CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 9 de novembro de 2021 (1)
Processo C‑479/21 PPU
SN,
SD
sendo intervenientes:
Governor of Cloverhill Prison,
Irlanda,
Attorney General,
Governor of Mountjoy prison
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Supreme Court (Supremo Tribunal, Irlanda)]
«Reenvio prejudicial — Protocolo n.o 21 do Tratado UE — Cooperação judiciária em matéria penal — Decisão‑Quadro 2002/584/JAI — Mandado de detenção europeu — Acordo sobre a saída do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte da União Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica — Acordo de Comércio e Cooperação entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica, por um lado, e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, por outro — Bases jurídicas — Artigo 50.o TUE — Artigo 217.o TFUE»
I. Introdução
1. O Tribunal de Justiça é chamado a esclarecer se a Irlanda é obrigada a executar mandados de detenção europeus emitidos pelo Reino Unido, não obstante a saída deste Estado da União Europeia.
2. À primeira vista, as disposições do Acordo de Saída (2) de 2020 e do Acordo de Comércio e Cooperação (3) de 2021, celebrados entre a União Europeia e o Reino Unido, abrangem a execução dos mandados de detenção em causa.
3. No entanto, o Protocolo n.o 21 anexo ao TUE e ao TFUE (4), adotado no âmbito do Tratado de Lisboa de 2007 e em vigor desde 1 de dezembro de 2009, prevê que a Irlanda não está vinculada às medidas da União Europeia relacionadas com o espaço de liberdade, segurança e justiça, salvo se esse Estado‑Membro optar expressamente por participar na medida em causa. A Irlanda não optou por participar nas disposições pertinentes dos dois acordos em causa. Por conseguinte, será necessário analisar se, em consequência da saída do Reino Unido da União Europeia, a Irlanda precisava de ter optado por participar nas disposições relativas ao mandado de detenção europeu para essas disposições lhe serem aplicáveis. Tal depende, por sua vez, da aplicabilidade do Protocolo n.o 21 a essas disposições.
4. O Protocolo n.o 21 não se aplica, no entanto, se a União Europeia baseou corretamente esses acordos nas suas competências externas para celebrar um acordo de saída (artigo 50.o, n.o 2, TUE) e um acordo de associação (artigo 217.o TFUE), e não numa competência relativa ao espaço de liberdade, segurança e justiça. Um elemento central a esse respeito é o facto de esses dois regimes de entrega não criarem novas obrigações, nomeadamente para a Irlanda, limitando‑se a prorrogar obrigações existentes.
II. Quadro jurídico
A. TUE
5. O artigo 50.o TUE estabelece as regras para a saída da União Europeia:
«1. Qualquer Estado‑Membro pode decidir, em conformidade com as respetivas normas constitucionais, retirar‑se da União.
2. Qualquer Estado‑Membro que decida retirar‑se da União notifica a sua intenção ao Conselho Europeu. Em função das orientações do Conselho Europeu, a União negocia e celebra com esse Estado um acordo que estabeleça as condições da sua saída, tendo em conta o quadro das suas futuras relações com a União. Esse acordo é negociado nos termos do n.o 3 do artigo 218.o do [TFUE]. O acordo é celebrado em nome da União pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada, após aprovação do Parlamento Europeu.
3. Os Tratados deixam de ser aplicáveis ao Estado em causa a partir da data de entrada em vigor do acordo de saída ou, na falta deste, dois anos após a notificação referida no n.o 2, a menos que o Conselho Europeu, com o acordo do Estado‑Membro em causa, decida, por unanimidade, prorrogar esse prazo.
4. Para efeitos dos n.os 2 e 3, o membro do Conselho Europeu e do Conselho que representa o Estado‑Membro que pretende retirar‑se da União não participa nas deliberações nem nas decisões do Conselho Europeu e do Conselho que lhe digam respeito.
A maioria qualificada é definida nos termos da alínea b) do n.o 3 do artigo 238.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia [TFUE].
5. […]»
B. TFUE
6. O artigo 217.o TFUE constitui a base jurídica para a celebração de acordos de associação:
«A União pode celebrar com um ou mais países terceiros ou organizações internacionais acordos que criem uma associação caracterizada por direitos e obrigações recíprocos, ações comuns e procedimentos especiais.»
7. O artigo 218.o, n.os 6 e 8, TFUE estabelece os requisitos processuais para a celebração de acordos internacionais e, em especial, acordos de associação:
«6. O Conselho, sob proposta do negociador, adota uma decisão de celebração do acordo.
