Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
της 13ης Ιουνίου 2024 (1)
Υπόθεση C‑368/23 [Fautromb] (i)
Haut conseil du commissariat aux comptes
κατά
ΜΟ
[αίτηση του formation restreinte du Haut conseil du commissariat aux comptes (Ανωτάτου Συμβουλίου της Επιτροπής Ελεγκτικών Υπηρεσιών, σε περιορισμένη σύνθεση, Γαλλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Άρθρο 267 ΣΛΕΕ – Έννοια του εθνικού δικαστηρίου – Κριτήρια — Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών – Οδηγία 2006/43/ΕΚ – Άρθρα 22 και 52 – Κανονισμός (ΕΕ) 537/2014 – Άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2 – Οδηγία 2006/123 – Άρθρο 25 – Δραστηριότητες πολλαπλών ειδικοτήτων – Εθνική νομοθεσία η οποία απαγορεύει στους νόμιμους ελεγκτές την άσκηση εμπορικών δραστηριοτήτων πλην των παρεπόμενων του επαγγέλματος του ορκωτού λογιστή – Σχέση της οδηγίας 2006/43 και του κανονισμού 537/2014 με την οδηγία 2006/123 – Άρθρο 3 της οδηγίας 2006/123 – Σύγκρουση με άλλες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης – Άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ – Επιτακτικοί λόγοι γενικού συμφέροντος – Αναλογικότητα»
1. Το Haut conseil du commissariat aux comptes (Ανώτατο Συμβούλιο της Επιτροπής Ελεγκτικών Υπηρεσιών, Γαλλία, στο εξής: H3C) ήταν, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπόθεσης της κύριας δίκης (2), η δημόσια αρχή εποπτείας των νόμιμων ελεγκτών στη Γαλλία.
2. Το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, πρέπει να αποφασίσει αν θα επιβάλει πρόστιμο και αν θα απαγορεύσει την άσκηση του επαγγέλματος σε νόμιμο ελεγκτή στον οποίο προσάπτεται η άσκηση δραστηριοτήτων που, κατά το εθνικό δίκαιο, είναι ασυμβίβαστες με την ιδιότητά του.
3. Προτού εκδώσει την απόφασή του, το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, εκθέτει στο Δικαστήριο τις αμφιβολίες που διατηρεί σχετικά με τη συμβατότητα με το δίκαιο της Ένωσης της γαλλικής νομοθεσίας η οποία απαγορεύει στους νόμιμους ελεγκτές να ασκούν εμπορικές δραστηριότητες, πλην εκείνων που είναι παρεπόμενες του επαγγέλματος του ορκωτού λογιστή. Συναφώς, το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει την οδηγία 2006/123/ΕΚ (3), την οδηγία 2006/43/ΕΚ (4) και τον κανονισμό (ΕΕ) 537/2014 (5).
4. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως θα κριθεί παραδεκτή εφόσον το Δικαστήριο δεχθεί ότι το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, ασκεί δικαιοδοτικά καθήκοντα, κατά την έννοια του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, κάτι το οποίο αμφισβητεί η Γαλλική Κυβέρνηση. Όπως θα εκθέσω κατωτέρω, συντάσσομαι με την άποψη της Γαλλικής Κυβέρνησης ότι το Δικαστήριο δεν πρέπει να κρίνει παραδεκτή την υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.
I. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η οδηγία 2006/123
5. Το άρθρο 3 («Σχέση με άλλες διατάξεις του κοινοτικού δικαίου») της οδηγίας 2006/123 ορίζει τα εξής:
«1. Αν οι διατάξεις της παρούσας οδηγίας έρχονται σε σύγκρουση με διάταξη άλλης κοινοτικής πράξης που ρυθμίζει τις ειδικές πτυχές της πρόσβασης και της άσκησης δραστηριότητας παροχής υπηρεσίας σε ειδικούς τομείς ή ειδικά επαγγέλματα, η διάταξη της άλλης κοινοτικής πράξης υπερισχύει και εφαρμόζεται σ’ αυτούς τους ειδικούς τομείς ή τα ειδικά επαγγέλματα. […]»
6. Το άρθρο 25 («Δραστηριότητες πολλαπλών ειδικοτήτων») ορίζει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι πάροχοι να μην υπόκεινται σε απαιτήσεις που τους υποχρεώνουν να ασκούν αποκλειστικά συγκεκριμένη δραστηριότητα ή που περιορίζουν την άσκηση από κοινού ή σε εταιρική σχέση διαφορετικών δραστηριοτήτων.
Εντούτοις, οι ακόλουθοι πάροχοι μπορούν να υπόκεινται σε τέτοιες απαιτήσεις:
α) τα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα, κατά τον βαθμό που αυτό δικαιολογείται για την εξασφάλιση της συμμόρφωσης προς τους κανόνες επαγγελματικής δεοντολογίας και συμπεριφοράς οι οποίοι ποικίλλουν λόγω της ιδιαιτερότητας του κάθε επαγγέλματος, και που είναι αναγκαίο για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας και της αμεροληψίας τους·
[…]».
2. Η οδηγία 2006/43
7. Το άρθρο 22 («Ανεξαρτησία και αντικειμενικότητα») της οδηγίας 2006/43 περιέχει τους κανόνες την τήρηση των οποίων πρέπει να διασφαλίζουν τα κράτη μέλη ώστε, κατ’ ουσίαν, οι νόμιμοι ελεγκτές ή τα ελεγκτικά γραφεία να είναι ανεξάρτητοι από την ελεγχόμενη οντότητα, να μην έχουν οικονομικά συμφέροντα στην ελεγχόμενη οντότητα ή σε οντότητες που συνδέονται με αυτήν και να αποφεύγουν τις συγκρούσεις συμφερόντων με την ελεγχόμενη οντότητα και τις οντότητες που συνδέονται με αυτήν.
8. Το άρθρο 52 («Ελάχιστη εναρμόνιση») έχει ως εξής:
«Το κράτος μέλος που απαιτεί τον υποχρεωτικό έλεγχο μπορεί να επιβάλει αυστηρότερες απαιτήσεις, εκτός εάν ορίζεται άλλως εκ της παρούσας οδηγίας.»
3. Ο κανονισμός 537/2014
9. Το άρθρο 5 («Απαγόρευση παροχής μη ελεγκτικών υπηρεσιών») του κανονισμού 537/2014 ορίζει τα εξής:
«1. Ο νόμιμος ελεγκτής ή το ελεγκτικό γραφείο που διενεργεί υποχρεωτικό έλεγχο οντότητας δημόσιου συμφέροντος ή οποιοδήποτε μέλος του δικτύου στο οποίο ανήκει ο νόμιμος ελεγκτής ή το ελεγκτικό γραφείο δεν δύναται να παρέχει άμεσα ή έμμεσα στην ελεγχόμενη οντότητα, στην οικεία μητρική επιχείρηση ή στις ελεγχόμενες από την ελεγχόμενη οντότητα επιχειρήσεις της εντός της Ένωσης απαγορευμένες μη ελεγκτικές υπηρεσίες κατά:
α) το διάστημα από την έναρξη της περιόδου που ελέγχεται έως την έκδοση της έκθεσης ελέγχου και
β) το αμέσως προηγούμενο οικονομικό έτος από την περίοδο που αναφέρεται στο στοιχείο α) σε σχέση με τις υπηρεσίες που απαριθμούνται στο δεύτερο εδάφιο στοιχείο ε).
Για τους σκοπούς του παρόντος άρθρου, ως απαγορευμένες μη ελεγκτικές υπηρεσίες νοούνται:
[…]
2. Τα κράτη μέλη δύνανται να απαγορεύσουν και άλλες υπηρεσίες πέραν των αναγραφόμενων στην παράγραφο 1 εάν θεωρούν ότι οι εν λόγω υπηρεσίες αποτελούν απειλή για την ανεξαρτησία […].
[…]».
