena dva zahtjeva koji se zapravo podudaraju sa zahtjevima iz članaka 49 i 56. UFEU-a.
40. Stoga ću spornu nacionalnu mjeru analizirati s dvostrukog gledišta.
1. Opravdanje ograničenja
41. Točka (a) članka 25. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2006/123 među dopuštenim opravdanjima za ograničavanje istodobnog obavljanja multidisciplinarnih djelatnosti uključuje ona kojima se nastoji zajamčiti usklađenost s propisima koji uređuju profesionalnu etiku i ponašanje, a svojstveni su svakoj reguliranoj profesiji.
42. Talijanska vlada objašnjava da se zabrana istodobnog obavljanja djelatnosti posrednika za nekretnine i upravitelja stambenih zgrada opravdava zaštitom potrošača te zaštitom neovisnosti i nepristranosti regulirane profesije (posrednika).
43. Uz to objašnjenje dodaje da bi, da nema nespojivosti, postojala opasnost od toga da će se prema vlasnicima nekretnina kojima se upravlja osoba koja je istodobno posrednik za nekretnine neopravdano postupati povoljnije na štetu drugih vlasnika koji svoju imovinu nude na tržištu. Posrednik za nekretnine na kojeg se ne bi primjenjivalo ograničenje mogao bi potencijalne kupce usmjeravati na nekretnine čiji je upravitelj.
44. Međutim, čini se da Consiglio di Stato (Državno vijeće) ne prihvaća takvo objašnjenje. Svojim drugim pitanjem želi znati protivi li se pravu Unije propis poput talijanskoga, kojim se preventivno i općenito utvrđuje nespojivost a „da to nije opravdano ‚važnim razlozima u općem interesu’ koji su posebno određeni i dokazani”(21).
45. Kad bi to bio slučaj (odnosno kad ne bi bilo nikakvog opravdanja u općem interesu), pitanje bi samo upućivalo na niječan odgovor. Nedostajao bi prvi, nužni elementi koji se zahtijeva u točki (a) članka 25. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2006/123.
46. Pisanu tvrdnju Consiglia di Stato (Državno vijeće) ipak treba tumačiti s obzirom na ono što je on sam naveo u točkama 13. i 14. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. U tim se točkama upućuje na:
– nepovoljne posljedice istodobnog obavljanja dvaju djelatnosti na nepristranost posrednika za nekretnine(22); te
– zaštitu potrošača koja bi se lakše osigurala „predviđanjem odredbe kojom se izbjegava svaki trenutačan sukob interesa između posrednika i predmeta samog posredovanja”.
47. S hipotetskog stajališta, osiguravanje nepristranosti posrednika uvođenjem preventivnog sustava nespojivosti može biti opravdano ako ta (regulirana) profesija među propisima koji uređuju profesionalnu etiku i ponašanje uključuje održavanje nepristranosti u odnosu na stranke koje bi se dovelo u pitanje zajedničkim obavljanjem drugih djelatnosti.
48. Kad je riječ o zaštiti potrošača, već sam naveo kako se uvodnom izjavom 101. Direktive 2006/123 ponuda multidisciplinarnih usluga (i eventualnih ograničenja za osiguravanje nepristranosti i neovisnosti reguliranih profesija) povezuje s „interes[om] […] primatelja, a posebno potrošača”. Ta se veza usto navodi u članku 4. točki 8. Direktive 2006/123, u kojem se među važne razloge u općem interesu uključuje zaštita potrošača(23).
49. Stoga nema načelnih prepreka da se država članica pozove, u smislu opravdanja iz točke (a) članka 25. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2006/123, na dva upravo navedena razloga.
