Affaire C‑551/22 P
Commission européenne
contre
Conseil de résolution unique
Arrêt de la Cour (grande chambre) du 18 juin 2024
« Pourvoi – Politique économique et monétaire – Union bancaire – Règlement (UE) no 806/2014 – Mécanisme de résolution unique – Procédure de résolution applicable en cas de défaillance avérée ou prévisible d’une entité – Article 18, paragraphe 7 – Adoption par le Conseil de résolution unique d’un dispositif de résolution – Approbation de ce dispositif par la Commission européenne – Article 86, paragraphe 2 – Acte susceptible de faire l’objet d’un recours – Recours en annulation – Recevabilité »
1. Pourvoi – Recevabilité – Moyen dirigé contre l’examen de la recevabilité du recours devant le Tribunal – Pourvoi introduit par une partie intervenante à la procédure devant le Tribunal – Admissibilité
(Art. 256, § 1, TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 56)
(voir point 50)
2. Pourvoi – Recevabilité – Décisions susceptibles de faire l’objet d’un pourvoi – Arrêt du Tribunal écartant l’irrecevabilité d’un recours puis rejetant ce recours comme étant non fondé – Admissibilité
(Art. 256, § 1, TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 56)
(voir point 51)
3. Institutions de l’Union européenne – Exercice des compétences – Délégations – Conditions – Délégation de pouvoirs décisionnels aux agences – Types de délégations et effets – Délégation des pouvoirs d’exécution nettement délimités – Absence de modification sensible des pouvoirs affectés – Délégation d’un pouvoir discrétionnaire impliquant une large marge d’appréciation sur les questions fondamentales du domaine politique concerné – Déplacement potentiel de responsabilité
(Art. 290 TFUE)
(voir points 69-73)
4. Institutions de l’Union européenne – Exercice des compétences – Délégations – Conditions – Délégation de pouvoirs décisionnels au Conseil de résolution unique (CRU) – Adoption par le CRU d’un dispositif de résolution – Large pouvoir d’appréciation – Dispositions normatives évitant un déplacement de responsabilité de la Commission vers le CRU
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 18, § 1 à 7)
(voir points 75-81)
5. Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Actes préparatoires – Décision d’adoption d’un dispositif de résolution par le Conseil de résolution unique (CRU) – Entrée en vigueur – Absence de production d’effets juridiques obligatoires – Exclusion – Décision d’approbation par la Commission, voire du Conseil de l’Union européenne, fixant définitivement le contenu de ce dispositif – Inclusion
(Art. 263 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 18, § 1 à 8, et 30, § 1 et 2)
(voir points 77-81, 83-86, 88, 89, 93, 94)
Résumé
Saisie d’un pourvoi formé par la Commission européenne contre l’arrêt du Tribunal du 1er juin 2022, dans l’affaire Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno et SFL/CRU (1), la grande chambre de la Cour accueille ce pourvoi et, statuant définitivement sur le fond, rejette comme étant irrecevable le recours introduit devant le Tribunal par la Fundación et la Stiftung für Forschung und Lehre contre la décision du Conseil de résolution unique (CRU), du 7 juin 2017, concernant l’adoption d’un dispositif de résolution à l’égard de Banco Popular Español SA (2) (ci après le « dispositif de résolution litigieux »), adoptée sur le fondement du règlement (UE) no 806/2014 (3).
Au terme de son analyse, la Cour dit pour droit que le dispositif de résolution litigieux ne constitue pas un acte attaquable, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, et, en conséquence, annule l’arrêt attaqué en tant qu’il a déclaré recevable le recours tendant à l’annulation de ce dispositif. La Cour fonde cette analyse, notamment, sur les principes de délégation des pouvoirs aux agences dégagés dans l’arrêt du 13 juin 1958, Meroni/Haute Autorité (4), et rappelés dans l’arrêt du 22 janvier 2014, Royaume-Uni/Parlement et Conseil (5).
Appréciation de la Cour
La Cour rappelle que sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, lu en combinaison avec son premier alinéa, toutes dispositions ou mesures adoptées par les institutions, les organes ou les organismes de l’Union, quelle qu’en soit la forme, qui visent à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts d’une personne physique ou morale, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci. Afin de déterminer si un acte produit de tels effets et est, partant, susceptible de faire l’objet d’un tel recours, il y a lieu de s’attacher à la substance de cet acte et d’apprécier ces effets au regard de critères objectifs, tels que le contenu dudit acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de ce dernier ainsi que des pouvoirs de l’institution, de l’organe ou de l’organisme qui en est l’auteur.