Β. Το γαλλικό δίκαιο
1. Ο code de commerce (εμπορικός κώδικας)
α) Ρύθμιση περί του H3C η οποία εφαρμόζεται ratione temporis
10. Το άρθρο L. 821-1, παράγραφος I, ορίζει ότι το H3C ασκεί, μεταξύ άλλων, τα καθήκοντα της εγγραφής των ελεγκτών· της θέσπισης κανόνων δεοντολογίας των ελεγκτών, εσωτερικού ελέγχου ποιότητας και άσκησης της επαγγελματικής δραστηριότητας· της εποπτείας της εκπλήρωσης των υποχρεώσεων των ελεγκτών στον συγκεκριμένο τομέα· και της επιβολής κυρώσεων.
11. Το άρθρο L. 821-2, παράγραφος II, ορίζει ότι το H3C αποφαίνεται σε περιορισμένη σύνθεση επί των κυρώσεων.
12. Κατά το άρθρο L. 821-3-1, το H3C διαθέτει υπηρεσία επιφορτισμένη με τη διενέργεια των ερευνών προ της κίνησης των διαδικασιών επιβολής κυρώσεων. Επικεφαλής της εν λόγω υπηρεσίας είναι ο rapporteur général (γενικός εισηγητής).
13. Το άρθρο L. 824-4 ορίζει ότι ο πρόεδρος του H3C κοινοποιεί στον γενικό εισηγητή κάθε πράξη η οποία μπορεί να δικαιολογεί την κίνηση διαδικασίας επιβολής κυρώσεων. Ο γενικός εισηγητής μπορεί επίσης να κινήσει διαδικασία βάσει καταγγελιών που του υποβάλλονται.
β) Ασυμβίβαστα των ελεγκτών
14. Το άρθρο L. 822-10, κατά το κείμενο που ίσχυε πριν από τον νόμο 2019-486, της 22ας Μαΐου 2019 (6), προέβλεπε ότι τα καθήκοντα του ελεγκτή είναι ασυμβίβαστα με:
«1. κάθε δραστηριότητα ή πράξη ικανή να θίξει την ανεξαρτησία του·
2. κάθε μισθωτή απασχόληση· εντούτοις, επιτρέπεται η παράδοση μαθημάτων σχετικά με την άσκηση του επαγγέλματος του ελεγκτή ή η μισθωτή απασχόληση σε ελεγκτή ή ορκωτό λογιστή·
3. κάθε εμπορική δραστηριότητα, ασκούμενη είτε άμεσα είτε μέσω τρίτου».
15. Με τον νόμο 2019-486 θεσπίστηκαν δύο εξαιρέσεις στο τρίτο από τα ανωτέρω ασυμβίβαστα. Δυνάμει του νόμου αυτού, τα καθήκοντα του ελεγκτή συμβιβάζονται πλέον με:
– τις εμπορικές δραστηριότητες που είναι παρεπόμενες του επαγγέλματος του ορκωτού λογιστή, οι οποίες ασκούνται τηρουμένων των κανόνων δεοντολογίας και ανεξαρτησίας των ελεγκτών και υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 22, τρίτο εδάφιο, του νομοθετικού διατάγματος 45-2138 της 19ης Σεπτεμβρίου 1945 (7)· και
– τις παρεπόμενες εμπορικές δραστηριότητες που ασκεί «εταιρία πολλαπλών ειδικοτήτων» υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 31-5 του νόμου 90-1258 (8).
2. Ordonnance nº 45-2138 (νομοθετικό διάταγμα 45-2138)
16. Κατά το άρθρο 22:
«Τα καθήκοντα του ορκωτού λογιστή είναι ασυμβίβαστα με κάθε επάγγελμα και κάθε πράξη ικανή να θίξει την ανεξαρτησία του προσώπου που την ασκεί, και ειδικότερα:
[…]
με κάθε εμπορική δραστηριότητα ή πράξη διαμεσολάβησης που δεν είναι απόρροια της άσκησης του επαγγέλματος, εκτός εάν η εν λόγω δραστηριότητα ή πράξη έχει παρεπόμενο χαρακτήρα και δεν είναι ικανή να θέσει σε κίνδυνο την άσκηση του επαγγέλματος ή την ανεξαρτησία των εταίρων ορκωτών λογιστών καθώς και την τήρηση από τους εταίρους ορκωτούς λογιστές των εγγενών στην ιδιότητα και τη δεοντολογία τους κανόνων […]».
II. Τα πραγματικά περιστατικά, η ένδικη διαφορά και τα προδικαστικά ερωτήματα
17. Ο MO είναι ελεγκτής από το 1976. Είναι επίσης εγγεγραμμένος στο μητρώο του συλλόγου ορκωτών λογιστών από το 1967.
18. Ο MO κατέχει, άμεσα ή έμμεσα, μέσω της ανώνυμης εταιρίας Fiducial International, το 99,9 % του κεφαλαίου της αστικής εταιρίας Fiducial (στο εξής: εταιρία Fiducial SC), της οποίας είναι διαχειριστής. Η συγκεκριμένη εταιρία είναι η μητρική εταιρία του ομίλου πολλαπλών ειδικοτήτων Fiducial, τον οποίο ο MO ίδρυσε το 1970 (9).
19. Στις 3 Ιανουαρίου 2022 η πρόεδρος του H3C κοινοποίησε στον γενικό εισηγητή ορισμένες πράξεις οι οποίες συνιστούσαν, ενδεχομένως, άσκηση, από τον MO, εμπορικών δραστηριοτήτων ασυμβίβαστων με τα καθήκοντα του ελεγκτή. Την ίδια ημέρα, ο γενικός εισηγητής κίνησε έρευνα σχετικά με την παράβαση εκ μέρους του MO των υποχρεώσεών του όσον αφορά την άσκηση του επαγγέλματος του ελεγκτή.
20. Στις 13 Οκτωβρίου 2022 κινήθηκε επίσημα διαδικασία επιβολής κυρώσεων κατά του MO.
21. Το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, πρέπει να κρίνει αν ο MO παρέβη, από τις 3 Ιανουαρίου 2016, το άρθρο L. 822-10, σημείο 3, του εμπορικού κώδικα. Ο MO φέρεται ότι διέπραξε την οικεία παράβαση ασκώντας, άμεσα ή έμμεσα, μέσω των εταιριών Fiducial SC και Fiducial International, εμπορικές δραστηριότητες μη παρεπόμενες του επαγγέλματος του ορκωτού λογιστή και, επομένως, ασυμβίβαστες με τα καθήκοντα του νόμιμου ελεγκτή (10).
22. Κατά τη συνεδρίαση της 13ης Απριλίου 2023, ο γενικός εισηγητής ζήτησε να διαγραφεί ο MO από το μητρώο ελεγκτών, να επιβληθεί στον MO χρηματική κύρωση ύψους 250 000 ευρώ και να διαταχθεί η δημοσίευση της απόφασης σε οικονομική ή χρηματοοικονομική εφημερίδα με έξοδα του ενδιαφερομένου.
23. Στην ίδια συνεδρίαση, ο εκπρόσωπος του MO ζήτησε την απαλλαγή του τελευταίου υποστηρίζοντας ότι το άρθρο L. 822-10, σημείο 3, του εμπορικού κώδικα είναι αντίθετο προς το δίκαιο της Ένωσης. Ειδικότερα, η εν λόγω διάταξη αντιβαίνει στο άρθρο 25 της οδηγίας 2006/123.
24. Το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, διατηρεί αμφιβολίες ως προς το κατά πόσον η απαγόρευση άσκησης εμπορικών δραστηριοτήτων που επιβάλλεται στους νόμιμους ελεγκτές είναι συμβατή με το άρθρο 25 της οδηγίας 2006/123, σε συνδυασμό με άλλους κανόνες του δικαίου της Ένωσης.
