ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre élargie)
19 mars 2019 (*)
« Aides d’État – Intervention d’un consortium de droit privé entre banques en faveur d’un de ses membres – Autorisation de l’intervention par la banque centrale de l’État membre – Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur – Recours en annulation – Notion d’aide d’État – Imputabilité à l’État – Ressources d’État »
Dans les affaires jointes T‑98/16, T‑196/16 et T‑198/16,
République italienne, représentée par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de MM. S. Fiorentino et P. Gentili, avvocati dello Stato,
partie requérante dans l’affaire T‑98/16,
Banca Popolare di Bari SCpA, anciennement Tercas-Cassa di risparmio della provincia di Teramo SpA (Banca Tercas SpA), établie à Teramo (Italie), représentée par Mes A. Santa Maria, M. Crisostomo, E. Gambaro et F. Mazzocchi, avocats,
partie requérante dans l’affaire T‑196/16,
Fondo interbancario di tutela dei depositi, établi à Rome (Italie), représenté par Mes M. Siragusa, G. Scassellati Sforzolini et G. Faella, avocats,
partie requérante dans l’affaire T‑198/16,
soutenu par
Banca d’Italia, représentée par Mes M. Perassi, O. Capolino, M. Marcucci et M. Todino, avocats,
partie intervenante dans l’affaire T‑198/16,
contre
Commission européenne, représentée par MM. P. Stancanelli, L. Flynn, A. Bouchagiar et Mme D. Recchia, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision (UE) 2016/1208 de la Commission, du 23 décembre 2015, concernant l’aide d’État SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) mise à exécution par l’Italie en faveur de Banca Tercas (JO 2016, L 203, p. 1),
LE TRIBUNAL (troisième chambre élargie),
composé de MM. S. Frimodt Nielsen, président, V. Kreuschitz, I. S. Forrester, Mme N. Półtorak (rapporteur) et M. E. Perillo, juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 22 mars 2018,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Les présents recours sont introduits par la République italienne (affaire T‑98/16), Banca Popolare di Bari SCpA (ci-après « BPB ») (affaire T‑196/16) et le consortium de droit privé italien Fondo interbancario di tutela dei depositi (ci-après le « FITD ») (affaire T‑198/16), à l’encontre de la décision (UE) 2016/1208 de la Commission, du 23 décembre 2015, concernant l’aide d’État SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) mise à exécution par l’Italie en faveur de Banca Tercas (JO 2016, L 203, p. 1, ci-après la « décision attaquée »).
2 Dans la décision attaquée, la Commission européenne a considéré que l’intervention du FITD en faveur de Banca Tercas (Cassa di risparmio della Provincia di Teramo SpA) (ci-après « Tercas »), autorisée par la banque centrale de la République italienne, Banca d’Italia (ci-après la « Banque d’ Italie »), le 7 juillet 2014 (ci-après l’« intervention » ou l’« intervention du FITD en faveur de Tercas »), constituait une aide d’État illégale et incompatible qui devait être récupérée auprès de son bénéficiaire par la République italienne.
Entités impliquées
Entités commerciales concernées par l’intervention
3 Tercas est une banque au capital privé dont les activités se déploient principalement dans la région des Abruzzes en Italie. À la fin de l’année 2010, Tercas a acquis Banca Caripe SpA, une banque régionale également présente dans cette région.
4 BPB est la société holding d’un groupe bancaire au capital privé dont les activités se déploient principalement dans le sud de l’Italie.
FITD
5 Le FITD est un consortium de droit privé entre banques qui a été constitué sur une base volontaire en 1987. Ce consortium est de nature mutualiste et a été institué aux fins de la poursuite des intérêts communs de ses membres.
6 Le but du FITD est de garantir les déposants de ses membres (voir article 1er des statuts du FITD, dans leur version applicable aux faits de l’espèce, ci-après les « statuts du FITD »). En 1996, en raison de la transposition en droit italien de la directive 94/19/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 1994, relative aux systèmes de garantie des dépôts (JO 1994, L 135, p. 5), le FITD a été reconnu par la Banque d’Italie comme l’un des systèmes de garantie des dépôts autorisés à opérer en Italie en application de ces règles. En vertu de l’article 27 de ses statuts, en cas de liquidation administrative forcée d’un de ses membres, le FITD intervient en remboursant les dépôts des déposants effectués auprès de celui-ci dans la limite de 100 000 euros par déposant. Selon le paragraphe 1 de cette disposition, sont éligibles au remboursement les créances relatives aux fonds acquis par les membres du consortium avec obligation de restitution, en euros et en devises, sous forme de dépôts ou toute autre forme, ainsi que les chèques bancaires et tout autre titre de créance assimilable.
7 Depuis son origine, le FITD dispose de la faculté d’intervenir en faveur de ses membres, non seulement au titre de cette garantie devenue légale des dépôts des déposants (l’intervention obligatoire), mais aussi sur une base volontaire, conformément à ses statuts, si cette intervention permet de réduire les charges susceptibles de résulter de la garantie des dépôts pesant sur ses membres (les interventions volontaires).
8 Ainsi, en vertu de l’article 28 de ses statuts, lorsqu’une charge moins lourde est à prévoir, le FITD peut, au lieu de procéder au remboursement prévu au titre de la garantie des dépôts des déposants en cas de liquidation administrative forcée d’un membre du consortium, intervenir dans des opérations de cession d’actifs et de passifs concernant ce membre (l’intervention volontaire alternative). De même, en vertu de l’article 29, paragraphe 1, de ses statuts, indépendamment de l’ouverture formelle d’une procédure de liquidation administrative forcée, le FITD peut décider d’intervenir au moyen de financements, de garanties, de prises de participation ou par le biais d’autres formes techniques pour soutenir un de ses membres placé sous le régime de l’administration extraordinaire, lorsque des perspectives de redressement existent et qu’une charge moins lourde est à prévoir par rapport à celle découlant de l’intervention du FITD dans l’hypothèse d’une liquidation administrative forcée de ce membre (l’intervention volontaire de soutien ou préventive, comme pour Tercas).
9 Le rôle du FITD, les interventions qu’il peut mener, notamment, les interventions de soutien en faveur de ses membres, et, plus précisément, la question de savoir si l’intervention qui fait l’objet de la décision attaquée est susceptible d’être qualifiée d’« aide accordée par un État ou au moyen de ressources d’État » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, constituent le cœur des présentes affaires.
Banque d’Italie
10 La Banque d’Italie est une autorité publique exerçant les fonctions de banque centrale de la République italienne. Elle est dotée d’une personnalité juridique autonome et distincte de celle de l’État italien. En tant que membre du Système européen des banques centrales (SEBC), la Banque d’Italie doit, en vertu de l’article 127, paragraphe 5, TFUE, contribuer à la bonne conduite des politiques menées par les autorités compétentes en ce qui concerne le contrôle prudentiel des établissements de crédit et la stabilité du système financier.
11 Entre autres fonctions, le decreto legislativo, no 385, e successive modifiche e integrazioni, Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (loi italienne sur les banques) du 1er septembre 1993 (GURI no 230, du 30 septembre 1993, supplément ordinaire no 92), dans sa version en vigueur à l’époque des faits (ci-après la « loi italienne sur les banques »), confie à la Banque d’Italie le rôle d’autorité de surveillance du secteur bancaire et lui donne pour objectifs d’assurer la gestion saine et prudente des établissements surveillés, la stabilité globale, l’efficacité et la compétitivité du système financier ainsi que le respect des dispositions en matière de crédit.
12 Afin de satisfaire à ces objectifs, en particulier celui d’assurer la gestion saine et prudente des établissements surveillés, la Banque d’Italie dispose de pouvoirs de contrôle étendus, qui comportent un pouvoir de contrôle sur dossier, un pouvoir réglementaire, un pouvoir d’inspection et de nombreuses compétences d’autorisation. Ces pouvoirs permettent à la Banque d’Italie d’intervenir dans tous les évènements marquants de l’existence d’une banque, dans le respect de son autonomie commerciale et à seule fin de vérifier si sa gestion est saine et prudente.
13 Au titre de ses prérogatives, la Banque d’Italie a notamment approuvé les statuts du FITD, assiste en tant qu’observateur sans droit de vote aux réunions du FITD et, conformément à l’article 96 ter, premier alinéa, sous d), de la loi italienne sur les banques, a approuvé l’intervention du FITD en faveur de Tercas.
Contexte et intervention du FITD en faveur de Tercas
14 Le 30 avril 2012, sur proposition de la Banque d’Italie, qui avait relevé des irrégularités au sein de Tercas, le ministère de l’Économie et des Finances italien a décidé de mettre Tercas sous administration extraordinaire.
15 La Banque d’Italie a ensuite nommé un commissaire extraordinaire chargé de gérer Tercas pendant l’administration extraordinaire (ci-après le « commissaire extraordinaire »).
Première tentative d’intervention
16 En octobre 2013, après avoir évalué différentes options, le commissaire extraordinaire a engagé des négociations avec BPB, qui avait exprimé son intérêt pour la souscription d’une augmentation de capital de Tercas, à condition que soit effectué un audit préalable de Tercas et que le FITD couvre entièrement le déficit patrimonial de cette banque.
17 Le 28 octobre 2013, à la suite d’une demande du commissaire extraordinaire de Tercas faite sur la base de l’article 29 des statuts du FITD, le comité de gestion du FITD a décidé d’aider Tercas pour un montant maximal de 280 millions d’euros. Cette décision a été ratifiée par le conseil du FITD le 29 octobre 2013. Le 4 novembre 2013, conformément à l’article 96 ter, premier alinéa, sous d), de la loi italienne sur les banques, la Banque d’Italie a approuvé cette intervention de soutien.
18 Bien qu’ayant obtenu l’autorisation de la Banque d’Italie, le FITD a décidé de suspendre l’intervention envisagée compte tenu d’incertitudes relatives à la situation économique et patrimoniale de Tercas et au traitement fiscal de cette intervention. En effet, le 18 mars 2014, à l’issue de l’audit sur les actifs de Tercas demandé par BPB (voir point 16 ci-dessus), un désaccord était né entre les experts du FITD et de BPB. Ce désaccord a ensuite été réglé à l’issue d’une procédure d’arbitrage. En outre, le FITD et BPB se sont mis d’accord pour répartir les éventuelles charges découlant de l’imposition de l’intervention au cas où l’exonération fiscale envisagée ne serait pas appliquée.
Décision d’intervention et autorisation par la Banque d’Italie
19 À la suite de la suspension de l’intervention du 18 mars 2014 et pour s’assurer que l’intervention en faveur de Tercas était économiquement plus avantageuse que le remboursement des déposants de cette banque, le FITD a eu recours à une société d’audit et de conseil. Au vu des conclusions présentées par cette société dans un rapport du 26 mai 2014, et compte tenu du coût de l’intervention comparé au coût d’une indemnisation au titre du système de garantie des dépôts en cas de liquidation, le comité de gestion et le conseil du FITD ont décidé, le 30 mai 2014, d’intervenir en faveur de Tercas.