Exceto nos casos em que o acordo incida exclusivamente sobre a política externa e de segurança comum, o Conselho adota a decisão de celebração do acordo:
a) Após aprovação do Parlamento Europeu, nos seguintes casos:
i) Acordos de associação,
[…]
8. Ao longo de todo o processo, o Conselho delibera por maioria qualificada.
Todavia, o Conselho delibera por unanimidade quando o acordo incida num domínio em que seja exigida a unanimidade para a adoção de um ato da União, bem como no caso dos acordos de associação e […]»
C. Protocolo n.o 21
8. Segundo o artigo 1.o do Protocolo n.o 21, a Irlanda não participa em medidas adotadas relativamente ao espaço de liberdade, segurança e Justiça:
«Sob reserva do artigo 3.o, o Reino Unido e a Irlanda não participarão na adoção pelo Conselho das medidas propostas em aplicação do título V da parte III do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. […]»
9. O artigo 2.o do Protocolo n.o 21 especifica os efeitos do artigo 1.o:
«Por força do artigo 1.o, e sob reserva dos artigos 3.o, 4.o e 6.o, nenhuma disposição do título V da parte III do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, medida adotada em aplicação desse título, disposição de acordo internacional celebrado pela União em aplicação do mesmo título, ou decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia que interprete essas disposições ou medidas vinculará o Reino Unido ou a Irlanda, nem lhes será aplicável; nenhuma dessas disposições, medidas ou decisões afetará de modo algum as competências, direitos e obrigações desses Estados; nenhuma dessas disposições, medidas ou decisões afetará de modo algum o acervo comunitário, nem o da União, nem fará parte integrante do direito da União, tal como aplicáveis ao Reino Unido ou à Irlanda.»
10. No entanto, nos termos do artigo 3.o do Protocolo n.o 21, a Irlanda pode notificar o Conselho de que quer participar na adoção e na aplicação dessa medida e, nos termos do artigo 4.o, este Estado‑Membro pode aceitar essa medida após a mesma ter sido adotada.
D. Decisão‑Quadro 2002/584
11. O Conselho adotou a Decisão‑Quadro 2002/584 (5) e a Decisão‑Quadro 2009/299 de alteração (6) por unanimidade, nos termos do Tratado da União Europeia, em especial à luz dos artigos 31.o, n.o 1, alínea a), e 34.o, n.o 2, alínea b), antes da entrada em vigor das alterações do Tratado de Lisboa e do Protocolo n.o 21, em 1 de dezembro de 2009. Por conseguinte, ambas as decisões‑quadro são vinculativas para a Irlanda, embora a Irlanda não tivesse notificado explicitamente o Conselho de que queria participar na sua adoção e aplicação ou de que as aceitava.
12. O artigo 1.o, n.os 1 e 2, da Decisão‑Quadro 2002/584 estabelece as obrigações fundamentais dos Estados‑Membros no que diz respeito ao mandado de detenção europeu:
«1. O mandado de detenção europeu é uma decisão judiciária emitida por um Estado‑Membro com vista à detenção e entrega por outro Estado‑Membro duma pessoa procurada para efeitos de procedimento penal ou de cumprimento de uma pena ou medida de segurança privativas de liberdade.
2. Os Estados‑Membros executam todo e qualquer mandado de detenção europeu com base no princípio do reconhecimento mútuo e em conformidade com o disposto na presente decisão‑quadro.»
13. Uma vez que o Reino Unido já não era um Estado‑Membro na altura em que as suas autoridades emitiram os mandados de detenção em causa, a Decisão‑Quadro 2002/584 não pode servir de base diretamente para a sua execução.
E. Acordo de Saída
14. O Acordo de Saída tem por base o artigo 50.o, n.o 2, TUE (7) e entrou em vigor em 1 de fevereiro de 2020 (8).
15. Segundo o artigo 126.o do Acordo de Saída, foi estabelecido um período de transição, com início na data de entrada em vigor desse acordo e termo em 31 de dezembro de 2020. O artigo 127.o prevê que o direito da União é aplicável ao Reino Unido e no seu território durante o período de transição, salvo disposição em contrário no Acordo de Saída. Uma vez que o Acordo de Saída não prevê uma derrogação do artigo 127.o para as disposições relativas ao mandado de detenção europeu, estas disposições continuaram a aplicar‑se durante o período de transição.
16. O artigo 185.o do Acordo de Saída dispõe, nomeadamente, que «[a]s partes II e III, com exceção do artigo 19.o, do artigo 34.o, n.o 1, do artigo 44.o e do artigo 96.o, n.o 1, assim como a parte VI, título I, e os artigos 169.o e 181.o, são aplicáveis a partir do termo do período de transição».
