ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)
13 décembre 2018 (*)
« Fonction publique – SEAE – Agents temporaires – Harcèlement moral – Demande d’assistance – Rejet de la demande – Droit d’être entendu – Responsabilité »
Dans l’affaire T‑537/17,
Stéphane De Loecker, ancien agent temporaire du Service européen pour l’action extérieure, demeurant à Bruxelles (Belgique), représenté initialement par Mes J.-N. Louis et N. de Montigny, puis par Me Louis, avocats,
partie requérante,
contre
Service européen pour l’action extérieure (SEAE), représenté par MM. S. Marquardt et R. Spac, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 270 TFUE et tendant, d’une part, à l’annulation de la décision du SEAE du 10 octobre 2016 rejetant la demande d’assistance du requérant introduite au titre des articles 12 bis et 24 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne et, d’autre part, à obtenir réparation du préjudice que le requérant aurait prétendument subi,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de MM. A. M. Collins, président, R. Barents (rapporteur) et J. Passer, juges,
greffier : Mme M. Marescaux, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 19 septembre 2018,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 11 août 2017, le requérant, M. Stéphane De Loecker, a introduit le présent recours tendant, d’une part, à l’annulation de la décision du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) du 10 octobre 2016 rejetant sa demande d’assistance introduite au titre des articles 12 bis et 24 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »), contenue dans un document intitulé « Plainte » qu’il avait transmis au haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (ci-après le « haut représentant ») par lettre du 9 décembre 2013, pour des faits de harcèlement moral et, d’autre part, à l’octroi d’une indemnité en réparation du préjudice moral subi.
Cadre juridique
2 L’article 41, intitulé « Droit à une bonne administration », de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») dispose :
« 1. Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l’Union.
2. Ce droit comporte notamment :
a) le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ;
[…] »
3 Selon l’article 12 bis du statut, applicable par analogie aux agents temporaires en vertu de l’article 11 du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (ci-après le « RAA ») :
« 1. Tout fonctionnaire s’abstient de toute forme de harcèlement moral et sexuel.
2. Le fonctionnaire victime de harcèlement moral ou sexuel ne subit aucun préjudice de la part de l’institution. Le fonctionnaire ayant fourni des preuves de harcèlement moral ou sexuel ne subit aucun préjudice de la part de l’institution, pour autant qu’il ait agi de bonne foi.
3. Par harcèlement moral, on entend toute conduite abusive se manifestant de façon durable, répétitive ou systématique par des comportements, des paroles, des actes, des gestes et des écrits qui sont intentionnels et qui portent atteinte à la personnalité, la dignité ou l’intégrité physique ou psychique d’une personne.
[…] »
4 L’article 24, premier alinéa, du statut, applicable par analogie aux agents temporaires en vertu de l’article 11 du RAA, dispose :
« L’Union assiste le fonctionnaire, notamment dans toute poursuite contre les auteurs de menaces, outrages, injures, diffamations ou attentats contre la personne et les biens, dont il est, ou dont les membres de sa famille sont l’objet, en raison de sa qualité et de ses fonctions. »
Faits à l’origine du litige
5 Le requérant a été recruté par le SEAE dans le cadre d’un contrat de quatre ans en qualité d’agent temporaire, au sens de l’article 2, sous e), du RAA, pour occuper, à compter du 1er janvier 2011, le poste de chef de la délégation de l’Union européenne à Bujumbura (Burundi) (ci-après la « délégation »), en tant qu’agent détaché des services diplomatiques belges.
6 Au cours de l’année 2012, l’assistante du requérant a introduit à son égard une plainte pour des faits de harcèlement moral.
7 À la fin du mois de juin 2012, le requérant a participé à une réunion au siège du SEAE à Bruxelles (Belgique) au cours de laquelle le directeur général administratif (« chief operating officer ») du SEAE (ci-après le « directeur général administratif ») aurait évoqué l’ouverture d’une enquête administrative à l’encontre du requérant pour clarifier certains faits. Il ressort du compte rendu de cette réunion que le requérant et le directeur général administratif se sont accordés pour se rencontrer le 22 juin suivant.
8 Le requérant soutient, sans être contredit sur ce point par le SEAE, avoir demandé, lors de sa rencontre avec le directeur général administratif le 22 juin 2012, l’ouverture d’une enquête administrative visant à éclaircir les faits ou comportements qui lui étaient reprochés.
9 Il ressort du dossier que, par note du 25 juin 2012, le directeur général administratif a informé le requérant de l’ouverture d’une enquête administrative.
10 Par note du 9 novembre 2012, le directeur général administratif a informé le requérant que l’enquête administrative ouverte en 2012 n’avait révélé aucun élément sérieux de nature à caractériser des faits de harcèlement moral, ni mis en évidence des actes ou des comportements susceptibles de porter atteinte à la dignité de la fonction du requérant, à son indépendance ou à la défense des intérêts de l’Union.