20 Le 1er juillet 2014, le FITD a transmis à la Banque d’Italie une nouvelle demande d’autorisation.
21 Le 7 juillet 2014, la Banque d’Italie a autorisé l’intervention du FITD en faveur de Tercas. Cette intervention prévoyait trois mesures (ci-après les « mesures litigieuses »), à savoir, premièrement, une contribution de 265 millions d’euros destinée à couvrir les fonds propres négatifs de Tercas ; deuxièmement, une garantie de 35 millions d’euros destinée à couvrir le risque de crédit lié à certaines expositions de Tercas et, troisièmement, une garantie de 30 millions d’euros destinée à couvrir les coûts découlant du traitement fiscal de la première mesure (voir considérant 38 et article 1er de la décision attaquée).
Situation de Tercas après l’intervention du FITD
22 Le commissaire extraordinaire de Tercas, en accord avec la Banque d’Italie, a convoqué une assemblée générale afin que les actionnaires puissent se prononcer sur la couverture des pertes découvertes au cours de l’administration extraordinaire et sur une augmentation de capital réservée à BPB.
23 L’assemblée générale des actionnaires de Tercas a eu lieu le 27 juillet 2014 et a décidé, d’une part, de couvrir partiellement les pertes, notamment en réduisant les fonds propres à zéro et en annulant l’ensemble des actions ordinaires en circulation, et, d’autre part, de faire passer le capital à 230 millions d’euros grâce à l’émission de nouvelles actions ordinaires proposées à BPB. Cette augmentation de capital a été effectuée le 27 juillet 2014.
24 Le 1er octobre 2014, le régime d’administration extraordinaire de Tercas a été levé et BPB a désigné les nouveaux organes de cette banque.
25 En décembre 2014, BPB a réalisé une augmentation de capital de 500 millions d’euros, comprenant l’émission de nouvelles actions et l’émission d’un emprunt subordonné de catégorie 2. L’augmentation de capital a servi à renforcer les ratios de fonds propres de BPB, qui avaient subi les effets de l’acquisition de Tercas.
26 En mars 2015, BPB a souscrit une nouvelle augmentation de capital de Tercas pour un montant de 135,4 millions d’euros, afin de faire face à des pertes ultérieures enregistrées au quatrième trimestre de 2014, de couvrir les coûts de restructuration en 2015 et 2016 et d’améliorer les ratios de fonds propres de Tercas. Ces évènements n’ont pas de lien avec l’intervention de soutien du FITD en faveur de Tercas.
Procédure administrative et décision attaquée
27 Les 8 août et 10 octobre 2014, la Commission a demandé aux autorités italiennes des informations sur l’intervention du FITD en faveur de Tercas. Celles-ci ont répondu à ces demandes d’informations les 16 septembre et 14 novembre 2014.
28 Par lettre du 27 février 2015, la Commission a informé la République italienne de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard de cette mesure.
29 Le 24 avril 2015, la Commission a publié la décision d’ouverture au Journal officiel de l’Union européenne et a invité les parties intéressées à présenter leurs observations au sujet de l’intervention du FITD en faveur de Tercas. Des observations à cet égard ont été présentées à la Commission par la République italienne, par la Banque d’Italie, par le FITD, par BPB et par Tercas (voir considérants 44 à 109 de la décision attaquée).
30 Les 13 août et 17 septembre 2015, deux réunions se sont tenues avec les autorités italiennes et les parties intéressées.
31 Le 23 décembre 2015, la Commission a adopté la décision attaquée.
32 Par cette décision, la Commission a constaté que les mesures litigieuses autorisées le 7 juillet 2014 (voir point 21 ci-dessus) en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE constituaient des aides incompatibles et illégales accordées par la République italienne à Tercas et a ordonné que lesdites aides soient récupérées. À cet égard, la Commission a considéré que la première mesure, destinée à couvrir les fonds propres négatifs de Tercas, était une contribution à fonds perdu de 265 millions d’euros, que la deuxième mesure, une garantie de 35 millions d’euros destinée à couvrir le risque de crédit lié à certaines expositions, devait être valorisée à 140 000 euros pour tenir compte notamment du fait que ces expositions avaient été intégralement remboursées par les débiteurs à l’échéance et que la garantie n’avait donc pas été appelée, et que la troisième mesure, une garantie de 30 millions d’euros destinée à couvrir les coûts découlant du traitement fiscal de la première mesure, était une contribution à fonds perdu d’un montant équivalent à celui de la garantie.
Procédure et conclusions des parties
33 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 mars 2016, la République italienne a introduit son recours dans l’affaire T‑98/16.
34 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 29 avril 2016, BPB a introduit son recours dans l’affaire T‑196/16.
35 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 1er mai 2016, le FITD a introduit son recours dans l’affaire T‑198/16.
36 Par actes déposés au greffe du Tribunal le 1er août 2016, le Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativo (Fonds de garantie des déposants des coopératives de crédit) et la Banque d’Italie ont demandé à intervenir dans la procédure concernant l’affaire T‑198/16 au soutien des conclusions du FITD.
37 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, en application de l’article 27, paragraphe 5, du règlement de procédure du Tribunal, le juge rapporteur a été affecté à la troisième chambre, à laquelle les présentes affaires ont, par conséquent, été attribuées.
38 Par ordonnance du 15 février 2017, le président de la troisième chambre du Tribunal a rejeté l’intervention du Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativo et admis l’intervention de la Banque d’Italie. Cette dernière a déposé son mémoire et les parties principales ont déposé leurs observations sur celui-ci dans les délais impartis.
39 Sur proposition de la troisième chambre, le Tribunal a décidé, en application de l’article 28 du règlement de procédure, de renvoyer les affaires en cause devant une formation de jugement élargie.
40 Par décision du président de la troisième chambre élargie du Tribunal du 14 décembre 2017, les affaires T‑98/16, T‑196/16 et T‑198/16 ont été jointes aux fins de la phase orale de la procédure et de la décision mettant fin à l’instance, conformément à l’article 68 du règlement de procédure.
41 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre élargie) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, a invité les parties à répondre à une série de questions.
42 Les parties ont répondu à ces questions les 15 et 16 février 2018.
43 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 22 mars 2018.
44 Dans l’affaire T‑98/16, la République italienne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
45 Dans l’affaire T‑196/16, BPB conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– à titre subsidiaire, annuler les articles 2 à 4 de la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
46 Dans l’affaire T‑198/16, le FITD, soutenu par la Banque d’Italie, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– à titre subsidiaire, annuler la décision attaquée en tant qu’elle constate et quantifie l’élément d’aide contenu dans la mesure no 3 ;
– condamner la Commission aux dépens.
47 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter les recours ;
– condamner les requérants aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité du recours déposé par le FITD
48 Sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure, la Commission émet des doutes quant à la recevabilité du recours introduit par le FITD en raison de son défaut de qualité pour agir. En substance, selon la Commission, le FITD pouvant être assimilé à un intermédiaire par le truchement duquel l’État italien a décidé de conférer une aide et l’État italien ayant également introduit un recours, le recours de cet intermédiaire devrait être déclaré irrecevable.
49 Le FITD conteste l’argumentation de la Commission.
50 À titre liminaire, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, « [t]oute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution ». En outre, il convient de relever que, jouissant de la personnalité juridique, le FITD est une personne morale de droit privé qui peut introduire un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE.
51 Dès lors, il y a lieu de vérifier si le FITD est directement et individuellement concerné par la décision attaquée.
52 S’agissant de la question de savoir si le FITD est directement affecté par la décision attaquée, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, deux critères doivent être satisfaits. Premièrement, l’acte en cause doit produire directement des effets sur la situation juridique de la partie requérante et, deuxièmement, ledit acte ne doit laisser aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (voir arrêt du 26 janvier 2018, Centro Clinico e Diagnostico G. B. Morgagni/Commission, T‑172/16, non publié, EU:T:2018:34, point 57 et jurisprudence citée).
53 Or, en l’espèce, par l’adoption de la décision attaquée, déclarant les mesures litigieuses incompatibles avec le marché intérieur, le FITD n’a pas le droit d’intervenir au soutien de Tercas. En outre, en application des articles 2 et 3 de la décision attaquée, la République italienne est tenue de procéder immédiatement et effectivement à la récupération des aides accordées par le FITD et financées par ses membres auprès de Tercas et les autorités nationales n’ont à exercer à cet égard aucun pouvoir d’appréciation. Il s’ensuit que la décision attaquée produit directement des effets sur la situation juridique du FITD au sens de la jurisprudence citée au point 52 ci-dessus. Le FITD est donc directement concerné par la décision attaquée.
54 S’agissant de la question de savoir si le FITD est individuellement concerné par la décision attaquée, il ressort de la jurisprudence que la position juridique d’un organisme autre qu’un État membre, jouissant de la personnalité juridique et ayant pris une mesure qualifiée d’aide d’État dans une décision finale de la Commission, peut être individuellement affectée par cette décision si celle-ci l’empêche d’exercer comme il l’entend ses compétences propres, consistant notamment en l’octroi de l’aide en cause (voir arrêt du 17 juillet 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Commission, T‑457/09, EU:T:2014:683, point 83 et jurisprudence citée).
55 En l’espèce, d’une part, il est constant que le FITD, en tant qu’organisme de droit privé (voir point 5 ci-dessus) et jouissant de la personnalité juridique, a octroyé et dispensé les mesures qualifiées d’aides dans la décision attaquée. D’autre part, à l’instar de ce qu’avance le FITD, la décision attaquée a non seulement rendu impossible l’intervention du FITD en faveur de Tercas dans le cas d’espèce, mais également exclu la possibilité d’effectuer à l’avenir d’autres interventions de soutien, en réduisant l’autonomie du FITD et celle des banques qui en sont membres. Ainsi, la décision attaquée affecte individuellement le FITD au sens de la jurisprudence citée au point 54 ci-dessus, en ce qu’elle empêche le FITD d’exercer comme il l’entend ses compétences propres consistant, en l’espèce, en l’adoption de mesures autres que le remboursement des dépôts.
56 Il y a donc lieu de rejeter la fin de non-recevoir de la Commission dans la mesure où elle vise à constater que le FITD ne dispose pas de la qualité pour agir conformément à l’article 263 TFUE.
Sur le fond
57 Dans l’affaire T‑98/16, la République italienne invoque quatre moyens, qui portent sur les questions suivantes :
– le financement de l’aide au moyen de « ressources d’État » ;
– l’imputabilité de l’aide à l’État ;
– l’avantage sélectif octroyé par l’aide ;
– l’incompatibilité de l’aide avec le marché intérieur.
58 Dans l’affaire T‑196/16, BPB invoque, pour sa part, sept moyens, qui portent sur :
– la motivation relative à la démonstration de l’existence d’une aide « accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État » ;
– le financement de l’aide au moyen de « ressources d’État » ;
– l’imputabilité de l’aide à l’État ;
– l’avantage sélectif octroyé par l’aide ;
– l’incompatibilité de l’aide avec le marché intérieur ;
– la qualification erronée de la garantie fiscale de 30 millions d’euros ;
– la récupération de l’aide.
59 Enfin, dans l’affaire T‑198/16, le FITD invoque cinq moyens, qui portent sur :
– le financement de l’aide au moyen de « ressources d’État » ;
– l’imputabilité de l’aide à l’État ;
– l’avantage sélectif octroyé par l’aide ;
– l’incompatibilité de l’aide avec le marché intérieur ;
– la qualification erronée de la garantie fiscale de 30 millions d’euros.
60 Ces moyens portent, en substance, sur les principales étapes du raisonnement suivi dans la décision attaquée pour permettre à la Commission de conclure à l’existence d’une aide, à son incompatibilité avec le marché intérieur et à la nécessité d’en ordonner la récupération.
