HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a patra)
6 octombrie 2016(*)
„Trimitere preliminară – Contracte de achiziții publice de lucrări – Directiva 2004/18/CE – Articolul 7 litera (c) – Valoarea pragurilor pentru contractele de achiziții publice – Prag neatins – Oferte anormal de mici – Excludere automată – Posibilitate a autorității contractante – Obligații ale autorității contractante care rezultă din libertatea de stabilire, din libera prestare a serviciilor și din principiul general al nediscriminării – Contracte de achiziții care pot prezenta un interes transfrontalier cert”
În cauza C‑318/15,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunalul Administrativ Regional din Piemonte, Italia), prin decizia din 29 aprilie 2015, primită de Curte la 26 iunie 2015, în procedura
Tecnoedi Costruzioni Srl
împotriva
Comune di Fossano,
în prezența:
Ge.Co. Italia SpA,
Niccoli Costruzioni Srl,
Selva Mercurio Srl,
CURTEA (Camera a patra),
compusă din domnul T. von Danwitz, președinte de cameră, domnii C. Lycourgos, E. Juhász (raportor) și C. Vajda și doamna K. Jürimäe, judecători,
avocat general: domnul Y. Bot,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de C. Colelli, avvocato dello Stato;
– pentru Comisia Europeană, de G. Gattinara și de A. Tokár, în calitate de agenți,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 49 și 56 TFUE, privind libertatea de stabilire și, respectiv, libera prestare a serviciilor, precum și principiile generale ale egalității de tratament, nediscriminării și proporționalității.
2 Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Tecnoedi Costruzioni Srl, pe de o parte, și Comune di Fossano (Municipalitatea Fossano, Italia), pe de altă parte, cu privire la legalitatea atribuirii definitive de către această municipalitate a unui contract de achiziții publice de lucrări în favoarea Ge.Co. Italia SpA.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
3 Considerentul (2) al Directivei 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO 2004, L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116) are următorul cuprins:
„Atribuirea contractelor încheiate în statele membre în numele statului, al colectivităților teritoriale și al altor organisme de drept public trebuie să respecte principiile prevăzute de [Tratatul FUE], în special principiul liberei circulații a mărfurilor, principiul libertății de stabilire și principiul libertății de a presta servicii, precum și principiile care decurg din acestea, precum egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoașterea reciprocă, proporționalitatea și transparența […]”
4 Conform articolului 7 litera (c) din Directiva 2004/18, intitulat „Valoarea pragurilor pentru contractele de achiziții publice”, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 1251/2011 al Comisiei din 30 noiembrie 2011 (JO 2011, L 319, p. 43), aplicabil ratione temporis procedurii principale, această directivă se aplică contractelor de achiziții publice de lucrări a căror valoare estimată fără taxa pe valoarea adăugată (denumită în continuare „TVA”) este egală cu sau mai mare de 5 000 000 de euro.
Dreptul italian
5 Decretul legislativ nr. 163/2006 din 12 aprilie 2006 privind Codul contractelor de achiziții publice de lucrări, de servicii și de bunuri, în temeiul Directivei 2004/18 (supliment ordinar la GURI nr. 100 din 2 mai 2006), prevede la articolul 122 alineatul 9, intitulat „Regim special pentru contractele de lucrări publice a căror valoare este sub prag”:
„Pentru lucrările cu o valoare de cel mult 1 milion de euro, atunci când criteriul de atribuire este prețul cel mai scăzut, autoritatea contractantă poate să prevadă în anunțul de participare excluderea automată a ofertelor care prezintă un procentaj de reducere cel puțin egal cu pragul de anomalie determinat în conformitate cu articolului 86, caz în care articolul 87 alineatul 1 nu se aplică. Nu se poate însă face uz de această posibilitate de excludere automată dacă numărul de oferte admise este mai mic de 10, caz în care se aplică articolul 86 alineatul 3.”
