ROZSUDEK TRIBUNÁLU (osmého senátu)
21. května 2014 (*)
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty vztahující se k vyšetřování OLAF, které se týká provádění projektu modernizace infrastruktury v Sýrii – Odepření přístupu – Výjimka týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu“
Ve věci T‑447/11,
Lian Catinis, s bydlištěm v Damašku (Sýrie), zastoupený S. Pappasem, advokát,
žalobce,
proti
Evropské komisi, zastoupené J.-P. Keppennem a F. Clotuche-Duvieusart, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je zrušení rozhodnutí Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) ze dne 10. června 2011, kterým byla zamítnuta údajná žádost o ukončení vyšetřování OLAF, které se týká provádění projektu modernizace infrastruktury v Sýrii, a odepření přístupu k některým dokumentům ze spisu tohoto vyšetřování,
TRIBUNÁL (osmý senát),
ve složení M. Kančeva, vykonávající funkci předsedkyně, C. Wetter (zpravodaj) a V. Kreuschitz, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: S. Spyropoulos, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 16. ledna 2014,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Facilita (nástroj) institucionální a odvětvové modernizace (ISMF) je programem Evropské unie, jehož cílem je poskytnout syrským orgánům technickou pomoc zejména za účelem hospodářské modernizace ústřední správy.
2 V návaznosti na údajné nesrovnalosti při provádění programu ISMF v Sýrii Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) dne 16. října 2007 zahájil několik souvisejících vyšetřování s cílem ověřit věrohodnost těchto tvrzení. V tomto rámci vyšetřovatelé OLAF vyslechli zejména žalobce, Liana Catinise, i další odborníky pověřené prováděním programu v Sýrii.
3 Žalobce v dopise ze dne 3. srpna 2010 adresovaném vedoucímu oddělení OLAF uvedl několik výhrad týkajících se vedení a trvání vyšetřování a požádal jej o jeho ukončení.
4 Jeden z ředitelů OLAF dne 23. září 2010 informoval žalobce, že vyšetřování OLAF týkající se údajných nesrovnalostí v rámci provádění programu ISMF v Sýrii stále probíhá. Tento ředitel poskytl informace týkající se právního rámce politiky důvěrnosti, kterou se vyšetřování musí řídit, a požádal žalobce, aby mu sdělil, v jakém postavení podal svou žádost.
5 Žalobce dne 18. října 2010 uvedl, že jednal jako soukromá osoba a vyzval OLAF, aby mu předal dokumenty z vyšetřování, které se ho týká, a znovu požádal o ukončení vyšetřování.
6 Jeden z ředitelů OLAF dopisem ze dne 21. února 2011 žalobci odpověděl, že žalobce musí doplnit informace týkající se dokumentů, jejichž zpřístupnění se domáhá na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331). Týmž dopisem byl žalobce informován o svém právu potvrdit svou původní žádost o zpřístupnění ve lhůtě 15 pracovních dnů.
7 Žalobce dne 15. března 2011 předložil potvrzující žádost a uvedl zejména dokumenty, kterých se týkala jeho žádost o zpřístupnění, a připomněl důvody, proč se podle něj výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 nepoužijí. Žalobce rovněž uvedl, že zpoždění vzniklé při vedení vyšetřování by mohlo ohrozit jeho právo být vyslechnut v přiměřené lhůtě.
8 Generální ředitel OLAF dopisem ze dne 10. června 2011 informoval žalobce o tom, že nemůže vyhovět jeho žádosti o zpřístupnění dokumentů. Konkrétně uvedl, že dotyčné osoby nemají zvláštní právo na přímý přístup k vyšetřovacímu spisu OLAF a vysvětlil důvody, proč nemůže být na základě nařízení č. 1049/2001 poskytnut přístup k osmi dokumentům, které byly nakonec identifikovány OLAF jako dokumenty, na které se vztahuje žádost žalobce. Generální ředitel OLAF nicméně poskytl kopii zápisu z rozhovoru ze dne 27. listopadu 2007 mezi žalobcem a dvěma vyšetřovateli OLAF, a to nikoliv na základě nařízení č. 1049/2001, nýbrž na základě interních procesních pravidel.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
9 Žalobce podal projednávanou žalobu návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 9. srpna 2011.