11 Par une seconde note du même jour, le requérant a été informé par le directeur général administratif qu’il avait décidé de ne pas adopter de sanction disciplinaire à son égard, mais qu’il lui adressait néanmoins une mise en garde, conformément à l’article 3, sous b), de l’annexe IX du statut. Par la même note, le requérant a été invité à prêter attention au respect des règles relatives à l’utilisation des véhicules de la délégation ainsi qu’à celles relatives à la prévention des risques de conflits d’intérêts dans l’attribution des marchés publics.
12 Du 10 au 14 juin 2013, la délégation a fait l’objet d’une inspection par une mission commune du service d’appui et d’évaluation des délégations du SEAE et de la direction générale (DG) « Développement et coopération – EuropeAid » de la Commission européenne (ci-après la « mission d’évaluation »). Le projet de rapport de la mission d’évaluation a fait état de manquements graves dans la gestion de la délégation par le requérant, tant au niveau de la direction que de l’organisation et de la gestion des conflits entre les membres du personnel. Dix-sept recommandations étaient jointes audit projet, dont le rappel immédiat du requérant au siège du SEAE pour consultation.
13 Entre le 21 juin 2013 et la mi-août 2013, le directeur général administratif a eu plusieurs contacts téléphoniques avec le président du comité de direction du ministère des Affaires étrangères belge au sujet de la situation du requérant.
14 Le 24 juin 2013, le directeur général administratif a téléphoné au requérant pour l’informer de son rappel en urgence au siège du SEAE à Bruxelles.
15 Au cours d’une réunion qui a eu lieu le 27 juin 2013, le directeur général administratif a remis au requérant un extrait du projet de rapport de la mission d’évaluation contenant les principales conclusions le concernant.
16 Le 4 juillet 2013, également à Bruxelles, s’est tenue une réunion, présidée par le directeur exécutif du département « Afrique » du SEAE, à laquelle ont participé plusieurs membres de la hiérarchie du SEAE et le requérant afin de discuter du projet de rapport de la mission d’évaluation. Lors de cette réunion, un délai de cinq jours ouvrables a été accordé au requérant pour formuler des observations écrites. En outre, le requérant soutient que, au début de la réunion, il aurait été informé par le président de séance de ce que « la décision de principe [de le rappeler au siège] [avait] déjà [été] prise ».
17 Il ressort du dossier que le requérant a transmis ses commentaires sur le projet de rapport de la mission d’évaluation le 7 juillet 2013.
18 Par décision du haut représentant, agissant en sa qualité d’autorité habilitée à conclure les contrats d’engagement (ci-après l’« AHCC »), du 15 juillet 2013, le requérant a été transféré dans l’intérêt du service, avec effet immédiat, au siège du SEAE à Bruxelles pour occuper un poste de la direction des ressources humaines de la DG de l’administration et des finances du SEAE. Le dernier considérant de cette décision indique que celle-ci a été adoptée au vu des constatations effectuées à l’issue de plusieurs missions dans la délégation ayant eu lieu en 2012 et 2013, dont la mission d’évaluation, lesquelles avaient mis au jour des manquements graves dans la gestion de la délégation avec, entre autres conséquences, le risque d’affecter négativement la mise en œuvre des politiques de coopération et de développement de l’Union.
19 Le 23 juillet 2013, en réponse à un courriel du requérant lui demandant s’il devait prendre congé du président de la République du Burundi, le directeur des ressources humaines de la DG de l’administration et des finances du SEAE lui a répondu qu’il estimait qu’il n’était pas « approprié » qu’il entreprenne « les démarches diplomatique[s] d’usage à l’occasion de [son] départ du Burundi ».
20 À la suite du rappel du requérant au siège du SEAE, le 30 juillet 2013, un site Internet burundais a diffusé un article fortement critique à l’égard du requérant. Le 31 juillet 2013, le requérant a mis en demeure les responsables du site, qui ont alors retiré cet article.
21 Par lettre du 31 juillet 2013, le requérant a informé le directeur général administratif de l’existence de l’article diffusé le 30 juillet 2013 sur un site Internet burundais et lui a transmis sa lettre de mise en demeure, en lui demandant « [quelles] mesures [avaient été] prises par l’institution pour mettre fin à cette situation et [le] rétablir […] dans sa réputation lésée ».
22 Le 7 août 2013, le directeur des ressources humaines du SEAE a indiqué au requérant avoir été chargé par le directeur général administratif d’accuser réception de sa lettre du 31 juillet 2013.
