FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 20 juni 2013(1)
Mål C‑301/12
Cascina Tre Pini s.s.
mot
Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare m.fl.
(Begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Italien))
”Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Område av gemenskapsintresse – Upphävande av klassificeringen – Äganderätt – Prövning efter begäran härom – Rätten att bli hörd – Behöriga myndigheter”
I – Inledning
1. Domstolen har upprepade gånger prövat inrättandet av Natura 2000, nätet av europeiska bevarandeområden, samt skyddet för dessa områden. Förevarande mål avser däremot frågan under vilka omständigheter skyddade områdens skyddsstatus ska upphävas.
2. I livsmiljödirektivet(2) nämns visserligen möjligheten att upphäva ett områdes status som särskilt skyddsområde, men i förevarande mål rör tvisten vilka rättigheter som i detta sammanhang tillkommer ägarna till de aktuella markområdena. Denna fråga har stor betydelse för att unionens naturskydd ska bli accepterat. Svaret är beroende av de krav som uppställs i allmänna unionsrättsliga bestämmelser för genomförandet av direktiv 92/43 genom den nationella förvaltningen, det vill säga i synnerhet den grundläggande rätten till egendom och rätten att få yttra sig.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
3. I artikel 3.1 första stycket i livsmiljödirektivet definieras Natura 2000, det europeiska nätet av särskilda bevarandeområden:
”Ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden skall inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nät, som skall bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2, skall göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.”
4. Valet av de områden som ska skyddas regleras i artikel 4 i livsmiljödirektivet. Enligt artikel 4.1 ska varje medlemsstat med ledning av vissa kriterier föreslå en lista över områden. På grundval av ytterligare kriterier väljer kommissionen enligt artikel 4.2 från samtliga medlemsstaternas listor ut de områden som ska tas upp i listan över områden av gemenskapsintresse.
5. Här ska särskilt artikel 4.1 fjärde meningen i livsmiljödirektivet framhållas, som avser ändringar av listan:
”Medlemsstaterna skall då detta är lämpligt föreslå att listan anpassas mot bakgrund av resultaten av den övervakning som avses i artikel 11.”
6. Artikel 4.4 och 4.5 i livsmiljödirektivet avser skyddet för områden av gemenskapsintresse:
”4. När ett område av gemenskapsintresse har valts ut i enlighet med förfarandet i punkt 2 skall den berörda medlemsstaten så snart som möjligt och senast inom sex år utse området till särskilt bevarandeområde, varvid prioriteringar skall fastställas mot bakgrund av den betydelse området har för att möjliggöra att en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp i bilaga 1 eller en art i bilaga 2 bibehålls eller återställs, och för att Natura 2000 skall bli sammanhängande, och mot bakgrund av den risk för försämring eller förstörelse som området är utsatt för.
5. Så snart ett område har förts upp på den lista som avses i punkt 2 tredje stycket skall det omfattas av bestämmelserna i artikel 6.2–4.”
7. I artikel 6.2–4 i livsmiljödirektivet preciseras områdesskyddet närmare:
”2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter med avseende på vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
...”
8. I artikel 9 i livsmiljödirektivet hänvisas till möjligheten att upphäva vissa områdens skyddsstatus:
”Kommissionen skall, i enlighet med förfarandet i artikel 21, med jämna mellanrum se över hur Natura 2000 bidrar till förverkligandet av målen i artiklarna 2 och 3. I detta sammanhang kan ett områdes status som särskilt skyddsområde upphävas, om övervakningen enligt artikel 11 visar att den naturliga utvecklingen gör detta berättigat.”
9. Enligt artikel 11 i livsmiljödirektivet är medlemsstaterna skyldiga att övervaka de livsmiljöer och de arter som är skyddade enligt direktivet:
”Medlemsstaterna skall övervaka bevarandestatusen hos de livsmiljöer och de arter som avses i artikel 2 och särskilt ta hänsyn till prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter.”