10 Komise dne 3. listopadu 2011 doručila kanceláři Tribunálu žalobní odpověď.
11 Žalobce ve stanovené lhůtě nepředložil repliku.
12 Tribunál (šestý senát) usnesením ze dne 16. července 2013 na základě čl. 65 písm. b), čl. 66 odst. 1 a čl. 67 odst. 3 třetího pododstavce svého jednacího řádu nařídil Komisi, aby předložila dotčené dokumenty a zároveň rozhodl, že tyto dokumenty nebudou v rámci tohoto řízení předány žalobci. Tento požadavek byl splněn.
13 V návaznosti na částečnou obměnu Tribunálu byl soudce zpravodaj přidělen k osmému senátu, kterému tak byla přidělena projednávaná věc.
14 Vzhledem k překážce na straně předsedy osmého senátu předseda Tribunálu podle pořadí stanoveného v článku 6 jednacího řádu určil nejprve soudce nahrazujícího předsedu senátu a na základě čl. 32 odst. 3 jednacího řádu dále určil soudce, který tento senát doplnil.
15 Na základě zprávy soudce zpravodaje Tribunál (osmý senát) rozhodl o zahájení ústní části řízení.
16 Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 16. ledna 2014.
17 Žalobce navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil rozhodnutí obsažená v dopisu generálního ředitele OLAF ze dne 10. června 2011 v rozsahu, v němž se týkají odmítnutí ukončení vyšetřování a umožnění přístupu k jeho spisu;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
18 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl jako nepřípustnou, pokud jde o údajné implicitní rozhodnutí o odmítnutí ukončení vyšetřování, a jako neopodstatněnou, pokud jde o rozhodnutí o odepření přístupu k osobnímu spisu žalobce;
– uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
19 Žalobce tvrdí, že OLAF dopisem svého generálního ředitele ze dne 10. června 2011 odmítl vyhovět jeho žádosti směřující k ukončení vyšetřování, i jeho žádosti, jejímž předmětem je zpřístupnění spisu z uvedeného vyšetřování.
K návrhu na zrušení údajného implicitního rozhodnutí OLAF, které se týká odmítnutí ukončit vyšetřování
Argumenty účastníků řízení
20 Žalobce na podporu svého žalobního návrhu na zrušení údajného implicitního rozhodnutí OLAF, které se týká odmítnutí ukončit vyšetřování, v zásadě uplatňuje dva žalobní důvody.
21 Žalobce v rámci svého prvního žalobního důvodu tvrdí, že OLAF tím, že prodloužil vyšetřování nad rámec přiměřené doby, a tím, že neinformoval a nevyslechl zúčastněné osoby, nejen že závažným způsobem porušil zásadu řádné správy, presumpci neviny a právo na obhajobu, ale rovněž zneužil svou pravomoc.
22 Druhý žalobní důvod uplatňovaný žalobcem vychází z toho, že OLAF porušil svou povinnost uvést důvody, pro které se rozhodl neukončit vyšetřování. OLAF tím, že neodůvodnil implicitní odmítnutí žádosti žalobce o ukončení vyšetřování, nedodržel podstatnou formální náležitost a porušil taková základní práva žalobce, jako jsou práva zakotvená zejména v článcích 41 až 48 Listiny základních práv Evropské unie. Žalobce je rovněž toho názoru, že OLAF tím, že ve vyšetřování pokračoval nad rámec přiměřené doby, tedy více než 41 měsíců, a tím, že jej o této věci neinformoval, porušil procesní pravidla stanovená nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 ze dne 25. května 1999, o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) (Úř. věst. L 136, s. 1; Zvl. vyd. 01/03, s. 91), jakož i zásady připomenuté v manuálu OLAF, který stanoví pokyny v oblasti vyšetřování a postupů, které mají zaměstnanci dodržovat. Tento názor sdílí i dozorčí výbor OLAF. Konečně, žalobce zdůrazňuje, že i když některé vyšetřovací úkony OLAF byly kvalifikovány jako přípravné úkony, kterými není nepříznivě zasahováno do práv, z judikatury vyplývá, že porušení podstatných procesních náležitostí a základních práv v přípravných vyšetřováních mohou negativně ovlivnit legalitu konečného rozhodnutí přijatého na základě vyšetřování OLAF.
