Sprawy połączone C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13

Raffaella Mascolo i in.

przeciwko

Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca
i
Comune di Napoli

(wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Tribunale di Napoli i Corte costituzionale)

Odesłanie prejudycjalne – Polityka społeczna – Porozumienie ramowe w sprawie pracy na czas określony zawarte przez UNICE, CEEP oraz ETUC – Możliwość zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony – Szkolnictwo – Sektor publiczny – Zastępstwa na stanowiskach nieobsadzonych i wolnych w oczekiwaniu na zakończenie postępowania konkursowego – Klauzula 5.1 – Środki służące zapobieganiu nadużywania kolejnych umów o pracę na czas określony – Pojęcie „obiektywnego powodu” uzasadniającego takie umowy – Sankcje – Zakaz przekształcenia w stosunek pracy na czas nieokreślony – Brak prawa do naprawienia szkody

Streszczenie – wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 26 listopada 2014 r.

1.        Pytania prejudycjalne – Dopuszczalność – Ocena niezbędności pytań należąca do właściwości sądu krajowego – Pytania ogólne lub hipotetyczne – Niedopuszczalność

(art. 267 TFUE)

2.        Polityka społeczna – Porozumienie ramowe w sprawie pracy na czas określony zawarte przez UNICE, CEEP oraz ETUC – Dyrektywa 1999/70 – Zakres stosowania – Pracownicy zatrudnieni w charakterze nauczycieli albo pracowników administracyjnych w celu zapewnienia rocznych zastępstw w szkołach zarządzanych przez państwo – Włączenie

(dyrektywa Rady 1999/70, załącznik, klauzula 2, 3.1, 5)

3.        Polityka społeczna – Porozumienie ramowe w sprawie pracy na czas określony zawarte przez UNICE, CEEP oraz ETUC – Dyrektywa 1999/70 – Środki mające na celu zapobieganie nadużywaniu kolejnych umów o pracę na czas określony – Uregulowanie krajowe, które w okresie oczekiwania na zakończenie postępowań konkursowych mających na celu zatrudnienie personelu mianowanego w zarządzanych przez państwo szkołach zezwala na zawieranie kolejnych umów o pracę na czas określony w celu obsadzenia stanowisk nieobsadzonych i wolnych – Brak precyzyjnych terminów na zakończenie tych postępowań konkursowych – Wyłączenie, w odniesieniu do owego personelu, możliwości uzyskania odszkodowania za ewentualnie poniesioną z uwagi na te kolejne umowy szkodę – Niedopuszczalność – Obowiązek przewidzenia przez państwa członkowskie środków mających na celu karanie nadużywania kolejnych umów o pracę na czas określony

(dyrektywa Rady 1999/70, załącznik, klauzula 5.1)

1.        Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 47–50)

2.        Z samego brzmienia klauzuli 2.1 porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego w załączniku do dyrektywy 1999/70 dotyczącej porozumienia ramowego UNICE, CEEP i ETUC w sprawie pracy na czas określony, że zakres stosowania porozumienia został szeroko zakreślony, ponieważ obejmuje w sposób ogólny „pracowników zatrudnionych na czas określony, na podstawie umowy lub w ramach stosunku pracy określonego przez ustawodawstwo, układy zbiorowe lub praktykę obowiązującą w każdym z państw członkowskich”. Ponadto definicja pojęcia „pracowników zatrudnionych na czas określony” zawarta w klauzuli 3.1 tego porozumienia ramowego obejmuje wszystkich pracowników, bez różnicy, czy pracodawca, z którym są związani, jest podmiotem publicznym, czy prywatnym i niezależnie od kwalifikacji danej umowy w prawie krajowym.

Porozumienie ramowe ma tym samym zastosowanie do ogółu pracowników świadczących pracę za wynagrodzeniem w ramach łączącego ich z pracodawcą stosunku pracy na czas określony, jeśli są oni związani umową o pracę w rozumieniu prawa krajowego, z zastrzeżeniem jedynie przyznanego państwom członkowskim przez klauzulę 2.2 porozumienia ramowego zakresu uznania co do stosowania tego porozumienia do niektórych kategorii umów o pracę bądź stosunków pracy, jak również możliwości wyłączenia spod zakresu stosowania tego porozumienia, zgodnie z akapitem czwartym preambuły, pracowników tymczasowych.

Wynika stąd, że porozumienie ramowe nie wyłącza z zakresu swojego stosowania żadnego konkretnego sektora, a tym samym znajduje zastosowanie do personelu zatrudnionego w sektorze szkolnictwa. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w treści klauzuli 5.1 porozumienia ramowego, z której wynika, że zgodnie z akapitem trzecim preambuły do porozumienia ramowego, jak również z pkt 8 i 10 jego postanowień ogólnych, w ramach jego wykonywania państwa członkowskie mogą, o ile jest to obiektywnie uzasadnione, uwzględniać specyficzne potrzeby określonych sektorów działalności lub kategorii pracowników.