61 En l’espèce, le Tribunal estime opportun d’examiner en premier lieu les arguments des parties visant le critère d’aides « accordées par les États ou au moyen de ressources d’État » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. À cette fin, il y a lieu de regrouper et d’examiner ensemble le deuxième moyen soulevé par la République italienne dans l’affaire T‑98/16, le troisième moyen soulevé par BPB dans l’affaire T‑196/16 et le deuxième moyen soulevé par le FITD dans l’affaire T‑198/16, en ce qu’ils portent sur la notion d’imputabilité de l’aide à l’État. De même, il convient de regrouper et d’examiner ensemble le premier moyen soulevé par la République italienne dans l’affaire T‑98/16, le deuxième moyen soulevé par BPB dans l’affaire T‑196/16 et le premier moyen soulevé par le FITD dans l’affaire T‑198/16, en ce qu’ils portent sur la notion de ressources d’État.
Observations liminaires sur la notion d’« aide accordée par un État »
62 Selon une jurisprudence constante, la qualification d’« aide d’État » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE suppose la réunion de quatre conditions, à savoir l’existence d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, que cette intervention soit susceptible d’affecter les échanges entre les États membres, qu’elle accorde un avantage sélectif à son bénéficiaire et qu’elle fausse ou menace de fausser la concurrence (voir arrêt du 13 septembre 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, point 17 et jurisprudence citée).
63 Concernant la première condition tenant à l’existence d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, il convient de rappeler que, pour que des avantages puissent être qualifiés d’« aides » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ils doivent d’une part, être accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’État et, d’autre part, être imputables à l’État (voir arrêt du 13 septembre 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, point 20 et jurisprudence citée).
64 À cet égard, de manière générale, il n’y a pas lieu a priori de distinguer les cas dans lesquels l’aide est accordée directement par l’État de ceux où elle est accordée par l’intermédiaire d’un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet État (voir, en ce sens, arrêt du 13 septembre 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, point 23 et jurisprudence citée, et conclusions de l’avocat général Saugmandsgaard Øe dans l’affaire ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:233, point 67).
65 En effet, l’inclusion d’avantages octroyés par l’intermédiaire d’organismes distincts de l’État dans le champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE vise à préserver l’effet utile des règles relatives aux « aides accordées par les États » définies aux articles 107 à 109 TFUE. La Cour a ainsi précisé que le droit de l’Union ne saurait admettre que le seul fait de créer des institutions autonomes chargées de la distribution d’aides permette de contourner les règles relatives aux aides d’État (arrêt du 16 mai 2002, France/Commission, C‑482/99, ci-après l’« arrêt Stardust », EU:C:2002:294, point 23). Autrement dit, cette jurisprudence vise à contrecarrer un risque de sous-inclusion. Toutefois, la décision d’inclure les avantages octroyés par l’intermédiaire d’organismes distincts de l’État fait également apparaître un risque particulier de surinclusion, visant des avantages qui ne seraient pas imputables à l’État ou qui n’impliqueraient pas l’utilisation de ressources d’État (voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Saugmandsgaard Øe dans l’affaire ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:233, points 68 et 69 et jurisprudence citée).
66 C’est à la lumière de la nécessité d’éviter tant le risque de sous-inclusion que celui de surinclusion d’avantages octroyés par des organismes distincts de l’État qu’il y a lieu d’examiner les éléments retenus par la Commission pour établir l’origine étatique des mesures litigieuses.
67 À cet égard, force est de constater que la notion d’aide d’État présente un caractère juridique et doit être interprétée sur la base d’éléments objectifs (voir, en ce sens, arrêt du 22 décembre 2008, British Aggregates/Commission, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, point 111, et du 30 novembre 2016, Commission/France et Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, point 87), dont la nature publique ou privée de l’entité ayant accordé l’aide en cause. Lorsque cette entité est dotée d’un statut privé ou d’une autonomie, y compris s’agissant de la gestion de ses fonds, par rapport aux interventions des pouvoirs publics et aux finances publiques, au sens strict, la Commission est soumise, sous le contrôle entier du juge de l’Union, à une obligation d’autant plus significative de préciser et d’étayer les raisons qui lui permettent de conclure à un contrôle public sur les ressources utilisées et à l’imputabilité des mesures à l’État et, par conséquent, à l’existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
68 Ainsi, dans une situation où la Commission avait déduit l’imputabilité à l’État de concours financiers accordés par des filiales d’une entreprise publique du seul fait que ces sociétés étaient indirectement contrôlées par l’État, il a été jugé que, même si l’État était en mesure de contrôler une entreprise publique et d’exercer une influence dominante sur ses opérations, l’exercice effectif de ce contrôle dans un cas concret ne saurait être automatiquement présumé (arrêt du 16 mai 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, points 50 à 52). Dans un tel cas, la Commission doit disposer d’un ensemble d’indices résultant des circonstances de l’espèce et du contexte dans lequel ces concours financiers étaient intervenus afin d’établir le degré d’implication des autorités publiques dans leur octroi par l’intermédiaire d’une entreprise publique (voir, en ce sens, arrêt du 16 mai 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, points 52 et 55).
69 Cette obligation de la Commission est d’autant plus nécessaire dans une situation où, comme en l’espèce, la mesure en cause est dispensée par une entité privée. En effet, dans une telle situation, il n’est pas possible de présumer que l’État est en mesure de contrôler cette entreprise et d’exercer une influence dominante sur ses opérations du fait du lien capitalistique et des prérogatives qui s’y attachent. Il revient donc à la Commission de prouver, à suffisance de droit, un degré suffisant d’implication de l’État dans l’octroi de la mesure en cause en démontrant non seulement que l’État a la possibilité d’exercer une influence dominante sur l’entité dispensatrice, mais également qu’il a été en mesure d’exercer ce contrôle dans le cas concret.
70 Par ailleurs, nonobstant l’exigence de distinguer l’imputabilité d’une aide à un État de la question de savoir si l’aide a été octroyée au moyen de ressources d’État, qui constituent des conditions distinctes et cumulatives (voir arrêt du 5 avril 2006, Deutsche Bahn/Commission, T‑351/02, EU:T:2006:104, point 103 et jurisprudence citée), la Commission n’a pas cherché, en l’espèce, à distinguer ces conditions clairement (voir considérant 144 de la décision attaquée). Le Tribunal estime donc approprié, en premier lieu, d’examiner les différents éléments retenus par la Commission pour établir l’imputabilité de l’intervention à l’État et, en second lieu, d’apprécier les éléments relatifs au contrôle exercé par les autorités publiques sur les ressources utilisées pour l’intervention du FITD en faveur de Tercas.
Éléments retenus dans la décision attaquée pour établir l’origine étatique des mesures
71 Après avoir relevé au considérant 112 de la décision attaquée que le facteur déterminant pour déterminer l’existence d’une « aide accordée par un État ou au moyen de ressources d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, n’était pas l’origine directe de ces ressources, mais le degré d’intervention de l’autorité publique dans la définition des mesures et de leur modalités de financement, la Commission a exposé aux considérants 117 à 145 les différents éléments, qualifiés d’« indices suffisants », qu’elle prenait en considération.
72 En premier lieu, la Commission a estimé que l’État italien avait confié au FITD un « mandat public » relatif à la protection des déposants qu’il exerce sous différentes formes. À ce titre, au considérant 120 de la décision attaquée, la Commission a souligné que la protection de l’épargne et des déposants occupait une position spéciale en droit italien, qui protège l’épargne et qui confère à la Banque d’Italie la mission de sauvegarder la stabilité du système bancaire italien, afin de protéger les déposants.
73 Dans ce contexte, au considérant 121 de la décision attaquée, la Commission a considéré que l’article 96 bis de la loi italienne sur les banques devait être interprété comme une « définition spécifique du mandat public de protection des déposants, applicable aux systèmes de garantie des dépôts reconnus en Italie ». La Commission a précisé, en effet, que, « [a]vec l’inclusion de la dernière phrase à l’article 96 bis, paragraphe 1, [de la loi italienne sur les banques,] selon laquelle les systèmes de garantie des dépôts “peuvent prévoir d’autres cas et formes d’intervention” en plus du remboursement des déposants, les autorités italiennes [avaient] choisi de permettre à leurs propres systèmes de garantie des dépôts reconnus l’utilisation des ressources mobilisées par des banques associées en consortium pour des cas d’intervention différents ». La Commission a également indiqué que l’article 96 bis de la loi italienne sur les banques constituait ainsi, d’une part, la base de la reconnaissance du FITD en tant que système de garantie des dépôts obligatoire en Italie, et, d’autre part, la disposition qui accorde au FITD la compétence pour mettre en œuvre des « interventions d’aide », y compris donc une intervention de soutien effectuée par le FITD en application de l’article 29 de ses statuts.
74 Dès lors, au considérant 122 de la décision attaquée, la Commission a relevé que « [l]e fait que le FITD soit organisé comme un consortium de droit privé [était] sans importance, dans la mesure où la simple constitution sous forme d’organisme de droit commun ne peut être considérée comme étant suffisante pour exclure qu’une mesure d’aide adoptée par un organisme de ce type soit imputable à l’État ». Elle a également souligné que « [l]es objectifs du FITD, à savoir la poursuite des intérêts communs de ses membres à travers le renforcement de la sécurité des dépôts et la protection de la réputation du système bancaire, coïncid[aient] clairement avec les intérêts publics ». Toutefois, la Commission a fait observer, d’une part, que « cette coïncidence n’impliqu[ai] pas nécessairement que l’entreprise [en l’espèce, le FITD] puisse adopter sa décision sans tenir compte des dispositions des autorités publiques », et, d’autre part, qu’« [i]l n’[était] en outre pas nécessaire que l’influence de l’État soit issue d’un acte juridiquement contraignant d’une autorité publique[, l]’autonomie que possède généralement l’entreprise n’exclu[an]t pas la participation concrète de l’État ».
75 En tout état de cause, la Commission a précisé, au considérant 123 de la décision attaquée, que « la législation italienne et celle de l’Union conf[éraient] à la Banque d’Italie l’autorité et les moyens pour garantir que toutes les interventions du FITD, en qualité de système de garantie des dépôts reconnu au sens [de la loi italienne sur les banques], soient conformes [au] mandat public et contribuent à la protection des déposants ».
76 En deuxième lieu, la Commission a considéré que les autorités publiques italiennes avaient la possibilité d’influencer toutes les étapes de la mise en œuvre d’une intervention de soutien telle que celle en cause en l’espèce.
77 Premièrement, la Commission a relevé que la loi italienne sur les banques conférait à la Banque d’Italie le pouvoir d’autoriser les interventions des systèmes de garantie des dépôts, y compris les interventions de soutien, et de contrôler leur respect des objectifs de stabilité du système bancaire et de protection des dépôts (considérants 127, 141 et 142 de la décision attaquée). À cet égard, au considérant 129 de la décision attaquée, la Commission a estimé que l’autorisation de la Banque d’Italie devait avoir lieu dans une phase où le FITD pouvait encore revoir et modifier la mesure proposée si la Banque d’Italie s’y opposait. Elle a donc considéré que les autorités italiennes exerçaient une influence sur les interventions de soutien avant que leur adoption ne soit effectivement décidée (considérant 130 de la décision attaquée).