10. Enligt artikel 17 i livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna vart sjätte år överlämna en rapport till kommissionen som bland annat innehåller de viktigaste resultaten av den övervakning som föreskrivs i artikel 11.
B – Den italienska lagstiftningen
11. I artikel 3.4 bis i 1997 års presidentdekret nr 357 (d.P.R. n. 357 del 1997, nedan kallat presidentdekretet) om införlivande av direktiv 92/34/EEG fastställs den nationella behörigheten med avseende på kontrollen av Natura 2000:
”Regionerna … ska – i syfte att säkerställa ett funktionellt genomförande av direktiv 92/43/EEG och en uppdatering av data, även med avseende på ändringarna i de bilagor som nämns i artikel 19 i direktivet – genom övervakningsåtgärder löpande utvärdera områdenas lämplighet vad avser uppfyllande av syftena med direktivet. Mot bakgrund härav kan de lämna förslag till ministeriet för miljö och landskapsskydd (miljöministeriet) om uppdatering av förteckningen över områden, av gränserna för varje område och av innehållet i de informationsdokument som hänför sig till vart och ett av områdena. Miljöministeriet ska sända förslaget till Europeiska kommissionen för bedömning enligt artikel 9 i direktivet.”
III – Faktiska omständigheter och begäran om förhandsavgörande
12. Cascina Tre Pini s.s. är ett privaträttsligt bolag som äger ett markområde på cirka 22 hektar i kommunen Somma Lombardo, nära flygplatsen Milano - Malpensa. Detta markområde utgör del av området ”Brughiera del Dosso”, med en total yta på 455 hektar som kommissionen under nr IT2010012(3) upptog på listan över områden av gemenskapsintresse.(4)
13. Såsom framgår av den standardiserade datablanketten för detta område(5) består det framför allt av gamla ekskogar på sur mark med sandbotten med Quercus robur (kod 9190) och delvis även torra europeiska hedar (kod 4030), och innehåller sammanlagt 14 arter enligt bilaga II i livsmiljödirektivet, särskilt italiensk långbensgroda (Rana latastei) och italiensk karp (Chondrostoma soetta). Prioriterade arter eller livsmiljöer nämns inte.
14. Under tiden utvidgades flygplatsen Malpensa enligt vad som föreskrevs i områdesplanen (Piano d’Area Malpensa), vilken hade antagits genom en regional lag år 1999. Enligt Cascina Tre Pini föreskrivs i denna plan att de aktuella markområdena i exempelvis kommunen Somma Lombardo är avsedda för ”kommersiellt och industriellt” byggande.
15. Den kontinuerliga ökningen av flygtrafiken vid flygplatsen Malpensa har, enligt Cascina Tre Pini, med tiden medfört en tilltagande miljöförstöring på markområdet. Mot bakgrund därav begärde bolaget år 2005 att Consorzio Parco lombardo Valle del Ticino, förvaltare av området ”Brughiera del Dosso”, skulle vidta nödvändiga åtgärder för att avvärja miljöförstöringen på bolagets markområde. Enligt Cascina Tre Pinis uppgifter besvarades inte denna begäran.
16. År 2006 begärde Cascina Tre Pini att miljöministeriet skulle besluta att det aktuella markområdet inte längre utgjorde del av området ”Brughiera del Dosso”, eftersom bolaget ansåg att de faktiska och rättsliga villkoren i den aktuella lagstiftningen, och särskilt kraven i bilaga III till livsmiljödirektivet, inte längre var uppfyllda. Miljöministeriet fann, i en skrivelse av den 2 maj 2006 och med hänvisning till artikel 3 i presidentdekret nr 357/97, att den inte var behörig att pröva begäran och uppmanade Cascina Tre Pini att vända sig till Regione Lombardia.
17. Cascina Tre Pini ingav därefter en begäran till Regione Lombardia, som avvisade den av den anledningen att ”... begäran … inte kan behandlas förrän miljöministeriet har begärt att regionerna ska inleda det förfarande som anges i artikel 3.4 bis i presidentdekret nr 357/97”.
