PRESUDA OPĆEG SUDA (osmo vijeće)
21. svibnja 2014.(*)
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001– Dokumenti koji se odnose na istragu OLAF‑a vezanu uz realizaciju projekta modernizacije infrastrukture u Siriji – Odbijanje pristupa – Izuzeće vezano uz zaštitu svrhe nadzora, istraga ili revizije“
U predmetu T‑447/11,
Lian Catinis, sa stalnom adresom u Damasku (Sirija), kojeg zastupa S. Pappas, odvjetnik,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju J.-P. Keppenne i F. Clotuche‑Duvieusart, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva za poništenje odluke Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) od 10. lipnja 2011. kojom nije prihvaćen, s jedne strane, navodni zahtjev za zatvaranje istrage OLAF‑a vezane uz realizaciju projekta modernizacije infrastrukture u Siriji, a, s druge strane, zahtjev za pristup određenim dokumentima spisa te istrage,
OPĆI SUD (osmo vijeće),
u sastavu: M. Kancheva, u svojstvu predsjednika, C. Wetter (izvjestitelj) i V. Kreuschitz, suci,
tajnik: S. Spyropoulos, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 16. siječnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Poticanje institucionalne i sektorske modernizacije (ISMF) program je Europske unije čiji je cilj pružiti sirijskim tijelima tehničku pomoć za, između ostalog, gospodarsku modernizaciju središnje uprave.
2 Nastavno na tvrdnje o postojanju nepravilnosti u provedbi programa ISMF u Siriji, Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) otvorio je 16. listopada 2007. više povezanih istraga kako bi provjerio točnost tih navoda. U tom okviru istražitelji OLAF‑a ispitali su, među ostalim, tužitelja, Liana Catinisa, kao i druge stručnjake zadužene za realizaciju programa u Siriji.
3 U dopisu od 3. kolovoza 2010. upućenom predstojniku odjela OLAF‑a tužitelj je istaknuo nekoliko primjedbi na vođenje i trajanje istrage te je zatražio njezino zatvaranje.
4 Dana 23. rujna 2010. jedan od OLAF‑ovih direktora obavijestio je tužitelja da je OLAF‑ova istraga o navodnim nepravilnostima u provedbi programa ISMF u Siriji još u tijeku. Uz navođenje pojašnjenja pravnih okvira politike povjerljivosti istraga taj je direktor zatražio od tužitelja da navede u kojem svojstvu podnosi svoj zahtjev.
5 Dana 18. listopada 2010. tužitelj je pojasnio da nastupa u privatnom svojstvu i zatražio od OLAF‑a da mu proslijedi dokumente istrage koji se odnose na njega te je ponovno zatražio zatvaranje istrage.
6 Dopisom od 21. veljače 2011. jedan od OLAF‑ovih direktora odgovorio je tužitelju da je potrebno pružiti više podataka o dokumentima pristup kojima traži na temelju Uredbe (EZ) Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001. od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije (SL L 145, str. 43.). Istim je dopisom tužitelj bio upoznat da u roku od petnaest radnih dana može potvrditi svoj prvotni zahtjev za pristup.
7 Dana 15. ožujka 2011. tužitelj je podnio ponovni zahtjev u kojem je među ostalim naznačio na koje se dokumente odnosi njegov zahtjev za pristup te je naveo razloge zbog kojih drži da izuzeća od pristupa predviđena člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001 nisu primjenjiva. Tužitelj je također naveo da kašnjenje u vođenju istrage ugrožava njegovo pravo na pravovremeno saslušanje.
8 Dopisom od 10. lipnja 2011. glavni direktor OLAF‑a obavijestio je tužitelja da se njegov zahtjev za pristup dokumentima ne može prihvatiti. Osobito je naglasio da zainteresirane strane nemaju nikakvo posebno pravo izravnog pristupa spisu OLAF‑ove istrage te je pojasnio razloge zbog kojih na temelju Uredbe br. 1049/2001 nije moguće odobriti pristup osam dokumenata koje je OLAF naposljetku smatrao predmetom zahtjeva za pristup. Međutim, glavni direktor OLAF‑a dao je presliku zapisnika razgovora od 27. studenoga 2007. između tužitelja i dvaju OLAF‑ovih istražitelja, ali ne na temelju Uredbe br. 1049/2001, nego na temelju internih postupovnih pravila.