23 Podle Komise nelze mít za to, že dopis generálního ředitele OLAF ze dne 10. června 2011 obsahuje implicitní odmítnutí žádosti o ukončení dotčeného vyšetřování.
Závěry Tribunálu
24 Žalobce se v projednávané věci domáhá zrušení údajného implicitního rozhodnutí OLAF, kterým odmítl ukončit vyšetřování.
25 Jak již totiž bylo uvedeno, žalobce tvrdí, že dovodil implicitní odmítnutí své žádosti o ukončení vyšetřování vedeného OLAF z toho, že dopis generálního ředitele OLAF ze dne 10. června 2011 neodkazuje na jeho žádost týkající se ukončení vyšetřování.
26 Zaprvé je třeba spolu s Komisí konstatovat, že i když si žalobce v průběhu vyšetřování několikrát stěžoval na délku vyšetřování OLAF, formálně nepotvrdil svou žádost o přijetí rozhodnutí o ukončení vyšetřování. V této souvislosti je třeba uvést, že v dopise ze dne 3. srpna 2010 požadoval ukončení vyšetřování. Avšak v dopise ze dne 18. října 2010 zopakoval stejnou žádost, ale pouze pro případ, že ukončení vyšetřování může být považováno za možné. Žalobce pro případ, že OLAF bude toho názoru, že ukončení vyšetřování není v této fázi možné, doplnil žádost o zpřístupnění dokumentů obsažených v uvedeném spisu z uvedeného vyšetřování týkajícího se jeho osoby. Potvrzující žádost ze dne 15. března 2011 obsahovala novou kritiku ohledně délky vyšetřování, ale nepožadovala, aby OLAF k této otázce zaujal stanovisko. OLAF s ohledem na celou korespondenci mohl mít právem za to, že se žádost žalobce omezila na žádost o zpřístupnění dokumentů, a z tohoto důvodu zaujal stanovisko pouze k této otázce.
27 Zadruhé je třeba uvést, že nařízení č. 1073/1999 každopádně neobsahuje žádné ustanovení týkající se stanovení doby, při jejímž překročení by bylo možné mít za to, že OLAF přijal implicitní rozhodnutí o odmítnutí žádosti o ukončení vyšetřování.
28 Z judikatury však v zásadě vyplývá, že v případě neexistence výslovné právní úpravy, která by stanovila dobu, po jejímž uplynutí se má za to, že orgán, který byl vyzván k tomu, aby se vyjádřil, přijal implicitní rozhodnutí, a která by vymezila obsah tohoto rozhodnutí, pouhá nečinnost orgánu nemůže být postavena na roveň rozhodnutí, jinak by byl zpochybněn systém procesních prostředků zavedený Smlouvou (rozsudek Soudního dvora ze dne 9. prosince 2004, Komise v. Glencore, C‑123/03 P, Sb. rozh. s. I‑11647, bod 45; rozsudky Tribunálu ze dne 13. prosince 1999, SGA v. Komise, T‑189/95, T‑39/96, T‑123/96, Recueil, s. II‑3587, bod 27, a ze dne 13. prosince 1999, Sodima v. Komise, T‑190/95 a T‑45/96, Recueil, s. II‑3617, body 31 a 32).
29 Z této judikatury rovněž vyplývá, že za některých zvláštních okolností se tato zásada nemusí uplatnit, takže nečinnost nebo nedostatek jednání orgánu mohou být výjimečně považovány za implicitní zamítavé rozhodnutí (rozsudek Komise v. Glencore, bod 28 supra, bod 45).