6 Potrivit articolului 86 alineatul 3 din acest decret legislativ:
„În toate cazurile, autoritățile contractante pot evalua caracterul adecvat al oricărei oferte care, pe baza unor elemente specifice, pare anormal de scăzută.”
7 Articolul 87 alineatul 1 din decretul legislativ menționat prevede:
„În cazul în care o ofertă pare anormal de scăzută, autoritatea contractantă solicită ofertantului justificările referitoare la componentele prețului care contribuie la formarea valorii globale de bază a contractului de achiziții și, în cazul atribuirii pe baza criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, referitoare la celelalte elemente de apreciere a ofertei, în conformitate cu articolul 88. Excluderea poate fi decisă numai după finalizarea acestei verificări suplimentare, după o dezbatere contradictorie.”
8 Pragul de anomalie la care se referă articolul 122 alineatul 9 din Decretul legislativ nr. 163/2006, care acordă autorităților contractante posibilitatea de a exclude anumite oferte care sunt considerate anormal de scăzute, se determină în conformitate cu un calcul matematic prevăzut la articolul 86 alineatul 1 din acest decret legislativ.
9 Articolul 253 alineatul 20 bis din același decret legislativ prevede:
„Până la 31 decembrie 2015, autoritățile contractante pot aplica dispozițiile menționate la articolul 122 alineatul 9 și la articolul 124 alineatul 8 pentru contractele de o valoare mai mică decât pragurile stabilite la articolul 28 [pragurile prevăzute la articolul 7 din Directiva 2004/18 în scopul aplicării acesteia].”
Litigiul principal și întrebarea preliminară
10 Prin anunțul publicat la 26 iunie 2013, Municipalitatea Fossano (Provincia Cuneo, Italia) a inițiat o procedură deschisă de cerere de ofertă pentru atribuirea contractului de lucrări de extindere și de reabilitare energetică a grădiniței „Gianni Rodari”, pentru o valoare totală de bază de 1 158 899,97 euro. Criteriul atribuirii acestui contract era prețul cel mai scăzut. Caietul de sarcini al contractului menționat prevedea că „prezența unor oferte anormale va fi identificată în mod automat”, în conformitate cu articolul 122 alineatul 9 din Decretul legislativ nr. 163/2006, în cazul în care numărul ofertelor valabile este de cel puțin zece.
11 Comisia de atribuire a primit 101 oferte și a acceptat 86 dintre acestea. În prima ședință publică, din 24 iulie 2013, comisia menționată a exclus în mod automat ofertele care conțineau o reducere procentuală mai mare decât pragul de anomalie calculat potrivit articolului 86 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 163/2006.
12 Tecnoedi Costruzioni a fost declarată câștigătoare cu titlu provizoriu, cu o reducere de 25,397 %. Ulterior, în a doua ședință publică, din 30 iulie 2013, comisia de atribuire a reexaminat din oficiu poziția a doi operatori economici concurenți care fuseseră excluși în mod eronat, și anume asocierile temporare de întreprinderi Niccoli Costruzioni Srl și Selva Mercurio Srl, și a decis acceptarea acestora. În plus, această comisie a atribuit contractul cu titlu provizoriu societății Ge.Co. Italia. Ulterior, prin decizia din 5 septembrie 2013, comisia de atribuire a atribuit definitiv contractul acestei societăți, care prezentase o ofertă cu o reducere de 25,427 %.
13 Prin acțiunea formulată, Tecnoedi Costruzioni a solicitat anularea deciziei din 5 septembrie 2013 privind atribuirea definitivă a contractului în favoarea societății Ge.Co. Italia și anularea procesului‑verbal al ședinței publice din 30 iulie 2013 privind readmiterea în procedura de atribuire a asocierilor temporare de întreprinderi Selva Mercurio și Niccoli Costruzioni și atribuirea cu titlu provizoriu a contractului societății Ge.Co. Italia. În subsidiar, reclamanta din litigiul principal a solicitat anularea caietului de sarcini ca urmare a încălcării articolului 122 alineatul 9 din Decretul legislativ nr. 163/2006, întrucât, potrivit acestui articol, excluderea automată a ofertelor anormal de scăzute nu este permisă pentru lucrările cu o valoare mai mare de un milion de euro, cum este cazul contractului în discuție în litigiul principal.