50. Međutim, sud koji je uputio zahtjev donosi konačnu odluku o tome je li zabrana istodobnog obavljanja dviju djelatnosti u njegovu nacionalnom pravu opravdana. Ako bi se prihvatilo da jest, problem ne bi predstavljalo toliko apstraktno opravdanje sustava ograničenja koliko to prekoračuje li se njime ono što je nužno za ostvarivanje njegova cilja.
a) Nužnost i proporcionalnost ograničenja
51. Društvo Tecno*37 dovodi u pitanje zakonitost mjere sa stajališta njezine nužnosti i proporcionalnosti. Tvrdi da se ciljevi zaštite potrošača te osiguravanja neovisnosti i nepristranosti posrednika za nekretnine mogu ostvariti manje strogim mjerama. Dovoljno je zabranu ograničiti na slučajeve u kojima je posrednik zgrade istodobno i njezin upravitelj.
52. Komisija i češka vlada u svojim pisanim očitovanjima u biti iznose isto stajalište(24).
53. Sud je već presudio „da država članica koja se poziva na […] ograničenje predviđeno u članku 25. stavku 1. drugom podstavku točki (a) Direktive 2006/123, kako bi dokazala da je zabrana obavljanja multidisciplinarnih djelatnosti koju je uvela nužna da se osigura neovisnost i nepristranost [članova određene regulirane profesije], mora podnijeti precizne elemente kojima potkrepljuje svoju argumentaciju”(25).
54. Prema mojem mišljenju, talijanska vlada ne iznosi te „precizne elemente”. Prije iznosi rasuđivanje kojim se, kako se čini, nespojivost zajedničkog obavljanja dviju djelatnosti naposljetku povezuje s konkretnim a ne hipotetskim postojanjem sukoba interesa. Čak i kad ističe argumente(26) u korist preventivne nespojivosti koja proizlazi iz članka 5. stavka 3. Zakona br. 39/1989, njezinim se primjedbama ublažava ili čak iskrivljuje opća primjena te nespojivosti, s obzirom na to da:
– podsjeća na to da se zabranom nastoji spriječiti da posrednik za nekretnine bude sklon potencijalne kupce usmjeravati na nekretnine čiji je upravitelj, i da pritom zanemaruje druge, jednako zanimljive nekretnine(27); te
– tvrdi da, prema uobičajenoj logici i iskustvu, svaki put kad se jedan od stanova kojima upravlja upravitelj stambenih zgrada stavi u prodaju, ako je taj upravitelj istodobno posrednik za nekretnine, postoji stvarna opasnost od sukoba interesa.
55. Ponavljam, čini se da se tim tvrdnjama mijenja priroda opće zabrane iz Zakona br. 39/1989, pri čemu je zamjenjuje druga, slabija zabrana, usmjerena na konkretni sukob interesa do kojeg dolazi (ili može doći) zajedničkim obavljanjem dviju djelatnosti ako se obje odnose na istu nekretninu.
56. Dokaz je te promjene prirode (nestanak opće zabrane koju zamjenjuje zabrana sukoba interesa u odnosu na istu nekretninu) činjenica da talijanska vlada zagovara to da se eventualna nespojivost djelatnosti posrednika i djelatnosti upravitelja stambenih zgrada ne ocjenjuje prema unaprijed utvrđenom kriteriju, nego radije na temelju ocjene svakog slučaja zasebno u okviru koje se uzimaju u obzir posebnosti svake situacije kako bi se izbjegao stvaran sukob interesa(28).
57. U istom smislu dodaje da bi zainteresirane osobe mogle dokazati da konkretno ne postoji „navedena nespojivost podnošenjem prikladnih dokumenata [za dokazivanje] da se navedene djelatnosti obavljaju u različitom konkretnom i praktičnom kontekstu, neovisno o tome je li riječ o poduzetničkoj ili profesionalnoj djelatnosti”(29).
58. Taj se pristup talijanske vlade djelomično podudara s pristupom koji je svojedobno zagovarala Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i tržišta, Italija) u mišljenju br. AS1173 od 18. veljače 2015., koje se odnosilo na izmjenu članka 5. stavka 3. Zakona br. 39/1989(30).