25. Το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, παρατηρεί τα ακόλουθα:
– η επίμαχη απαγόρευση μπορεί να αποτρέπει καταστάσεις σύγκρουσης συμφερόντων και, ως εκ τούτου, να περιορίζει τους κινδύνους παραβίασης της ανεξαρτησίας και της αμεροληψίας των ελεγκτών·
– η απαγόρευση θα μπορούσε να εμπίπτει στην ευχέρεια των κρατών μελών να θεσπίζουν κανόνες αυστηρότερους από τους ρητώς προβλεπόμενους στην οδηγία 2006/43·
– οι εξαιρέσεις από την εν λόγω απαγόρευση (βάσει των οποίων οι ελεγκτές μπορούν να ασκούν εμπορικές δραστηριότητες παρεπόμενες του επαγγέλματος του ορκωτού λογιστή ή εμπορικές δραστηριότητες που ασκούνται με παρεπόμενο χαρακτήρα από εταιρία συσταθείσα για την από κοινού άσκηση ορισμένων ελεύθερων επαγγελμάτων) μετριάζουν τον περιορισμό της ελευθερίας των ελεγκτών να διαφοροποιούν τις δραστηριότητές τους. Συγχρόνως, έχουν ως συνέπεια οι ως άνω επιτρεπόμενες δραστηριότητες να υπόκεινται σε ορισμένους κανόνες δεοντολογίας οι οποίοι επιβάλλονται στους ορκωτούς λογιστές ή σε άλλα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα (11).
26. Στο πλαίσιο αυτό, το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Πρέπει να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 25 της οδηγίας [2006/123], ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα, μεταξύ άλλων, των διατάξεων της οδηγίας [2006/43] και του κανονισμού [537/2014], έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική νομοθεσία η οποία απαγορεύει στους νόμιμους ελεγκτές και στα ελεγκτικά γραφεία να ασκούν οποιαδήποτε εμπορική δραστηριότητα, ανεξαρτήτως του αν η εν λόγω δραστηριότητα ασκείται άμεσα ή μέσω τρίτου προσώπου;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, μεταβάλλεται η απάντηση εάν η εν λόγω νομοθεσία εξαιρεί από το πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης, αφενός, τις παρεπόμενες του επαγγέλματος του ορκωτού λογιστή εμπορικές δραστηριότητες, οι οποίες ασκούνται τηρουμένων των κανόνων δεοντολογίας και ανεξαρτησίας των ελεγκτών και υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 22, τρίτο εδάφιο, [του νομοθετικού διατάγματος 45-2138], και, αφετέρου, τις παρεπόμενες εμπορικές δραστηριότητες που ασκεί εταιρία πολλαπλών ειδικοτήτων υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 31-5 του νόμου 90-1258, της 31ης Δεκεμβρίου 1990;»
III. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
27. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 12 Ιουνίου 2023.
28. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν ο MO, η Βελγική και η Γαλλική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Πλην της Βελγικής Κυβέρνησης, οι λοιποί μετέχοντες στη διαδικασία παρέστησαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 9ης Απριλίου 2024.
IV. Ανάλυση
Α. Επί του παραδεκτού της αίτησης προδικαστικής αποφάσεως
29. Η Γαλλική Κυβέρνηση εκτιμά ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι απαράδεκτη, καθότι το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, δεν είναι δικαστήριο το οποίο δύναται να υποβάλλει προδικαστικά ερωτήματα στο Δικαστήριο δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ.
30. Η ένσταση της Γαλλικής Κυβέρνησης στηρίζεται στην απόφαση CityRail (12) και έχει κατ’ ουσίαν το ακόλουθο περιεχόμενο:
– το H3C είναι ανεξάρτητη διοικητική αρχή, στοιχείο το οποίο, όπως επισημάνθηκε με την απόφαση CityRail (σκέψη 45), έχει ιδιαίτερη σημασία όταν εκτιμάται αν οι αποφάσεις του έχουν δικαιοδοτικό χαρακτήρα, πέραν των παραδοσιακών κριτηρίων (13) τα οποία μνημονεύει το αιτούν όργανο. Το H3C «παρέπεμψε στα [κριτήρια Vaassen-Göbbels] χωρίς να εξετάσει τους λόγους για τους οποίους η απόφαση που έπρεπε να εκδώσει θα είχε δικαιοδοτικό χαρακτήρα κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου» (14)·
– στο σύστημα δημόσιας εποπτείας των ελεγκτικών υπηρεσιών, το H3C διέπεται από την οδηγία 2006/43, το άρθρο 30δ της οποίας επιτάσσει οι αποφάσεις του να υπόκεινται σε προσφυγή. Στη Γαλλία, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) είναι αρμόδιο να εκδικάζει, σε πρώτο και τελευταίο βαθμό, τις προσφυγές πλήρους δικαιοδοσίας κατά των αποφάσεων του H3C. Το συγκεκριμένο στοιχείο αποτελεί ένδειξη του διοικητικού χαρακτήρα των εν λόγω αποφάσεων (απόφαση CityRail, σκέψη 62)·
– οι κυρώσεις που επιβάλλει το H3C είναι διοικητικές, οι οποίες, εξ ορισμού, δεν επιβάλλονται από δικαιοδοτικά όργανα. Το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, δεν ελέγχει τη νομιμότητα προηγούμενης απόφασης, αλλά λαμβάνει θέση, για πρώτη φορά, στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας επιβολής κυρώσεων·
– οι λεπτομέρειες της εσωτερικής οργάνωσης του H3C είναι απόρροια συνταγματικών επιταγών, καθόσον διαχωρίζουν τα καθήκοντα έρευνας και συλλογής στοιχείων από τα καθήκοντα επιβολής κυρώσεων. Ανταποκρίνονται στον σκοπό διασφάλισης του δικαιώματος άμυνας και της εκατέρωθεν ακροάσεως κατά τη διαδικασία επιβολής κυρώσεων. Η απόφαση που εκδίδει το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, στο πέρας της εν λόγω διαδικασίας αποδίδεται στο H3C «ως οργανισμό».
31. Κατά τη γνώμη μου, η ένσταση της Γαλλικής Κυβέρνησης πρέπει να γίνει δεκτή. Προς τον σκοπό αυτό, θα πρέπει αναπόφευκτα να παραπέμψω τόσο στις παρατηρήσεις που εξέθεσα με τις προτάσεις μου στην υπόθεση CityRail (15) όσο και στην απόφαση του Δικαστηρίου στην εν λόγω υπόθεση.
1. Προδικαστικές παραπομπές και ανεξάρτητες εποπτικές αρχές
32. Η επαλήθευση των κριτηρίων Vaassen-Göbbels είναι η μεθοδολογία που εφαρμόζεται συνήθως προκειμένου να διαπιστωθεί αν η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως υποβλήθηκε από δικαστήριο, κατά την έννοια του άρθρου 267 ΣΛΕΕ.
33. Εντούτοις, κατά την εφαρμογή των περιπτώσεων του άρθρου 267 ΣΛΕΕ στις ανεξάρτητες ρυθμιστικές και εποπτικές αρχές, τα κριτήρια Vaassen-Göbbels (ιδίως αυτό της ανεξαρτησίας του οργάνου) έχουν δευτερεύουσα σημασία. Δεν αρκεί να πληρούνται τα εν λόγω κριτήρια προκειμένου οι ως άνω αρχές να έχουν την ιδιότητα δικαιοδοτικού οργάνου (16).
34. Συναφώς, έχει σημασία να εξακριβώνεται αν οι προμνησθείσες ανεξάρτητες αρχές, λαμβανομένης υπόψη της ειδικής φύσης των καθηκόντων τους σε ορισμένο πλαίσιο, αποφασίζουν στο πλαίσιο διαδικασίας η οποία περατώνεται με απόφαση δικαιοδοτικού χαρακτήρα (17).