78 Deuxièmement, la Commission a considéré que les autorités publiques italiennes avaient la faculté d’entamer la procédure menant à une intervention de soutien. À cet égard, au considérant 128 de la décision attaquée, elle a relevé que seules les banques placées sous administration extraordinaire pouvaient bénéficier d’interventions de soutien. Or, d’une part, les banques seraient placées sous administration extraordinaire par le ministère de l’Économie sur proposition de la Banque d’Italie. D’autre part, la demande d’intervention serait envoyée au FITD par le commissaire extraordinaire, qui est nommé et supervisé par la Banque d’Italie.
79 Troisièmement, la Commission a considéré que l’influence des autorités publiques italiennes se trouvait encore accentuée par la présence de représentants dans toutes les réunions décisionnelles, à l’occasion desquelles ces mêmes autorités avaient la possibilité de faire connaître, à un stade initial, leurs réserves (considérants 129 et 130 de la décision attaquée).
80 En conséquence, au considérant 138 de la décision attaquée, la Commission a conclu que, « en l’espèce, les autorités italiennes exerc[aient], tant sur le plan des principes que dans la pratique, un contrôle permanent sur la conformité de l’utilisation des ressources du FITD [avec les] objectifs d’intérêt général et qu’elles [avaie]nt une influence sur l’utilisation de ces ressources ».
81 En troisième lieu, aux considérants 133 à 136 de la décision attaquée, la Commission a relevé que, pour les banques italiennes, il était obligatoire d’adhérer au FITD et de contribuer aux interventions qui étaient décidées par ses organes de direction. Indépendamment de leurs intérêts individuels, les membres du consortium ne pourraient ainsi ni exercer de droit de véto sur cette décision, ni se dissocier de l’intervention. Dès lors, d’après la Commission, l’intervention est imputable au FITD et non aux banques du consortium. En conséquence, étant donné que l’adhésion au FITD et les contributions aux interventions qu’il décide sont obligatoires, la Commission a indiqué que les membres du FITD « [étaient] obligés par la législation italienne de contribuer aux coûts des interventions du FITD » et que « les ressources employées pour financer ces interventions [étaient] clairement prescrites, gérées et réparties en conformité avec la loi et d’autres réglementations publiques, et revêt[aient] donc un caractère public » (voir considérant 137 de la décision attaquée).
82 Compte tenu de ce qui précède, au considérant 144 de la décision attaquée, la Commission a estimé qu’il existait, en l’espèce, des indices suffisants pour prouver que les mesures litigieuses étaient imputables à l’État et étaient financées au moyen de ressources publiques. En particulier, s’agissant de l’imputabilité des mesures litigieuses à l’État, au considérant 145 de la décision attaquée, elle a précisé que, même dans l’hypothèse où, analysés individuellement, certains aspects qu’elle a déduits ne seraient pas en eux-mêmes suffisants pour conclure que les mesures litigieuses étaient imputables à l’État, la série d’indices qu’elle a évalués démontraient, dans leur ensemble, l’imputabilité à l’État des interventions du FITD.
Sur l’imputabilité des mesures litigieuses à l’État italien
83 En premier lieu, afin d’apprécier l’imputabilité d’une mesure à l’État, il importe d’examiner si les autorités publiques ont été impliquées dans l’adoption de cette mesure (voir arrêt du 13 septembre 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, point 21 et jurisprudence citée).
84 À cet égard, dans une situation concernant l’imputabilité à l’État d’une mesure d’aide prise par une entreprise publique, il a été jugé que celle-ci pouvait être déduite d’un ensemble d’indices résultant des circonstances de l’espèce et du contexte dans lequel cette mesure était intervenue, dont le fait que l’organisme en question ne pouvait pas prendre la décision contestée sans tenir compte des exigences des pouvoirs publics ou que, outre des éléments de nature organique qui liaient les entreprises publiques à l’État, celles-ci, par l’intermédiaire desquelles les aides avaient été accordées, devaient tenir compte des directives émanant d’un comité interministériel pour la programmation économique (voir, en ce sens, arrêt du 16 mai 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, point 55 et jurisprudence citée).
85 Selon cette même jurisprudence, d’autres indices peuvent, le cas échéant, être pertinents pour conclure à l’imputabilité à l’État d’une mesure d’aide prise par une entreprise publique, tels que son intégration dans les structures de l’administration publique, la nature de ses activités et l’exercice de celles-ci sur le marché dans des conditions normales de concurrence avec des opérateurs privés, le statut juridique de l’entreprise, celle-ci relevant du droit public ou du droit commun des sociétés, l’intensité de la tutelle exercée par les autorités publiques sur la gestion de l’entreprise ou tout autre indice indiquant, dans le cas concret, une implication des autorités publiques ou l’improbabilité d’une absence d’implication dans l’adoption d’une mesure, eu égard également à l’ampleur de celle-ci, à son contenu ou aux conditions qu’elle comporte (voir, en ce sens, arrêts du 16 mai 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, point 56, et du 23 novembre 2017, SACE et Sace BT/Commission, C‑472/15 P, non publié, EU:C:2017:885, point 36).
86 En outre, compte tenu du risque de sous-inclusion (voir points 64 et 65 ci-dessus), il a été jugé que le seul fait qu’une entreprise publique avait été constituée sous la forme d’une société de capitaux de droit commun ne saurait, eu égard à l’autonomie que cette forme juridique est susceptible de lui conférer, être considérée comme suffisante pour exclure qu’une mesure d’aide prise par une telle société soit imputable à l’État. En effet, l’existence d’une situation de contrôle et les possibilités réelles d’exercice d’une influence dominante qu’elle comporte en pratique empêchent d’exclure d’emblée toute imputabilité à l’État d’une mesure prise par une telle société et, par voie de conséquence, le risque d’un contournement des règles relatives aux aides d’État, nonobstant la pertinence en tant que telle de la forme juridique de l’entreprise publique comme indice, parmi d’autres, permettant d’établir dans un cas concret l’implication ou non de l’État (voir, en ce sens, arrêt du 16 mai 2002, Stardust, C‑482/99, EU:C:2002:294, point 57).
87 En revanche, s’agissant de l’imputabilité d’une mesure d’aide prise par une entité privée, si la forme juridique d’une telle entité ne permet pas en soi d’exclure qu’une telle mesure soit imputable à l’État, il n’en demeure pas moins qu’il appartient à la Commission de prouver à suffisance de droit l’implication de l’État dans l’octroi de ladite mesure en tenant compte des particularités de la situation de cette entité privée (voir points 67 à 69 ci-dessus).
88 Or, à la différence d’une entreprise publique, au sens de l’article 2, sous b), de la directive 2006/111/CE de la Commission, du 16 novembre 2006, relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu’à la transparence financière dans certaines entreprises (JO 2006, L 318, p. 17), énonçant que la notion d’entreprise publique vise « toute entreprise sur laquelle les pouvoirs publics peuvent exercer directement ou indirectement une influence dominante du fait de la propriété, de la participation ou des règles qui la régissent », une entité privée dispose d’une autonomie de principe sur le plan décisionnel. Par ailleurs, cette autonomie est nécessairement plus importante au regard de l’État que si celui-ci était son principal ou son seul actionnaire, de sorte que les éléments avancés par la Commission, le cas échéant sous forme d’indices, quant à l’existence d’un contrôle ou d’une influence dominante sur les opérations d’une telle entité privée peuvent d’autant moins fonder des présomptions et doivent d’autant plus apparaître suffisamment probants (voir, en ce sens, arrêt du 25 juin 2015, SACE et Sace BT/Commission, T‑305/13, EU:T:2015:435, points 40 et 41 ; voir, également, points 68 et 69 ci-dessus).
89 Ainsi, à la différence d’une situation dans laquelle une mesure prise par une entreprise publique est imputée à l’État, dans le cas d’une mesure prise par une entité privée, la Commission ne peut se limiter à établir, eu égard aux données de l’espèce, que l’absence d’influence et de contrôle effectif des autorités publiques sur cette entité privée serait improbable (voir, en ce sens, arrêt du 25 juin 2015, SACE et Sace BT/Commission, T‑305/13, EU:T:2015:435, point 48).
90 En l’espèce, eu égard au fait que la mesure en cause a été dispensée par une entité privée, la Commission était d’autant plus tenue d’exposer et d’étayer les éléments qui lui permettaient de conclure qu’il existait des indices suffisants permettant de prouver que ladite mesure avait été adoptée sous l’influence ou le contrôle effectif des autorités publiques (voir point 69 ci-dessus) et que, partant, cette mesure était, en réalité, imputable à l’État (voir, en ce sens, arrêt du 25 juin 2015, SACE et Sace BT/Commission, T‑305/13, EU:T:2015:435, point 48).
91 De manière générale, tout comme pour le critère relatif à l’existence de ressources publiques, le facteur déterminant pour apprécier le critère relatif à l’imputabilité de la mesure en cause à l’État est celui du degré d’intervention des autorités publiques dans la définition des mesures en cause et de leurs modalités de financement (voir, en ce sens, arrêt du 27 septembre 2012, France/Commission, T‑139/09, EU:T:2012:496, point 63). En effet, seul un degré d’intervention suffisamment important permet de conclure à l’imputabilité des mesures en cause à l’État italien. C’est donc à juste titre que, au considérant 112 de la décision attaquée, la Commission s’est fondée sur ce facteur pour définir la portée de son analyse en ce qui concerne la démonstration de l’origine étatique desdites mesures.
92 À cet égard, s’agissant de l’imputabilité à l’État de ces mesures, les requérants, soutenus par la Banque d’Italie, font valoir, tout d’abord, que l’intervention en faveur de Tercas a été décidée par les organes de direction du FITD avec l’accord unanime de tous les représentants de ses membres, après une simple demande du commissaire extraordinaire. Aucune autorité publique n’aurait pu obliger le FITD à procéder à l’intervention si celle-ci n’avait pas été jugée conforme à l’intérêt des membres du consortium. En outre, le commissaire extraordinaire aurait agi en qualité de gérant et de représentant légal de BPB, en se limitant à envoyer au FITD une simple demande d’intervention qui ne contraignait pas le consortium. Les délégués de la Banque d’Italie auraient participé aux réunions du FITD en qualité d’observateurs, sans droit de vote, même consultatif. En outre, les contacts préalables avec la Banque d’Italie et l’invitation non contraignante de celle-ci faite au FITD de trouver un accord équilibré avec BPB seraient l’expression d’un dialogue normal entre les parties intéressées. Enfin, l’autorisation de l’intervention du FITD par la Banque d’Italie s’inscrirait dans le contexte de sa mission de surveillance et de supervision en vue de garantir la gestion saine et prudente des banques qui lui est confiée par la loi. Cette autorisation serait intervenue 38 jours après la décision du FITD sur l’intervention et le FITD resterait libre de ne pas procéder à l’intervention.
93 La Commission soutient avoir identifié un faisceau d’indices qui, pris conjointement, permettent d’établir l’imputabilité des mesures litigieuses à l’État. En premier lieu, bien que le FITD soit un consortium privé, il poursuivrait en substance un objectif public, à savoir la protection des épargnants, objectif sur lequel veille la Banque d’Italie. En deuxième lieu, le commissaire extraordinaire serait un fonctionnaire public, nommé par la Banque d’Italie et soumis à son contrôle. En troisième lieu, la participation d’un fonctionnaire de la Banque d’Italie aux réunions du conseil et du comité de gestion, en qualité d’observateur, permettrait à la Banque d’Italie de faire connaître, à un stade initial, l’ensemble de ses réserves sur l’intervention envisagée. La présence, même à titre d’observateur, d’un délégué de la Banque d’Italie permettrait à cette dernière d’exercer son contrôle sur les actions du FITD. En quatrième lieu, la Commission souligne que toutes les interventions que le FITD entend mettre en œuvre, du remboursement des épargnants aux autres interventions, exigent l’autorisation préalable de la Banque d’Italie.