23 Le 23 août 2013, le requérant a formé un recours en référé et un recours en annulation contre la décision du 15 juillet 2013 le transférant au siège du SEAE dans l’intérêt du service. Ces recours ont été enregistrés respectivement sous les numéros F‑78/13 R et F‑78/13. Par ordonnance du 12 septembre 2013, De Loecker/SEAE (F‑78/13 R, EU:F:2013:134), le président du Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne a rejeté la demande en référé. Par arrêt du 13 novembre 2014, De Loecker/SEAE (F‑78/13, EU:F:2014:246), le Tribunal de la fonction publique a rejeté le recours en annulation.
24 Par lettre du 9 décembre 2013, le requérant, sur le fondement des articles 12 bis et 24 du statut, a transmis au haut représentant un document intitulé « Plainte », dans lequel il faisait état d’un harcèlement moral de la part du directeur général administratif et demandait qu’une enquête administrative soit ouverte et confiée à « un enquêteur externe de très haut niveau, justifiant d’une grande expérience des conditions de travail qui régissent les institutions de l’Union et d’une impartialité irréprochable aux fins d’établir les faits, d’en tirer les conclusions et de faire des recommandations » (ci-après la « demande d’assistance »).
25 Par lettre du 20 décembre 2013, le haut représentant a accusé réception de la demande d’assistance et a informé le requérant qu’il l’avait transmise à la DG « Ressources humaines et sécurité » de la Commission, afin qu’elle soit traitée par ses soins en coopération avec les services du SEAE « dans le délai statutaire applicable ».
26 Le même jour, le haut représentant, en sa qualité d’AHCC, a informé le requérant de sa décision de résilier son contrat d’agent temporaire avec effet au 31 mars 2014. Le requérant a formé un recours en annulation le 28 mars 2014 à l’encontre de cette décision, qui a, par arrêt du 9 septembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑28/14, EU:F:2015:101), été rejeté par le Tribunal de la fonction publique.
27 Entretemps, le 14 avril 2014, le haut représentant, agissant en sa qualité d’AHCC, a rejeté la demande d’assistance. Dans cette décision, le haut représentant faisait état de ce que, en raison du fait que la demande d’assistance contenait des accusations à l’égard du directeur général administratif, l’Office d’investigation et de discipline de la Commission (IDOC) avait été associé au traitement du dossier et de ce que, se considérant suffisamment informé par les pièces du dossier, l’IDOC avait conclu qu’il n’était pas nécessaire d’ouvrir une enquête administrative.
28 Le 14 juillet 2014, le requérant a introduit une réclamation à l’encontre de la décision mentionnée au point 27 ci-dessus, au titre de l’article 90 du statut. Cette réclamation a été rejetée par décision du 14 novembre 2014 du secrétaire général exécutif du SEAE.
29 Par requête déposée au greffe du Tribunal de la fonction publique le 24 février 2015, le requérant a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision du haut représentant du 14 avril 2014 de rejeter sa demande d’assistance.
30 Par lettre du 8 juin 2015, le ministère belge des Affaires étrangères a confirmé au requérant que le directeur général administratif l’avait contacté à plusieurs reprises afin de l’informer d’un rapport négatif à son égard.
31 Par arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153), le Tribunal de la fonction publique a annulé la décision du 14 avril 2014, au motif qu’il ressortait du dossier que, après avoir reçu la demande d’assistance, le SEAE s’était limité à en accuser réception le 20 décembre 2013 et n’avait jamais entendu le requérant, dans le cadre du traitement de ladite demande, avant l’adoption de la décision du 14 avril 2014, en sorte que le droit du requérant d’être entendu n’avait pas été respecté par le SEAE, en violation de l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte (arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE, F‑34/15, EU:F:2015:153, points 44 et 45).
32 Par lettre du 17 décembre 2015, le requérant a demandé au SEAE les mesures que ce dernier comptait adopter afin de se conformer à l’article 266 TFUE. Par lettre du 26 février 2016, le requérant a renouvelé cette demande ainsi que celle de la désignation d’un enquêteur externe de très haut niveau pour mener une enquête administrative. Par lettre du 24 mars 2016, le requérant a réitéré cette demande.
33 Par lettre du 14 avril 2016, le SEAE a indiqué au requérant qu’il convenait de mettre sa plainte dans la perspective des arrêts du 13 novembre 2014, De Loecker/SEAE (F‑78/13, EU:F:2014:246), et du 9 septembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑28/14, EU:F:2015:101), qui avaient validé les décisions prises par le SEAE pour son rappel à Bruxelles ainsi que pour la résiliation de son contrat d’agent temporaire. Le SEAE a proposé au requérant de considérer la réponse signée par le haut représentant le 14 avril 2014 comme projet de réponse à sa demande d’assistance pour harcèlement et de lui communiquer les éléments de fait, les observations ainsi que les preuves y afférentes qu’il voudrait ajouter à l’ensemble des pièces et explications qu’il avait déjà fournies dans le cadre de sa demande initiale, dans le but de démontrer l’existence d’un début de preuve d’agissements de la part du directeur général administratif en fonction en ce moment pouvant faire envisager leur qualification en tant que harcèlement au sens du statut et justifiant l’ouverture d’une enquête administrative à son égard. Il était précisé que cette proposition constituait une audition du requérant concernant l’intention de l’administration de rejeter sa plainte en exécution de l’arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153).