35. Τούτο έκρινε το Δικαστήριο: «[ο] έλεγχος αυτός έχει ιδιαίτερη σημασία όταν πρόκειται για διοικητικές αρχές των οποίων η ανεξαρτησία αποτελεί άμεση συνέπεια των επιταγών που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης, το οποίο τους απονέμει αρμοδιότητες τομεακού ελέγχου και εποπτείας των αγορών. Μολονότι οι αρχές αυτές ενδέχεται να πληρούν τα κριτήρια […] Vaassen-Göbbels […], η δραστηριότητα τομεακού ελέγχου και εποπτείας των αγορών είναι, κατ’ ουσίαν, διοικητικής φύσεως […], καθόσον συνεπάγεται την άσκηση αρμοδιοτήτων που είναι διαφορετικές από εκείνες που ανατίθενται στα δικαστήρια» (18).
36. Το άρθρο L. 821-1 του εμπορικού κώδικα ορίζει το H3C ως ανεξάρτητη δημόσια αρχή. Η Γαλλική Κυβέρνηση, αφού επισήμανε ότι η εν λόγω ανεξαρτησία είναι άμεση συνέπεια των επιταγών του δικαίου της Ένωσης (19), υπογραμμίζει τον διοικητικό, και όχι δικαιοδοτικό, χαρακτήρα των αρμοδιοτήτων του H3C.
2. Καθήκοντα επιβολής κυρώσεων των ανεξάρτητων αρχών
37. Το άρθρο 32, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/43 παραθέτει ευρύ φάσμα καθηκόντων των εθνικών ρυθμιστικών αρχών όσον αφορά τις ελεγκτικές υπηρεσίες. Πρόκειται για ένα σύνολο συνήθων διοικητικών καθηκόντων που συνθέτουν το ειδικό πλαίσιο εντός του οποίου ασκούνται οι αρμοδιότητές των ρυθμιστικών αρχών (20).
38. Από τα ανωτέρω καθήκοντα επισημαίνεται, για τους σκοπούς της υπό κρίση υπόθεσης, το καθήκον που η οδηγία 2006/43 αναθέτει στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές στο κεφάλαιο VI («Έρευνα και κυρώσεις»). Συγκεκριμένα, το άρθρο 30α της εν λόγω οδηγίας αναθέτει στις εθνικές αρχές εξουσίες επιβολής κυρώσεων, υπογραμμίζοντας ότι πρόκειται περί «διοικητικών κυρώσεων», κάτι που επαναλαμβάνει και το άρθρο 30γ.
39. Το H3C έχει αρμοδιότητα επιβολής κυρώσεων διοικητικής φύσεως στον τομέα των ελεγκτικών υπηρεσιών. Το στοιχείο αυτό, εκ προοιμίου, «αποτελεί ένδειξη του διοικητικού και όχι δικαιοδοτικού χαρακτήρα [του]» (21).
40. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση υπήρξε διαφωνία ως προς το αν πρέπει να θεωρηθεί ότι η νομολογία CityRail εφαρμόζεται αποκλειστικά και μόνο στα ρυθμιστικά καθήκοντα των ανεξάρτητων αρχών ή εκτείνεται επίσης στα καθήκοντά τους επιβολής κυρώσεων (22). Κατά τη γνώμη μου, δεν συντρέχει λόγος περιορισμού της εμβέλειας της προμνησθείσας απόφασης, κατά μείζονα λόγο διότι η ανάθεση, στις ανεξάρτητες αρχές, εξουσιών επιβολής κυρώσεων είναι, σε πολλές περιπτώσεις, καθοριστικό μέσο για την άσκηση των καθηκόντων τους.
3. Διαδικασία επιβολής κυρώσεων
41. Ένδειξη ότι το οικείο όργανο δεν ασκεί δικαιοδοτικά αλλά διοικητικά καθήκοντα αποτελεί, επίσης, «η εξουσία του να κινεί αυτεπαγγέλτως διαδικασίες […], καθώς και η εκ μέρους του εξουσία επιβολής κυρώσεων, επίσης αυτεπαγγέλτως, στους τομείς που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά του» (23).
42. Σε υποθέσεις όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, το H3C ενεργεί αυτεπαγγέλτως, χωρίς προηγούμενη καταγγελία (24), μετά την εντολή κίνησης της διαδικασίας που δίνει η πρόεδρός του. Είναι αληθές ότι, στο τελικό στάδιο της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων, παρεμβαίνει μια περιορισμένη σύνθεση, πλην όμως η εν λόγω σύνθεση δεν παύει να είναι ένα από τα όργανα που απαρτίζουν το H3C. Όπως παρατηρεί η Γαλλική Κυβέρνηση, οι αποφάσεις των εσωτερικών οργάνων του εκδίδονται εξ ονόματος του H3C. Επομένως, το H3C δεν είναι αρχή η οποία έχει την ιδιότητα τρίτου σε σχέση με την περιορισμένη σύνθεσή του, ούτε το αντίστροφο.
43. Είναι αληθές ότι η κίνηση της διαδικασίας επαφίεται στον γενικό εισηγητή. Εντούτοις, έστω και αν υπεύθυνος για την έκδοση της τελικής απόφασης δεν είναι αυτός που διεξάγει τη διαδικασία, το H3C είναι αυτό που, εν τέλει, ασκεί όλα τα καθήκοντα, έστω και χωριστά ή κατανεμημένα μεταξύ διαφόρων μονάδων της οργανωτικής δομής του.
44. Η διάρθρωση της διοικητικής διαδικασίας που εφαρμόστηκε στην υπό κρίση υπόθεση καταδεικνύει ότι δεν πρόκειται, κατ’ ουσίαν, περί ένδικης διαφοράς μεταξύ διαδίκων αλλά περί εξεταστικής διαδικασίας κινηθείσας εις βάρος του MO. Το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, δεν ασκεί καθήκον ελέγχου προηγούμενης απόφασης, αλλά λαμβάνει θέση και αποφαίνεται για πρώτη φορά κατά την άσκηση των εξουσιών επιβολής κυρώσεων (25).
45. Όσον αφορά τον διαχωρισμό των καθηκόντων συλλογής στοιχείων από τα καθήκοντα λήψης αποφάσεων στον τομέα της επιβολής κυρώσεων, είναι εύλογο το όργανο που καλείται να αποφανθεί επί της υπόθεσης να είναι άλλο από αυτό που είναι αρμόδιο για τη διερεύνηση των πραγματικών περιστατικών και τον καταλογισμό της παράβασης. Όπως προεκτέθηκε, η Γαλλική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι ο ως άνω διαχωρισμός ανταποκρίνεται σε συνταγματικές επιταγές (26).
46. Ως εκ τούτου, ο διαχωρισμός της εξεταστικής δραστηριότητας από τη δραστηριότητα λήψης αποφάσεων, στο πλαίσιο της υπόθεσης της κύριας δίκης, δεν αποτελεί ένδειξη περί της άσκησης δικαιοδοτικών καθηκόντων.
47. Η απόφαση που εκδίδει το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, στο πέρας της διαδικασίας δεν έχει επ’ ουδενί δύναμη δεδικασμένου, εν αντιθέσει προς ό,τι συμβαίνει με τις αποφάσεις δικαιοδοτικών οργάνων.
48. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Γαλλική Κυβέρνηση επισήμανε ότι, κατ’ εξαίρεση από τον γενικό κανόνα, το όργανο επιβολής κυρώσεων μπορεί να ανακαλέσει μεταγενέστερα το ληφθέν μέτρο, δυνατότητα η οποία δεν συνάδει προς τη φύση των αποφάσεων δικαιοδοτικών οργάνων (27). Ο εκπρόσωπος του MO ισχυρίστηκε, πάντως, ότι τέτοια δυνατότητα δεν υφίσταται.
4. Μέσα ένδικης προστασίας κατά των αποφάσεων της ανεξάρτητης αρχής
49. Το Δικαστήριο έχει χαρακτηρίσει ως «διοικητική» τη λειτουργία των ρυθμιστικών οργάνων τα οποία δεν έχουν ως αποστολή να ελέγχουν τη νομιμότητα απόφασης, αλλά να αποφαίνονται, για πρώτη φορά, επί της καταγγελίας διοικούμενου και των οποίων οι αποφάσεις μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο ένδικης προσφυγής (28).