18. Cascina Tre Pini överklagade detta beslut i första instans till Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia som ogillade överklagandet. Bolaget överklagade därefter till Consiglio di Stato, den italienska högsta förvaltningsdomstolen. Consiglio di Stato har ställt följande frågor till domstolen:
”1. Strider en nationell bestämmelse (artikel 3.4 bis i 1997 års presidentdekret nr 357) (d.P.R. n. 357 del 1997) mot en korrekt tillämpning av artiklarna 9 och 10 i direktiv 92/43/EEG av det skälet att den föreskriver att regionerna och de autonoma provinserna ex officio kan föreslå en översyn över existerande områden av gemenskapsintresse men inte att dessa myndigheter är skyldiga att göra en sådan översyn när de mottar en motiverad begäran härom från privata ägare av mark som ligger inom ett område av gemenskapsintresse, eller åtminstone när sådana privatpersoner hävdar att området har blivit föremål för miljöförstöring?
2. Strider en nationell bestämmelse (artikel 3.4 bis i 1997 års presidentdekret nr 357) mot en korrekt tillämpning av artiklarna 9 och 10 i direktiv 92/43/EEG av det skälet att den föreskriver att regionerna och de autonoma provinserna, mot bakgrund av den regelbundet återkommande utvärderingen, ex officio kan föreslå en översyn av existerande områden av gemenskapsintresse, utan att det föreskrivs något precist tidsintervall för utvärderingen (exempelvis vartannat år, vart tredje år eller liknande) och utan att det föreskrivs att det ska informeras om den regelbundet återkommande utvärdering som ska utföras av regionerna och de autonoma provinserna i form av annonsering till allmänheten på ett sådant sätt att eventuella intressenter kan yttra sig och komma med förslag?
3. Strider en nationell bestämmelse (artikel 3.4 bis i 1997 års presidentdekret nr 357) mot en korrekt tillämpning av artiklarna 9 och 10 i direktiv 92/43/EEG av det skälet att den ger regionerna och de autonoma provinserna rätt att ta initiativ till översyn av existerande områden av gemenskapsintresse, utan att staten ges en sådan initiativrätt, åtminstone i sådana fall då regionerna eller de autonoma provinserna förhåller sig passiva?
4. Strider en nationell bestämmelse (artikel 3.4 bis i 1997 års presidentdekret nr 357) mot en korrekt tillämpning av artiklarna 9 och 10 i direktiv 92/43/EEG av det skälet att den innehåller en befogenhet för regionerna och de autonoma provinserna att ex officio föreslå en översyn över existerande områden av gemenskapsintresse, vilken befogenhet är helt skönsmässig och inte innebär någon handlingsplikt, även i sådana fall då det, enligt vad som formellt har fastställts, har förekommit förorening eller miljöförstöring?”
19. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att hänvisningen till artikel 10 i livsmiljödirektivet i dessa frågor bygger på ett skrivfel. Consiglio di Stato hänför sig faktiskt till artikel 11.
20. Dessutom har Consiglio di Stato vidarebefordrat en fråga som Cascina Tre Pini har ställt:
”5. Ska det förfarande som avses i artikel 9 i direktiv 92/43/EEG och som införlivats i italiensk rätt genom artikel 3.4 bis i presidentdekret nr 357/97 tolkas så, att det nödvändigtvis måste avslutas genom ett förvaltningsbeslut eller är det ett rent frivilligt förfarande? Ska ett förfarande som ’nödvändigtvis måste avslutas genom ett förvaltningsbeslut’ tolkas så, att det ’om villkoren är uppfyllda, måste bestå i att det regionala förslaget, genom [miljöministeriet], översänds till Europeiska kommissionen’, utan att det görs någon bedömning av huruvida förfarandet kan inledas endast på myndighets initiativ eller även på begäran av en part?”
21. Slutligen innehåller begäran om förhandsavgörande sex frågor från regionen Lombardia, vilka emellertid, enligt vad Consiglio di Stato redan har fastställt, inte kan tas upp till sakprövning.(6) Följaktligen ska dessa frågor inte återges här.