Postupak i zahtjevi stranaka
9 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 9. kolovoza 2011. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
10 Dana 3. studenoga 2011. Europska komisija podnijela je tajništvu Općeg suda odgovor na tužbu.
11 Tužitelj nije podnio repliku u za to određenom roku.
12 Rješenjem od 16. srpnja 2013. Opći sud (šesto vijeće) naložio je Komisiji, na temelju članka 65. točke (b), članka 66. stavka 1. i članka 67. stavka 3. podstavka 3. svojeg Poslovnika, da podnese dokumente o kojima je riječ, ali je odredio da ih se u okviru ovog postupka neće priopćiti tužitelju. Tom zahtjevu je udovoljeno.
13 Zbog djelomične obnove članstva Općeg suda, sudac izvjestitelj raspoređen je u osmo vijeće slijedom čega je izvršena nova dodjela ovog predmeta kojom je on dodijeljen tom vijeću.
14 Uslijed spriječenosti predsjednika vijeća, predsjednik Općeg suda odredio je, u skladu s redoslijedom iz članka 6. Poslovnika, prvog suca kao zamjenu za spriječenog suca te, u skladu s člankom 32. stavkom 3. Poslovnika, drugog suca radi popunjavanja vijeća.
15 Opći sud (osmo vijeće) odlučio je, na temelju izvještaja suca izvjestitelja, otvoriti usmeni postupak.
16 Saslušana su izlaganja stranaka i odgovori stranaka na pitanja koja je Opći sud postavio na raspravi 16. siječnja 2014.
17 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi odluke sadržane u dopisu glavnog direktora OLAF‑a od 10. lipnja 2011. kojima je odbijen zahtjev tužitelja za zatvaranje istrage i za odobrenje pristupa njegovom spisu;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
18 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbaci tužbu kao nedopuštenu u dijelu u kojem se ona odnosi na navodnu prešutnu odluku o odbijanju zatvaranja istrage te odbije tužbu kao neosnovanu u dijelu u kojem se ona odnosi na odluku o odbijanju pristupa osobnom spisu tužitelja;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
19 Tužitelj tvrdi da je OLAF, svojim dopisom glavnog direktora od 10. lipnja 2011., odbio kako njegov glavni zahtjev za zatvaranje istrage tako i njegov zahtjev za pristup spisu predmetne istrage.
Zahtjev za poništenje navodne prešutne odluke OLAF‑a o odbijanju zatvaranja istrage
Argumenti stranaka
20 U prilog svom zahtjevu za poništenje OLAF‑ove navodne prešutne odluke o odbijanju zatvaranja istrage tužitelj u bitnome ističe dva prigovora.
21 Svojim prvim prigovorom tužitelj tvrdi da je OLAF, produljivanjem istrage preko razumnog roka i propuštanjem informiranja i saslušanja zainteresiranih strana, ne samo teško povrijedio načelo dobre uprave, pretpostavku nevinosti i prava obrane, već i zloupotrijebio svoje ovlasti.
22 Drugi prigovor koji tužitelj ističe odnosi se na povredu OLAF‑ove obveze navođenja razloga za odluku o nezatvaranju istrage. Propustivši obrazložiti prešutno odbijanje zahtjeva tužitelja za zatvaranje istrage, OLAF je, drži tužitelj, zanemario bitne formalne zahtjeve i povrijedio njegova temeljna prava iz, osobito, članaka 41. i 48. Povelje o temeljnim pravima Europske unije. Tužitelj također smatra da je OLAF, produljenjem istrage preko razumnog roka, tj. dulje od 41 mjeseca, i propuštanjem informiranja tužitelja o tome, zanemario postupovna pravila iz Uredbe (EZ) br. 1073/1999. Europskog parlamenta i Vijeća od 25. svibnja 1999. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (SL 136, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 100.), kao i načela iz OLAF‑ova priručnika o smjernicama za istrage i postupcima kojih se treba držati osoblje. Takvog je stajališta i nadzorni odbor OLAF‑a. Naposljetku, tužitelj ističe da, iako su određene mjere OLAF‑ove istrage okarakterizirane kao pripremne mjere koje nemaju nepovoljan učinak, iz sudske prakse proizlazi da povreda bitnih formalnih zahtjeva i temeljnih prava tijekom pripremnih istraga može dovesti u pitanje zakonitost konačne odluke donesene na temelju OLAF‑ovih istraga.