17. A parte III do Acordo de Saída inclui o artigo 62.o, n.o 1, relativo aos processos de cooperação judiciária em curso em matéria penal, dispõe:
«No Reino Unido, bem como nos Estados‑Membros em situações que envolvam o Reino Unido, os atos seguintes aplicam‑se como se segue:
a) […]
b) A Decisão‑Quadro 2002/584/JAI do Conselho […] é aplicável aos mandados de detenção europeus sempre que a pessoa procurada tenha sido detida antes do termo do período de transição para efeitos da execução de um mandado de detenção europeu, […];
c) […]»
18. O artigo 185.o do Acordo de Saída estabelece igualmente que os Estados‑Membros podem decidir não entregar nacionais seus ao Reino Unido. A República Federal da Alemanha, a república da Áustria e a república da Eslovénia recorreram a esta possibilidade (9).
F. Acordo de Comércio e Cooperação
19. O Acordo de Comércio e Cooperação entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica, por um lado, e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, por outro, é um acordo de associação que tem como base o artigo 217.o TFUE (10). Entrou em vigor em 1 de maio de 2021, após ratificação pela União e pelo Reino Unido (11).
20. O título VII da terceira parte do Acordo de Comércio e Cooperação (artigos 595.o a 632.o) institui um regime de extradição entre os Estados‑Membros e o Reino Unido.
21. O artigo 632.o do Acordo de Comércio e Cooperação dispõe que o título VII «é aplicável aos mandados de detenção europeus emitidos em conformidade com a Decisão‑Quadro 2002/584/JAI do Conselho […] por um Estado antes do final do período de transição se a pessoa procurada não tiver sido detida para efeitos da execução do mandado antes do final do período de transição.»
III. Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial
22. SD é objeto de um mandado de detenção europeu de 20 de março de 2020, emitido por uma autoridade judiciária do Reino Unido, com vista à sua entrega ao Reino Unido para cumprir uma pena de prisão de oito anos. Em 9 de setembro de 2020, SD foi detido na Irlanda. Em 8 de fevereiro de 2021, a High Court (Tribunal Superior, Irlanda) proferiu um despacho em que ordenou a entrega de SD ao Reino Unido e um despacho subsequente em que ordenou a sua detenção até à respetiva entrega.
23. SN é objeto de um mandado de detenção europeu de 5 de outubro de 2020, igualmente emitido por uma autoridade judiciária do Reino Unido, com vista à sua entrega para efeitos do exercício da ação penal em relação a 14 infrações. SN foi detido na Irlanda em 25 de fevereiro de 2021 e preso preventivamente até à realização da audiência relativa ao pedido da sua entrega.
24. Em 16 de fevereiro de 2021, foi submetido à High Court (Tribunal Superior), em nome de SD, um pedido de fiscalização da legalidade da sua detenção, nos termos do artigo 40.4.2 da Constituição da Irlanda. Foi sustentado que a detenção de SD não era legal, com o fundamento de que o sistema do mandado de detenção europeu já não era aplicável entre a Irlanda e o Reino Unido. Em 5 de março de 2021, foi feito um pedido semelhante em nome de SN.
25. A High Court (Tribunal Superior) declarou que SD e SN tinham sido detidos legalmente e, por conseguinte, recusou ordenar a sua libertação. Ambos foram autorizados a interpor recurso diretamente para a Supreme Court (Supremo Tribunal, Irlanda), mas continuam detidos enquanto aguardam a decisão dos respetivos recursos para a Supreme Court (Supremo Tribunal).
26. A Supreme Court (Supremo Tribunal) conclui que existe a possibilidade de os convénios contidos no Acordo de Saída e no Acordo de Comércio e Cooperação não vincularem a Irlanda na medida em que dizem respeito ao regime do mandado de detenção europeu. Se for esse o caso, as medidas nacionais adotadas pela Irlanda para manter em vigor o regime europeu do mandado de detenção em relação ao Reino Unido são inválidas e, consequentemente, a manutenção dos recorrentes em prisão preventiva é igualmente ilegal.