14 Având în vedere acest din urmă motiv invocat de Tecnoedi Costruzioni, instanța de trimitere apreciază că este necesar să adreseze Curții o întrebare preliminară. Referindu‑se la Hotărârea din 15 mai 2008, SECAP și Santorso (C‑147/06 și C‑148/06, EU:C:2008:277), instanța de trimitere observă că reglementarea națională lasă la libera apreciere a autorităților contractante posibilitatea de a prevedea în anunțul de participare mecanismul de excludere automată a ofertelor anormal de scăzute, inclusiv pentru o valoare apropiată de pragul prevăzut de normele de drept al Uniunii și, în plus, în prezența unui număr redus de oferte acceptate, mai exact de la zece în sus, fără a lua în considerare elementele concrete susceptibile să demonstreze existența unui interes transfrontalier cert.
15 Această reglementare națională nu ar impune autorităților contractante să evalueze în mod concret existența unui interes transfrontalier cert în privința unui contract având în vedere caracteristicile specifice acestuia. Conform jurisprudenței Curții, existența unui interes transfrontalier cert în privința unui contract ar putea rezulta nu numai din importanța economică a contractului, ci și din caracteristicile tehnice ale lucrărilor în cauză, precum și din locul executării acestora.
16 Instanța de trimitere arată că, în pofida faptului că contractul de achiziții de lucrări în discuție în litigiul principal privește o valoare estimată de 1 158 899,97 euro, existența unui interes transfrontalier cert în privința acestui contract nu ar putea fi exclusă în măsura în care Fossano se află la mai puțin de 200 de kilometri de frontiera franco‑italiană și în care printre concurenții admiși la cererea de ofertă figurează mai multe întreprinderi italiene stabilite în regiuni care nu sunt limitrofe, precum Lazio, situată la 600 de kilometri, sau Campania, situată la aproximativ 800 de kilometri de Fossano. În plus, conform jurisprudenței Curții, un interes transfrontalier cert ar exista fără să fie necesar ca un operator economic să își fi manifestat efectiv interesul (Hotărârea din 14 noiembrie 2013, Belgacom, C‑221/12, EU:C:2013:736, punctul 31 și jurisprudența citată).
17 Instanța de trimitere mai arată că articolul 253 alineatul 20 bis din Decretul legislativ nr. 163/2006 permite excluderea automată a ofertelor anormal de scăzute chiar și pentru contracte a căror valoare este cu puțin inferioară pragului prevăzut de normele de drept al Uniunii, fără nicio justificare plauzibilă în ceea ce privește necesitatea unei reglementări tranzitorii atât de prelungite.
18 Având în vedere aceste considerații, Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunalul Administrativ Regional din Piemonte, Italia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolele 49 și 56 TFUE și principiile libertății de stabilire, liberei prestări a serviciilor, egalității de tratament, nediscriminării și proporționalității trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări precum cea în vigoare în prezent în Italia, prevăzută la articolul 122 alineatul 9 și la articolul 253 alineatul 20 bis din Decretul legislativ nr. 163 din 2006, [care prevede] excluder[ea] automat[ă] a ofertelor anormal de scăzute în cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții de lucrări cu o valoare mai mică decât pragul [prevăzut la articolul 7 litera (c) din Directiva 2008/18,] care prezintă un interes transfrontalier?”