– Sur la portée du mandat public confié au FITD
94 Les requérantes soutiennent, en substance, que le FITD n’a pas de mandat public pour procéder à des interventions en faveur de banques en difficulté, car, l’article 96 bis de la loi italienne sur les banques prévoyant uniquement la possibilité d’autres interventions, sans précision supplémentaire, le FITD serait autonome quant aux interventions autres que le remboursement des dépôts. Ainsi, s’agissant de ces dernières, le législateur italien aurait laissé aux systèmes de garantie des dépôts, tels que le FITD, le soin de définir de manière totalement autonome l’objet, la portée et les modalités concrètes de telles interventions. Dès lors, les interventions visées à l’article 29 des statuts du FITD répondraient principalement aux intérêts privés des banques membres du consortium. Par ailleurs, la décision de prévoir dans les statuts du FITD la possibilité de mettre en œuvre des interventions autres que le remboursement de dépôts aurait été prise par les banques membres du consortium, aucune règle ou aucun acte administratif ne les obligeant en ce sens. Le fait que la Banque d’Italie approuve les statuts du FITD n’influencerait pas ses mécanismes de décision, car la Banque d’Italie devrait se limiter à constater que les dispositions statutaires concernant les missions de nature publique attribuées au FITD respectent l’objectif légal de protection des déposants.
95 La Commission rétorque que, bien qu’il soit un consortium de droit privé, doté d’organes propres et formellement indépendants, le FITD serait chargé légalement d’une mission d’intérêt public, à savoir la protection des épargnants, qui se traduit par différentes formes d’intervention. Ce constat serait par ailleurs confirmé par le fait que le FITD indique sur son site Internet que sa finalité institutionnelle consiste à apporter une garantie aux déposants des banques membres du consortium et que cette mission peut revêtir plusieurs formes. En outre, selon la Commission, la protection de l’épargne en Italie est un objectif de nature publique ayant une valeur constitutionnelle. Le fait que la Banque d’Italie, en autorisant toutes les interventions décidées par le FITD, agit, conformément à l’article 96 ter de la loi italienne sur les banques, « en tenant compte de la protection des épargnants et de la stabilité du système bancaire » confirmerait que toutes les interventions du FITD tendent à la protection des épargnants, que le FITD agit en exécution d’un mandat public et qu’il est soumis à l’intervention de nature publique exercée par la Banque d’Italie.
96 En premier lieu, à l’instar des requérants, il convient de constater que les interventions de soutien du FITD visent principalement à poursuivre les intérêts privés des banques membres du FITD.
97 Ainsi, pour les membres du FITD, les interventions de soutien visent avant tout à éviter les conséquences économiques plus lourdes d’un remboursement des dépôts en cas de liquidation administrative forcée. En effet, il ressort du libellé de l’article 29, paragraphe 1, des statuts du FITD que les interventions de soutien sont soumises à deux conditions cumulatives. D’une part, il doit exister des perspectives de redressement de la banque en difficulté bénéficiant de l’intervention, afin d’éviter que le FITD ne soit à nouveau appelé à intervenir à l’avenir, que ce soit par une nouvelle intervention de soutien ou en vertu de l’obligation légale de rembourser les dépôts. D’autre part, les interventions de soutien doivent constituer une charge financière moins lourde pour les banques membres du FITD par rapport à la mise en œuvre de l’obligation légale de remboursement des dépôts. En imposant cette dernière condition, il convient de constater que les statuts du FITD consacrent les intérêts privés des banques membres du FITD au regard de toute autre considération liée à la protection de l’épargne. En effet, les statuts du FITD s’opposent à toute intervention de soutien qui entraînerait une charge financière trop lourde pour les membres du FITD même dans l’hypothèse où une telle intervention de soutien permettrait une meilleure protection de l’épargne en protégeant également les dépôts au-delà du plafond légal de 100 000 euros en cas de liquidation administrative forcée.
98 Pour les membres du FITD, les interventions de soutien visent également à éviter les conséquences négatives pour eux et pour l’ensemble du secteur bancaire, notamment en termes de réputation et de risque de panique des déposants, qu’entraînerait la liquidation administrative forcée d’une banque en difficulté. Or, le fait qu’un secteur mette en place un système privé d’assistance mutuelle ne constitue pas en soi un indice de l’implication de l’État. En effet, en l’espèce, comme le reconnaît la Commission au considérant 122 de la décision attaquée, les banques membres du FITD ont un intérêt mutuel au renforcement de la sécurité des dépôts et à la protection de la réputation du système bancaire. En l’espèce, force est également de constater que la création d’un fonds de garantie des dépôts et la possibilité d’effectuer des interventions de soutien résultaient à l’origine d’une initiative purement privée des banques membres du FITD, à une époque où la législation n’imposait pas aux banques d’adhérer à un quelconque système de garantie des dépôts (voir point 5 ci-dessus).
99 Certes, les intérêts privés des banques membres du consortium peuvent coïncider avec l’intérêt public. Cependant, il ressort de la jurisprudence que le fait que, dans certains cas, les objectifs d’intérêt général concordent avec l’intérêt des entités privées – telles qu’un consortium de droit privé comme en l’espèce – ne fournit, à lui seul, aucune indication sur l’implication éventuelle ou l’absence d’implication des pouvoirs publics, d’une manière ou d’une autre, dans l’adoption de la mesure en cause (voir, en ce sens, arrêt du 23 novembre 2017, SACE et Sace BT/Commission, C‑472/15 P, non publié, EU:C:2017:885, point 26).
100 En second lieu, contrairement à ce que soutient la Commission, il convient de constater que les interventions de soutien ne mettent pas en œuvre un quelconque mandat public confié par la législation italienne.
101 D’une part, il ressort de l’article 96 bis, paragraphe 1, de la loi italienne sur les banques, qui dispose que « [l]es systèmes de garantie effectuent les remboursements en cas de liquidation administrative forcée des banques agréées en Italie », que le mandat public conféré au FITD par la loi italienne consiste uniquement à rembourser les déposants, en tant que système de garantie, lorsqu’une banque membre de ce consortium fait l’objet d’une liquidation administrative forcée. Le mandat public conféré par la législation italienne aux systèmes de garantie des dépôts est d’ailleurs non seulement limité au remboursement des dépôts en cas de liquidation administrative forcée, mais aussi plafonné, étant donné que l’article 96 bis, paragraphe 5, de la loi italienne sur les banques dispose que « la limite de remboursement pour chaque déposant est égale à 100 000 euros ». En dehors de ce cadre, le FITD n’agit donc pas en exécution d’un objectif public imposé par la législation italienne (voir point 97 ci-dessus).
102 D’autre part, il y a lieu de noter que la législation italienne n’oblige aucunement le FITD, ni aucun autre système de garantie des dépôts, à prévoir la possibilité d’effectuer des interventions de soutien. Elle ne règle pas non plus les modalités de telles interventions. La disposition légale invoquée par la Commission n’impose pas au FITD, en l’absence d’une liquidation administrative forcée de l’un de ses membres, d’intervenir au titre d’un mandat public de protection des déposants. En effet, en dehors du remboursement des dépôts aucune forme d’intervention obligatoire n’est prévue par cette disposition.
103 Certes, si l’article 96 bis, paragraphe 1, de la loi italienne sur les banques dispose que « [l]es systèmes de garantie peuvent prévoir d’autres cas et formes d’intervention », il ressort expressément de cette disposition qu’il ne s’agit que d’une simple possibilité laissée à la libre appréciation des systèmes de garantie des dépôts. La législation italienne n’impose pas à ces systèmes de prévoir des cas et des formes d’interventions différentes de l’obligation légale de remboursement des dépôts en cas de liquidation administrative forcée. De plus, si un système italien de garantie des dépôts prévoit la possibilité de telles interventions, le législateur italien le laisse libre d’en définir l’objet et les modalités.
104 En l’espèce, la possibilité pour le FITD d’effectuer des interventions de soutien ne résulte donc pas d’une quelconque obligation légale, mais uniquement d’une décision autonome des banques membres du consortium d’introduire une telle possibilité dans les statuts du FITD. Ce sont également les banques membres du consortium qui ont défini de manière autonome les conditions dans lesquelles de telles interventions de soutien pouvaient intervenir. Ainsi, l’article 29 des statuts du FITD prévoit que le FITD « peut intervenir en faveur d’un membre du consortium placé sous régime d’administration extraordinaire s’il existe des perspectives d’assainissement et s’il est prévisible que le coût sera inférieur à celui d’une intervention en cas de liquidation ».
105 Or, en l’absence de toute obligation légale de prévoir de telles interventions, le fait que, conformément à l’article 96 ter, premier alinéa, sous a), de la loi italienne sur les banques, les statuts du FITD soient approuvés par la Banque d’Italie ne constitue pas un élément susceptible de remettre en cause l’autonomie décisionnelle du FITD en ce qui concerne les interventions de soutien. Il en est d’autant plus ainsi que, conformément aux dispositions de la loi italienne sur les banques, la Banque d’Italie approuve les statuts de l’ensemble des institutions bancaires italiennes dans le cadre de ses missions de contrôle prudentiel.
106 Il ressort de ce qui précède que, contrairement à ce que la Commission fait valoir au considérant 121 de la décision attaquée, les interventions de soutien, telles que celle en cause en l’espèce, ont une finalité différente de celle des remboursements des dépôts en cas de liquidation administrative forcée et ne constituent pas la mise en œuvre d’un mandat public.
– Sur l’autonomie du FITD lors de l’adoption de l’intervention
107 Premièrement, les requérants soutiennent que l’intervention du FITD en faveur de Tercas a été décidée de manière autonome. Cette décision aurait été adoptée volontairement par les organes de direction du FITD et aurait réuni l’accord unanime de tous les représentants des banques membres du consortium. Aucune autorité publique n’aurait donné d’instructions ou de directives contraignantes et aucune autorité publique n’aurait pu obliger le FITD à procéder à l’intervention si ses organes ne l’avaient pas jugée conforme à l’intérêt des membres.
108 Deuxièmement, conformément à l’article 72, paragraphe 1, de la loi italienne sur les banques, le commissaire extraordinaire exercerait « les fonctions et les pouvoirs d’administration de la banque » et se substituerait ainsi aux pouvoirs de nature privée des organes administratifs dissous. En l’espèce, en qualité de gérant et de représentant légal de Tercas, une banque alors placée sous le régime de l’administration extraordinaire, le commissaire extraordinaire se serait limité à envoyer au FITD une simple demande d’intervention, qui ne le contraignait en aucune manière. Par ailleurs, les requérants font observer que le commissaire extraordinaire n’est pas tenu d’obtenir l’accord ou l’avis de la Banque d’Italie pour présenter une demande d’intervention de soutien au FITD.
109 Troisièmement, le délégué de la Banque d’Italie aurait participé aux réunions du conseil et du comité de gestion du FITD en qualité de simple observateur, donc avec un rôle passif et sans droit de vote, même consultatif.