30 Nařízení č. 1073/1999 přitom v čl. 6 odst. 5 stanoví, že „vyšetřování probíhá bez přerušení po dobu, která je přiměřená okolnostem a složitosti případu“. Článek 11 odst. 7 uvedeného nařízení rovněž stanoví, že „[p]okud vyšetřování trvá déle než devět měsíců, informuje ředitel dozorčí výbor o důvodech, které brání uzavřít vyšetřování, a o odhadované době potřebné k jeho dokončení“. Tato informační povinnost ve vztahu k dozorčímu výboru nezakládá přímou povinnost OLAF, pokud jde o délku jeho vyšetřování.
31 Nicméně je třeba konstatovat, že se žalobce nedovolává žádné konkrétní okolnosti, která by výjimečně umožňovala postavit na roveň nečinnost OLAF a implicitní zamítavé rozhodnutí.
32 Z výše uvedeného vyplývá, že návrhová žádání žalobce jsou nepřípustná, pokud jde o zrušení údajného implicitního rozhodnutí OLAF o odmítnutí ukončení vyšetřování.
33 Jen pro úplnost je namístě dodat, že pokud jde o údajné porušení podstatných procesních náležitostí a základních práv, je sice pravda, jak již bylo připomenuto v bodě 10 odůvodnění nařízení č. 1073/1999, že vyšetřování OLAF musí být prováděna při plném dodržování lidských práv a základních svobod. Nicméně je třeba konstatovat, že taková tvrzení žalobce, jako je údajné porušení presumpce neviny, údajné porušení práva na obhajobu nebo zneužití pravomoci nejsou nijak podložená, takže nemohou obstát. V každém případě – i kdyby se OLAF dopustil porušení těchto základních práv – nic to nemění na zjištěních uvedených v bodech 26 až 31 a nemá žádný dopad na přípustnost prvního žalobního důvodu.
34 Pokud jde konkrétně o kritiku týkající se délky vyšetřování, je třeba připomenout, že povinnost dodržet při provádění správních řízení přiměřenou lhůtu je obecnou zásadou unijního práva, jejíž dodržování zajišťuje unijní soud a která je ostatně coby jedna ze složek práva na řádnou správu převzata v čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv (viz rozsudek Tribunálu ze dne 8. července 2008, Franchet a Byk v. Komise, T‑48/05, Sb. rozh. s. II‑1585, bod 273 a citovaná judikatura). Z judikatury rovněž vyplývá, že pokud ustanovení unijního práva nestanoví délku řízení, jak je tomu v projednávané věci (viz bod 30 výše), musí být přiměřenost délky posouzena v závislosti na všech okolnostech vlastních každé věci, a zejména na významu sporu pro dotčenou osobu, složitosti věci, jakož i jednání účastníků řízení (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, Recueil, s. I‑8375, bod 187).
35 Podobně jak uvádí žalobce, je třeba poznamenat, že doba přesahující 41 měsíců, po kterou toto vyšetřování trvalo v době podání projednávané žaloby, může být prima facie považována za výjimečně dlouhou. Nicméně, v projednávané věci otázka, zda taková doba je – či není – odůvodněná složitostí dotčené věci, není užitečná pro zodpovězení tohoto žalobního důvodu, který se týká případného implicitního zamítnutí žádosti o ukončení dotčeného vyšetřování. V této souvislosti je totiž třeba uvést, že by případné porušení dotyčných základních práv mělo být posouzeno v době, kdy je v návaznosti na vyšetřování OLAF přijato rozhodnutí týkající se žalobce.
K návrhu na zrušení rozhodnutí OLAF, kterým byl žalobci odepřen přístupu k dokumentům, které se ho v rámci vyšetřování týkají
Argumenty účastníků řízení
36 Žalobce tvrdí, že odepření přístupu k dokumentům týkajícím se vyšetřování OLAF musí být dostatečně odůvodněno, a to po konkrétním a individuálním zkoumání každého požadovaného dokumentu a po identifikaci skutečné – a nikoliv hypotetické – potřeby ochrany důvěrnosti vyšetřování a efektivity budoucích vyšetřování. V projednávané věci přitom dopis generálního ředitele OLAF ze dne 10. června 2011 konkrétně podle žalobce nevysvětluje, do jaké míry požadované dokumenty poškozují zájem chráněný na základě nařízení č. 1049/2001. Žalobce rovněž tvrdí, že OLAF tím, že mu odepřel přístup k dokumentům, které se ho týkají, nenapravitelně ohrozil výkon jeho práva na obhajobu a porušil zásadu proporcionality.