Cu privire la întrebarea preliminară
19 Conform jurisprudenței constante a Curții, atribuirea unor contracte de achiziții publice care, având în vedere valoarea lor, nu intră în domeniul de aplicare al directivelor în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice este totuși supusă normelor fundamentale și principiilor generale ale Tratatului FUE, în special principiilor egalității de tratament și nediscriminării pe motiv de cetățenie sau de naționalitate, precum și obligației de transparență care decurge din acestea, cu condiția ca aceste contracte să prezinte un interes transfrontalier cert (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 mai 2008, SECAP și Santorso, C‑147/06 și C‑148/06, EU:C:2008:277, punctele 20 și 21, Hotărârea din 11 decembrie 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino” și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctele 45 și 46, Hotărârea din 18 decembrie 2014, Generali‑Providencia Biztosító, C‑470/13, EU:C:2014:2469, punctul 32, precum și Hotărârea din 16 aprilie 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, punctul 16).
20 În ceea ce privește criteriile obiective care pot indica existența unui interes transfrontalier cert, Curtea a statuat deja că astfel de criterii ar putea fi, printre altele, valoarea de o anumită importanță a contractului în cauză coroborată cu locul de executare a lucrărilor sau caracteristicile tehnice ale contractului și caracteristicile specifice ale produselor în cauză. În acest context, se poate ține seama și de existența unor plângeri formulate de operatori situați în alte state membre, cu condiția să se verifice că acestea sunt reale, iar nu fictive (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 mai 2008, SECAP și Santorso, C‑147/06 și C‑148/06, EU:C:2008:277, punctul 31, precum și Hotărârea din 16 aprilie 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, punctul 20 și jurisprudența citată).
21 Instanța de trimitere pare să considere, cu privire la contractul în discuție în litigiul principal, că existența unui interes transfrontalier cert nu ar putea fi exclusă, un indiciu în această privință fiind faptul că Fossano se află la mai puțin de 200 de kilometri de frontiera franco‑italiană și că printre ofertanții admiși să participe la procedură figurează mai multe întreprinderi italiene stabilite în regiuni situate la 600 sau chiar la 800 de kilometri de locul de executare a lucrărilor.
22 Trebuie subliniat în această privință că existența unui interes transfrontalier cert nu poate fi dedusă ipotetic din anumite elemente care, considerate în mod abstract, ar putea constitui indicii în acest sens, ci trebuie să reiasă în mod pozitiv dintr‑o apreciere concretă a condițiilor contractului în cauză. Mai precis, instanța de trimitere nu se poate limita la a prezenta Curții elemente care permit să nu se excludă existența unui interes transfrontalier cert, ci trebuie, dimpotrivă, să furnizeze datele de natură să dovedească existența acestuia.
23 Este necesar să se constate că, în cererea sa de decizie preliminară, instanța de trimitere nu a furnizat niciun element care să permită Curții să dispună de informații de această natură.
24 În această privință, nu ar fi justificat să se considere că un contract de achiziții de lucrări precum cel în discuție în litigiul principal, care are o valoare ce nu ajunge nici măcar la un sfert din pragul prevăzut de normele de drept al Uniunii și al cărui loc de executare este situat la 200 de kilometri de frontiera cu un alt stat membru, ar putea prezenta un interes transfrontalier cert pentru simplul motiv că o serie de oferte au fost depuse de întreprinderi stabilite în statul membru considerat situate la o distanță considerabilă de locul de executare a lucrărilor în cauză.
25 Astfel, acest element este în mod clar insuficient, având în vedere împrejurările din litigiul principal, și, în orice caz, nu poate fi singurul de care trebuie să se țină seama, în măsura în care potențialii ofertanți care provin din alte state membre pot face față unor constrângeri și unor sarcini suplimentare legate, printre altele, de obligația de a se adapta cadrului juridic și administrativ al statului membru de executare, precum și unor cerințe lingvistice.
26 În aceste împrejurări, Curtea se află în imposibilitatea de a da un răspuns util la întrebarea adresată de instanța de trimitere în scopul soluționării litigiului cu care aceasta este sesizată, ceea ce constituie obiectivul cooperării prevăzute la articolul 267 TFUE.
27 În consecință, cererea de decizie preliminară este inadmisibilă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
28 Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:
Cererea de decizie preliminară formulată de Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunalul Administrativ Regional din Piemonte, Italia) prin decizia din 29 aprilie 2015 este inadmisibilă.
Semnături