Wynika z tego, że pracownicy, którzy zostali zatrudnieni w charakterze nauczycieli albo pracowników administracyjnych w celu zapewnienia rocznych zastępstw w szkołach zarządzanych przez państwo w ramach umów o pracę w rozumieniu prawa krajowego, co do których bezsporne jest, że nie stanowią stosunków pracy, które mogłyby podlegać wyłączeniu z zakresu stosowania porozumienia ramowego, podlegają przepisom porozumienia ramowego, a w szczególności jego klauzuli 5.

(por. pkt 67–71)

3.        Wykładni klauzuli 5.1 porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, stanowiącego załącznik do dyrektywy 99/70 dotyczącej Porozumienia ramowego UNICE, CEEP i ETUC w sprawie pracy na czas określony, należy dokonywać w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które w oczekiwaniu na zakończenie postępowań konkursowych mających na celu zatrudnienie personelu mianowanego w zarządzanych przez państwo szkołach zezwala na zawieranie kolejnych umów o pracę na czas określony w celu obsadzenia stanowisk nieobsadzonych i wolnych przez nauczycieli, jak również przez personel administracyjny, techniczny i pomocniczy, nie wskazując dokładnego terminu zakończenia tych konkursów i wyłączając jakąkolwiek możliwość uzyskania przez nauczycieli oraz przez wspomniany personel odszkodowania za ewentualnie poniesioną z powodu tych kolejnych umów szkodę. Wydaje się bowiem, że uregulowanie to, z zastrzeżeniem dokonania przez sądy odsyłające odpowiednich ustaleń, po pierwsze, nie pozwala na wskazanie obiektywnych i przejrzystych kryteriów pozwalających zweryfikować, czy ponowne zawarcie takich umów faktycznie służy zaspokojeniu rzeczywistego zapotrzebowania, czy prowadzi do osiągnięcia realizowanego celu i czy jest niezbędne w tym zakresie, a po drugie, nie przewiduje żadnego innego środka zapobiegania nadużyciom w korzystaniu z kolejnych umów o pracę na czas określony ani żadnego środka o charakterze sankcji za takie nadużycia.

Uregulowanie krajowe, które pozwala na odnawianie umów na czas określony celem zastąpienia, po pierwsze, członków personelu szkół zarządzanych przez państwo w oczekiwaniu na zakończenie postępowań konkursowych mających na celu zatrudnienie pracowników mianowanych, oraz po drugie, członków personelu tych szkół, którzy chwilowo nie są w stanie wykonywać swoich zadań, nie jest samo w sobie sprzeczne z porozumieniem ramowym. Tymczasowe zastąpienie innego pracownika celem zaspokojenia tymczasowego zapotrzebowania pracodawcy na personel może bowiem zasadniczo stanowić obiektywny powód w rozumieniu klauzuli 5.1 lit. a) tego porozumienia ramowego.

W tym względzie w pierwszej kolejności w administracji zatrudniającej dużą liczbę pracowników, takiej jak sektor szkolnictwa, jest nieuniknione, że tymczasowe zastępstwa są częstą koniecznością z uwagi między innymi na brak dyspozycyjności pracowników korzystających ze zwolnienia chorobowego, urlopu macierzyńskiego, urlopów rodzicielskich czy innych.

Następnie szkolnictwo odpowiada prawu podstawowemu gwarantowanemu na podstawie konstytucji państwa członkowskiego, które ustanawia po stronie tego państwa obowiązek zorganizowania usług szkolnictwa w taki sposób, by zapewnić stałą zgodność pomiędzy liczbą nauczycieli a liczbą uczniów. Tymczasem nie można zaprzeczyć temu, że ta zgodność zależy od wielu czynników, z których niektóre mogą być w pewnym zakresie trudne do kontrolowania czy przewidzenia, tak jak między innymi zewnętrzne i wewnętrzne przepływy migracyjne lub wybór profilu nauki przez uczniów.

Wreszcie, w sytuacji gdy państwo członkowskie zastrzega w szkołach, nad którymi sprawuje zarząd, dostęp do stałych stanowisk dla członków personelu, którzy pomyślnie przeszli postępowanie konkursowe, poprzez mianowanie, w świetle wspomnianej klauzuli 5.1 lit. a) porozumienia ramowego może być również obiektywnie uzasadnione, że w oczekiwaniu na zakończenie tych konkursów na stanowiskach do obsadzenia zatrudnia się osoby w oparciu o kolejne umowy o pracę na czas określony.