22. Cascina Tre Pini, Republiken Italien, Republiken Tjeckien och Europeiska kommissionen har lämnat skriftliga yttranden. Förutom Republiken Tjeckien har dessa parter även yttrat sig vid den muntliga förhandlingen den 16 maj 2013.
IV – Rättslig bedömning
A – Frågan huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning
23. De ovan nämnda frågorna 1–4 som Consiglio di Stato har ställt(7) kan utan tvekan tas upp till sakprövning och ska besvaras nedan.
24. Däremot anser Republiken Tjeckien att det är oklart huruvida de frågor som parterna i det nationella målet har ställt kan tas upp till sakprövning. I själva verket föreskrivs i artikel 267 FEUF ett direkt samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna, genom ett förfarande som inte är avsett att avgöra en tvist och som inte medger några initiativ av parterna och under vilket dessa enbart bereds tillfälle att yttra sig. Enligt denna bestämmelse ankommer det på den nationella domstolen och inte på parterna i tvisten vid den nationella domstolen att vända sig till domstolen.(8) Även om det står en sådan domstol fritt att uppmana parterna i den tvist som anhängiggjorts vid den att föreslå formuleringar som kan användas för tolkningsfrågorna, ankommer det ändå till slut på nämnda domstol att på egen hand besluta om ramen för tolkningsfrågorna och deras innehåll.(9)
25. Till skillnad från i de tidigare målen har parternas frågor i förevarande fall emellertid inte ställts i deras yttranden, utan den nationella domstolen har själv meddelat dem till domstolen redan i sin begäran om förhandsavgörande. Såsom kommissionen har framhållit ankommer det i samband med ett förfarande enligt artikel 267 FEUF uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken tvisten anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten.(10)
26. Det föreligger sålunda en presumtion att de frågor angående vilka nationella domstolar begär förhandsavgörande är relevanta.(11) Detta måste även gälla de frågor som den nationella domstolen meddelar domstolen på förslag av parterna i målet.
27. Denna presumtion bryts endast i undantagsfall, nämligen om det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i målet vid den nationella domstolen eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte förfogar över de uppgifter om sakförhållandena eller de rättsliga förhållandena som är nödvändiga för att kunna besvara frågorna på ett ändamålsenligt sätt.(12)
28. Det är emellertid uppenbart att den femte fråga som Cascina Tre Pini har föreslagit har ett nära samband med målet vid den nationella domstolen, vilket även framgår av den omständigheten att den delvis överensstämmer med Consiglio di Statos frågor. Begäran om förhandsavgörande innehåller även de uppgifter som är nödvändiga för att kunna besvara denna fråga.
29. De sex frågorna från regionen Lombardia är däremot hypotetiska. De avser enligt uppgift från Consiglio di Stato bestämmelser som för närvarande inte finns i den italienska rättsordningen och kan således inte tas upp till sakprövning.(13)
B – Prövning i sak
30. Begäran om förhandsavgörande avser processuella frågor i samband med ett eventuellt upphävande av den unionsrättsliga skyddsstatusen för ett område som kommissionen har tagit upp på listan över områden av gemenskapsintresse.
31. Frågorna kan med fördel delas in på följande sätt: Genom den första, den fjärde och den femte frågan ska det klargöras huruvida de behöriga myndigheterna enligt artiklarna 9 och 11 i livsmiljödirektivet är skyldiga att vid en motiverad begäran från den berörda ägaren till området företa en översyn av existerande områden av gemenskapsintresse, särskilt om vederbörande åberopar en miljöpåverkan av området och/eller detta har påvisats (se nedan punkt 1). Den andra frågan avser huruvida de behöriga myndigheterna är skyldiga att företa en översyn av existerande områden av gemenskapsintresse med regelbundna tidsintervaller (se nedan punkt 2) och i förekommande fall att möjliggöra allmänhetens deltagande i detta sammanhang (se nedan punkt 3). Den tredje frågan avser slutligen den nationella befogenhetsfördelningen, nämligen frågan huruvida det krävs en eventuell subsidiär befogenhet för centrala statliga myndigheter att företa en översyn över existerande områden av gemenskapsintresse (se nedan punkt 4).