34 Par lettre du 4 mai 2016, le requérant a répondu au haut représentant en rappelant certains événements et en précisant qu’il ne doutait pas du fait que le directeur des ressources humaines ait agi sur instruction du directeur général administratif et du directeur administratif et que ces agissements étaient directement visés dans la plainte qu’il avait déposée à l’égard du directeur général administratif.
35 Par lettre du 27 mai 2016, le requérant a précisé que ni le directeur des ressources humaines du SEAE ni le directeur exécutif du département « Afrique » du SEAE ne pouvaient intervenir dans l’adoption des mesures d’exécution que l’institution devait prendre et a réitéré, dès lors, sa demande initiale de saisir un enquêteur externe de haut niveau, agréé par les parties, pour mener une enquête professionnelle.
36 Par lettre du 12 juillet 2016, le SEAE a informé le requérant que sa demande d’assistance allait faire l’objet d’un nouvel examen par les services de la Commission, conformément aux arrangements qu’il avait conclus avec cette dernière. Le SEAE a ajouté que, lors de ce réexamen, il serait analysé, sur base des éléments figurant au dossier, si l’ouverture d’une enquête administrative s’avérerait nécessaire et que, à l’issue de ce réexamen, la réponse de l’AHCC lui serait communiquée.
37 Par lettre du 23 août 2016, le requérant a écrit au SEAE afin de l’informer que sa lettre ne répondait pas aux différents points qu’il avait soulevés dans la lettre du 4 mai 2016 qu’il avait adressée au haut représentant ni à la lettre qu’il avait adressée le 27 mai 2016 au SEAE. Il ajoutait qu’il saisissait le haut représentant d’une réclamation pour défaut d’avoir pris, en temps utile, les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153).
38 Le 10 octobre 2016, le secrétaire général du SEAE a, au titre de l’exécution de l’arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153), rejeté la demande d’assistance du requérant introduite au titre des articles 12 bis et 24 du statut, en partie comme étant irrecevable et, en tout état de cause, comme étant non fondée (ci-après la « décision attaquée »).
39 Le 10 janvier 2017, le requérant a introduit une réclamation à l’encontre de la décision attaquée, au titre de l’article 90 du statut. Cette réclamation a été rejetée par décision de l’AHCC du 3 mai 2017.
Procédure et conclusions des parties
40 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 11 août 2017, le requérant a introduit le présent recours.
41 Le SEAE a déposé au greffe du Tribunal un mémoire en défense le 7 novembre 2017.
42 Le requérant a déposé au greffe du Tribunal une réplique le 16 janvier 2018 et le SEAE a déposé une duplique le 1er mars 2018.
43 Le requérantconclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner le SEAE à lui payer la somme de 250 000 euros au titre du préjudice moral subi ;
– condamner le SEAE à l’ensemble des dépens.
44 Le SEAE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter la demande en annulation ;
– rejeter la demande en indemnité ;
– condamner le requérant aux dépens de l’instance.
45 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (huitième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 du règlement de procédure du Tribunal, a invité les parties à répondre à une question. Les parties ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
46 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 19 septembre 2018.
En droit
Sur le chef de conclusions tendant à l’annulation de la décision attaquée
47 Au soutien de son recours, le requérant invoque deux moyens. Le premier moyen est tiré de la violation de l’article 266 TFUE et le second moyen est tiré d’une violation des droits de la défense et, plus particulièrement, du droit d’être entendu et d’une violation du droit d’accès découlant de l’article 41 de la Charte.
48 Dans le cadre de son premier moyen, le requérant fait valoir, en se fondant sur les points 43 à 50 de l’arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153), qu’il n’a jamais eu connaissance du mandat d’enquête conféré par le SEAE à l’IDOC et que ce dernier ne l’a jamais entendu pour lui permettre de répondre aux questions des enquêteurs et de leur fournir les éléments établissant le bien-fondé de sa demande d’assistance pour harcèlement moral à l’égard du directeur général administratif. Ainsi, tant le SEAE, en adoptant la décision attaquée, que l’IDOC, en établissant son rapport, auraient violé l’obligation d’examiner l’opportunité de procéder à une enquête administrative en collaboration avec lui. Le requérant ajoute que, depuis l’arrêt du 14 février 2017, Kerstens/Commission (T‑270/16 P, non publié, EU:T:2017:74), l’IDOC communique au fonctionnaire qui a demandé l’assistance de son institution au titre des articles 12 bis et 24 du statut son projet de rapport préliminaire pour observations. Il s’ensuit que le SEAE aurait, en adoptant la décision attaquée, méconnu les motifs de l’arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153).