Jednakże, o ile uregulowanie krajowe pozwalające na zawieranie kolejnych umów o pracę na czas określony w celu ustanowienia zastępstwa dla nieobecnego personelu w oczekiwaniu na zakończenie postępowań konkursowych może zostać uzasadnione obiektywnym powodem, o tyle konkretne stosowanie tego powodu powinno, w świetle szczególnych cech rozpatrywanej działalności i w świetle warunków jej wykonywania, być zgodne z wymogami porozumienia ramowego. Przy stosowaniu owego uregulowania właściwe organy muszą zatem być w stanie wskazać obiektywne i przejrzyste kryteria pozwalające zweryfikować, czy ponowne zawarcie takich umów faktycznie służy zaspokojeniu rzeczywistego zapotrzebowania, czy prowadzi do osiągnięcia realizowanego celu i czy jest niezbędne w tym zakresie.

Przestrzeganie klauzuli 5.1 lit. a) porozumienia ramowego wymaga zatem konkretnej weryfikacji, czy zawieranie kolejnych umów o pracę czy stosunków pracy na czas określony ma na celu zaspokojenie tymczasowego zapotrzebowania i czy przepis krajowy nie jest wykorzystywany w gruncie rzeczy do zaspokajania stałych i długookresowych potrzeb kadrowych pracodawcy. Należy w tym celu zbadać w każdym przypadku wszystkie okoliczności danej sprawy, biorąc pod uwagę w szczególności liczbę kolejnych umów zawartych z tą samą osobą lub w celu wykonania tej samej pracy, tak aby wykluczyć, by umowy czy stosunki pracy na czas określony, nawet zawarte jawnie celem zaspokojenia zapotrzebowania na personel zastępujący, były wykorzystywane przez pracodawców w sposób stanowiący nadużycie.

W rezultacie sama okoliczność, że uregulowanie krajowe mogłoby być uzasadnione „obiektywnym powodem” w rozumieniu tego klauzuli 5.1 lit. a) porozumienia ramowego, nie może wystarczyć do tego, by stało się ono z nim zgodne, jeśli okazuje się, że konkretne stosowanie tego uregulowania prowadzi w świetle okoliczności faktycznych sprawy do nadużyć w korzystaniu z kolejnych umów o pracę na czas określony.

Tymczasem w tym względzie terminy mianowania nauczycieli w ramach systemu krajowego są zarówno zmienne, jak niepewne. W istocie po pierwsze, żaden konkretny termin odnośnie do organizacji postępowań konkursowych nie jest ustalony. Z drugiej strony mianowanie wskutek awansowania nauczycieli na liście rezerwy kadrowej, uzależnione od całkowitego okresu trwania umów o pracę na czas określony oraz stanowisk, które w międzyczasie stają się nieobsadzone, zależy od niepewnych i nieprzewidywalnych okoliczności. Z tego wynika, że uregulowanie krajowe pozwalające na zawieranie kolejnych umów o pracę na czas określony w celu ustanowienia zastępstwa dla nieobecnego personelu w oczekiwaniu na zakończenie postępowań konkursowych, chociaż formalnie ogranicza korzystanie z umów o pracę na czas określony w celu ustanowienia corocznych zastępstw na wolnych i nieobsadzonych stanowiskach w zarządzanych przez państwo szkołach tylko do tymczasowego okresu kończącego się w chwili zakończenia postępowań konkursowych, nie pozwala upewnić się, że konkretne stosowanie tego obiektywnego powodu jest zgodne z wymogami porozumienia ramowego.

Ponadto względy natury budżetowej nie stanowią same w sobie celu, do którego osiągnięcia zmierza polityka społeczna, a tym samym nie mogą uzasadniać braku jakiegokolwiek środka zapobiegającego nadużyciom w korzystaniu z kolejnych umów o pracę na czas określony.

Co się tyczy istnienia środków mających na celu karanie nadużyć w korzystaniu z kolejnych umów o pracę na czas określony, należy zauważyć, że o ile wprawdzie państwo członkowskie ma prawo, przy wdrażaniu klauzuli 5.1 porozumienia ramowego, uwzględnić potrzeby konkretnego sektora, takiego jak sektor szkolnictwa, o tyle prawa tego nie można rozumieć jako zezwolenia temu państwu na uwolnienie się od przestrzegania obowiązku wprowadzenia odpowiedniego środka do należytego karania nadużyć w korzystaniu z owych umów.

(por. pkt 92, 94, 96, 99, 101, 102, 104–108, 110, 114, 118, 120; sentencja)