50. Επιπλέον, το Δικαστήριο επισήμανε τα εξής:
– Το γεγονός ότι τα κράτη μέλη πρέπει να μεριμνούν «ώστε οι αποφάσεις που λαμβάνει ο ρυθμιστικός φορέας να υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο […] αποτελεί ένδειξη του διοικητικού χαρακτήρα των αποφάσεων αυτών» (29).
– «Η […] συμμετοχή […] του Οργανισμού σε διαδικασία προσφυγής, η οποία θέτει υπό αμφισβήτηση τη δική του απόφαση, αποτελεί ένδειξη ότι, οσάκις εκδίδει την απόφαση αυτή, ο Οργανισμός δεν έχει την ιδιότητα τρίτου σε σχέση με τα αντιπαρατιθέμενα συμφέροντα» (30).
51. Το αιτούν όργανο παραβλέπει, με την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, τη σημασία του καθεστώτος των μέσων παροχής ένδικης προστασίας κατά των αποφάσεών του. Αντιθέτως, από τις παρατηρήσεις της Γαλλικής Κυβέρνησης προκύπτει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 30δ της οδηγίας 2006/43 (31), η απόφαση του H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ενώπιον του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας).
52. Όταν αποφαίνεται επί της εν λόγω προσφυγής, η οποία είναι προσφυγή πλήρους δικαιοδοσίας, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) ασκεί πλήρη, πραγματικό και νομικό έλεγχο επί της απόφασης που εκδίδει το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, το οποίο η Γαλλική Κυβέρνηση χαρακτηρίζει ως «διοικητικό όργανο» (32).
53. Η υπαγωγή αυτή στον δικαστικό έλεγχο συνεπάγεται ότι η απόφαση επιβολής κυρώσεων του H3C «δεν μπορεί να περιβληθεί τα χαρακτηριστικά δικαστικής αποφάσεως, ιδίως δε δύναμης δεδικασμένου» (33). Αντιθέτως, μπορεί να καταλήξει σε ένδικη διαδικασία, στην οποία το H3C έχει την ιδιότητα του καθού η προσφυγή (34). Εκ νέου, το συγκεκριμένο στοιχείο «αποτελεί ένδειξη ότι, οσάκις εκδίδει την απόφαση αυτή, ο Οργανισμός δεν έχει την ιδιότητα τρίτου σε σχέση με τα αντιπαρατιθέμενα συμφέροντα» (35).
54. Κατά την επακόλουθη παρέμβαση πραγματικού δικαιοδοτικού οργάνου [του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας)], το εν λόγω δικαστήριο μπορεί, εάν το κρίνει αναγκαίο, να απευθυνθεί στο Δικαστήριο προκειμένου να εκθέσει τις αμφιβολίες του σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης (36).
55. Επομένως, δεν υπάρχει κίνδυνος κενού όσον αφορά την ως άνω ερμηνεία. Από την άποψη της ενότητας της ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης, «η ύπαρξη των εν λόγω ένδικων διαδικασιών ενισχύει την αποτελεσματικότητα του μηχανισμού προδικαστικής παραπομπής του άρθρου 267 ΣΛΕΕ» (37).
5. Προκαταρκτικό συμπέρασμα
56. Από το σύνολο όσων προεκτέθηκαν προκύπτει ότι το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, δεν ασκεί δικαιοδοτικά καθήκοντα όταν επιβάλλει διοικητική κύρωση στον ελεγκτή. Στο ίδιο μέτρο, δεν δύναται να κάνει χρήση του μηχανισμού του άρθρου 267 ΣΛΕΕ. Επομένως, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως που υπέβαλε το H3C, σε περιορισμένη σύνθεση, είναι απαράδεκτη.
57. Εν πάση περιπτώσει, θα αναλύσω την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως επί της ουσίας, για την περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει άλλως.
Β. Επί της ουσίας
1. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
58. Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αφορά την εθνική νομοθεσία που απαγορεύει στους νόμιμους ελεγκτές και στα ελεγκτικά γραφεία να ασκούν οποιαδήποτε εμπορική δραστηριότητα. Το αιτούν όργανο ζητεί να διευκρινιστεί αν η εν λόγω νομοθεσία είναι αντίθετη προς το άρθρο 25 της οδηγίας 2006/123 «ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα, μεταξύ άλλων, των διατάξεων της οδηγίας [2006/43 και του κανονισμού 537/2014]», τις οποίες δεν προσδιορίζει.
59. Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα υποβάλλεται για την περίπτωση καταφατικής απάντησης στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα. Υπό την παραδοχή αυτή, το αιτούν όργανο ζητεί να διευκρινιστεί αν η απάντηση θα είναι διαφορετική σε περίπτωση που η εθνική νομοθεσία προβλέπει ορισμένες εξαιρέσεις από το ασυμβίβαστο (εμπορικές δραστηριότητες παρεπόμενες του επαγγέλματος του ορκωτού λογιστή ή δραστηριότητες οι οποίες ασκούνται από εταιρία πολλαπλών ειδικοτήτων).
60. Κατ’ αρχάς πρέπει να αποσαφηνιστεί η χρονολογική αλληλουχία των εσωτερικών κανόνων, δεδομένου ότι οι πράξεις που καταλογίζονται στον MO τελέστηκαν από τις 3 Ιανουαρίου 2016 έως την ημερομηνία έναρξης της έρευνας, στις 3 Ιανουαρίου 2022. Κατά το εν λόγω διάστημα, ίσχυσαν διαδοχικά δύο διαφορετικά νομικά καθεστώτα όσον αφορά το άρθρο L. 822-10, σημείο 3, του εμπορικού κώδικα:
– από τις 3 Ιανουαρίου 2016 έως την έναρξη ισχύος του νόμου 2019‑486, ίσχυε η απόλυτη απαγόρευση άσκησης κάθε εμπορικής δραστηριότητας από τους ελεγκτές, άμεσα ή μέσω τρίτου·
– από την έναρξη ισχύος του νόμου 2019-486, η απαγόρευση δεν είναι απόλυτη και επιτρέπονται οι δύο προμνησθείσες εξαιρέσεις (38).
61. Κάθε προδικαστικό ερώτημα αντιστοιχεί στις οικείες νομοθετικές ρυθμίσεις οι οποίες ίσχυαν σε κάθε επιμέρους περίοδο.
62. Εξάλλου, όσον αφορά το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, δεν είναι σαφής ο λόγος για τον οποίο μνημονεύεται η εξαίρεση που αφορά «τις παρεπόμενες εμπορικές δραστηριότητες που ασκεί εταιρία πολλαπλών ειδικοτήτων υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 31-5 του νόμου 90-1258 […]». Εκτιμώ, όπως και η Γαλλική Κυβέρνηση (39), ότι, λαμβανομένων υπόψη των πράξεων που καταλογίζονται στον MO, η εξαίρεση αυτή μπορεί να είναι αλυσιτελής στην υπό κρίση υπόθεση.
63. Συγκεκριμένα, εν προκειμένω δεν εξετάζεται αν ένα ελεγκτικό γραφείο μπορεί να ενσωματώσει στους κόλπους του άλλους επαγγελματίες και να ασκεί συγχρόνως δραστηριότητες διαφορετικές από τις ελεγκτικές δραστηριότητές του (40). Το ζήτημα στην υπό κρίση διαφορά είναι απλώς και μόνον αν ένας ελεγκτής, ο οποίος είναι φυσικό πρόσωπο, μπορεί να ασκεί άλλες εμπορικές δραστηριότητες, μέσω εταιριών το κεφάλαιο των οποίων κατέχει ή στις οποίες συμμετέχει.