110 Quatrièmement, les « contacts » avec la Banque d’Italie et l’« invitation » de cette dernière à trouver un « accord équilibré avec l’acheteur BPB en vue de la couverture des fonds propres négatifs » seraient l’expression d’un dialogue sain et normal avec les autorités de surveillance compétentes dans un contexte complexe tel que celui de la gestion de la crise d’un établissement de crédit. Par ailleurs, l’« invitation » de la Banque d’Italie exprimerait un simple souhait ayant un contenu général (« rechercher un accord équilibré ») et en tant que tel, serait totalement acceptable en ce qu’elle laissait aux parties toute appréciation quant à l’éventuel accord. Quoi qu’il en soit, une « invitation » n’aurait pu avoir aucune valeur contraignante pour le FITD.
111 Cinquièmement, à l’instar de toutes les autorisations de la Banque d’Italie, l’autorisation relative aux interventions de soutien prévue par l’article 96 ter, premier alinéa, sous d), de la loi italienne sur les banques s’inscrirait dans le cadre de la mission de surveillance et de supervision confiée à la Banque d’Italie en vue de garantir la gestion saine et prudente des banques, sans affecter les choix effectués de manière autonome par les organismes sur lesquels la Banque d’Italie exerce sa surveillance. Une telle autorisation interviendrait également en aval d’une décision déjà adoptée de manière autonome par les organes du FITD, soit, en l’espèce, 38 jours après la décision d’intervention. En tout état de cause, même après avoir été accordée, l’autorisation de la Banque d’Italie n’aurait pu avoir aucune valeur contraignante pour le FITD, qui restait libre de ne pas procéder à l’intervention.
112 La Commission rétorque que la Banque d’Italie exerce un contrôle effectif, permanent et ex ante sur les activités du FITD par l’approbation de ses statuts, la participation d’un de ses délégués aux réunions du conseil et du comité de gestion du FITD et l’autorisation préalable de chacune des interventions que le FITD entend mettre en œuvre. La Banque d’Italie aurait également nommé le commissaire extraordinaire, fonctionnaire public soumis à sa surveillance, qui a assuré la gestion de Tercas et qui a des pouvoirs importants.
113 À cet égard, il convient tout d’abord de relever que le FITD est un consortium de droit privé qui agit, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de ses statuts, « pour le compte et dans l’intérêt des membres du consortium ». De plus, ses organes de direction, à savoir le comité de gestion et le conseil, sont élus par l’assemblée générale du FITD et sont, comme l’assemblée générale, exclusivement composés de représentants des banques membres du consortium. Force est donc de constater qu’il n’existe aucun élément de nature organique liant le FITD aux autorités publiques italiennes.
114 C’est dans ce contexte qu’il convient d’examiner les éléments retenus par la Commission dans la décision attaquée pour considérer que les autorités publiques italiennes avaient néanmoins l’autorité et les moyens d’influencer toutes les étapes de la mise en œuvre d’une intervention de soutien et qu’elles ont exercé ces pouvoirs en ce qui concerne l’adoption des mesures litigieuses. En particulier, il convient de vérifier si les indices sur lesquels se fonde la Commission prouvent, à suffisance de droit, que l’intervention du FITD en faveur de Tercas peut être imputée à l’État italien au regard de la jurisprudence et des principes rappelés aux points 63 à 69 et 83 à 91 ci-dessus.
115 En premier lieu, s’agissant de l’autorisation, par la Banque d’Italie, de l’intervention du FITD en faveur de Tercas, il convient de constater qu’elle ne constitue pas un indice permettant d’imputer la mesure en cause à l’État.
116 Premièrement, il ressort de la législation italienne que l’autorisation par la Banque d’Italie des interventions de soutien n’intervient qu’à l’issue d’un contrôle de conformité de la mesure avec le cadre réglementaire, effectué dans le cadre de la mission prudentielle de cette dernière. À cet égard, l’article 96 ter, paragraphe 1, sous d), de la loi italienne sur les banques dispose que la Banque d’Italie « autorise les interventions des systèmes de garantie […] en tenant compte de la protection des déposants et de la stabilité du système bancaire ». Cette disposition doit être interprétée à la lumière des fonctions de surveillance prudentielle conférées à la Banque d’Italie par la législation italienne et qu’elle exerce « en tenant compte de la gestion saine et prudente des établissements soumis à son contrôle, de la stabilité globale, de l’efficacité et de la compétitivité du système financier et du respect des dispositions applicables » (article 5, paragraphe 1, de la loi italienne sur les banques). En effet, outre les interventions des systèmes de garantie, la législation italienne soumet un certain nombre de décisions majeures des banques, telles que les acquisitions, et d’autres acteurs du secteur financier à l’autorisation de la Banque d’Italie (voir, notamment, article 19 de la loi italienne sur les banques). Or, en soumettant les interventions des systèmes de garantie et d’autres décisions prises par des acteurs privés du secteur financier à une autorisation de la Banque d’Italie, la législation italienne ne vise aucunement à substituer l’appréciation de la Banque d’Italie à celle des acteurs concernés quant à l’opportunité de prendre les décisions en question ou à la définition de leurs modalités. Au contraire, il convient de constater que la Banque d’Italie n’effectue qu’un contrôle de conformité de la mesure avec le cadre réglementaire, à des fins de surveillance prudentielle.
117 Deuxièmement, il convient de constater que la Banque d’Italie n’a aucun moyen d’imposer au FITD d’intervenir au soutien d’une banque en difficulté.
118 Les pouvoirs de la Banque d’Italie se limitent à réaliser un contrôle de conformité avec le cadre réglementaire des interventions de soutien, telles que décidées par les organes de direction du FITD, en vue de les autoriser. Contrairement à ce que semble indiquer la Commission au considérant 129 de la décision attaquée, le fait que le FITD garde la possibilité, s’il le souhaite, de soumettre à la Banque d’Italie une nouvelle demande d’autorisation pour une intervention de soutien à des conditions différentes en cas de refus d’autorisation ne donne pas à la Banque d’Italie le pouvoir d’intervenir lors de l’adoption par le FITD des interventions de soutien. En effet, comme il ressort des considérants 18 et 19 de la décision attaquée, il s’agit uniquement d’autoriser la mise en œuvre des interventions de soutien adoptées de manière autonome par les organes de direction du FITD. Ces derniers restent seuls compétents pour décider d’intervenir au soutien d’une banque en difficulté et pour déterminer les modalités pratiques d’une telle intervention.
119 De plus, comme le reconnaît la Commission au considérant 132 de la décision attaquée, le FITD n’est pas tenu d’effectuer une intervention de soutien qui aurait été autorisée par la Banque d’Italie. À cet égard, il suffit de relever que la Banque d’Italie avait autorisé le 4 novembre 2013 une première intervention de soutien en faveur de Tercas, décidée par les organes de direction du FITD les 28 et 29 octobre 2013, que le FITD n’a jamais mise en œuvre.
120 En tout état de cause, en l’espèce, il convient de constater, d’une part, que l’intervention du FITD en faveur de Tercas a été adoptée à l’unanimité par le comité de gestion et le conseil du FITD, le 30 mai 2014, et, d’autre part, que celle-ci a été autorisée telle quelle par la Banque d’Italie le 7 juillet 2014. Dans ces circonstances, l’autorisation de la Banque d’Italie de la mesure en cause ne peut constituer un indice prouvant que les autorités publiques italiennes ont été impliquées dans l’adoption de ladite mesure d’une manière telle que l’intervention du FITD en faveur de Tercas puisse leur être imputée.
121 En deuxième lieu, s’agissant de la présence de représentants de la Banque d’Italie aux réunions des organes de direction du FITD, il convient de constater qu’elle ne constitue pas non plus un indice d’imputabilité de la mesure en cause à l’État.
122 D’une part, il ressort expressément de l’article 13, paragraphe 6, et de l’article 16, paragraphe 3, des statuts du FITD que les délégués de la Banque d’Italie qui assistent aux réunions du comité de gestion et du conseil du FITD n’exercent qu’un rôle de simple observateur sans aucun droit de vote ni aucune voix consultative.
123 D’autre part, il ressort du dossier que la Commission n’apporte aucun élément au soutien de ses affirmations, aux considérants 129 et 130 de la décision attaquée, selon lesquelles « l’on [pourrait] supposer » que la présence des délégués, en tant qu’observateurs, aux réunions des organes de direction du FITD « permet[trait] à la [Banque d’Italie] de faire connaître à un stade initial l’ensemble de ses réserves sur les interventions envisagées » et d’« accentu[er] » l’influence qu’elle exercerait sur celles-ci. À cet égard, il convient de constater qu’il ressort de la décision attaquée que ces affirmations ne constituent que de simples suppositions et ne sont aucunement étayées par les éléments du dossier. Au contraire, les procès-verbaux des réunions des organes de direction du FITD attestent le rôle purement passif des délégués de la Banque d’Italie. En effet, lors de la réunion du comité de gestion du 30 mai 2014, un délégué de la Banque d’Italie s’est limité à exprimer à la fin de la rencontre sa satisfaction sur la manière dont la crise de Tercas avait été traitée tandis que, lors de la réunion du conseil du 30 mai 2014, les délégués de la Banque d’Italie n’ont même pas pris la parole.
124 Au regard de ces constatations factuelles, la Commission n’a pas prouvé que la présence, même seulement à titre d’observateur, de délégués de la Banque d’Italie lors des réunions des organes de direction du FITD permettrait à cette dernière d’influencer les décisions du FITD.
125 En troisième lieu, s’agissant du contexte dans lequel l’intervention du FITD en faveur de Tercas a été adoptée, il convient de constater que la Commission n’a apporté aucun élément prouvant que la Banque d’Italie aurait influencé de manière décisive la négociation entre, d’une part, le FITD et, d’autre part, BPB et le commissaire extraordinaire.
126 Ainsi, s’agissant du fait que les négociations entre les parties privées intéressées auraient été menées « en coordination avec la Banque d’Italie » (considérant 131 de la décision attaquée), il convient de relever, à l’instar des requérants, que, dans une opération aussi complexe que celle de la gestion de la crise d’un établissement de crédit, il n’est pas surprenant que la Banque d’Italie soit informée des progrès des négociations entre les parties intéressées. Par conséquent, le fait que des rencontres de nature informelle aient pu avoir lieu, entre, d’une part, les parties intéressées (à savoir le FITD, BPB et, pour le compte de Tercas, le commissaire extraordinaire) et, d’autre part, la Banque d’Italie, aux fins d’informer la Banque d’Italie du développement des négociations, ne sont que l’expression d’un dialogue légitime et ordinaire avec les autorités de surveillance compétentes. Force est de constater que la Commission n’apporte aucun élément de preuve établissant que la Banque d’Italie se serait servie de ces contacts afin d’influencer de manière déterminante le contenu des mesures litigieuses en cause. Au contraire, rien dans le dossier n’est susceptible de remettre en cause l’argument des requérants selon lequel de tels contacts ont uniquement permis à la Banque d’Italie d’être informée de l’évolution du dossier afin de pouvoir prendre plus rapidement sa décision quant à l’autorisation de la mesure en cause, une fois celle-ci adoptée par les organes de direction du FITD et notifiée à la Banque d’Italie.