49 Le SEAE fait valoir que le Tribunal de la fonction publique a annulé la décision du 14 avril 2014 au seul motif que le requérant n’avait pas été entendu avant son adoption. En conséquence, en exécution de l’arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153), le SEAE a décidé de reprendre la procédure sur la base des éléments fournis par le requérant dans sa plainte du 9 décembre 2013, dans laquelle ce dernier avait fourni un aperçu détaillé des éléments qui, selon lui, étaient de nature à démontrer un harcèlement moral par le directeur général administratif. Le SEAE précise que les services compétents de la Commission (DG « Ressources humaines et sécurité » et IDOC) n’ont pour rôle que d’assister le SEAE et le haut représentant en sa qualité d’AHCC, dans le cadre des arrangements administratifs conclus entre le SEAE et la Commission. Ainsi, l’obligation d’entendre le requérant avant de prendre une décision finale incombait exclusivement au SEAE, qui s’est acquitté de cette obligation par sa lettre du 14 avril 2016, laquelle devait permettre au requérant d’apporter tout élément complémentaire et de soumettre ses observations sur l’analyse préliminaire contenue dans la réponse initiale à sa plainte. Après avoir entendu le requérant, le SEAE a transmis le dossier à la DG « Ressources humaines et sécurité » de la Commission et à l’IDOC pour un nouvel avis sur la question de l’opportunité d’ouvrir une enquête administrative à l’égard du directeur général administratif.
50 En se fondant sur cet examen préliminaire effectué par l’IDOC, le SEAE est parvenu à la conclusion qu’il n’y avait pas d’éléments suffisants constituant un début de preuve de harcèlement et le SEAE a considéré qu’il ne paraissait pas justifié d’ouvrir une enquête administrative à l’égard du directeur général administratif. Par ailleurs, l’arrêt du 14 février 2017, Kerstens/Commission (T‑270/16 P, non publié, EU:T:2017:74), ne serait pas applicable, car il concernait une procédure disciplinaire. En outre, le SEAE relève que la décision attaquée est antérieure à cet arrêt.
51 Dans le cadre de son second moyen, le requérant rappelle que le Tribunal de la fonction publique a, dans l’arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153), annulé la décision du SEAE du 14 avril 2014, qui est ainsi réputée n’avoir jamais existé dans l’ordre juridique de l’Union. Il invoque des circonstances qui, selon lui, auraient dû conduire le SEAE à adopter une décision différente, certaines informations dont le SEAE disposait étant inexactes. Le requérant indique que le mandat conféré par le SEAE à l’IDOC ne lui a pas été notifié, en sorte qu’il n’a pas pu faire valoir ses observations éventuelles à l’encontre dudit mandat ni vérifier si l’enquête préliminaire de l’IDOC avait été faite dans le respect dudit mandat. En outre, le requérant indique que, dans la mesure où il n’a jamais été entendu, il ignore les documents qui figurent dans son dossier et qui ont été transmis à l’IDOC ainsi que ceux fournis par l’IDOC au SEAE. Enfin, le requérant fait état de nombreuses irrégularités dans la constitution de son dossier et de documents qui ne lui auraient pas été communiqués.
52 Le SEAE souligne que, conformément aux pratiques applicables, l’IDOC n’a procédé qu’à un examen préliminaire du dossier, dans le cadre de l’assistance administrative qui lui est fournie, que ni la DG « Ressources humaines » ni l’IDOC n’agissaient sous un mandat d’enquête conféré par le SEAE et que c’est sur la base de cet examen préliminaire par l’IDOC que le SEAE est parvenu à la conclusion qu’il n’y avait pas d’éléments suffisants constituant un début de preuve de harcèlement. Cet examen préliminaire ne constituerait pas un acte faisant grief, mais serait un acte interne de nature préparatoire. Selon le SEAE, il n’y a jamais eu de mandat pour mener une enquête administrative pour la simple raison qu’il a décidé, sur la base de l’examen préliminaire de l’IDOC, qu’il n’y avait pas lieu d’ouvrir une enquête. En revanche, si, par hypothèse, une telle enquête avait été décidée, le requérant aurait par la suite eu l’occasion de présenter des informations ou des observations complémentaires dans le cadre de l’enquête.
53 Il y a lieu d’examiner ensemble, ainsi d’ailleurs que l’a fait le SEAE dans son mémoire en défense, les deux moyens invoqués par le requérant, lesquels se résument en fait à ce que ce dernier fait valoir, ainsi qu’il l’a d’ailleurs réitéré lors de l’audience, que le SEAE, en ne l’entendant pas à un stade préliminaire, n’a pas procédé à l’exécution correcte de l’arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153).