59. Prema mišljenju tog tijela, opća zabrana nije bila „proporcionalna i nužna kako bi se osigurala nepristranost i neovisnost posrednika u obavljanju njegove djelatnosti”. Napominjalo je da „se čini da je za zaštitu neovisnosti i nepristranosti posrednika dovoljno da se obavljanje djelatnosti posrednika zabrani samo u slučajevima u kojima se može ugroziti njegova neovisnost i njegovo svojstvo treće strane u posredničkom odnosu, primjerice, u slučajevima u kojima je posrednik s nekom od stranaka u odnosu podređenosti, ovisnosti ili zastupništva”.
60. Međutim, ako je to način na koji treba tumačiti talijanski pravni poredak(31), sporna nespojivost mogla bi se opravdati samo sprečavanjem konkretnih sukoba interesa(32). Suprotno tomu, do tih sukoba interesa ne dolazi ako posrednik, čak i ako je riječ o nekretninama, u pogledu njih ne obavlja istodobnu djelatnost upravitelja stambenih zgrada.
61. U istom smislu, ako se naposljetku sve svodi na izbjegavanje eventualnog sukoba interesa prilikom stjecanja određene nekretnine, preventivna i apsolutna zabrana gubi smisao i nije nužna za ostvarivanje postavljenog cilja. Ponavljam da je opća zabrana nerazmjerna ako se nastoji spriječiti pojedinačne sukobe interesa do kojih hipotetski može doći ako se upravlja i posreduje istom nekretninom.
62. S obzirom na prethodno opisan način na koji je sročeno drugo prethodno pitanje, na temelju prethodnih razmatranja predlažem da se na njega odgovori potvrdno.
63. Ograničavanje nespojivosti na eventualne sukobe interesa do kojih može doći ako se upravljanje i posredovanje obavljaju na istoj nekretnini znači da se nadzor nad nespojivim djelatnostima temelji na ocjenama provedenim ad casum, a ne na općoj zabrani, poput one koja se ovdje analizira.
64. Talijanska vlada tvrdi da se ne može CCIAA-i staviti na teret zadaća provjeravanja neutralnosti svake konkretne transakcije kako bi se ocijenilo postoji li sukob interesa u slučaju eventualnog obavljanja obiju djelatnosti na istoj nekretnini(33).
65. Međutim, smatram da ta zadaća ne podrazumijeva nepremostive poteškoće ako nacionalni zakonodavac donese odgovarajuće mjere. Jedna je od tih mjera već uključena u pravni poredak tako što je propisano da u ugovorima o kupoprodaji nekretnina mora biti navedeno sudjelovanje posrednika za nekretnine(34). Taj bi se mehanizam mogao dopuniti zahtjevom i da ti ugovori o kupoprodaji nekretnina sadržavaju izričite izjave da posrednik za nekretnine nije istodobno upravitelj kupljene stambene nekretnine(35).
66. Ukratko, kao što je to bio slučaj s predmetom u kojem je donesena presuda Komisija/Belgija (Računovođe):
– Talijanska Republika nije dokazala zašto bi sporna zabrana bila jedina mjera koja omogućava postizanje željenih ciljeva. Manje ograničavajuće mjere slobodnog pružanja usluga koje su više u skladu s kriterijem na kojem se temelji članak 25. stavak 1. Direktive 2006/123 mogle bi biti dovoljno učinkovite za postizanje tih ciljeva(36).
– Ex post nadzor strukovnih komora predstavljao bi manje ograničavajuću mjeru za postizanje cilja jamčenja neovisnosti i nepristranosti posrednika za nekretnine(37). Taj nadzor, uz davanje izjava koje bi obvezno morale biti uključene u ugovore o prodaji, mogao bi se provoditi a da se strane ne opterećuju dodatnim birokratskim preprekama(38) i da se za posrednike ne uvede opća zabrana, poput one o kojoj je ovdje riječ, kojom se prekoračuje ono što je nužno za zaštitu njihove neovisnosti i nepristranosti.