En ce qui concerne, en premier lieu, le contenu du dispositif de résolution litigieux, la Cour constate que ce dispositif n’avait pas encore été approuvé lors de son adoption au cours de la session exécutive du CRU du 7 juin 2017, puisqu’il a ensuite été notifié à la Commission aux fins de son approbation, dont dépendait son entrée en vigueur et, ce faisant, la production par celui-ci d’effets juridiques obligatoires.
S’agissant, en deuxième lieu, du contexte de l’adoption du dispositif de résolution litigieux, la Cour relève que, ainsi que l’indique son préambule, celui-ci a pour base juridique le règlement MRU (6). Le régime mis en place par ce règlement est fondé sur le constat (7) que l’exercice des pouvoirs de résolution qu’il prévoit relève de la politique de l’Union en matière de résolution des établissements bancaires, que seules les institutions de l’Union peuvent définir, et qu’il existe une marge d’appréciation dans l’adoption de chaque dispositif de résolution, compte tenu, notamment, des répercussions considérables des décisions de résolution sur la stabilité financière des États membres et sur l’Union proprement dite, ainsi que sur la souveraineté budgétaire des États membres. Pour ces motifs, le législateur de l’Union a estimé nécessaire de prévoir la participation appropriée du Conseil et de la Commission, à savoir une participation qui renforce la nécessaire indépendance opérationnelle du CRU tout en respectant les principes de délégation des pouvoirs aux agences.
À ce dernier égard, la Cour rappelle que, dans les arrêts Meroni/Haute Autorité et Royaume-Uni/Parlement et Conseil, elle a jugé, en substance, que les conséquences d’une délégation de pouvoirs sont très différentes suivant que cette dernière vise, d’une part, des pouvoirs d’exécution nettement délimités et dont l’usage est susceptible d’un contrôle rigoureux au regard de critères objectifs fixés par l’autorité délégante ou, d’autre part, un « pouvoir discrétionnaire impliquant une large liberté d’appréciation, qui est susceptible de traduire, par l’usage qui en est fait, une véritable politique économique ». Une délégation du premier type n’est pas susceptible de modifier sensiblement les conséquences qu’entraîne l’exercice des pouvoirs qu’elle affecte, alors qu’une délégation du second type, en substituant les choix de l’autorité délégataire à ceux de l’autorité délégante, opère un « véritable déplacement de responsabilité ». La Cour observe que, dans l’affaire ayant conduit à l’arrêt Meroni/Haute Autorité, elle a jugé que la délégation de pouvoirs en cause, en ce qu’elle consentait aux organismes concernés une « liberté d’appréciation qui impliquait un large pouvoir discrétionnaire », ne pouvait être tenue pour compatible avec les « exigences du traité », tout en précisant que, en se réservant seulement la faculté de refuser son approbation aux décisions de ces organismes, la Haute Autorité n’avait pas retenu des pouvoirs suffisants pour éviter un tel déplacement de responsabilité.
Selon la Cour, la jurisprudence issue de cet arrêt repose sur la prémisse selon laquelle l’équilibre des pouvoirs, caractéristique de la structure institutionnelle de l’Union, constitue une garantie fondamentale accordée par les traités et que la délégation d’un large pouvoir discrétionnaire porterait atteinte à cette garantie, en ce qu’elle confierait ce pouvoir à des autorités différentes de celles qui ont été établies par les traités pour en assurer et en contrôler l’exercice dans le cadre de leurs attributions respectives. Le large pouvoir discrétionnaire visé par cette jurisprudence porte, notamment, sur les questions fondamentales du domaine politique concerné, qui impliquent une large marge d’appréciation aux fins de concilier divers objectifs parfois contradictoires.
La Cour ajoute qu’il ressort plus particulièrement de ladite jurisprudence que l’applicabilité des principes de délégation des pouvoirs aux agences dégagés par celle-ci dépend non pas du caractère individuel ou général des actes que les agences sont habilitées à adopter, mais du seul point de savoir si la délégation porte sur un large pouvoir discrétionnaire ou, au contraire, sur des pouvoirs d’exécution encadrés de manière précise.
Or, le régime mis en place par le règlement MRU (8) vise à concrétiser les principes dégagés dans l’arrêt Meroni/Haute Autorité et rappelés dans l’arrêt Royaume-Uni/Parlement et Conseil.
En effet, le CRU est, certes, chargé de l’adoption de toutes les décisions de résolution relatives, notamment, à des établissements financiers et aux groupes qui sont considérés comme étant importants pour la stabilité financière dans l’Union ainsi qu’à d’autres groupes transfrontaliers (9). À ce titre, il n’adopte un dispositif de résolution à l’égard de ces entités et groupes que s’il estime, après réception de la communication de l’évaluation de la BCE quant à la défaillance avérée ou prévisible de l’entité concernée ou de sa propre initiative (10), que les conditions de résolution (11), qui ont trait à la défaillance avérée ou prévisible de l’entité, à l’absence de mesures alternatives par rapport à la résolution ainsi qu’à la nécessité de celle-ci dans l’intérêt public, sont remplies. Dans ce cas, le CRU adopte (12) un dispositif de résolution qui soumet l’entité concernée à une procédure de résolution et détermine l’application à celle-ci des instruments de résolution (13) ainsi que le recours au Fonds de résolution unique.