54 Il convient de rappeler que le Tribunal de la fonction publique a jugé, aux points 41 à 51 de l’arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153), ce qui suit :
« 41 Selon la jurisprudence, en vertu du devoir d’assistance prévu par l’article 24 du statut, l’administration doit, en présence d’un incident incompatible avec l’ordre et la sérénité du service, intervenir avec toute l’énergie nécessaire et répondre avec la rapidité et la sollicitude requises par les circonstances de l’espèce en vue d’établir les faits et d’en tirer, en connaissance de cause, les conséquences appropriées. À cette fin, il suffit que le fonctionnaire qui réclame la protection de son institution apporte un commencement de preuve de la réalité des attaques dont il affirme être l’objet. En présence de tels éléments, il appartient à l’institution en cause de prendre les mesures appropriées, notamment en faisant procéder à une enquête administrative, afin d’établir les faits à l’origine de la plainte, en collaboration avec l’auteur de celle-ci (arrêts du 16 mai 2012, AF/Commission, F‑61/10, EU:F:2012:65, point 71, et du 11 juillet 2013, Tzirani/Commission, F‑46/11, EU:F:2013:115, point 108, et jurisprudence citée).
42 En outre, il a déjà été jugé qu’une décision rejetant une demande d’assistance constitue un acte faisant grief au demandeur (arrêts du 12 septembre 2007, Combescot/Commission, T‑249/04, EU:T:2007:261, point 32, et du 11 mai 2010, Nanopoulos/Commission, F‑30/08, EU:F:2010:43, point 93).
43 Il est également de jurisprudence constante que la situation d’un plaignant dans le cadre d’une plainte pour harcèlement moral ne peut pas être assimilée à celle de la personne qui fait l’objet de la plainte et les droits procéduraux qui doivent être reconnus à la personne accusée de harcèlement se distinguent de ceux, plus limités, dont dispose, dans le cadre de la procédure administrative, la prétendue victime d’un harcèlement (arrêts du 23 septembre 2015, Cerafogli/BCE, T‑114/13 P, EU:T:2015:678, point 40, et du 16 mai 2012, Skareby/Commission, F‑42/10, EU:F:2012:64, points 46 à 48). Cette dernière peut néanmoins se prévaloir, au titre du principe de bonne administration, du droit d’être entendue sur les faits la concernant, dans la mesure où une décision rejetant une demande d’assistance en raison d’un harcèlement moral allégué est susceptible d’emporter de graves conséquences, les faits de harcèlement moral pouvant avoir des effets extrêmement destructeurs sur l’état de santé de la victime et la reconnaissance éventuelle par l’administration de l’existence d’un harcèlement moral étant, en elle-même, susceptible d’avoir un effet bénéfique dans le processus thérapeutique de reconstruction de la personne harcelée (arrêt du 23 octobre 2013, BQ/Cour des comptes, F‑39/12, EU:F:2013:158, point 72).
44 En l’espèce, il ressort du dossier que, après avoir reçu la demande d’assistance, le SEAE s’est limité à en accuser réception le 20 décembre 2013 et n’a jamais entendu le requérant, dans le cadre du traitement de ladite demande, avant l’adoption de la décision litigieuse le 14 avril 2014.
45 Il y a donc lieu de constater que le droit du requérant d’être entendu n’a pas été respecté par le SEAE, en violation de l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte.
46 En outre, comme le SEAE l’a reconnu dans sa réponse aux mesures d’organisation de la procédure, il n’a pas cherché à démontrer que, même si le requérant avait été régulièrement entendu, la décision adoptée n’aurait pas été différente (voir, en ce sens, arrêt du 8 octobre 2015, DD/FRA, F‑106/13 et F‑25/14, EU:F:2015:118, point 65).
47 En tout état de cause, le requérant a souligné lors de l’audience que, s’il avait été entendu, il aurait pu faire valoir qu’il n’avait jamais reçu de compte rendu des réunions qu’il avait eues avec le directeur général administratif et souligner le fait qu’il n’avait jamais participé à de telles réunions en présence de son conseil. En outre, il aurait pu soutenir avoir fait l’objet, ainsi qu’il le prétend, d’un traitement inapproprié de la part du directeur général administratif et tenter d’établir le bien-fondé de ses allégations selon lesquelles la décision de le licencier et celle de le rappeler à Bruxelles n’étaient pas liées au rapport de la mission d’évaluation.