C. Treće prethodno pitanje
67. Sud koji je uputio zahtjev želi doznati može li posrednik za nekretnine u svakom slučaju obavljati i djelatnost upravitelja stambenih zgrada osim u slučaju kad nastoji ostvariti prodaju ili kupnju objekta kojim upravlja, s obzirom na to da bi tada postojao sukob interesa.
1. Dopuštenost
68. Irska vlada tvrdi da je treće prethodno pitanje nedopušteno jer se njime od Suda nastoji dobiti savjetodavno mišljenje na temelju činjeničnih pretpostavki koje ne odgovaraju glavnom postupku. U prilog tom prigovoru tvrdi:
– Djelatnost „property brokera” razlikuje se od djelatnosti „property agenta”. U skladu s odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, „property broker” jednako je udaljen od strana dok „property agent”, suprotno tomu, prema irskom modelu, može djelovati za račun bilo koje od strana u transakciji (prodavatelja ili kupca).
– Prethodno pitanje temelji se na pogrešnoj pretpostavci da nužno dolazi do sukoba interesa ako „property agent” sudjeluje u kupnji ili prodaji nekretnine kojom upravlja kao upravitelj. Iako bi to mogao biti slučaj kad je riječ o neutralnom „property brokeru”, to ne bi moglo biti tako ako bi on primjerice bio posrednik koji djeluje za račun prodavatelja.
69. Zahtjevi za prethodnu odluku koji se odnose na tumačenje prava Unije uživaju pretpostavku relevantnosti. Osim toga, na nacionalnom je sudu da, pod vlastitom odgovornošću, utvrdi zakonski i činjenični okvir čiju točnost Sud nije dužan provjeravati. Sud može odbiti donijeti odluku o nekom od tih zahtjeva u iznimnim slučajevima, koje je sam utvrdio(39).
70. Na temelju te pretpostavke treba odbiti prigovor irske vlade. Kao što se to već navelo, posrednici za nekretnine u Italiji su osobe koje obavljaju samostalnu profesionalnu djelatnost i koje su nepristrane u odnosu na strane u transakciji u kojoj sudjeluju. Podudara li se njihov statut sa statutom drugih dionika na tom tržištu u Irskoj nije relevantno u dijelu koji je ovdje važan.
71. Materijalna osnova koju pruža sud koji je uputio zahtjev, koju Sud treba poštovati, odnosi se na to da neovisni posrednici za nekretnine koji su upravitelji stambenih zgrada mogu „biti potaknuti” na to da potencijalne kupce usmjeravaju na te objekte, a na štetu svoje nepristranosti.
72. Stoga je treće prethodno pitanje, kojim se nastoji pojasniti dolazi li do tog eventualnog sukoba interesa ako posrednik za nekretnine sudjeluje u prodaji ili kupnji objekta kojim upravlja, dopušteno.
2. Ocjena
73. Kad je riječ o meritumu upućenog pitanja, smatram da su dovoljna prethodna razmatranja o opsegu sporne nespojivosti koja je povezana s postojanjem sukoba interesa u pogledu iste nekretnine.
V. Zaključak
74. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na drugo i treće prethodno pitanje Consiglia di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način:
„Članak 25. stavak 1. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu
treba tumačiti na način da mu se:
protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se preventivno i općenito zabranjuje zajedničko obavljanje regulirane profesije posrednika za nekretnine i djelatnosti upravitelja stambenih zgrada;
ne protivi zabrana zajedničkog obavljanja obiju djelatnosti ako ono može dovesti do sukoba interesa jer uslugu posredovanja u prometu nekretnina pruža osoba koja obavlja profesionalnu djelatnost u pogledu nekretnine koja je u suvlasništvu za koju joj je povjerena zadaća upravitelja”.