37 Komise argumenty žalobce popírá.
Závěry Tribunálu
38 Je třeba připomenout, že nařízení č. 1049/2001 je podle bodu 1 jeho odůvodnění součástí záměru vyjádřeného v čl. 1 druhém pododstavci SEU vymezit novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanovi. Jak připomíná druhý bod odůvodnění uvedeného nařízení, právo veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů souvisí s jejich demokratickou povahou (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise, C‑506/08 P, Sb. rozh. s. I‑6237, bod 72 a citovaná judikatura).
39 Proto je cílem nařízení č. 1049/2001, v souladu s bodem 4 jeho odůvodnění a článkem 1, přiznat veřejnosti co možná nejširší právo na přístup k dokumentům orgánů (viz rozsudek Švédsko v. MyTravel a Komise, bod 38 výše, bod 73 a citovaná judikatura).
40 Je pravda, že toto právo i nadále podléhá některým omezením vycházejícím z důvodů veřejného či soukromého zájmu. Přesněji řečeno, uvedené nařízení v souladu s bodem 11 jeho odůvodnění v článku 4 stanoví, že orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení jednoho ze zájmů chráněných tímto článkem (viz rozsudek Švédsko v. MyTravel a Komise, bod 38 výše, bod 74 a citovaná judikatura).
41 Avšak vzhledem k tomu, že se uvedené výjimky odchylují od zásady co nejširšího zpřístupnění dokumentů veřejnosti, musí být vykládány a uplatňovány restriktivně (viz rozsudek Švédsko v. MyTravel a Komise, bod 38 výše, bod 75 a citovaná judikatura).
42 Pokud tedy dotyčný orgán rozhodne o odepření přístupu k dokumentu, je v zásadě povinen vysvětlit, jak by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001, na kterou se tento orgán odvolává. Kromě toho musí být riziko takového ohrožení důvodně předvídatelné, a ne ryze hypotetické (viz rozsudek Švédsko v. MyTravel a Komise, bod 38 výše, bod 76 a citovaná judikatura).
43 Nicméně tento orgán může v tomto ohledu své rozhodnutí opřít o obecné domněnky použitelné na některé kategorie dokumentů, protože na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možné vztáhnout podobné obecné úvahy (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, bod 45 a citovaná judikatura). Uplatnění obecné domněnky nevylučuje možnost prokázat, že se na daný dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, tato domněnka nevztahuje nebo že existuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění tohoto dokumentu podle čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001. Dotyčný orgán rovněž nemá povinnost založit své rozhodnutí na uvedené obecné domněnce. Může vždy přistoupit ke konkrétnímu zkoumání dokumentů uvedených v žádosti o zpřístupnění a poskytnout takové odůvodnění (výše uvedený rozsudek LPN a Finsko v. Komise, body 66 a 67).
44 Právě ve světle těchto zásad je třeba zkoumat návrhová žádání žalobce, pokud jde o zrušení rozhodnutí OLAF, kterým byl žalobci odepřen přístup k dokumentům, které se se ho v rámci vyšetřování týkají.
45 V dopisu svého generálního ředitele ze dne 10. června 2011 OLAF identifikoval osm dokumentů, jejichž zpřístupnění žalobce požadoval, a po konkrétní analýze těchto dokumentů uvedl důvody, proč nemohly být zpřístupněny.