127 Il en est de même s’agissant du fait que la Banque d’Italie aurait « invité » le FITD à parvenir à un « accord équilibré » avec BPB en ce qui concerne la couverture des fonds propres négatifs de Tercas, en tenant compte de l’incidence négative possible de la liquidation de Tercas et de sa filiale Banca Caripe. En effet, il convient de relever, à l’instar des requérants, qu’il s’agit de l’expression d’un simple souhait ayant un contenu général et dépourvu de toute valeur contraignante pour le FITD. Un tel souhait de la part des autorités publiques n’est pas surprenant dans des circonstances telles que celles de l’espèce. Un tel souhait n’était toutefois aucunement destiné à donner des injonctions aux parties concernées et n’a d’ailleurs pas été interprété en ce sens par ces dernières. En tout état de cause, il ne ressort pas du dossier que ladite invitation ait eu la moindre incidence sur la décision du FITD d’intervenir en faveur de Tercas, celle-ci s’expliquant essentiellement par des considérations économiques propres au FITD et à ses membres attestées par le rapport de la société d’audit et de conseil mandatée à cet effet (voir point 19 ci-dessus).
128 Enfin, en quatrième lieu, s’agissant du rôle joué par le commissaire extraordinaire, le fait qu’il ait la faculté d’entamer la procédure pouvant mener à une intervention de soutien du FITD en lui transmettant une demande non contraignante en ce sens ne saurait non plus remettre en cause l’autonomie du FITD pour décider d’une telle intervention.
129 En vertu de l’article 29, paragraphe 1, de ses statuts, le FITD ne peut effectuer d’interventions de soutien qu’au bénéfice de banques membres du consortium qui sont placées sous le régime d’administration extraordinaire. À cet égard, il ressort des articles 70 à 72 de la loi italienne sur les banques que la décision de placer une banque sous administration extraordinaire est prise par le ministre de l’Économie sur proposition de la Banque d’Italie, et le commissaire extraordinaire est nommé par la Banque d’Italie, qui a également le pouvoir de le révoquer. Une fois nommé, le commissaire extraordinaire agit, conformément à l’article 72, paragraphe 1, de la loi italienne sur les banques, en tant qu’administrateur de la banque et succède aux pouvoirs de nature privée des organes administratifs de la banque placée sous le régime de l’administration extraordinaire dans l’intérêt des déposants.
130 Cependant, il convient de constater que l’introduction, par le commissaire extraordinaire, d’une demande d’intervention au FITD n’oblige aucunement ce dernier à y faire droit ni n’influence l’autonomie du FITD quant au contenu de l’intervention de soutien si ce dernier décide d’agir. De plus, contrairement à ce que la Commission déclare au considérant 128 de la décision attaquée, rien dans les statuts du FITD ou la législation italienne n’indique que le commissaire extraordinaire serait le seul à pouvoir formuler une telle demande ni ne contredit l’affirmation du FITD selon laquelle il pourrait prendre lui-même l’initiative d’engager la procédure de mise en œuvre d’une intervention de soutien même en l’absence de demande formulée en ce sens par le commissaire extraordinaire.
131 En outre, en l’espèce, la Commission ne produit aucun élément de preuve indiquant que la demande introduite par le commissaire extraordinaire serait le résultat d’instructions de la Banque d’Italie. Au contraire, il ressort des circonstances rappelées au point 16 ci-dessus que l’initiative de faire appel au FITD résulte des exigences posées par BPB, qui avait conditionné sa souscription à une augmentation de capital de Tercas à la couverture du déficit patrimonial de cette banque par le FITD.
132 En conclusion, il ressort de tout ce qui précède que la Commission a commis une erreur en estimant, au considérant 133 de la décision attaquée, qu’elle avait démontré que les autorités italiennes avaient exercé un contrôle public substantiel dans la définition de l’intervention du FITD en faveur de Tercas. Au contraire, force est de constater que la Commission n’a pas prouvé à suffisance de droit l’implication des autorités publiques italiennes dans l’adoption de la mesure en cause ni, par conséquent, l’imputabilité de cette mesure à l’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Sur le financement de l’intervention au moyen de ressources d’État
133 La notion d’intervention « au moyen de ressources d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, vise à inclure, outre les avantages accordés directement par un État, ceux accordés par l’intermédiaire d’un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet État en vue de gérer l’aide. En effet, le droit de l’Union ne saurait admettre que le seul fait de créer des institutions autonomes chargées de la distribution d’aides permette de contourner les règles relatives aux aides d’État (voir arrêt du 9 novembre 2017, Commission/TV2/Danmark, C‑656/15 P, EU:C:2017:836, points 44 et 45 et jurisprudence citée).
134 Par ailleurs, selon une jurisprudence constante, l’article 107, paragraphe 1, TFUE englobe tous les moyens pécuniaires que les autorités publiques peuvent effectivement utiliser pour soutenir des entreprises, sans qu’il soit pertinent que ces moyens appartiennent ou non de manière permanente au patrimoine de l’État. En conséquence, même si les sommes correspondant à la mesure en cause ne sont pas de façon permanente en la possession du Trésor public, le fait qu’elles restent constamment sous contrôle public, et donc à la disposition des autorités nationales compétentes, suffit pour qu’elles soient qualifiées de « ressources d’État » (voir arrêt du 9 novembre 2017, Commission/TV2/Danmark, C‑656/15 P, EU:C:2017:836, point 46 et jurisprudence citée).
135 À cet égard, dans une situation concernant des entreprises publiques, il a été jugé que, dès lors que leurs ressources tombaient sous le contrôle de l’État et étaient donc à la disposition de celui-ci, celles-ci relevaient de la notion de « ressources d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. En effet, l’État est parfaitement en mesure, par l’exercice de son influence dominante sur de telles entreprises, d’orienter l’utilisation de leurs ressources pour financer, le cas échéant, des avantages spécifiques en faveur d’autres entreprises. Le fait que les ressources concernées soient gérées par des entités distinctes de l’autorité publique ou qu’elles soient d’origine privée est sans incidence à cet égard (voir arrêt du 9 novembre 2017, Commission/TV2/Danmark, C‑656/15 P, EU:C:2017:836, points 47 et 48 et jurisprudence citée).
136 Ainsi, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 9 novembre 2017, Commission/TV2/Danmark (C‑656/15 P, EU:C:2017:836, points 49 à 53), la Cour a relevé que les trois entreprises concernées étaient des entreprises publiques détenues par l’État et qu’elles s’étaient vu confier la gestion du transfert, vers l’une d’elles, des recettes provenant de la commercialisation des espaces publicitaires de cette entreprise. La Cour a également constaté que l’ensemble du canal emprunté par ces recettes était régi par une loi, en vertu de laquelle des entreprises publiques spécialement mandatées par l’État avaient pour mission de gérer lesdites recettes. Les recettes en question se trouvaient, de ce fait, sous contrôle public et à la disposition de l’État, qui pouvait décider de leur affectation. Dès lors, la Cour a conclu que ces recettes constituaient bien des « ressources d’État » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
137 Dans les présentes affaires, les requérants, soutenus par la Banque d’Italie, font valoir que la Commission a considéré à tort, dans la décision attaquée, que les ressources utilisées par le FITD étaient des « ressources d’État ». Ainsi, la Commission ne pourrait pas alléguer que le FITD agit au titre d’un mandat public quand il intervient en faveur d’un de ses membres en difficulté et non au titre de la garantie légale des dépôts des déposants. De même, il devrait être tenu compte du fait que le FITD est un consortium de droit privé, dont les organes représentent ses membres et non les pouvoirs publics. Si un représentant de la Banque d’Italie assiste à certaines réunions des organes du FITD, ce serait uniquement à titre d’observateur et sans droit de vote ou rôle consultatif. Aucune autorité publique n’aurait pu imposer au FITD de décider l’intervention ou d’en prescrire les modalités. De même, si le commissaire extraordinaire, qui a succédé aux dirigeants de Tercas, a demandé au FITD d’intervenir, ce serait dans l’intérêt de cette entreprise et de ses créanciers et sans pouvoir lier le FITD. En outre, l’autorisation de l’intervention par la Banque d’Italie s’insérerait dans le contexte de ses missions ordinaires de protection de la stabilité et de l’épargne. Il s’agirait d’une mesure de ratification limitée à un contrôle formel a posteriori d’un acte de nature privée. Par ailleurs, les contributions des membres relatives à l’intervention ne seraient ni imposées, ni contrôlées, ni à la disposition de l’État. Si les membres du consortium sont obligés de contribuer au remboursement des dépôts, aucune règle ni aucun acte administratif ne leur imposerait de contribuer à l’intervention. Le caractère obligatoire de ces contributions ne découle que des statuts et des décisions du FITD.
138 La Commission fait valoir, en substance, que bien qu’il soit un consortium de droit privé, doté d’organes propres et formellement indépendants, le FITD est légalement chargé d’une mission d’intérêt public, la protection des épargnants, laquelle pourrait prendre différentes formes. De même, la Banque d’Italie exercerait un contrôle effectif, permanent et ex ante sur les activités du FITD en raison de l’approbation de ses statuts, de la participation d’un de ses délégués aux réunions du conseil et du comité de gestion du FITD et de l’autorisation préalable de chaque intervention. En outre, ce serait la Banque d’Italie qui a nommé le commissaire extraordinaire, un fonctionnaire public soumis à sa surveillance, qui a assuré la gestion de Tercas pendant la période d’administration extraordinaire. Par ailleurs, le FITD étant le seul système de garantie des dépôts reconnu par la Banque d’Italie, les banques qui ne sont pas des coopératives de crédit se trouveraient donc obligées d’y adhérer et d’y verser les contributions exigées pour satisfaire à l’objectif public de protection de l’épargne.
139 En l’espèce, pour conclure au considérant 144 de la décision attaquée que l’intervention du FITD en faveur de Tercas était financée au moyen de ressources publiques, la Commission a pris en considération les indices suivants : le fait que le FITD était titulaire d’un mandat public ; le contrôle des autorités publiques sur les ressources utilisées par le FITD pour financer l’intervention et le fait que les contributions utilisées par le FITD pour financer l’intervention avaient un caractère obligatoire.
140 Premièrement, la Commission a considéré que le FITD était titulaire d’un mandat public et que l’intervention du FITD en faveur de Tercas a été faite afin de protéger les dépôts des déposants. En effet, les autorités italiennes auraient choisi de permettre à leurs systèmes de garantie des dépôts d’utiliser des ressources mobilisées auprès de leurs membres pour réaliser d’autres types d’intervention que celle qui consiste à rembourser les dépôts des déposants (voir considérant 121 de la décision attaquée).
141 À cet égard, ainsi qu’il ressort de ce qui a été exposé ci-dessus en ce qui concerne l’imputabilité de l’intervention à l’État, il s’avère que le mandat public conféré aux différents systèmes de garantie des dépôts en Italie impose seulement la mise en œuvre d’un système permettant le remboursement des dépôts des déposants en cas de défaillance d’un établissement de crédit. Ce mandat public ne prévoit pas, pour autant, que ces systèmes doivent également intervenir en amont avant qu’une telle défaillance n’intervienne en sollicitant auprès de leurs membres les ressources nécessaires. En l’espèce, ce sont bien les statuts du FITD, un consortium privé, qui prévoit depuis son origine la possibilité d’intervenir en faveur de l’un de ses membres si celui-ci, en difficulté, a des perspectives de redressement et si ladite intervention revient moins chère que la mise en œuvre de la garantie devenue légale des dépôts des déposants.