27. Neste contexto, a Supreme Court (Supremo Tribunal) submeteu as seguintes questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça:
«Tendo em conta que a Irlanda [conserva a sua] soberania no [Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça], sob reserva do seu direito a participar [nas] medidas adotadas pela União neste domínio em aplicação do título V da parte III TFUE;
Tendo em conta que a base jurídica material do Acordo de Saída (e da decisão sobre a celebração do mesmo) é o artigo 50.o TUE;
Tendo em conta que a base jurídica material do Acordo de Comércio e Cooperação (e a decisão sobre a celebração do mesmo acordo) é o artigo 217.o TFUE; e
Tendo em conta que daí resultava que não se considerava que era exigida ou autorizada uma participação da Irlanda, de modo que tal faculdade não foi exercida:
a) Podem as disposições do Acordo de Saída, que preveem a manutenção do regime do [Mandado de Detenção Europeu] em relação ao Reino Unido, durante o período de transição previsto por esse acordo, ser consideradas vinculativas para a Irlanda, tendo em conta a importância do seu conteúdo no domínio do [Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça]; e
b) Podem as disposições do Acordo sobre o Comércio e a Cooperação, que preveem a manutenção do regime do MDE em relação ao Reino Unido após o período de transição [previsto por esse acordo], ser consideradas vinculativas para a Irlanda, tendo em conta a importância do seu conteúdo no domínio do [Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça]?»
28. O órgão jurisdicional de reenvio requereu que o presente processo fosse submetido a tramitação prejudicial urgente, nos termos do artigo 107.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Em 18 de agosto de 2021, a primeira Secção do Tribunal de Justiça decidiu aceder a este pedido. Em 7 de setembro de 2021, a Assembleia Geral do Tribunal de Justiça decidiu remeter o processo à Grande Secção.
29. SD e SN, a Irlanda, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. As mesmas partes e o Reino da Dinamarca também participaram na audiência de 27 de setembro de 2021.
IV. Apreciação jurídica
30. O que está em causa no presente processo é a questão de saber se as disposições relativas à execução dos mandados de detenção europeus que figuram no Acordo de Saída e no Acordo de Comércio e Cooperação são vinculativas para a Irlanda.
31. A Supreme Court (Supremo Tribunal) esclarece que, ao abrigo do direito irlandês, a execução de um mandado de detenção europeu emitido pelo Reino Unido e a detenção da pessoa procurada só são permitidas se existir no direito da União uma obrigação correspondente que vincule a Irlanda.
32. Antes de a saída do Reino Unido da União produzir efeitos, em 31 de janeiro de 2020, essa obrigação decorria diretamente da Decisão‑Quadro 2002/584. Durante o período de transição que se seguiu, que terminou em 31 de dezembro de 2020, a decisão‑quadro continuou a aplicar‑se por força do artigo 127.o do Acordo de Saída. No entanto, os casos de SD e SN não são abrangidos por essas regras porquanto os mesmos não foram entregues ao Reino Unido antes do termo do período de transição.
33. Como SD foi detido antes do termo do período de transição, a sua situação está abrangida pelos artigos 62.o, n.o 1, alínea b), e 185.o do Acordo de Saída. Segundo estas disposições, a Decisão‑Quadro 2002/584 continua a aplicar‑se ao mandado de detenção europeu de SD.
34. Ao invés, as autoridades irlandesas detiveram SN após o termo do período de transição, embora as autoridades do Reino Unido tivessem emitido o mandado de detenção europeu durante esse período, em conformidade com a Decisão‑Quadro 2002/584. Nesta situação, o artigo 632.o do Acordo de Comércio e Cooperação prevê a aplicação do novo regime de extradição estabelecido pelo título VII da terceira parte desse acordo.
35. SD e SN opõem‑se à aplicação das referidas disposições dos dois acordos. Alegam que essas disposições criam novas obrigações em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça. Segundo o Protocolo n.o 21, tais obrigações só seriam vinculativas para a Irlanda se esse Estado‑Membro aceitasse expressamente ficar vinculado por elas (ou seja, exercesse a sua opção de participação). Na falta de uma opção de participação da Irlanda, SD e SN alegam que a União Europeia não tem competência para adotar as disposições pertinentes em relação à Irlanda, pois este Estado‑Membro não transferiu essa competência para a União Europeia.
36. Analisarei esta posição em duas etapas. Em primeiro lugar, irei expor as condições de aplicação do Protocolo n.o 21, tal como enunciadas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, a saber, que a sua aplicação depende da base jurídica da medida em causa (A). Em segundo lugar, analisarei se as disposições pertinentes, a saber, os artigos 62.o, n.o 1, alínea b), e 185.o do Acordo de Saída e o título VII da terceira parte do Acordo de Comércio e Cooperação, nomeadamente o seu artigo 632.o, deveriam ter sido baseadas numa competência relativa ao espaço de liberdade, segurança e justiça (B.1 e B.2).