1. Skyldigheten att företa en översyn av existerande områden av gemenskapsintresse
32. Consiglio di Stato har ställt den första och den fjärde frågan, vilka i huvudsak överensstämmer med den femte frågan från Cascina Tre Pini, för att få klarhet i huruvida den omständigheten att det står de behöriga nationella myndigheterna fritt att avgöra huruvida de ska föreslå en översyn av existerande områden av gemenskapsintresse, utan att i detta hänseende vara skyldiga att beakta en begäran från privata markägare eller deras uppgifter vad gäller påverkan på områdena är förenlig med artiklarna 9 och 11 i livsmiljödirektivet.
33. För att denna fråga ska kunna besvaras ska det först klarläggas på vilka villkor en översyn av existerande områden av gemenskapsintresse är möjlig enligt livsmiljödirektivet. Detta behandlas inte uttryckligen i direktivet. I artikel 9 andra meningen i direktivet hänvisas emellertid till att ”ett områdes status som särskilt skyddsområde [kan] upphävas”. Detta förutsätter samtidigt en översyn av existerande områden av gemenskapsintresse. Medlemsstaterna måste nämligen enligt artikel 4.4 utse samtliga områden av gemenskapsintresse till särskilda bevarandeområden. Följaktligen får medlemsstaterna enbart upphäva denna status såvitt de aktuella områdena inte längre räknas som områden av gemenskapsintresse.
34. I avsaknad av särskilda bestämmelser ska samma förfarande tillämpas när den status som tillkommer ett område av gemenskapsintresse upphävs eller ändras som när området upptas på listan. Enligt artikel 4.1 och 4.2 i livsmiljödirektivet beslutar kommissionen på förslag från medlemsstaten om upptagande av ett område på listan över områden av gemenskapsintresse. I motsvarande mån ska medlemsstaterna enligt artikel 4.1 fjärde meningen med hänsyn till resultaten av den övervakning som föreskrivs i artikel 11 i förekommande fall föreslå en anpassning av listan. Det framgår av artikel 9 andra meningen att en sådan anpassning kan innefatta ett upphävande av statusen som område av gemenskapsintresse.
35. Det framgår emellertid inte av ordalydelsen i artikel 9.2 i direktiv 92/43 att det föreligger en sådan skyldighet att upphäva statusen som område av gemenskapsintresse. Det klargörs endast att kommissionens befogenhet att ändra listan över områden av gemenskapsintresse även innefattar upphävande av statusen som område av gemenskapsintresse.
36. Däremot står det enligt ordalydelsen i artikel 4.1 i livsmiljödirektivet inte medlemsstaterna fritt att efter eget skön föreslå en anpassning av listan över områden av gemenskapsintresse. Det framgår visserligen av de bestämmelser i direktivet som avser förfarandet för att fastställa de områden som kan utses till särskilda skyddsområden, att medlemsstaterna har ett visst handlingsutrymme vid förslag enligt artikel 4.1, men dock krävs det att de beaktar de kriterier som fastställs i direktivet.(14) Sålunda är de skyldiga att komma med motsvarande förslag om resultatet av övervakningen enligt artikel 11 inte tillåter någon annan bedömning, det vill säga när handlingsutrymmet mot bakgrund av de faktiska omständigheter som fastställts enbart medger ett förslag att anpassa listan. Särskilt tydlig i detta avseende är den engelska språkversionen, i vilken uttrycket ”shall” används, men även den nederländska språkversionen, enligt vilken förslaget ska ske när det är ”nodig”, det vill säga nödvändigt.