23 Komisija drži da se ne može smatrati da dopis glavnog direktora OLAF‑a od 10. lipnja 2011. sadrži prešutno odbijanje zahtjeva za zatvaranje istrage o kojoj je riječ.
Ocjena Općeg suda
24 U ovom slučaju tužitelj zahtijeva poništenje navodne prešutne odluke OLAF‑a o odbijanju zatvaranja istrage.
25 Naime, kako je već upozorio, tužitelj ističe da, s obzirom na to da se dopis glavnog direktora OLAF‑a od 10. lipnja 2011. ne referira na njegov glavni zahtjev kojim traži zatvaranje istrage, iz navedenog izvodi zaključak o prešutnom odbijanju njegova zahtjeva za zatvaranje OLAF‑ove istrage.
26 Kao prvo, valja utvrditi, kao što to drži i Komisija, da, iako se tužitelj u više navrata žalio na trajanje OLAF‑ove istrage, on nije formalno podnio zahtjev za donošenje odluke o njezinom zatvaranju. U vezi s tim treba reći da je tužitelj doista u svom dopisu od 3. kolovoza 2010. zatražio zatvaranje istrage. Međutim, svojim dopisom od 18. listopada 2010. ponovio je isti zahtjev, ali samo ako zatvaranje istrage bude moguće. Za slučaj da OLAF bude smatrao da u tom stadiju zatvaranje istrage nije moguće, tužitelj je podnio i zahtjev za pristup dokumentima spisa predmetne istrage koji se na njega odnose. U ponovnom zahtjevu od 15. ožujka 2011. tužitelj je istaknuo nove primjedbe na račun trajanja istrage, ali nije zatražio od OLAF‑a da zauzme stajalište o tom pitanju. Slijedom navedenog, uzimajući u obzir cjelokupnu korespondenciju, OLAF je mogao valjano smatrati da zahtjev tužitelja predstavlja samo zahtjev za pristup dokumentima te je iz tog razloga zauzeo stav samo o tom zahtjevu.
27 Kao drugo, svakako treba istaknuti da Uredba br. 1073/1999 ne sadrži nikakvu odredbu o roku protekom kojeg bi se smatralo da je OLAF donio prešutnu odluku o odbijanju zahtjeva za zatvaranje istrage.
28 Iz sudske prakse načelno proizlazi da se, u nedostatku izričitih odredaba kojima se određuje rok protekom kojeg se smatra donesenom prešutna odluka od strane institucije pozvane da zauzme stajalište i kojima se definira sadržaj te odluke, sâma šutnja institucije ne može izjednačiti s odlukom, a da se time ne dovede u pitanje sustav pravnih lijekova uspostavljen Ugovorom (presuda Suda od 9. prosinca 2004., Komisija/Greencore, C‑123/03 P, Zb., str. I‑11647., t. 45.; presude Općeg suda od 13. prosinca 1999., SGA/Komisija, T‑189/95, T‑39/96, T‑123/96, Zb., str. II‑3587., t. 27. i Sodima/Komisija, T‑190/95, T‑45/96, Zb., str. II‑3617., t. 32).
29 Iz iste sudske prakse proizlazi i da se, u određenim specifičnim okolnostima, to načelo ne primjenjuje, slijedom čega se iznimno može smatrati da šutnja ili nepostupanje institucije ima značaj prešutne odluke o odbijanju (presuda Komisija/Greencore, t. 28. gore, t. 45.).