46 Žalobce požadoval zpřístupnění následujících dokumentů:
– zápis z rozhovoru ze dne 27. listopadu 2007 (dále jen „dokument 1“);
– dopis OLAF ze dne 21. května 2010 (dále jen „dokument 2“);
– interní rozhodnutí OLAF ze dne 16. října 2007 o ustanovení vyšetřovatele (dále jen „dokument 3“);
– zpráva z inspekce na místě ze dne 29. července 2010 („dokument 4“);
– dopis adresovaný OLAF došlý dne 14. září 2010 (dále jen „dokument 5“);
– dopis adresovaný OLAF došlý dne 25. června 2009 (dále jen „dokument 6“);
– informace určená dozorčímu výboru OLAF ze dne 19. září 2008 týkající se věci vyšetřované déle než devět měsíců (dále jen „dokument 7“);
– zahájení vnějšího vyšetřování dne 16. října 2007 (dále jen „dokument 8“).
47 S ohledem na argumenty žalobce uplatněné na podporu jeho návrhového žádání směřujícího ke zrušení rozhodnutí OLAF, kterým byl žalobci odepřen přístup k požadovaným dokumentům, je nejprve třeba určit, zda OLAF splnil svou povinnost uvést odůvodnění; dále je třeba zkoumat, zda jsou důvody uvedené OLAF, pokud jde o dovolávané výjimky, opodstatněné, a konečně, zda existuje převažující obecný zájem odůvodňující zpřístupnění dotčených dokumentů.
48 Zaprvé je třeba konstatovat, že OLAF splnil svou povinnost uvést odůvodnění. V tomto ohledu orgánu, který odepřel přístup k dokumentu, přísluší, aby poskytl odůvodnění umožňující pochopit a ověřit, zda požadovaný dokument skutečně souvisí s oblastí, na kterou se vztahuje uvedená výjimka, a zda je potřeba ochrany týkající se této výjimky skutečná (viz rozsudek Tribunálu ze dne 12. září 2013, Besselink v. Rada, T‑331/11, bod 99 a citovaná judikatura).
49 OLAF v projednávané věci žalobci jasně oznámil výjimky, na kterých založil své odepření přístupu ke sporným dokumentům a dovolával se (i) u všech dokumentů výjimky upravené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, která se týká ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu a výjimky upravené v čl. 4 odst. 1 písm. b) uvedeného nařízení, která se týká ochrany soukromí a osobnosti jednotlivce; (ii) u dokumentů 1, 3, 4 7, a 8 výjimky upravené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci tohoto nařízení, která se týká ochrany rozhodovacího procesu orgánu, a (iii) u dokumentů 1, 2, 4, 6 a 7 výjimky upravené v čl. 4 odst. 2 první odrážce téhož nařízení, která se týká ochrany obchodních zájmů.
50 Podle dopisu generálního ředitele OLAF ze dne 10. června 2011 byly dokumenty 1, 3, 4, 7 a 8 vypracovány pro interní použití a jsou součástí porad a předběžných konzultací v rámci OLAF. Dokumenty 2, 4 a 5 se týkají korespondence mezi OLAF a příslušnými vnitrostátními orgány a obsahují provozní informace vyměněné v rámci vyšetřovacích činností prováděných OLAF a v některých konkrétních případech vnitrostátními orgány. Konečně dokument 6 se týká dopisu jiného hospodářského subjektu, který poskytl informace, jež jsou užitečné pro OLAF. Na všechny dokumenty se vztahují výjimky stanovené v článku 4 nařízení č. 1049/2001. OLAF dále zkoumal, zda existuje převažující veřejný zájem, a dospěl k závěru, že takový zájem neexistuje. OLAF v této souvislosti zdůraznil, že s ohledem na zvláštnost vyšetřování podvodů, a zejména na důvěrnou povahu informací, které shromažďuje, je třeba mít jasné důkazy prokazující existenci převažujícího zájmu odůvodňujícího zveřejnění dokumentů týkajících se vyšetřování. Konečně, OLAF zkoumal možnost zčásti zpřístupnit požadované dokumenty, ale jelikož se na informace obsažené v těchto dokumentech vztahuje přinejmenším jedna z uplatňovaných výjimek, dospěl k závěru, že tento přístup nemohl být poskytnut.