A. Condições de aplicação do Protocolo n.o 21
37. Segundo o Protocolo n.o 21, a Irlanda não participa em medidas adotadas nos termos do título V da parte III do Tratado FUE, que abrange o espaço de liberdade, segurança e justiça, a menos que opte explicitamente pela participação em tais medidas.
38. Ora, como já expus em duas conclusões anteriores, o âmbito de aplicação material do Protocolo n.o 21 cinge‑se expressamente ao espaço de liberdade, segurança e justiça. Além disso, enquanto regime de exceção, deve ser interpretado restritivamente. O sentido e o objetivo deste protocolo não é conceder ao Reino Unido e à Irlanda um poder discricionário quanto à sua participação em medidas adotadas pelos órgãos da União Europeia e à forma como a elas se vinculam noutros domínios do direito da União (12).
39. Consequentemente, o Tribunal de Justiça declarou que é a base jurídica de um ato que determina se o protocolo é aplicável, e não o inverso (13). Por outras palavras: o Protocolo n.o 21 só se aplica às medidas que foram ou deviam ter sido baseadas numa competência resultante do título V da parte III do Tratado FUE. Inversamente, uma medida que diz respeito ao espaço de liberdade, segurança e justiça não será abrangida pelo Protocolo se não for necessário baseá‑la nessa competência.
B. Base jurídica dos acordos
40. Os dois acordos não se baseiam em competências relativas ao espaço de liberdade, segurança e justiça, mas sim na competência relativa às condições de uma saída (artigo 50.o, n.o 2, TUE), e na competência para celebrar um acordo de associação (artigo 217.o TFUE).
41. Por conseguinte, há que determinar se o artigo 62.o, n.o 1, alínea b), do Acordo de Saída ou o título VII da terceira parte do Acordo de Comércio e Cooperação, nomeadamente o seu artigo 632.o deviam — em vez ou além disso — ter sido baseados numa competência relativa ao espaço de liberdade, segurança e justiça, concretamente no artigo 82.o, n.o 1, alínea d), TFUE.
42. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a escolha da base jurídica de um ato da União Europeia, incluindo um ato adotado tendo em vista a celebração de um acordo internacional, deve assentar em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo desse ato. Se o exame de um ato da União Europeia demonstrar que este último prossegue uma dupla finalidade ou tem duas componentes e uma delas for identificável como principal ou preponderante, ao passo que a outra é apenas acessória, o ato deve assentar numa única base jurídica, ou seja, a exigida pela finalidade ou pela componente principal ou preponderante. A título excecional, se se provar que o ato prossegue vários objetivos ou tem várias componentes que estão indissociavelmente ligadas, sem que uma seja acessória da outra, esse ato deverá assentar nas diferentes bases jurídicas correspondentes. O cúmulo de duas bases jurídicas está, todavia, excluído quando os procedimentos previstos para ambas essas bases sejam incompatíveis (14).
43. Além disso, o Tribunal de Justiça tem declarado repetidas vezes que o Protocolo n.o 21 não pode ter impacto na identificação da base jurídica correta para a adoção de acordos internacionais (15). Esta jurisprudência corresponde aos princípios gerais que figuram no parágrafo anterior e o próprio protocolo não sustenta outra abordagem. Por conseguinte, o argumento de SD e de SN segundo o qual o critério da finalidade preponderante não pode ser aplicado quando as medidas dizem respeito ao Protocolo n.o 21 deve ser rejeitado.
44. À luz destas considerações, passo a examinar as bases jurídicas do regime dos mandados de detenção nos dois acordos.
1. Base jurídica do artigo 62.o, n.o 1, alínea b), do Acordo de Saída
45. O Acordo de Saída, incluindo o seu artigo 62.o, n.o 1, alínea b), baseia‑se no artigo 50.o, n.o 2, TUE. Segundo o artigo 50.o, n.o 2, segundo período, TUE, a União negoceia e celebra com um Estado que decida retirar‑se um acordo que estabelece as condições da sua saída, tendo em conta o quadro das suas futuras relações com a União. O quarto período da mesma disposição prevê que o acordo é celebrado em nome da União pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada, após aprovação do Parlamento Europeu.
46. Para este efeito, tal como a Comissão nomeadamente explica, o artigo 50.o, n.o 2, TUE prevê a competência para celebrar um acordo global único, baseado num único procedimento específico, que engloba todos os domínios abrangidos pelos Tratados que sejam pertinentes para a saída. Tal acordo abrange a conclusão de procedimentos conduzidos com base no direito da União Europeia, que estejam em curso no momento da saída, no que diz respeito ao Estado que pretende sair. Isto requer regras e medidas pormenorizadas num vasto número de diferentes domínios abrangidos pelo acervo da União Europeia. A fim de assegurar uma saída ordenada no interesse da União Europeia, dos seus Estados‑Membros e do Estado que pretende sair, essas regras e medidas podem incluir períodos de transição durante os quais, por períodos de tempo limitados após a produção dos efeitos da saída, o direito da União continua a aplicar‑se ao Estado que pretende sair.