37. En sådan skyldighet överensstämmer utan tvekan med syftet med livsmiljödirektivet om nya områden upptäcks som måste upptas på listan.(15)
38. En inskränkning av listan är även ändamålsenlig när ett område inte längre kan bidra till uppnåendet av syftena med livsmiljödirektivet. I det fallet föreligger det inte några skäl till att området fortsatt ska omfattas av kraven i direktivet. Bevarande av arter och livsmiljöer främjas inte om de behöriga myndigheterna fortsatt skulle använda sina knappa resurser för förvaltningen av området. Det kan även uppkomma missuppfattningar eller misstag beträffande kvaliteten på nätverket Natura 2000 om det innehåller områden som inte bidrar till dess målsättning.
39. I förevarande mål är emellertid den grundläggande rätten till egendom avgörande. Klassificeringen av områden som del av ett område av gemenskapsintresse begränsar möjligheten att använda dem och sålunda även äganderätten för innehavaren av berörda markområden. Så länge förutsättningarna för områdesskydd är uppfyllda är begränsningar av äganderätten i regel motiverade genom miljöskyddssyftet.(16) Om dessa rekvisit emellertid bortfaller med tiden så skulle den fortsatta begränsningen av områdets nyttjande kunna innebära ett åsidosättande av äganderätten. Inom unionen är det förbjudet att vidta åtgärder som strider mot iakttagandet av de erkända mänskliga rättigheterna.(17)
40. Det är sålunda inte förenligt med en tolkning och tillämpning av artikel 4.1 fjärde meningen i livsmiljödirektivet i enlighet med de grundläggande rättigheterna att låta de behöriga myndigheterna efter eget skön pröva en motiverad begäran från ägaren beträffande en översyn av befintliga områden av gemenskapsintresse.
41. Frågan kvarstår dock vilka omständigheter som kan ligga till grund för en prövning. Om vilka omständigheter som helst vore tillräckliga skulle det finnas en risk för att de behöriga myndigheterna måste pröva ett stort antal grundlösa ansökningar utan att denna arbetsinsats skulle medföra någon motsvarande nytta för ägarna eller för Natura 2000.
42. Enligt artikel 9 andra meningen i livsmiljödirektivet kan ett områdes status som särskilt skyddsområde (endast) upphävas, om övervakningen enligt artikel 11 visar att den naturliga utvecklingen gör detta berättigat.
43. I begäran om förhandsavgörande anges två skäl för en eventuell översyn. För det första ska flygplatsen Malpensas verksamhet ha orsakat miljöförstöring på det aktuella området. För det andra befinner sig markområdet i en zon som är avsedd för ”kommersiellt och industriellt” byggande.
44. Dessa båda omständigheter utgör inte någon naturlig utveckling. De kan därför inte enligt artikel 9 andra meningen i livsmiljödirektivet motivera upphävandet av områdets status som del av ett område av gemenskapsintresse.
45. Livsmiljödirektivet innehåller emellertid inte någon bestämmelse som uttryckligen utesluter att det genomförs en översyn av befintliga områden av gemenskapsintresse på grund av annan utveckling. Det ska således prövas huruvida direktivet medför en skyldighet för medlemsstaterna att föreslå en översyn över befintliga områden av gemenskapsintresse när områden har påverkats genom mänsklig aktivitet eller är avsedda för vissa aktiviteter som är oförenliga med skyddet enligt livsmiljödirektivet.