51 Zadruhé, pokud jde o opodstatněnost rozhodnutí OLAF, kterým byl žalobci odepřen přístup k uvedeným dokumentům, pokud jde o uplatňované výjimky – konkrétně o výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, která se týká ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu – je nesporné, že osm dotčených dokumentů skutečně je součástí vyšetřování ve smyslu tohoto článku a že vyšetřování v době přijetí uvedeného rozhodnutí probíhalo.
52 V důsledku toho se OLAF v zásadě mohl dovolávat výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetím pododstavci nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz rozsudek Tribunálu ze dne 6. července 2006, Franchet a Byk, T‑391/03 a T‑70/04, Sb. rozh. s. II‑2023, s. 113).
53 Je pravda, že skutečnost, že se dokument týká inspekce, vyšetřování nebo auditu, sama o sobě nepostačuje k odůvodnění použití dovolávané výjimky. Dotyčný orgán musí rovněž poskytnout vysvětlení týkající se otázky, jak by přístup k uvedenému dokumentu mohl konkrétně a skutečně porušit zájem chráněný výjimkou stanovenou v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
54 V projednávané věci je však v tomto ohledu nutné konstatovat, že OLAF v dopisu svého generálního ředitele ze dne 10. června 2011 uvedl důvody, proč by poskytnutí dokumentů, jejichž zpřístupnění bylo požadováno, porušovalo chráněný zájem. Vedle skutečnosti, že se dokumenty 1 až 8 skutečně týkaly probíhajícího vyšetřování, by totiž několik dokumentů odhalilo důkazy, které byly shromážděny z různých zdrojů a zpřístupnění by mohlo upozornit osoby nebo entity, které jsou předmětem vyšetřování ještě před tím, než budou získány všechny důkazy. Tyto dokumenty by rovněž mohly být použity jako důkazy v rámci řízení před vnitrostátními soudy a jejich zpřístupnění by tak ohrozilo jejich efektivní využití uvedenými soudy. Dokumenty 1, 2, 4, 5 a 7 by mimoto odhalily strategii OLAF a způsob, kterým vede vyšetřování. Jejich zpřístupnění by mohlo poskytnout informace o jeho metodách práce v projednávané věci, a narušit tak efektivitu plnění úkolů OLAF. Dokumenty 2, 4 a 5 se týkají výměny informací s vnitrostátními orgány v rámci tohoto vyšetřování a jejich zpřístupnění by mohlo narušit atmosféru vzájemné důvěry, která je nezbytná pro řádnou spolupráci s vnitrostátními orgány v rámci dotčeného vyšetřování. Kromě toho by zpřístupnění těchto dokumentů též odhalilo vyšetřovací strategie, přijatá opatření a interpretaci postupů. Konečně zpřístupnění takového dokumentu, jako je dokument 6, tedy dopis hospodářského subjektu, který OLAF poskytl informace, by odhalilo informátora a jeho anonymita by již nebyla chráněna, což by mohlo jednotlivce odrazovat od poskytování informací týkajících se případných podvodů, a tím by OLAF a Komise přišly o informace užitečné pro vedení vyšetřování majících za cíl ochranu finančních zájmů Unie.
55 Mimoto, pokud jde o kritiku týkající se nepřiměřené délky dotčeného vyšetřování, je třeba ji odmítnout jako irelevantní. I za předpokladu, že by bylo prokázáno, že délka vyšetřování byla nepřiměřená, nemohla by tím být zpochybněna legalita rozhodnutí OLAF, které se týká neposkytnutí uvedených dokumentů žalobci v souvislosti s uplatňovanými výjimkami.
56 S ohledem na výše uvedené je třeba konstatovat, že OLAF mohl mít za to – aniž se tím dopustil pochybení – že by poskytnutí přístupu k dokumentům, jejichž zpřístupnění bylo požadováno, mohlo narušit probíhající vyšetřování.
57 Žalobce ostatně na podporu tohoto žalobního důvodu nepředložil žádný argument, který by vyvrátil závěr OLAF, podle kterého částečný přístup nemohl být přiznán.