47. Por conseguinte, numa primeira fase da saída do Reino Unido da União, o Acordo de Saída prevê no artigo 127.o que a maioria do direito da União continuava a aplicar‑se ao e no Reino Unido entre a data da saída e o final do período de transição.
48. Numa segunda fase da saída, devem aplicar‑se as regras específicas estabelecidas no Acordo de Saída, ou seja, a partir do final do período de transição, em conformidade com o artigo 185.o, parágrafos quarto a sétimo, do Acordo de Saída.
49. É certo que estas regras específicas para a segunda fase, do mesmo modo que a manutenção da maior parte do direito da União durante o período de transição, abrangem muitas políticas diferentes, entre as quais, nomeadamente, o regime de entrega em processos penais, nos termos do artigo 62.o, n.o 1, alínea b), do Acordo de Saída. Normalmente, para levar a cabo essas políticas, a União Europeia agiria com competências específicas e seria obrigada a respeitar limites a essas competências, tais como o Protocolo n.o 21.
50. No entanto, à luz do objetivo do Acordo de Saída, todas essas políticas específicas são necessariamente acessórias em relação ao objetivo global preponderante de proporcionar um regime abrangente para a transição do estatuto de membro da União Europeia para o de país terceiro. Trata‑se de um objetivo extremamente amplo no sentido de que as medidas necessárias à sua prossecução devem poder dizer respeito a diferentes matérias específicas (16). Com efeito, o acordo deve conseguir fazer face a toda a gama de matérias abrangidas pelo direito da União.
51. Os procedimentos estabelecidos nas bases jurídicas das políticas específicas abrangidas pelo Acordo de Saída confirmam o seu caráter acessório no contexto da saída de um Estado‑Membro.
52. Isto é particularmente evidente no caso de políticas que normalmente exigem unanimidade para que o Conselho da União Europeia delibere, tais como a tributação indireta objeto dos artigos 51.o a 53.o do Acordo de Saída. Nos termos do artigo 113.o TFUE, o Conselho deve adotar disposições para a harmonização da tributação indireta por unanimidade, mas a unanimidade não pode ser conjugada com a maioria qualificada (17) prevista no artigo 50.o, n.o 2, TUE. Além disso, nos termos do artigo 113.o TFUE, o Conselho apenas está obrigado a consultar o Parlamento, ao passo que nos termos do artigo 50.o, n.o 2, TUE, é necessária a aprovação do Parlamento.
53. Esta incompatibilidade dos processos legislativos não pode ser resolvida excluindo de um Acordo de Saída as questões que exigem processos incompatíveis, pois o artigo 50.o, n.o 2, TUE não prevê quaisquer exceções às condições de uma saída.
54. A abordagem global do artigo 50.o, n.o 2, TUE e o processo legislativo previsto são necessários devido à situação excecional de uma saída, conforme foi salientado pelo Conselho. Tal como a saída do Reino Unido demonstrou, tais condições gerais têm de ser feitas sob intensa pressão política e num lapso de tempo muito curto. Exigir unanimidade no Conselho ou excluir determinadas matérias do procedimento geral acrescentaria complexidade a esse processo e aumentaria o risco de não se chegar a acordo.
55. Por conseguinte, exigir que um acordo de saída se baseie igualmente em disposições diferentes do artigo 50.o, n.o 2, TUE sempre que respeite a uma matéria específica seria, na prática, suscetível de esvaziar de conteúdo a competência e o processo previstos no artigo 50.o, n.o 2, TUE (18).
56. Consequentemente, o facto de um acordo de saída conter cláusulas relativas a diferentes matérias específicas não pode modificar a qualificação do acordo que deve ser feita tendo em conta o objeto essencial do mesmo e não em função de cláusulas especiais (19).
57. O Tribunal de Justiça adotou uma abordagem semelhante em relação aos acordos de cooperação para o desenvolvimento, mas acrescentou uma condição, a saber, que as cláusulas sobre matérias específicas não podem comportar obrigações com um alcance tal que essas obrigações constituam, na realidade, objetivos distintos dos da cooperação para o desenvolvimento (20).