48 En outre, dans la décision litigieuse, le SEAE fait état de ce que “les préjudices que [le requérant] dit avoir subi[s] sont à peine étayés, à part quelques affirmations générales et peu détaillées sur les conséquences de son retour anticipé […] ou sur les atteintes à sa réputation suite à la publication des affirmations injurieuses à son égard sur un site [I]nternet local”. Or, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence citée au point 41 du présent arrêt, d’une part, lorsqu’un agent introduit une demande d’assistance, il doit apporter un commencement de preuve de la réalité des attaques dont il affirme être l’objet, étant entendu que, puisque l’administration doit examiner les éléments qui lui sont fournis dans cette demande pour décider de la suite à donner à la procédure, la demande d’assistance doit être la plus précise et complète possible. D’autre part, l’introduction d’une demande d’assistance fait naître l’obligation dans le chef de l’institution en cause d’adopter les mesures appropriées, notamment en examinant l’opportunité de procéder à une enquête administrative, en collaboration avec le plaignant. Il ne peut donc pas être exclu que, si le requérant avait été entendu et avait pu fournir des explications sur les éléments non suffisamment clairs de sa demande d’assistance, le SEAE aurait pu recueillir des informations utiles pour prendre une décision sur la suite à donner à la procédure en pleine connaissance de cause.
49 Dans ces circonstances, le Tribunal n’est donc pas en mesure d’exclure que, s’il avait été entendu avant que l’administration ne décide de clôturer le dossier sans suite, le requérant aurait pu convaincre le SEAE d’adopter une décision différente et notamment d’ouvrir une enquête administrative sur les faits faisant l’objet de sa demande d’assistance.
50 Par ailleurs, il y a lieu de préciser que le Tribunal parvient à cette conclusion sans qu’il soit nécessaire d’examiner, dans la présente affaire, ni la pertinence des déclarations du requérant quant aux éléments qu’il aurait pu apporter s’il avait été entendu, ni le bien-fondé de ses accusations, l’examen de ces questions appartenant à l’administration qui doit décider de la nécessité de l’ouverture d’une enquête administrative.
51 Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu d’accueillir le troisième moyen, tiré de la violation du droit d’être entendu, et d’annuler la décision litigieuse, sans qu’il soit nécessaire de statuer sur les autres moyens. »
55 En l’espèce, il convient de rappeler que le Tribunal de la fonction publique a jugé, au point 49 de l’arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153), que, si le requérant avait été entendu avant que l’administration ne décide de clôturer le dossier sans suite, il aurait pu convaincre le SEAE d’adopter une décision différente et « d’ouvrir une enquête administrative sur les faits faisant l’objet de sa demande d’assistance ».
56 Le SEAE a tiré comme conséquence de l’annulation de la décision du 14 avril 2014 que c’était avant l’adoption de cette décision que le requérant aurait dû être entendu.
57 Or, en indiquant que le requérant aurait pu convaincre le SEAE d’adopter une décision différente et notamment d’ouvrir une enquête administrative, le Tribunal de la fonction publique a considéré que le vice dont la procédure était entachée se situait non pas au stade de la phase de la procédure à l’issue de laquelle le SEAE adoptait une décision définitive, mais à celui où l’IDOC effectuait une analyse à l’issue de laquelle il adoptait son rapport préliminaire d’analyse.
58 Cette interprétation est, par ailleurs, conforme à l’arrêt du 14 février 2017, Kerstens/Commission (T‑270/16 P, non publié, EU:T:2017:74), dans lequel le Tribunal a considéré que, dans le cadre d’une procédure disciplinaire, le requérant devait être entendu avant l’adoption de la note d’analyse de l’IDOC et que le Tribunal de la fonction publique avait commis une erreur de droit en considérant que le vice résultant de l’absence d’audition de la partie requérante pendant la première phase de la procédure, en vue de l’ouverture éventuelle d’une procédure disciplinaire, avait été purgé par son audition lors de la seconde phase, constituée par la procédure disciplinaire proprement dite, confondant ainsi l’objet de l’obligation d’entendre le fonctionnaire lors de ces deux phases (voir, en particulier, point 78 dudit arrêt).
59 Or, ainsi que le souligne le SEAE lui-même, c’est sur le fondement de l’examen préliminaire effectué par l’IDOC qu’il a adopté la décision attaquée, qui reflète les conclusions dudit examen, alors même que, dans le cadre de l’instruction de l’IDOC, le requérant n’a nullement été entendu afin de faire valoir ses observations et fournir éventuellement des renseignements supplémentaires, qui auraient pu, le cas échéant, entraîné des conclusions différentes pouvant mener à l’ouverture d’une enquête administrative (voir, en ce sens, arrêt du 16 juin 2016, SKW Stahl-Metallurgie et SKW Stahl-Metallurgie Holding/Commission, C‑154/14 P, EU:C:2016:445, point 69).
60 Le SEAE considère, toutefois, que cette jurisprudence n’est pas applicable à deux titres.
61 En premier lieu, l’arrêt du 14 février 2017, Kerstens/Commission (T‑270/16 P, non publié, EU:T:2017:74), serait postérieur à l’adoption de la décision attaquée.