30 Uredba br. 1073/1999 predviđa samo, u svom članku 6. stavku 5., da „trajanje istrage mora biti razmjerno okolnostima i složenosti slučaja.“ Također, članak 11. stavak 7. spomenute Uredbe određuje da: „Ako neka istraga traje duže od devet mjeseci, direktor izvješćuje Nadzorni odbor o razlozima zbog kojih nije bilo moguće dovršiti istragu te o očekivanom vremenu potrebnom za njezino dovršenje.“ Ta obveza izvještavanja Nadzornog odbora ne stvara izravnu obvezu za OLAF glede trajanja njegovih istraga.
31 Međutim, valja ustvrditi da tužitelj nije naveo nikakvu posebnu okolnost zbog koje bi se OLAF‑ovu šutnju iznimno moglo izjednačiti s prešutnom odlukom o odbijanju.
32 Slijedom svega navedenog, tužbeni zahtjev nedopušten je u dijelu kojim se traži poništenje navodne prešutne odluke OLAF‑a o odbijanju zatvaranja istrage.
33 Nadalje, glede navodne povrede bitnih formalnosti i temeljnih prava, točno je, kako to stoji i u uvodnoj izjavi 10. Uredbe 1073/1999, da se OLAF‑ove istrage moraju voditi uz puno poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda. Međutim, valja ustvrditi da tvrdnje tužitelja, poput one o navodnoj povredi pretpostavke nevinosti, navodnoj povredi prava obrane ili zloupotrebi ovlasti nisu ničime potkrijepljene, slijedom čega ih nije moguće prihvatiti. U svakom slučaju, čak i pod pretpostavkom da je OLAF povrijedio jedno od tih temeljnih prava, to ne mijenja utvrđenje iz točaka 26. do 31. ove presude i ne utječe na dopuštenost prvog tužbenog razloga.
34 Po pitanju same primjedbe na račun trajanja istrage, valja upozoriti na to da obveza poštovanja razumnog roka vođenja upravnih postupaka predstavlja opće načelo prava Unije poštovanje kojeg osigurava sud Unije i koji je ujedno i sastavni dio prava na dobru upravu iz članka 41. stavka 1. Povelje o temeljnim pravima (vidjeti presudu Općeg suda od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija, T‑48/05, Zb., str. II‑1585., t. 273. i navedenu sudsku praksu). Iz sudske prakse također proizlazi da, u slučaju kad trajanje postupka nije određeno odredbom prava Unije, kao u ovom slučaju (vidjeti točku 30. ove presude), razumnost roka mora se procjenjivati prema svim okolnostima pojedinog predmeta i, osobito, prema značaju spora za zainteresiranu osobu, složenosti predmeta i držanju stranaka u postupku (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, Zb., str. I‑8375., t. 187.).
35 Valja utvrditi, kao što to tvrdi i tužitelj, da se trajanje istrage dulje od 41 mjeseca, u trenutku pokretanja ovog postupka, može smatrati iznimno dugim. Međutim, u konkretnom slučaju, pitanje opravdanosti takvog roka složenošću predmeta o kojem je riječ nije relevantno za odgovor na ovaj tužbeni razlog koji se odnosi na prešutno odbijanje zahtjeva za zatvaranje predmetne istrage. Naime, u tom pogledu valja istaknuti da bi eventualnu povredu temeljnih prava o kojima je riječ trebalo ocjenjivati u trenutku donošenja, po okončanju OLAF‑ove istrage, odluke koja se odnosi na tužitelja.
Zahtjev za poništenje OLAF‑ove odluke o odbijanju pristupa tužitelja dokumentima istrage koji se na njega odnose
Argumenti stranaka
36 Tužitelj tvrdi da odbijanje pristupa dokumentima iz OLAF‑ove istrage mora biti u dovoljnoj mjeri obrazloženo, nakon konkretne i individualne provjere svakog traženog dokumenta te utvrđenja postojanja stvarne, a ne hipotetske, potrebe zaštite povjerljivosti istrage i učinkovitosti budućih istraga. Međutim, u ovom slučaju, u dopisu glavnog direktora OLAF‑a od 10. lipnja 2011. nije konkretno navedeno u kojoj mjeri traženi dokumenti ugrožavaju interes zaštićen Uredbom br. 1049/2001. Tužitelj također tvrdi da je OLAF, time što mu je odbio pristup dokumentima koji se na njega odnose, nepopravljivo narušio izvršavanje njegovih prava obrane i povrijedio načelo proporcionalnosti.