58. Independentemente de esta condição se aplicar a acordos de saída, o regime de entrega do artigo 62.o, n.o 1, alínea b), do Acordo de Saída não cria, em caso algum, obrigações extensivas que constituam um objetivo distinto do objetivo de assegurar um processo de saída ordenada. Limita‑se a prorrogar e modificar as obrigações já existentes, tendo em conta a saída, durante um período de transição limitado.
59. A aplicação do artigo 62.o, n.o 1, alínea b), do Acordo de Saída é um exemplo perfeito dessa prorrogação, uma vez que a obrigação daí resultante depende do facto de a Irlanda participar no regime do mandado de detenção europeu e, por conseguinte, poder receber tais mandados do Reino Unido antes do fim do período de transição. Ao invés, a Irlanda não participa no regime da decisão europeia de proteção (21) e, por conseguinte, não podia receber quaisquer indicações desse tipo que resultassem em obrigações ao abrigo do artigo 62.o, n.o 1, alínea k).
60. Em especial, não se pode validamente alegar que o artigo 62.o, n.o 1, alínea b, do Acordo de Saída cria novas obrigações para a Irlanda, dado que este Estado‑Membro estava sujeito a obrigações semelhantes ao abrigo da Decisão‑Quadro 2002/584 antes da entrada em vigor do acordo.
61. Contrariamente ao que SD e SN sustentam, o raciocínio do advogado‑geral G. Hogan (22) no que diz respeito à Convenção para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica (Convenção de Istambul) (23) não é pertinente no presente processo. A União Europeia tenciona celebrar essa convenção no âmbito de competências específicas relativas ao espaço de liberdade, segurança e justiça. O advogado‑geral G. Hogan concorda com esta abordagem (24). Segundo esta premissa, a Convenção de Istambul insere‑se claramente no âmbito de aplicação de aplicação do Protocolo n.o 21. SD e SN afirmam que isso significa que o Acordo de Saída também deveria ter sido celebrado ao abrigo dessas competências e estar sujeito ao protocolo.
62. No entanto, a Convenção de Istambul é um acordo completamente diferente e as bases jurídicas em causa refletem este facto. Em especial, o advogado‑geral G. Hogan não aborda a interpretação do artigo 50.o, n.o 2, TUE, nem a base jurídica adequada do Acordo de Saída.
63. Por conseguinte, o artigo 62.o, n.o 1, alínea b), do Acordo de Saída baseia‑se, corretamente, apenas no artigo 50.o, n.o 2, TUE. Não é necessário conjugar esta competência com uma competência relativa ao espaço de liberdade, segurança e justiça.
2. Base jurídica do título VII da parte III do Acordo de Comércio e Cooperação, nomeadamente do seu artigo 632.o
64. A União Europeia celebrou o Acordo de Comércio e Cooperação com base no artigo 217.o, TFUE. Esta disposição permite a celebração de acordos com países terceiros com vista à criação de uma associação caracterizada por direitos e obrigações recíprocos, ações comuns e procedimentos especiais.
65. Esta competência confere à União Europeia poderes para garantir compromissos perante Estados terceiros em todos os domínios abrangidos pelos Tratados (25). O seu alcance abrangente justifica‑se pelo objetivo de criar vínculos particulares e privilegiados com um país terceiro, o qual deve, pelo menos em certa medida, participar no sistema da União Europeia (26). Este objetivo horizontal vasto é distinto dos objetivos de acordos específicos que estabelecem regras sobre questões claramente definidas. No entanto, o Tribunal de Justiça declarou que, à luz do princípio da atribuição consagrado no artigo 5.o, n.o 2, TUE, esta habilitação geral ao abrigo do artigo 217.o TFUE não permite à União adotar, no âmbito de um acordo de associação, atos que excedam os limites das competências que os Estados‑Membros lhe atribuíram nos Tratados para alcançar os objetivos que esses Tratados definem (27).
66. No presente processo, fazer parte do sistema da União Europeia significa participar no regime de entrega estabelecido para o mandado de detenção europeu pela Decisão‑Quadro 2002/584. Este regime aplica‑se à Irlanda.
67. Para preservar os interesses legítimos dos Estados‑Membros e assegurar um elevado nível de legitimidade democrática para compromissos potencialmente tão abrangentes, o artigo 218.o, n.os 6 e 8, TFUE exige a unanimidade no Conselho e a aprovação do Parlamento Europeu para a celebração de acordos de associação.
68. Aliás, a exigência de unanimidade significa que a Irlanda aceitou ficar vinculada pelo regime de entrega previsto no Acordo de Comércio e Cooperação. Tendo em conta a inexistência de qualquer exceção em relação à Irlanda, o efeito vinculativo para este Estado‑Membro deve ter sido evidente.