58 Konečně, pokud jde o převažující veřejný zájem ve smyslu čl. 4 odst. 2 poslední věty nařízení č. 1049/2001, je třeba připomenout, že podle dopisu generálního ředitele OLAF ze dne 10. června 2011 takový zájem není dán.
59 Toto posouzení nedostatku převažujícího veřejného zájmu ve smyslu čl. 4 odst. 2 in fine nařízení č. 1049/2001 není stiženo žádným pochybením.
60 Je totiž nutné konstatovat, že v době přijetí rozhodnutí OLAF o nezpřístupnění dotčených dokumentů žalobci vyšetřování stále probíhalo. Žalobce před Tribunálem ani neuplatnil žádný podrobný argument, který by umožnil dospět k závěru, že se OLAF dopustil pochybení v tom, že zastával názor, že neexistoval převažující obecný zájem odůvodňující zpřístupnění dotčených dokumentů na základě čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
61 Tvrdí-li žalobce, že převažující obecný zájem spočívá v právu na obhajobu, postačí konstatovat, že přístup k dokumentům nezávisí na povaze konkrétního zájmu, který žalobce může – nebo nemusí – mít na získání požadované informace (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C‑266/05 P, Sb. rozh. s. I‑1233, bod 44).
62 Stejně tak nemůže obstát argument žalobce, podle kterého skutečnost, že neměl přístup k vyšetřovacímu spisu, porušila jeho právo na obhajobu a byla v rozporu s článkem 42 a čl. 48 odst. 2 Listiny základních práv. V této souvislosti je třeba připomenout, zaprvé že projednávaná žaloba byla podána na základě nařízení č. 1049/2001 v návaznosti na odepření přístupu k dokumentům. Zadruhé je nesporné, že vzhledem k tomu, že vyšetřování neskončilo a v době podání projednávané žaloby dosud nebyla dokončena závěrečná zpráva, nebylo v důsledku toho přijato ani žádné následné rozhodnutí. Ostatně na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, má nařízení č. 1049/2001 za cíl zaručit přístup všech osob k dokumentům, takže jakmile je dokument v souladu s ustanoveními tohoto nařízení zpřístupněn, vstupuje do veřejného prostoru.
63 Kromě toho v tomto kontextu je třeba uvést, že bez ohledu na práva existující na základě nařízení č. 1049/2001 není OLAF povinen přiznat osobě údajně dotčené probíhajícím vyšetřováním přístup k dokumentům obsaženým ve spisu takového vyšetřování (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. července 2008, Franchet a Byk v. Komise, bod 34 výše, body 255 až 258).
64 V této souvislosti je třeba uvést, že se přístup k dokumentům obsaženým ve spisech OLAF, které se týkají vyšetřování OLAF – mimo práva dotyčné osoby na poskytnutí zápisu z jejího rozhovoru s OLAF – ve skutečnosti odehrává v průběhu navazujícího řízení. Konečné doporučení OLAF se totiž předkládá příslušným unijním orgánům nebo vnitrostátním orgánům. Když tyto orgány zamýšlejí uložit osobě dotčené vyšetřováním – v projednávané věci žalobci – sankci, musí jí poskytnout možnost, aby uplatnila své právo na obhajobu v souladu s použitelným správním nebo trestním řízením. Žalobce tak bude schopen, s výhradou použitelných procesních pravidel, uplatnit dostupné procesní prostředky prostřednictvím těchto orgánů.
65 Závěrem, jak vyplývá z výše uvedeného, OLAF právem odepřel přístup k dokumentům, jejichž zpřístupnění bylo požadováno, na základě výjimky vyplývající z čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
66 Žalobu je tudíž třeba zamítnout, aniž je třeba zkoumat argumentaci žalobce, pokud jde o ostatní výjimky, kterých se dovolává OLAF s cílem odůvodnit odepření přístupu k dotčeným dokumentům.
K nákladům řízení
67 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobce neměl ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (osmý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Lianu Catinisovi se ukládá náhrada nákladů řízení.
Kančeva | Wetter | Kreuschitz |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 21. května 2014.
Podpisy.