37 Komisija osporava tvrdnje tužitelja.
Ocjena Općeg suda
38 Valja podsjetiti da, u skladu s njenom uvodnom izjavom 1., Uredba br. 1049/2001 odražava nastojanje izraženo člankom 1. stavkom 2. UEU‑a za obilježavanje novog koraka u procesu stvaranja bliskije veze između naroda Europe, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Kao što stoji u uvodnoj izjavi 2. spomenute Uredbe, pravo na javni pristup dokumentima institucija odraz je njihove demokratičnosti (vidjeti presudu Suda od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, Zb., str. I‑6237., t. 72. i navedenu sudsku praksu).
39 Slijedom navedenog, svrha je Uredbe br. 1049/2001, kao što to stoji u njenoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1., dati javnosti najšire moguće pravo pristupa dokumentima (vidjeti presudu Švedska/MyTravel i Komisija, t. 38. ove presude, t. 73. i navedenu sudsku praksu).
40 Dakako, to je pravo ipak podložno određenim ograničenjima utemeljenim na razlozima javnog ili privatnog interesa. Pobliže, spomenuta Uredba, u skladu sa svojom uvodnom izjavom 11., svojim člankom 4. utvrđuje režim izuzeća na temelju kojih institucije mogu odbiti pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo neki od interesa zaštićenih tim člankom (vidjeti presudu Švedska/MyTravel i Komisija, t. 38. ove presude, t. 74. i navedenu sudsku praksu).
41 Međutim, s obzirom na to da ta izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je tumačiti i primjenjivati restriktivno (vidjeti presudu Švedska/MyTravel i Komisija, t. 38. ove presude, t. 75. i navedenu sudsku praksu).
42 Slijedom toga, kad institucija o kojoj je riječ odluči uskratiti pristup zatraženom dokumentu, načelno je dužna obrazložiti kako bi pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se institucija poziva. Nadalje, opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska (vidjeti presudu Švedska/MyTravel i Komisija, t. 38. ove presude, t. 76. i navedenu sudsku praksu).
43 Ta institucija svoje odluke ipak može temeljiti na općim presumpcijama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se na zahtjeve za otkrivanje koji se odnose na dokumente iste vrste mogu primijeniti općenito slični razlozi (vidjeti presudu Suda od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P, t. 45. i navedenu sudsku praksu). Primjena opće presumpcije ne isključuje mogućnost dokazivanja da određeni dokument čije je otkrivanje zatraženo nije obuhvaćen tom presumpcijom ili da, u skladu s člankom 4. stavkom 2., zadnjim dijelom rečenice Uredbe br. 1049/2001, ne postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenta o kojem je riječ. Također, institucija o kojoj je riječ nije dužna svoju odluku utemeljiti na spomenutoj općoj presumpciji. Ona uvijek može izvršiti konkretnu provjeru dokumenata na koje se zahtjev za pristup odnosi i pružiti takvo obrazloženje (gore navedena presuda LPN i Finska/Komisija, t. 66. i 67.).
44 Upravo u svjetlu tih načela valja ispitati zahtjev tužitelja za poništenje odluke OLAF‑a o odbijanju njegova zahtjeva za pristup dokumentima o istrazi koji se na njega odnose.
45 U dopisu svojega glavnog direktora od 10. lipnja 2011. OLAF je naveo osam dokumenata pristup kojima je zatražio tužitelj i, nakon što je obavio konkretnu provjeru tih dokumenata, naveo je razloge zbog kojih se isti ne smiju otkriti.