69. É verdade que o Tribunal de Justiça também declarou que o Conselho pode adotar um ato, com base no artigo 217.o TFUE, no âmbito de um acordo de associação, na condição de esse ato se referir a um domínio de competência específico da União e ter também por fundamento a base jurídica correspondente, designadamente em relação ao seu objetivo e ao seu conteúdo, a esse domínio (28). SD e SN alegam, portanto, que o Acordo de Comércio e Cooperação deveria ter sido baseado no artigo 82.o, n.o 1, alínea d), TFUE como base jurídica adicional e que, consequentemente, o Protocolo n.o 21 se aplica. É por este motivo que, em seu entender, o regime de entrega do acordo só vincularia a Irlanda se este Estado‑Membro tivesse optado por participar nesse regime.
70. No entanto, a conclusão do Tribunal de Justiça sobre a necessidade de uma base jurídica específica adicional apenas dizia respeito à decisão sobre a posição da União Europeia nos organismos criados por um acordo de associação, que, naquele processo, era a posição a tomar sobre a coordenação dos sistemas de segurança social no âmbito do Conselho de Associação instituído pelo Acordo CEE‑Turquia (29). Nos termos do artigo 218.o, n.os 8 e 9, TFUE, o Conselho decide estas matérias por maioria qualificada sem a participação do Parlamento Europeu. O aditamento de uma base jurídica interna específica garantia que requisitos processuais mais rigorosos para a ação da União no domínio em causa não fossem contornados.
71. Contrariamente a posições sobre questões específicas no âmbito de um acordo de associação, a celebração do Acordo de Comércio e Cooperação não estava relacionado com um domínio político específico que exigisse a conjugação de uma competência específica com o artigo 217.o TFUE. À semelhança do Acordo de Saída, o Acordo de Comércio e Cooperação trata vários domínios abrangidos pelos Tratados. O regime de entrega do título VII da terceira parte do Acordo de Comércio e Cooperação é apenas um desses vários domínios.
72. A este respeito, a competência para celebrar acordos de associação ao abrigo do artigo 217.o TFUE é, pelo menos em certa medida, semelhante às competências para celebrar acordos de saída ao abrigo do artigo 50.o, n.o 2, TUE, ou acordos no domínio da cooperação para o desenvolvimento ao abrigo do artigo 209.o, n.o 2, TFUE. Todas elas se caracterizam por um objetivo global, que é prosseguido por medidas específicas suscetíveis de ser adotadas por referência a competências específicas.
73. No entanto, exigir o aditamento de todas as competências pertinentes como bases jurídicas poderia esvaziar de conteúdo a respetiva competência geral e o procedimento para celebrar o acordo internacional (30). Além disso, exigir o aditamento de todas as competências pertinentes enquanto bases jurídicas do Acordo de Comércio e Cooperação seria igualmente impraticável, devido a requisitos processuais (31) diferentes e frequentemente incompatíveis (32).
74. Cabe ainda referir que, pelo menos no âmbito das relações entre a Irlanda e o Reino Unido, o regime de entrega instituído pelo Acordo de Comércio e Cooperação não cria obrigações substancialmente novas, limitando‑se a manter a maior parte das obrigações que existiam no regime anterior previsto na Decisão‑Quadro 2002/584 e no Acordo de Saída. Por conseguinte, se a condição, acima mencionada, da competência em matéria de cooperação para o desenvolvimento (33) fosse também aplicável à competência em matéria de acordos de associação, não se aplicaria neste caso específico.
75. Por conseguinte, o título VII da terceira parte do Acordo de Comércio e Cooperação, nomeadamente o seu artigo 632.o, baseia‑se, corretamente, apenas no artigo 217.o TFUE. Não é necessário conjugar esta competência com uma competência relativa ao espaço de liberdade, segurança e justiça.
V. Conclusão
76. Resulta das considerações anteriores que o Protocolo n.o 21 não abrange os regimes de entrega dos dois acordos e, portanto, estes regimes vinculam a Irlanda, sem que seja necessária uma opção de participação específica.
77. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça decida do seguinte modo:
Os artigos 62.o, n.o 1, alínea b), e 185.o do Acordo sobre a Saída do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte da União Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica e o título VII da terceira parte do Acordo de Comércio e Cooperação entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica, por um lado, e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, por outro, nomeadamente o seu artigo 632.o, que preveem a continuidade do regime do mandado de detenção europeu relativamente ao Reino Unido, são vinculativos para a Irlanda.