64. Επομένως, όσον αφορά το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, θα επικεντρωθώ στην εξαίρεση που αφορά «τις εμπορικές δραστηριότητες που είναι παρεπόμενες του επαγγέλματος του ορκωτού λογιστή, οι οποίες ασκούνται τηρουμένων των κανόνων δεοντολογίας και ανεξαρτησίας των ελεγκτών και υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 22 [του νομοθετικού διατάγματος 45-2138]».
2. Σχετικές διατάξεις του δικαίου της Ένωσης
65. Οι αμφιβολίες του αιτούντος οργάνου αφορούν την ερμηνεία του άρθρου 25 της οδηγίας 2006/123, υπό το πρίσμα της οδηγίας 2006/43 (που ρυθμίζει τη δραστηριότητα των νόμιμων ελεγκτών στην Ένωση) και του κανονισμού 537/2014 (ο οποίος εφαρμόζεται μόνο στους ελέγχους οντοτήτων δημοσίου συμφέροντος) (41).
66. Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123 (42), σε περίπτωση «σύγκρουσης» της εν λόγω οδηγίας με την οδηγία 2006/43 ή με τον κανονισμό 537/2014, θα υπερισχύσει η εφαρμογή των δύο τελευταίων πράξεων, ήτοι η lex specialis θα εφαρμοστεί αντί της lex generalis.
67. Το άρθρο 25 της οδηγίας 2006/123 αφορά τις δραστηριότητες πολλαπλών ειδικοτήτων και περιέχει μια γενική αρχή, η οποία συνοδεύεται από διάφορες εξαιρέσεις:
– η γενική αρχή (παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο) είναι ότι «οι πάροχοι [δεν] υπόκεινται σε απαιτήσεις που τους υποχρεώνουν να ασκούν αποκλειστικά συγκεκριμένη δραστηριότητα» ή σε απαιτήσεις «που περιορίζουν την άσκηση από κοινού ή σε εταιρική σχέση διαφορετικών δραστηριοτήτων»·
– η εξαίρεση (παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο αʹ) η οποία ενδιαφέρει εν προκειμένω είναι αυτή που αφορά τα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα, στα οποία περιλαμβάνεται το επάγγελμα των νόμιμων ελεγκτών. Το καθεστώς τους μπορεί να μην τηρεί τη γενική αρχή, ήτοι την ελευθερία άσκησης δραστηριοτήτων πολλαπλών ειδικοτήτων: α) εάν τούτο δικαιολογείται για την εξασφάλιση της συμμόρφωσης προς τους κανόνες επαγγελματικής δεοντολογίας και συμπεριφοράς που είναι εγγενείς στην ιδιαιτερότητα κάθε επαγγέλματος· και β) εάν τούτο είναι αναγκαίο για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας και της αμεροληψίας των προσώπων που ασκούν το συγκεκριμένο επάγγελμα (43).
68. Όσον αφορά την οδηγία 2006/43 (ιδίως μετά τη μεταρρύθμισή της με την οδηγία 2014/56) και τον κανονισμό 537/2014, σκοπός αμφοτέρων των πράξεων είναι οι νόμιμοι ελεγκτές να τηρούν ιδιαιτέρως υψηλά δεοντολογικά πρότυπα, όσον αφορά την ακεραιότητα, την ανεξαρτησία και την αντικειμενικότητά τους (44). Σκοπός της οδηγίας 2014/56 ήταν να «ενισχυθεί, μέσω περαιτέρω εναρμόνισης, μεταξύ άλλων, η ανεξαρτησία των νόμιμων ελεγκτών κατά την άσκηση των καθηκόντων τους» (45).
69. Κατά το άρθρο 52 της οδηγίας 2006/43, «[τ]ο κράτος μέλος που απαιτεί τον υποχρεωτικό έλεγχο μπορεί να επιβάλει αυστηρότερες απαιτήσεις, εκτός εάν ορίζεται άλλως εκ της παρούσας οδηγίας». Στο ίδιο πνεύμα, κατά το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 537/2014, τα κράτη μέλη δύνανται να απαγορεύσουν στους ελεγκτές οντοτήτων δημοσίου συμφέροντος την παροχή άλλων μη ελεγκτικών υπηρεσιών (προς την ελεγχόμενη οντότητα), εάν θεωρούν ότι οι εν λόγω υπηρεσίες συνιστούν απειλή για την ανεξαρτησία.
70. Κοινό σημείο του άρθρου 25 της οδηγίας 2006/123 με το άρθρο 22 («Ανεξαρτησία και αντικειμενικότητα») της οδηγίας 2006/43 και το άρθρο 5 («Απαγόρευση παροχής μη ελεγκτικών υπηρεσιών») του κανονισμού 537/2014 είναι η διασφάλιση της ανεξαρτησίας του ελεγκτή, για την προστασία της οποίας καθορίζονται τα ασυμβίβαστα και οι απαγορεύσεις.
71. Πάντως, όπως και η Επιτροπή (46), δεν θεωρώ ότι συντρέχει εν προκειμένω καθαυτό σύγκρουση μεταξύ της εφαρμογής διαφόρων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, οι οποίες υπερισχύουν της οδηγίας 2006/123 δυνάμει του κανόνα της ειδικότητας που προβλέπεται στο άρθρο της 3, παράγραφος 1. Μεταξύ των εν λόγω διατάξεων υπάρχει, μάλλον, σχέση συμπληρωματικότητας.
72. Επομένως, πρέπει να εξακριβωθεί αν η γαλλική νομοθεσία, καθόσον απαγορεύει στους ελεγκτές την άσκηση εμπορικών δραστηριοτήτων, είναι σύμφωνη προς την εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 25, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/123 και τηρεί, επομένως, τις διατάξεις που θεσπίστηκαν με την οδηγία 2006/43 και τον κανονισμό 537/2014 με σκοπό τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας και της αμεροληψίας των εν λόγω επαγγελματιών.
3. Κοινή απάντηση στα δύο προδικαστικά ερωτήματα
73. Το άρθρο 52 της οδηγίας 2006/43 και το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 537/2014 επιτρέπουν στα κράτη μέλη να υπερβαίνουν τα όρια του άρθρου 22 της οδηγίας 2006/43 και του άρθρου 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 537/2014.
74. Επομένως, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν στους νόμιμους ελεγκτές αυστηρότερους περιορισμούς. Τούτο συμβαίνει στην περίπτωση του γαλλικού δικαίου.
75. Εντούτοις, η ευχέρεια αυτή υπόκειται σε προϋποθέσεις. Τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν τις διατάξεις του Συνθήκης ΛΕΕ σχετικά τόσο με την ελευθερία εγκατάστασης όσο και με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, οι οποίες προβλέπονται στα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, αντιστοίχως (47).
76. Κατά τις αιτιολογικές σκέψεις της 2 και 5, σκοπός της οδηγίας 2006/123 είναι, ακριβώς, να εξαλείψει τους περιορισμούς στην ελευθερία εγκατάστασης και στην ελεύθερη κυκλοφορία υπηρεσιών μεταξύ των κρατών μελών. Στο μέτρο που ο ως άνω σκοπός, από τον οποίο απορρέει το καθεστώς που θεσπίζεται με την οδηγία 2006/123, ταυτίζεται με τους σκοπούς των άρθρων 49 και 56 ΣΛΕΕ, παρέλκει η επίκληση του πρωτογενούς δικαίου και αρκούν οι διατάξεις της εν λόγω οδηγίας.
77. Μολονότι στην υπό κρίση υπόθεση δεν υπάρχουν διασυνοριακά στοιχεία, οι απαιτήσεις που επιβάλλονται με την επίμαχη νομοθεσία θα μπορούσαν να αποθαρρύνουν την εγκατάσταση στη Γαλλία ελεγκτών από άλλα κράτη μέλη ή την παροχή από αυτούς υπηρεσιών στο εν λόγω κράτος (48). Κανόνας κράτους μέλους ο οποίος απαγορεύει στους ελεγκτές να ασκούν κάθε άλλη εμπορική δραστηριότητα είναι, αφ’ εαυτού, ικανός να επηρεάσει αρνητικά την ελευθερία μετακίνησης ελεγκτών από τα λοιπά κράτη μέλη (49).