46 Tužitelj je zatražio pristup sljedećim dokumentima:
– zapisniku razgovora od 27. studenoga 2007. (u daljnjem tekstu: dokument 1);
– dopisu OLAF‑a od 21. svibnja 2010. (u daljnjem tekstu: dokument 2);
– internoj odluci OLAF‑a od 16. listopada 2007. o imenovanju istražitelja (u daljnjem tekstu: dokument 3);
– izvještaju o provjeri na licu mjesta od 29. srpnja 2010. (u daljnjem tekstu: dokument 4);
– dopisu OLAF‑a zaprimljenom 14. rujna 2010. (u daljnjem tekstu: dokument 5);
– dopisu upućenom OLAF‑u, zaprimljenom 25. lipnja 2009. (u daljnjem tekstu: dokument 6);
– obavijesti upućenoj Nadzornom odboru OLAF‑a od 19. rujna 2008., o predmetu koji je otvoren već više od devet mjeseci (u daljnjem tekstu: dokument 7);
– otvaranju vanjske istrage od 16. listopada 2007. (u daljnjem tekstu: dokument 8).
47 Glede argumenata koje je tužitelj iznio u potporu svom tužbenom zahtjevu za poništenje OLAF‑ove odluke o odbijanju pristupa zatraženim dokumentima, najprije treba utvrditi je li OLAF ispunio svoju obvezu obrazlaganja, zatim provjeriti jesu li ta obrazloženja u pogledu izuzeća na koja se on poziva opravdana te naposljetku postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava pristup dokumentima o kojima je riječ.
48 Kao prvo, valja ustvrditi da je OLAF ispunio svoju obvezu obrazlaganja. U tom pogledu treba reći da je obveza institucije koja je odbila pristup dokumentu pružiti obrazloženje iz kojeg se može shvatiti i provjeriti, s jedne strane, odnosi li se doista zatraženi dokument na područje obuhvaćeno izuzećem koje se ističe, i, s druge strane, postoji li doista potreba zaštite koja se odnosi na to izuzeće (vidjeti presudu Općeg suda od 12. rujna 2013., Besselink/Vijeće, T‑331/11, t. 99. i navedenu sudsku praksu).
49 U konkretnom slučaju, OLAF je tužitelju jasno naveo izuzeća na kojima je utemeljio svoje odbijanje pristupa spornim dokumentima, nabrajajući: kao prvo, izuzeće iz članka 4. stavka 2. alineje 3. Uredbe br. 1049/2001 vezano uz zaštitu svrhe nadzora, istraga ili revizije te izuzeće iz članka 4. stavka 1. točke (b) iste Uredbe vezano uz privatnost i integritet pojedinca, koja se odnose na sve dokumente; potom kao drugo, izuzeće iz članka 4. stavka 3. podstavka 1. iste Uredbe, vezano uz proces odlučivanja institucije, koje se odnosi na dokumente 1, 3, 4, 7 i 8; te kao treće, izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 2. alinejom 1. iste Uredbe, vezano uz zaštitu komercijalnih interesa, a koje se odnosi na dokumente 1, 2, 4, 6 i 7.
50 Prema dopisu glavnog direktora OLAF‑a od 10. lipnja 2011., dokumenti 1, 3, 4 ,7 i 8 sastavljeni su za internu upotrebu i čine dio rasprava i prethodnih konzultacija u okviru OLAF‑a. Dokumenti 2, 4 i 5 odnose se na korespondenciju između OLAF‑a i nadležnih nacionalnih tijela te sadrže operativne informacije razmijenjene u okviru istražnih radnji OLAF‑a i nacionalnih tijela u određenim posebnim slučajevima. Naposljetku, dokument 6 odnosi se na dopis jednog drugog gospodarskog subjekta kojim se pružaju podaci korisni za OLAF. Svi ti dokumenti obuhvaćeni su izuzećima predviđenim člankom 4. Uredbe br. 1049/2001. Nadalje, OLAF je ispitao postoji li prevladavajući javni interes te zaključio da to nije slučaj. U tom pogledu istaknuo je da je, uzimajući u obzir posebnosti istraga prijevara i osobito povjerljiv karakter podataka koje prikuplja OLAF, potrebno raspolagati jasnim elementima koji dokazuju postojanje prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje dokumenata o istrazi javnosti. Naposljetku, OLAF je ispitao mogućnost odobravanja djelomičnog pristupa zatraženim dokumentima, ali je, s obzirom na to da su podaci sadržani u tim dokumentima obuhvaćeni najmanje jednim od istaknutih izuzeća, zaključio da se taj pristup ne može odobriti.