Toutefois, nonobstant le large pouvoir d’appréciation ainsi conféré au CRU quant au point de savoir si et par quels moyens l’entité concernée doit faire l’objet d’une procédure de résolution, ledit pouvoir est encadré par des critères et conditions objectifs délimitant le champ d’action du CRU et tenant tant aux conditions qu’aux instruments de résolution (14). En outre, le règlement MRU prévoit la participation de la Commission et du Conseil à la procédure menant à l’adoption d’un dispositif de résolution, lequel doit, pour entrer en vigueur, recevoir l’aval de la Commission et, le cas échéant, du Conseil.
C’est ainsi que le CRU est tenu d’informer la Commission de toute mesure qu’il prend en vue de préparer une résolution et échange, avec la Commission et le Conseil, toutes les informations nécessaires à l’accomplissement de leurs tâches (15). Par ailleurs, la Commission désigne un représentant habilité à participer aux réunions du CRU, en session exécutive et en session plénière, en qualité d’observateur permanent, et ce représentant a le droit de participer aux débats et a accès à tous les documents (16). De plus, le CRU est tenu de transmettre le dispositif de résolution, immédiatement après son adoption, à la Commission, laquelle, dans un délai de vingt-quatre heures suivant cette transmission, soit approuve ledit dispositif, soit émet des objections sur ses aspects discrétionnaires, à l’exclusion de ceux ayant trait au respect du critère de l’intérêt public et au montant prévu pour le recours au Fonds de résolution unique (17). Quant à ces derniers aspects discrétionnaires, la Commission peut, dans un délai de douze heures à compter de ladite transmission, proposer au Conseil d’émettre des objections (18). Enfin, le dispositif de résolution ne peut entrer en vigueur que si le Conseil ou la Commission n’a pas formulé d’objections dans le délai de vingt-quatre heures suivant sa transmission par le CRU (19). Une fois ce dispositif approuvé, la Commission doit alors assumer pleinement les responsabilités qui lui ont été confiées par les traités.
Au regard de l’ensemble de ces considérations, la Cour conclut que les dispositions de l’article 18 du règlement MRU, sur le fondement desquelles le dispositif de résolution litigieux a été adopté, sont de nature à éviter un « déplacement de responsabilité », au sens de la jurisprudence issue de l’arrêt Meroni/Haute Autorité. En effet, tout en confiant au CRU le pouvoir d’apprécier si les conditions d’adoption d’un dispositif de résolution sont réunies dans le cas d’espèce et celui de déterminer les instruments nécessaires aux fins d’un tel dispositif, ces dispositions confèrent à la Commission ou, le cas échéant, au Conseil la responsabilité de l’appréciation finale des aspects discrétionnaires de celui-ci. Ces derniers relèvent de la politique de l’Union en matière de résolution des établissements de crédit et impliquent une pondération d’objectifs et d’intérêts divers, tenant à la préservation de la stabilité financière de l’Union et de l’intégrité du marché intérieur, à la prise en compte de la souveraineté budgétaire des États membres ainsi qu’à la protection des intérêts des actionnaires et des créanciers.
Pour ce qui est, en troisième lieu, des pouvoirs du CRU, la Cour juge que l’interprétation retenue par le Tribunal, selon laquelle un dispositif de résolution peut produire des effets juridiques obligatoires indépendamment de la décision d’approbation par la Commission, méconnaît tant les pouvoirs conférés au CRU par le règlement MRU que la jurisprudence issue de l’arrêt Meroni/Haute Autorité.
En effet, si le règlement MRU prévoit (20) que le CRU est chargé d’élaborer et d’adopter un dispositif de résolution, il ne lui confère pas pour autant le pouvoir d’adopter un acte produisant des effets juridiques autonomes. Dans le cadre de la procédure de résolution, l’approbation de la Commission constitue un élément indispensable pour l’entrée en vigueur du dispositif de résolution.
Cette approbation est également déterminante pour le contenu du dispositif de résolution en cause. En effet, d’une part, si le règlement MRU permet à la Commission d’approuver un tel dispositif sans avoir formulé d’objections sur les aspects discrétionnaires de celui-ci ni proposé au Conseil d’en formuler, il permet également à la Commission et au Conseil de substituer leur propre appréciation à celle du CRU quant à ces aspects discrétionnaires en émettant des objections à leur égard (21), auquel cas le CRU est tenu de modifier, dans un délai de huit heures, ce dispositif conformément aux motifs exprimés par la Commission ou par le Conseil, et ce afin que ledit dispositif entre en vigueur (22). D’autre part, une opposition du Conseil fondée sur le motif que le critère de l’intérêt public n’est pas rempli a pour effet d’empêcher, en définitive, la résolution au titre dudit règlement de l’entité concernée, cette entité devant alors être liquidée de manière ordonnée conformément au droit national applicable (23).