142 Cette analyse vaut également en ce qui concerne l’examen des éléments retenus pour établir le financement de l’intervention au moyen de ressources d’État.
143 Deuxièmement, afin d’établir le contrôle des autorités publiques sur les ressources utilisées par le FITD pour financer l’intervention, la Commission a fait état de certaines caractéristiques de cette intervention. Ainsi, elle a fait valoir que seules les banques soumises au régime de l’administration extraordinaire pouvaient bénéficier des interventions du FITD au titre de l’article 29, paragraphe 1, de ses statuts et, dès lors, que seul le commissaire extraordinaire de Tercas, un fonctionnaire public sous le contrôle de la Banque d’Italie, avait « la faculté de mettre en œuvre une mesure d’intervention du FITD » (voir considérant 128 de la décision attaquée). De même, la Banque d’Italie disposerait de vastes pouvoirs en ce qui concerne le FITD, dont, notamment, elle a approuvé les statuts et autorisé l’intervention en faveur de Tercas avant son entrée en vigueur (voir considérants 124, et 127 à 129 de la décision attaquée).
144 À cet égard, pour les mêmes raisons que celles exposées en ce qui concerne l’imputabilité de l’intervention à l’État, il s’avère que les éléments susvisés doivent être appréciés dans leur contexte, duquel il ressort qu’ils ne sont pas suffisants pour conclure que, du fait du contrôle exercé par les autorités publiques, les ressources utilisées par le FITD pour financer l’intervention sont des « ressources d’État » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
145 En effet, la décision du commissaire extraordinaire de Tercas de demander au FITD une intervention, au nom de l’entreprise pour laquelle il exerçait les fonctions de direction en raison de son placement sous administration extraordinaire, s’explique par le fait que, au nombre des différentes options disponibles, celle proposée par BPB lui semblait la plus intéressante. La proposition de BPB étant conditionnée à une intervention du FITD en faveur de Tercas (voir point 16 ci-dessus), il ne peut dès lors être considéré qu’une telle demande découle d’une initiative des autorités publiques, lesquelles auraient ainsi cherché à orienter l’utilisation des ressources du FITD. Ainsi, c’est plutôt en considération d’une initiative privée transmise au commissaire extraordinaire, lequel a considéré, comme l’aurait fait un administrateur ordinaire placé dans la même situation, qu’elle était dans l’intérêt de l’entreprise qu’il administrait, que le FITD a été saisi d’une demande d’intervention en application de l’article 29, paragraphe 1, de ses statuts.
146 Par ailleurs, comme le fait valoir la Banque d’Italie devant le Tribunal, les différentes possibilités d’intervention dont elle dispose en ce qui concerne le FITD visent seulement à mettre en œuvre ses pouvoirs de surveillance quant aux objectifs de protection des épargnants, de stabilité du système bancaire et de gestion saine et prudente des banques.
147 Dans les présentes affaires, il ne ressort pas du dossier que l’autorisation de l’intervention du FITD en faveur de Tercas ait donné lieu à autre chose qu’un contrôle formel de régularité de la part de la Banque d’Italie. En l’espèce, cette autorisation, tout comme les différents actes qui l’ont précédée, à compter de l’homologation du FITD comme l’un des systèmes de garantie des dépôts reconnus en Italie, ne peuvent pas être assimilés, tant individuellement que pris ensemble, à des mesures permettant d’établir que l’État était en mesure d’orienter l’utilisation des ressources du FITD pour financer l’intervention par l’exercice d’une influence dominante sur ce consortium.
148 En effet, l’intervention du FITD en faveur de Tercas trouve son origine dans une proposition faite initialement par BPB et reprise ensuite, dans son intérêt, par Tercas. De même, cette intervention, qui satisfait à l’objectif du consortium, correspond également à l’intérêt de ses membres.
149 Dans un tel contexte, les différents mécanismes prévus par la réglementation italienne pour éviter qu’une intervention de ce type ne vienne perturber le secteur bancaire ou menacer la réalisation du mandat public confié au FITD n’ont fait ici que, sur le plan général, valider la possibilité reconnue au FITD par ses statuts d’intervenir en faveur d’un de ses membres en affectant ses propres ressources et, plus concrètement, autoriser l’intervention du FITD en faveur de Tercas conformément à l’intérêt de BPB, de Tercas et de tous les autres membres du consortium. À aucun moment, la Commission n’a été en mesure d’établir que la Banque d’Italie, à travers son contrôle formel de régularité, a cherché à orienter les ressources privées mises à la disposition du FITD.
150 Troisièmement, la Commission a considéré que les contributions utilisées par le FITD pour financer l’intervention avaient un caractère obligatoire, dès lors, d’une part, que les banques qui en sont membres n’ont en pratique pas d’autre choix que d’adhérer au FITD et, d’autre part, que ces banques ne peuvent pas opposer leur veto aux décisions du FITD ou se dissocier de l’intervention qu’il a décidée (voir considérants 133 à 135 de la décision attaquée).
151 Afin d’examiner cette argumentation, il convient tout d’abord de rappeler qu’il n’est pas contesté que les fonds utilisés pour l’intervention du FITD en faveur de Tercas sont des ressources privées qui ont été fournies par les banques membres du consortium.
152 En effet, de manière générale, les statuts du FITD prévoient que celui-ci est alimenté par des ressources « fournies par les membres du consortium » (voir article 1er, paragraphe 1, des statuts du FITD). Le montant des contributions des banques membres du consortium est fixé sur la base du volume de leurs fonds remboursables respectifs (« base contributive ») et est lié au niveau de risque de l’entreprise, mesuré à travers des « indicateurs des modes de gouvernance » (voir article 25 et annexe des statuts).
153 En outre, à l’époque des faits, l’article 21 des statuts du FITD précisait que, en considération des décisions des organes statutaires compétents, les ressources utilisées pour des interventions du type de celle accordée à Tercas étaient demandées par le FITD et fournies spécialement par les membres du consortium. Ainsi, alors que les ressources nécessaires pour le fonctionnement du consortium concouraient à la formation de son budget, les contributions destinées aux interventions étaient considérées comme des « avances » versées par les membres au FITD, qui les géraient pour leur compte en qualité de mandataire.
154 L’obligation des membres du FITD de contribuer à l’intervention décidée par ce dernier ne trouve donc pas sa source dans une disposition réglementaire, comme lorsqu’il est spécialement mandaté par l’État pour gérer les contributions faites par les membres au titre de la garantie légale des dépôts des déposants, mais dans une disposition statutaire, de nature privée, qui préserve l’autonomie de décision des membres du FITD.
155 Il y a également lieu de relever que, avant de décider l’intervention et de mobiliser en conséquence les ressources privées de ses membres, le FITD s’est assuré, conformément à ce qui est prescrit par l’article 29 de ses statuts et comme cela ressort du rapport présenté le 26 mai 2014 par une société d’audit et de conseil, que le coût de cette intervention était inférieur au coût que représenterait pour ses membres la liquidation de Tercas, et donc la mise en œuvre de la garantie légale des dépôts des déposants.
156 L’intervention du FITD en faveur de Tercas était donc non seulement dans l’intérêt de BPB et de Tercas, mais aussi dans l’intérêt de tous ses membres, dès lors que ceux-ci risquaient d’avoir à dépenser des sommes plus importantes que celles requises pour permettre à BPB de reprendre Tercas.
157 Dans ce contexte, il y a lieu d’observer que, comme le fait valoir le FITD, l’intervention a été adoptée par le comité de gestion et par le conseil du FITD à l’unanimité des représentants de ses membres qui les composent. Aucun de ces représentants ne s’est donc opposé à une telle mesure.
158 Il est également normal qu’une fois adoptée pas ses organes de direction, conformément aux dispositions statutaires, la décision en cause s’impose à l’ensemble des membres du consortium. En outre, aucun élément du dossier ne permet d’étayer l’argument selon lequel certains membres du consortium auraient désapprouvé le mécanisme statutaire des interventions ou l’intervention du FITD en faveur de Tercas.
159 Dès lors, le caractère obligatoire des contributions des membres du FITD à l’intervention trouve son origine dans une décision doublement acceptée par ces membres, au titre non seulement de leurs décisions d’adhérer au FITD qui prévoit une telle possibilité, mais également de leurs décisions d’accepter qu’une telle intervention soit adoptée par les organes de direction du consortium. L’intervention s’avère également conforme aux objectifs du FITD, ainsi qu’aux intérêts de ses membres.
160 En conséquence, l’argument de la Commission selon lequel il serait, de facto, difficile pour des établissements bancaires de se dissocier du FITD, dont ils sont historiquement membres et qui constitue à ce jour le seul fonds de garantie des dépôts réunissant les banques non mutualistes, pour créer un autre fonds de garantie qui pourrait alors être reconnu par la Banque d’Italie et dont les statuts permettraient de n’intervenir qu’au seul titre de la garantie légale des dépôts des déposants ou, le cas échéant, de refuser de contribuer à une intervention en faveur d’un membre, même si celle-ci a été adoptée par les organes de direction, reste essentiellement théorique et sans incidence sur l’intervention ici en cause.
161 Il ressort de ce qui précède que la Commission n’a pas établi à suffisance, dans la décision attaquée, que les ressources en cause étaient contrôlées par les autorités publiques italiennes et qu’elles étaient donc à la disposition de ces dernières. La Commission n’était donc pas en mesure de conclure que, alors même que l’intervention du FITD en faveur de Tercas a été effectuée conformément aux statuts de ce consortium et dans l’intérêt de ses membres, en utilisant des fonds exclusivement privés, ce seraient en réalité les autorités publiques qui, par l’exercice d’une influence dominante sur le FITD, auraient décidé d’orienter l’utilisation de ces ressources pour financer une telle intervention.
Conclusion
162 La première des conditions tenant à la qualification d’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE n’étant pas remplie en l’espèce, il y a lieu de faire droit aux moyens tirés de ce que la Commission a estimé à tort que les mesures litigieuses supposaient l’emploi de ressources d’État et qu’elles étaient imputables à l’État et, partant, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres arguments présentés par les requérants, d’annuler la décision attaquée.
Sur les dépens
163 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux des requérants et de l’intervenante, conformément aux conclusions en ce sens de ceux-ci.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre élargie)
déclare et arrête :
1) La décision (UE) 2016/1208 de la Commission, du 23 décembre 2015, concernant l’aide d’État SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) mise à exécution par l’Italie en faveur de Banca Tercas est annulée.
2) La Commission européenne est condamnée aux dépens.
Frimodt Nielsen | Kreuschitz | Forrester |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 19 mars 2019.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Entités impliquées
Entités commerciales concernées par l’intervention
FITD
Banque d’Italie
Contexte et intervention du FITD en faveur de Tercas
Première tentative d’intervention
Décision d’intervention et autorisation par la Banque d’Italie
Situation de Tercas après l’intervention du FITD
Procédure administrative et décision attaquée
Procédure et conclusions des parties
En droit
Sur la recevabilité du recours déposé par le FITD
Sur le fond
Observations liminaires sur la notion d’« aide accordée par un État »
Éléments retenus dans la décision attaquée pour établir l’origine étatique des mesures
Sur l’imputabilité des mesures litigieuses à l’État italien
– Sur la portée du mandat public confié au FITD
– Sur l’autonomie du FITD lors de l’adoption de l’intervention
Sur le financement de l’intervention au moyen de ressources d’État
Conclusion
Sur les dépens