51 Kao drugo, glede osnovanosti odluke OLAF‑a o odbijanju pristupa tužitelja spomenutim dokumentima, a u vezi s istaknutim izuzećima, osobito izuzećem iz članka 4. stavka 2. alineje 3. Uredbe br. 1049/2001 koje se odnosi na zaštitu svrhe nadzora, istraga i revizije, nesporno je da osam dokumenata o kojima je riječ čini dio istražnih radnji u smislu tog članka te da su u trenutku donošenja spomenute odluke istražne radnje bile u tijeku.
52 Slijedom navedenog, OLAF se načelno imao pravo pozvati na izuzeće iz članka 4. stavka 2. alineje 3. Uredbe br. 1049/2001. (vidjeti u tom smislu presudu Općeg suda od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija, T‑391/03 i T‑70/04, Zb., str. II‑2023., t. 113.).
53 Točno je da dokument koji se odnosi na radnju nadzora ili istražnu radnju sam za sebe ne može opravdati primjenu istaknutog izuzeća. Institucija o kojoj je riječ dužna je također obrazložiti na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001.
54 Međutim, u konkretnom slučaju, valja u tom pogledu ustvrditi da je OLAF u dopisu svojeg glavnog direktora od 10. lipnja 2011. naveo razloge zbog kojih bi otkrivanje dokumenata pristup kojima je bio zatražen ugrozilo zaštićeni interes. Stoga bi, pored činjenice da su se dokumenti 1 do 8 stvarno odnosili na istragu u tijeku, više dokumenata iznijelo na vidjelo dokaze prikupljene iz različitih izvora pa bi otkrivanje moglo biti znak upozorenja osobama ili tijelima obuhvaćenim istragom prije nego što budu prikupljeni svi dokazi. Nadalje, ti bi dokumenti mogli služiti kao dokaz u postupcima pred nacionalnim sudovima te bi se njihovim otkrivanjem moglo ugroziti njihovo učinkovito korištenje od strane tih sudova. Povrh toga, dokumenti 1, 2, 4, 5 i 7 mogli bi otkriti OLAF‑ovu strategiju i vođenje istrage. Njihovim bi se otkrivanjem pružili podaci o metodama rada u ovom slučaju, što bi ugrozilo učinkovitost OLAF‑ovih zadaća. Dokumenti 2, 4 i 5 odnose se na razmjenu podataka s nacionalnim tijelima u okviru ove istrage pa bi njihovo otkrivanje moglo ugroziti ozračje uzajamnog povjerenja neophodno za dobro odvijanje suradnje s nacionalnim tijelima u okviru istrage o kojoj je riječ. K tome, otkrivanjem tih dokumenata obznanile bi se strategije istrage, poduzete radnje i tumačenje postupaka. Naposljetku, otkrivanje dokumenata javnosti, poput primjerice dokumenta 6, odnosno dopisa jednog gospodarskog subjekta kojim se pružaju informacije OLAF‑u, izložio bi se pružatelj informacija uslijed čega njegov identitet više ne bi bio zaštićen, a čime bi se obeshrabrilo pojedince u pružanju informacija o eventualnim prijevarama i posljedično OLAF‑u i Komisiji uskratili podaci potrebni za pokretanje istraga kojima je cilj zaštita financijskih interesa Unije.
55 Nadalje, primjedbu o nerazumnom trajanju istrage o kojoj je riječ valja odbiti kao bespredmetnu. Naime, čak i pod pretpostavkom da se utvrdi nerazumno trajanje istrage, to ne može dovesti u pitanje zakonitost odluke OLAF‑a o odbijanju pristupa tužitelja spomenutim dokumentima glede istaknutih izuzeća.
56 Slijedom svega navedenog, preostaje zaključiti da je OLAF mogao valjano smatrati da bi otkrivanje dokumenata pristup kojima je bio zatražen moglo ugroziti istragu u tijeku.
57 Također, tužitelj u prilog ovom tužbenom razlogu nije iznio nijedan argument s ciljem pobijanja OLAF‑ovog zaključka da se ne može odobriti djelomičan pristup.