78. Οι περιορισμοί των θεμελιωδών ελευθεριών μπορούν να θεωρηθούν δικαιολογημένοι εάν βασίζονται σε επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος και, σε τέτοια περίπτωση, εάν δεν βαίνουν πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών (50).
79. Στη δικαιολόγηση και την αναγκαιότητα αυτή αναφέρεται το άρθρο 25, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/123 καθ’ ο μέρος επιτρέπει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν, για τα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα, απαιτήσεις που περιορίζουν την άσκηση δραστηριοτήτων πολλαπλών ειδικοτήτων. Παρά τη διαφορετική διατύπωση, πρέπει να θεωρηθεί ότι τούτο υπονοείται στο άρθρο 52 της οδηγίας 2006/43 και στο άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 537/2014.
α) Το περιεχόμενο του περιορισμού
80. Πρέπει, κατ’ αρχάς, να προσδιοριστεί το πεδίο εφαρμογής του περιορισμού. Η ερμηνεία του εθνικού δικαίου δεν απόκειται στο Δικαστήριο, πλην όμως από την απόφαση περί παραπομπής και από τις παρατηρήσεις των μετεχόντων στη διαδικασία συνάγεται ότι η απαγόρευση άσκησης κάθε εμπορικής δραστηριότητας έχει σχεδόν απόλυτο χαρακτήρα.
81. Είναι αληθές ότι, μετά την έκδοση του νόμου 2019-486, οι ελεγκτές μπορούν να ασκούν εμπορικές δραστηριότητες παρεπόμενες του επαγγέλματος του ορκωτού λογιστή (51) (υπό ορισμένες προϋποθέσεις) (52) καθώς και εμπορικές δραστηριότητες παρεπόμενες εκείνων που ασκεί «εταιρία πολλαπλών ειδικοτήτων», υπό τις προϋποθέσεις που καθορίζονται στο άρθρο 31-5 του νόμου 90-1258. Οι εν λόγω εξαιρέσεις έχουν, όμως, πολύ περιορισμένο χαρακτήρα, ο οποίος δεν μπορεί να αποκρύψει τον σχεδόν απόλυτο χαρακτήρα της ίδιας της απαγόρευσης.
β) Η δικαιολόγηση του περιορισμού
82. Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, η επιβεβλημένη ανεξαρτησία των νόμιμων ελεγκτών, που είναι επιφορτισμένοι με αποστολή γενικού συμφέροντος, συνεπάγεται το ασυμβίβαστο της πρόσβασής τους στην άσκηση εμπορικών δραστηριοτήτων. Κατ’ αυτήν, ο περιορισμός της άσκησης των εν λόγω δραστηριοτήτων δικαιολογείται από τους ακόλουθους λόγους:
– σκοπός της εθνικής νομοθεσίας είναι, κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, να αποφευχθεί η μετατροπή του ελεγκτή σε απλό οικονομικό φορέα. Η διασύνδεση των διαφόρων τομέων (τραπεζικού, οικονομικού ή χρηματοοικονομικού) συνεπάγεται δυνητικές παρεμβολές, ικανές να δημιουργήσουν υπόνοιες. Η απαγόρευση σώρευσης δραστηριοτήτων διασφαλίζει, στους αντικειμενικούς, συνετούς και ενημερωμένους τρίτους, ότι ο ελεγκτής δεν θα είναι ένας κοινός οικονομικός φορέας, ο οποίος μπορεί να αλληλεπιδρά, άμεσα ή έμμεσα, με τις ελεγχόμενες οντότητες·
– το ασυμβίβαστο δικαιολογείται επίσης από την ειδική υποχρέωση επαγγελματικής ικανότητας την οποία υπέχουν οι ελεγκτές. Η άσκηση εμπορικής δραστηριότητας πέραν των ελεγκτικών υπηρεσιών θα μπορούσε να μειώσει την προσήλωση στο επάγγελμα και να θίξει την επαγγελματική ικανότητά των ελεγκτών·
– το δίκαιο της Ένωσης και το εθνικό δίκαιο αναγνωρίζουν στο επάγγελμα το μονοπώλιο των υποχρεωτικών ελέγχων, δραστηριότητα η οποία είναι νομικώς κατοχυρωμένη και γενικού συμφέροντος. Είναι θεμιτό να αναμένεται ότι οι ελεγκτές θα είναι πραγματικά προσηλωμένοι στο συγκεκριμένο καθήκον.
83. Επομένως, η Γαλλική Κυβέρνηση δίνει έμφαση στο μονοπώλιο των υποχρεωτικών ελέγχων, το οποίο συνδέει με την εξωτερική διάσταση της ανεξαρτησίας του επαγγέλματος: το κοινό πρέπει να αντιλαμβάνεται τον ελεγκτή ως επαγγελματία εμπιστοσύνης, ο οποίος απέχει από τη συνήθη οικονομική δραστηριότητα.
84. Κατά τη γνώμη μου, οι λόγοι γενικού συμφέροντος που επικαλείται η Γαλλική Κυβέρνηση θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν την επιβολή ορισμένων περιορισμών στην άσκηση, από τους ελεγκτές, εμπορικών δραστηριοτήτων πέραν των αμιγώς ελεγκτικών. Πάντως, αυτό που θα μπορούσε να θίξει την ανεξαρτησία των νόμιμων ελεγκτών (ή των ελεγκτικών γραφείων ή των μελών του δικτύου τους) είναι η παροχή στις ελεγχόμενες οντότητες ορισμένων μη ελεγκτικών υπηρεσιών (53).
85. Ακόμη και αν γίνει δεκτό, πράγμα πολύ αμφίβολο, ότι ο ίδιος κίνδυνος για την ανεξαρτησία θα μπορούσε να προέλθει από την παροχή, από τους ελεγκτές, μη ελεγκτικών υπηρεσιών στο κοινό, εν γένει (54), το ζήτημα δεν θα ήταν τόσο η αφηρημένη δικαιολόγηση ενός περιοριστικού καθεστώτος, αλλά το συγκεκριμένο περιεχόμενο των επιβαλλόμενων απαγορεύσεων, οι οποίες θα μπορούσαν να υπερβαίνουν το αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του σκοπού τους.
γ) Αναλογικότητα
86. Η Γαλλική Κυβέρνηση εκτιμά ότι η επίμαχη νομοθεσία είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας: ο ελεγκτής δεν υποχρεούται να ασκεί αποκλειστικά τη συγκεκριμένη δραστηριότητα, δεδομένου ότι μπορεί επίσης να ασκεί τη δραστηριότητα του ορκωτού λογιστή, η οποία μνημονεύεται στις δύο εξαιρέσεις που εισήχθησαν με τον νόμο 2019-486 (55).
87. Η Γαλλική Κυβέρνηση συμπληρώνει την επιχειρηματολογία της αποκλείοντας το ενδεχόμενο άλλα λιγότερο επαχθή μέτρα να μπορούσαν να επιτύχουν τον ίδιο σκοπό. Τέτοια μέτρα θα μπορούσαν να είναι η θέσπιση καθεστώτος προηγούμενης άδειας, η κατάρτιση καταλόγου απαγορευμένων δραστηριοτήτων ή η θέσπιση υποχρεωτικού μηχανισμού δημοσίευσης των ελεγκτικών εκθέσεων. Κανένα από τα ως άνω μέτρα δεν θα ανταποκρινόταν στην ανάγκη οι τρίτοι να αντιλαμβάνονται την ανεξαρτησία του ελεγκτή.