Dans la présente affaire, comme elle l’a expressément souligné dans sa décision d’approbation du dispositif de résolution litigieux (24), la Commission a exprimé son « accord » avec le contenu de celui-ci ainsi qu’avec « les raisons que le CRU avance pour justifier la nécessité d’une mesure de résolution dans l’intérêt public ». Or, les aspects discrétionnaires d’un dispositif de résolution, qui ont trait tant à l’établissement des conditions de résolution qu’à la détermination des instruments de résolution, sont indissociablement liés aux aspects plus techniques de la résolution. Contrairement à ce que le Tribunal a soutenu, il ne saurait, dès lors, être distingué entre ces aspects discrétionnaires et ces aspects techniques, aux fins de déterminer l’acte attaquable dans le contexte d’un dispositif de résolution approuvé dans son ensemble par la Commission.
Ainsi, ce n’est que par la décision d’approbation de la Commission que la mesure de résolution adoptée par le CRU dans le dispositif de résolution litigieux a été définitivement fixée et que cette mesure a déployé des effets juridiques obligatoires, de telle sorte que c’est la Commission, et non le CRU, qui doit répondre de ladite mesure de résolution devant le juge de l’Union.
La Cour conclut donc qu’il ressort de son contenu, du contexte de son adoption et des pouvoirs du CRU que le dispositif de résolution litigieux n’a pas produit d’effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts d’une personne morale ou physique, de sorte qu’il ne constitue pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
La Cour ajoute que, premièrement, contrairement à ce que le Tribunal a jugé, il ne saurait être déduit de l’article 86, paragraphes 1 et 2, du règlement MRU que le dispositif de résolution litigieux était susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation devant le Tribunal, alors même qu’il n’a pas constitué le résultat final de la procédure de résolution en cause, celui-ci ne s’étant matérialisé que par l’approbation de ce dispositif par la Commission, et qu’il n’a pas produit d’effets juridiques autonomes.
En effet, les dispositions d’un règlement ne sauraient modifier le système de recours prévu par le traité FUE. En outre, il ressort des termes mêmes de l’article 86 du règlement MRU que les recours qu’il vise doivent être introduits devant la Cour « conformément à l’article 263 [TFUE] », ce qui suppose qu’ils respectent la condition, qui y figure, relative au caractère attaquable de l’acte contesté.
Certes, la Cour relève que, dans l’arrêt du 6 mai 2021, ABLV Bank e.a./BCE (25), elle a jugé, en substance, qu’un dispositif de résolution peut, en tant que résultat final de la procédure complexe de résolution, faire l’objet d’un contrôle juridictionnel devant le juge de l’Union. Toutefois, dans l’affaire ayant conduit à cet arrêt, elle était appelée à apprécier la légalité d’une décision du Tribunal ayant jugé irrecevables des recours en annulation dirigés non pas contre un tel dispositif, mais contre des actes préparatoires de la Banque centrale européenne ayant constaté l’existence d’une défaillance avérée ou prévisible d’entités (26). Les considérations exposées dans cet arrêt doivent ainsi être lues à la lumière de la jurisprudence constante de la Cour relative aux procédures complexes, dont il ressort que, dans une telle procédure, les actes adoptés au cours des étapes préparatoires à l’adoption de l’acte définitif ne sauraient, lorsqu’ils ne produisent pas d’effets juridiques autonomes, faire l’objet d’un recours en annulation.
Deuxièmement, la Cour juge que c’est à tort que le Tribunal a considéré, dans l’arrêt attaqué, que l’absence de reconnaissance du caractère attaquable du dispositif de résolution litigieux conduirait à une violation du droit des requérantes en première instance à une protection juridictionnelle effective.
En effet, une décision d’approbation de la Commission, telle que celle en cause dans la présente affaire, réunit les caractéristiques d’un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Or, dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre une telle décision, il est loisible aux personnes physiques ou morales concernées d’invoquer l’illégalité du dispositif de résolution que cette institution a approuvé en lui conférant ainsi des effets juridiques obligatoires, ce qui est de nature à leur garantir une protection juridictionnelle suffisante. Du reste, la Cour rappelle que la Commission est, par une telle approbation, réputée faire siens les éléments et les motifs contenus dans ce dispositif, de sorte qu’elle doit, le cas échéant, en répondre devant le juge de l’Union.