58 Naposljetku, glede prevladavajućeg javnog interesa u smislu članka 4. stavka 2. zadnje rečenice Uredbe 1049/2001, valja podsjetiti da iz dopisa glavnog direktora OLAF‑a proizlazi da u ovom slučaju takav interes ne postoji.
59 Ta ocjena nepostojanja prevladavajućeg interesa u smislu zadnje rečenice članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 nije ni u čemu pogrešna.
60 Naime, valja utvrditi da su istražne radnje, u trenutku donošenja odluke OLAF‑a o odbijanju pristupa tužitelja dokumentima o kojima je riječ, bile u tijeku. K tome, tužitelj pred Općim sudom nije istaknuo nijedan podrobni argument na temelju kojeg bi se moglo zaključiti da je OLAF pogriješio držeći da ne postoji prevladavajući javni interes koji bi, u skladu s člankom 4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001, opravdavao otkrivanje dokumenata o kojima je riječ.
61 Glede tužiteljeve tvrdnje da prava obrane predstavljaju prevladavajući javni interes, dovoljno je ustvrditi da pravo na pristup dokumentima ne ovisi o naravi pojedinačnog interesa koji osoba koja traži pristup može ili ne mora imati za dobivanje traženog podatka (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, Zb., str. I‑1233., t. 44.).
62 Također, argument tužitelja sukladno kojem činjenica uskrate pristupa spisu povrjeđuje njegova prava obrane i protivna je članku 42. i članku 48. stavku 2. Povelje o temeljnim pravima, ne može se prihvatiti. U tom pogledu, valja kao prvo podsjetiti da je ovaj postupak pokrenut na temelju Uredbe br. 1049/2001 zbog odbijanja pristupa dokumentima. Kao drugo, nesporno je da u trenutku pokretanja ovog postupka istražne radnje još nisu bile završene i na temelju njih još nije bio sastavljen konačni izvještaj niti donesena odluka. Napokon, protivno onome što tvrdi tužitelj, cilj je Uredbe 1049/2001 osigurati svima pristup dokumentima, slijedom čega jednom otkriven dokument, u skladu s njezinim odredbama, ulazi o javnu domenu.
63 Povrh toga, u ovom kontekstu valja istaknuti da, neovisno o pravima koja postoje na temelju Uredbe br. 1049/2001, OLAF osobi na koju se istraga koja je u tijeku navodno odnosi nije dužan odobriti pristup dokumentima spisa te istrage (vidjeti u tom smislu presudu od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija, t. 34. ove presude, t. 255. do 258.).
64 U tom pogledu valja reći da se pristup dokumentima spisâ OLAF‑ove istrage, osim prava osobe o kojoj je riječ da dobije zapisnik svojeg razgovora s OLAF‑om, stvarno odvija tijekom postupka nadzora. Naime, konačna preporuka OLAF‑a podnosi se nadležnim tijelima Unije ili nacionalnim tijelima. Ako ta tijela osobi na koju se istraga odnosi, u ovom slučaju tužitelju, namjeravaju izreći sankciju, moraju mu pružiti mogućnost izvršavanja njegovih prava obrane u skladu s primjenjivim upravnim ili kaznenim postupkom. Tužitelj će tako biti u mogućnosti koristiti se, posredstvom tih tijela, raspoloživim pravnim sredstvima, uz poštovanje primjenjivih postupovnih pravila.
65 Zaključno, kako to proizlazi iz prethodno navedenog, OLAF je valjano odbio pristup zatraženim dokumentima, pozivajući se na izuzeće iz članka 4. stavka 2. alineje 3. Uredbe br. 1049/2001.
66 Stoga tužbu valja odbiti, bez potrebe ispitivanja argumentacije tužitelja koja se odnosi na druga izuzeća na koja se OLAF poziva u svrhu opravdavanja svog odbijanja pristupa dokumentima o kojima je riječ.
Troškovi
67 Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, istome valja naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Komisije.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (osmo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Nalaže se Lianu Catinisu snošenje troškova.
Kancheva | Wetter | Kreuschitz |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 21. svibnja 2014.
Potpisi