88. Αντιθέτως, η Επιτροπή εκτιμά ότι η απαγόρευση είναι δυσανάλογη σε σχέση με τον σκοπό της. Ο εν λόγω σκοπός εξυπηρετείται από άλλες διατάξεις της γαλλικής νομοθεσίας, τις οποίες μνημονεύει το αιτούν όργανο (56), μολονότι δεν εκτίθενται σαφώς οι λόγοι για τους οποίους θα έπρεπε να συμπληρωθούν με την επίμαχη απαγόρευση. Ειδικότερα, το άρθρο L. 822-10, σημείο 1, του εμπορικού κώδικα απαγορεύει κάθε δραστηριότητα η οποία μπορεί να θίξει την ανεξαρτησία του ελεγκτή.
89. Απόκειται στο αιτούν όργανο (εάν γίνει δεκτό ότι δύναται να υποβάλλει αιτήσεις προδικαστικής απόφασης) να εκτιμήσει τον αναλογικό χαρακτήρα των επίμαχων διατάξεων. Εντούτοις, το Δικαστήριο μπορεί να παράσχει στο αιτούν όργανο ορισμένες κατευθυντήριες οδηγίες, όπως οι ακόλουθες.
90. Κατά πρώτον, δεν συμμερίζομαι την άποψη της Γαλλικής Κυβέρνησης σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 25, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123 όσον αφορά το επίρρημα «αποκλειστικά». Συντάσσομαι με την άποψη της Επιτροπής ότι η υποχρέωση, για τους ελεγκτές, να «ασκούν αποκλειστικά συγκεκριμένη δραστηριότητα» υφίσταται όταν εθνική νομοθεσία επιτρέπει, πέραν της ελεγκτικής δραστηριότητας, την άσκηση άλλης παρεπόμενης ήσσονος σημασίας δραστηριότητας, απαγορεύει όμως την ταυτόχρονη άσκηση όλων των λοιπών δραστηριοτήτων εμπορικής φύσεως, όπως συμβαίνει στην υπό κρίση υπόθεση. Εάν γινόταν δεκτή η άποψη της Γαλλικής Κυβέρνησης, ένα κράτος μέλος θα μπορούσε, μέσω ελάχιστων παραχωρήσεων, να παρακάμψει ευχερώς τους σκοπούς που επιδιώκονται με την ως άνω διάταξη.
91. Κατά δεύτερον, και από την ίδια οπτική, η σχεδόν απόλυτη απαγόρευση άσκησης εμπορικών δραστηριοτήτων από τους ελεγκτές (όπως προεκτέθηκε, οι δύο επιτρεπόμενες εξαιρέσεις έχουν πολύ περιορισμένη εμβέλεια) είναι απόρροια «αντιστροφής της λογικής του άρθρου 25 της οδηγίας 2006/123» (57). Μολονότι, κατά την εν λόγω διάταξη, η ελεύθερη άσκηση δραστηριοτήτων πολλαπλών ειδικοτήτων πρέπει να είναι ο κανόνας για τους παρόχους υπηρεσιών, η γαλλική νομοθεσία εφαρμόζει ακριβώς την αντίθετη αρχή όσον αφορά τους νόμιμους ελεγκτές.
92. Κατά τρίτον, όπως παρατηρεί η Επιτροπή, η ανεξαρτησία του νόμιμου ελεγκτή διασφαλίζεται επίσης από άλλες διατάξεις του γαλλικού δικαίου, ο δε κώδικας δεοντολογίας του επαγγέλματος περιέχει επίσης διατάξεις για την αποφυγή των συγκρούσεων συμφερόντων.
93. Κατά τέταρτον, οι δύο επιτρεπόμενες εξαιρέσεις, οι οποίες αφορούν ορισμένες παρεπόμενες εμπορικές δραστηριότητες, δεν επαρκούν προς απόδειξη του αναλογικού χαρακτήρα της γενικής απαγόρευσης. Υπενθυμίζεται ότι «το άρθρο 25, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/123 δεν προβλέπει τη δυνατότητα εξαρτήσεως της από κοινού άσκησης νομοθετικώς κατοχυρωμένου επαγγέλματος και άλλης δραστηριότητας από την προϋπόθεση η τελευταία αυτή να έχει παρεπόμενο χαρακτήρα» (58).
94. Κατά πέμπτον, ο Γάλλος νομοθέτης θα μπορούσε να προσδιορίσει, μέσω καταλόγου ή απαρίθμησης όπως αυτής του άρθρου 5 του κανονισμού 537/2014, τις μη ελεγκτικές υπηρεσίες η άσκηση των οποίων από τους ελεγκτές απαγορεύεται συγκεκριμένα, προκειμένου να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία τους ή η αντίληψη του κοινού εν γένει για την εν λόγω ανεξαρτησία. Σε αντίθεση με τους ισχυρισμούς της Γαλλικής Κυβέρνησης, με την ως άνω μέθοδο επιτυγχάνεται ένα αποτέλεσμα λιγότερο επαχθές από τη (σχεδόν) γενικευμένη απαγόρευση που επιβάλλεται με τον επίμαχο νόμο, ενώ συγχρόνως διασφαλίζεται η επίτευξη του σκοπού διατήρησης της ανεξαρτησίας του ελεγκτή.
95. Εάν εφαρμόσει την ανωτέρω λύση, ο Γάλλος νομοθέτης θα πρέπει να αιτιολογήσει: α) τους λόγους για τους οποίους κατάλογος ο οποίος εφαρμόζεται, κατά τον κανονισμό 537/2014, μόνο στον υποχρεωτικό έλεγχο οντότητας δημοσίου συμφέροντος επεκτείνεται στον έλεγχο οντοτήτων που δεν έχουν τέτοιο χαρακτήρα· και β) τους λόγους για τους οποίους κατάλογος ο οποίος εφαρμόζεται μόνο σε συγκεκριμένες (μη ελεγκτικές) υπηρεσίες που παρέχονται στην ελεγχόμενη οντότητα επεκτείνεται σε άλλες εμπορικές υπηρεσίες τις οποίες ο ελεγκτής μπορεί να παρέχει σε πρόσωπα ή οντότητες που δεν ελέγχει.
96. Επομένως, η γενική απαγόρευση άσκησης μη ελεγκτικών εμπορικών δραστηριοτήτων φαίνεται, εκ πρώτης όψεως, υπέρμετρα αυστηρή και υπερβαίνει τον σκοπό της διασφάλισης της ανεξαρτησίας και της αντικειμενικότητας των ελεγκτών. Στο ίδιο μέτρο, η εν λόγω απαγόρευση αντιβαίνει στο άρθρο 25, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123, στο άρθρο 52 της οδηγίας 2006/43 και στο άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 537/2014.
V. Πρόταση
97. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει απαράδεκτη την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.
Επικουρικώς, προτείνω να δοθεί η ακόλουθη απάντηση στα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα:
«Το άρθρο 25 της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, σε συνδυασμό με τα άρθρα 22 και 52 της οδηγίας 2006/43/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 2006, για τους υποχρεωτικούς ελέγχους των ετήσιων και των ενοποιημένων λογαριασμών, και με το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού (ΕΕ) 537/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Απριλίου 2014, σχετικά με ειδικές απαιτήσεις όσον αφορά τον υποχρεωτικό έλεγχο οντοτήτων δημοσίου συμφέροντος,
έχει την έννοια ότι:
αντιτίθεται, κατ’ αρχήν, σε εθνική νομοθεσία η οποία απαγορεύει στους νόμιμους ελεγκτές να ασκούν οποιαδήποτε εμπορική δραστηριότητα, άμεσα ή μέσω τρίτου, εξαιρουμένων των εμπορικών δραστηριοτήτων που είναι παρεπόμενες του επαγγέλματος του ορκωτού λογιστή. Απόκειται στο αιτούν όργανο να εξακριβώσει αν η εν λόγω νομοθεσία βασίζεται σε λόγους γενικού συμφέροντος που δικαιολογούν την απαγόρευση και αν η απαγόρευση είναι αναγκαία για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας και της αντικειμενικότητας των νόμιμων ελεγκτών.»