62 À cet égard, il suffit de relever que cet arrêt ne fait que rappeler une jurisprudence constante en matière de respect des droits de la défense et du droit d’être entendu, en sorte qu’il ne saurait être valablement soutenu que le SEAE ne pouvait pas, au moment de l’adoption de la décision attaquée, appliquer cette jurisprudence.
63 En second lieu, le SEAE considère que cette jurisprudence, qui avait été adoptée dans le cadre d’une procédure disciplinaire, dans laquelle un blâme avait été prononcé à l’égard d’un fonctionnaire, ne le serait pas dans le cadre d’une procédure dans laquelle le fonctionnaire serait à l’origine de la plainte. Le SEAE ajoute qu’il n’y a jamais eu de mandat pour mener une enquête administrative pour la simple raison qu’il a décidé, sur la base de l’examen préliminaire de l’IDOC, qu’il n’y avait pas lieu de décider d’ouvrir une enquête. En revanche, si, par hypothèse, une telle enquête avait été décidée, le requérant aurait par la suite eu l’occasion de présenter des informations ou des observations complémentaires dans le cadre de l’enquête.
64 Contrairement à ce que prétend le SEAE, le respect du principe du droit d’être entendu ne saurait être un concept à géométrie variable et dépendre de la procédure applicable selon que le fonctionnaire serait ou non à l’origine de la procédure.
65 Il s’ensuit que, en n’entendant pas le requérant dans le cadre de l’analyse préliminaire à l’ouverture d’une enquête administrative, le SEAE n’a pas correctement exécuté l’arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153), et a violé le droit du requérant d’être entendu.
66 Il résulte de ce qui précède que les premier et second moyens de la demande en annulation de la décision attaquée doivent être accueillis, en sorte que cette dernière doit être annulée.
Sur le chef de conclusions tendant à la condamnation du SEAE à réparer le préjudice moral subi
67 Le requérant demande la condamnation du SEAE à lui verser la somme de 250 000 euros au titre de son préjudice moral, au motif que, en adoptant la décision attaquée, il n’a pas correctement exécuté l’arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153), ce qui constitue une violation manifeste de ses droits.
68 À cet égard, il convient de rappeler qu’il résulte d’une jurisprudence constante dans le domaine de la fonction publique que l’engagement de la responsabilité de l’Union est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché à l’institution, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué (arrêts du 16 décembre 1987, Delauche/Commission, 111/86, EU:C:1987:562, point 30 ; du 29 septembre 2005, Napoli Buzzanca/Commission, T‑218/02, EU:T:2005:343, point 97, et du 12 juillet 2012, Commission/Nanopoulos, T‑308/10 P, EU:T:2012:370, point 102).
69 Il s’ensuit que, même dans l’hypothèse où une faute d’une institution est établie, la responsabilité de l’Union n’est engagée que si la partie requérante est parvenue à démontrer la réalité de son préjudice (voir arrêt du 29 septembre 2005, Napoli Buzzanca/Commission, T‑218/02, EU:T:2005:343, point 98 et jurisprudence citée).
70 En ce qui concerne le préjudice moral, il ressort de la jurisprudence que l’annulation d’un acte de l’administration peut constituer, en elle-même, une réparation adéquate et, en principe, suffisante de tout préjudice moral qu’un agent peut avoir subi, sauf lorsque l’acte illégal de l’administration comporte une appréciation des capacités ou du comportement de l’agent susceptible de le blesser (arrêt du 12 décembre 2000, Dejaiffe/OHMI, T‑223/99, EU:T:2000:292, point 91).
71 Il y a lieu, en l’espèce, de considérer que, s’agissant du préjudice moral résultant de la violation du droit d’être entendu dans le cadre de l’exécution de l’arrêt du 16 décembre 2015, De Loecker/SEAE (F‑34/15, EU:F:2015:153), l’annulation de la décision attaquée constitue en elle-même une réparation adéquate du préjudice que le requérant a subi dans le cas d’espèce. La demande d’indemnisation de ce chef de préjudice doit, dès lors, être rejetée (voir, en ce sens, arrêt du 7 octobre 1985, van der Stijl/Commission, 128/84, EU:C:1985:395, point 26 ; voir également, en ce sens, arrêt du 29 septembre 2005, Napoli Buzzanca/Commission, T‑218/02, EU:T:2005:343, point 101 et jurisprudence citée).
72 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la demande en indemnité doit être rejetée.
Sur les dépens
73 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le SEAE ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du requérant.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) du 10 octobre 2016 rejetant la demande d’assistance de M. Stéphane De Loecker introduite au titre des articles 12 bis et 24 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne est annulée.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Le SEAE est condamné aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 décembre 2018.