46. Utgångspunkt i detta avseende måste vara de principer som gäller för urvalet av områden av gemenskapsintresse. Enligt artikel 4.1 och 4.2 i livsmiljödirektivet ska enbart villkor som avser bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter eller inrättandet av nätverket Natura 2000 beaktas.(18) Detta är nödvändigt för att uppnå det i artikel 3.1 i livsmiljödirektivet eftersträvade målet att inrätta nätet Natura 2000. Detta nät, som ska bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 i direktivet och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2 i direktivet, ska göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.(19)
47. Däremot kan andra skäl som inte har med naturskydd att göra, särskilt ekonomiska, sociala och kulturella krav samt regionala och lokala särdrag inte beaktas vid valet av områden av gemenskapsintresse.(20)
48. Följaktligen är ett upphävande av klassificeringen endast motiverat om området inte längre kan bidra till bevarandet av de livsmiljöer som finns förtecknade i bilaga 1 till livsmiljödirektivet samt vilda djur och växter som finns förtecknade i bilaga 2 eller till inrättandet av nätet Natura 2000.(21)
49. Det är visserligen inte nödvändigtvis så att flygplatsen Malpensas verksamhet påverkar det aktuella området så starkt att det inte kan lämna något bidrag, men det är tänkbart att det förhåller sig på det viset. Det är i vart fall tveksamt att området kan lämna något bidrag om det utvecklas så som föreskrivs i zonplanen för Malpensa för kommersiellt och industriellt byggande.
50. Emellertid motiverar inte all väsentlig påverkan på ett område av gemenskapsintresse att klassificeringen upphävs. I artikel 6.2 i livsmiljödirektivet föreskrivs nämligen en skyldighet för medlemsstaterna att skydda områden av gemenskapsintresse från påverkan. Om en medlemsstat åsidosätter dessa skyddskrav för ett område så kan detta inte motivera ett upphävande av skyddsstatusen.(22) Tvärtom är medlemsstaterna skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att återställa området. Särskilt får de inte underlåta att vidta åtgärder efter uppgifter som visar på en negativ påverkan, utan måste med anledning av dessa säkerställa ett tillfredsställande områdesskydd så att områdets tillstånd inte försämras ytterligare.
51. Skyldigheten att säkerställa skydd bortfaller dock om ett område påverkas genom en plan eller ett projekt som har godkänts enligt artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet.(23) Denna framtida påverkan måste följaktligen ha fastställts vid en prövning av huruvida åtgärden är förenlig med syftet att bevara området enligt artikel 6.3. Samtidigt måste de behöriga myndigheterna på grundval av artikel 6.4 ha beslutat att åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse på grund av att alternativa lösningar saknas. För övrigt krävs det att alla nödvändiga kompensationsåtgärder vidtas för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande.
52. När zonplanen för Malpensa antogs år 1999 hade området ”Brughiera del Dosso” emellertid ännu inte upptagits på listan över områden av gemenskapsintresse. Sålunda var artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet ännu inte tillämplig.(24) Huruvida detta även är fallet vad avser tillståndet till utvidgning av flygplatsen Malpensa kräver ytterligare prövning av nationella domstolar.
53. Inte desto mindre gäller statens skyddsplikt enligt artikel 6.2 sedan upptagandet av området på listan.(25) I detta fall kan en påverkan av området genom ett tidigare beviljat projekt enbart accepteras om projektets verkningar, i värsta fall i efterhand, prövas mot bakgrund av kriterierna i artikel 6.3 och villkoren i artikel 6.4 är uppfyllda.(26)
54. För övrigt kan medlemsstaterna enligt artikel 6.2 vara skyldiga att vidta åtgärder för att motverka en naturlig utveckling som kan försämra bevarandestatusen för arter och livsmiljöer i de särskilda bevarandeområdena.(27)
55. Följaktligen ska den första och den fjärde frågan från Cascina Tre Pini besvaras så, att de behöriga nationella myndigheterna enligt artikel 4.1 fjärde meningen i livsmiljödirektivet är skyldiga, att på begäran av en ägare till markområden inom ett område av gemenskapsintresse, pröva huruvida de ska föreslå för kommissionen att klassificeringen som område av gemenskapsintresse ska upphävas avseende det aktuella markområdet, om denna begäran motiveras med att markområdet, trots att artikel 6.2–4 i direktivet har iakttagits, inte kan bidra till bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter eller till inrättandet av nätet Natura 2000.
2. Frågan huruvida det krävs en regelbunden utvärdering med avseende på översynen av befintliga områden av gemenskapsintresse
56. Consiglio di Stato har ställt den första delen av den andra frågan för att få klarhet i huruvida de behöriga myndigheterna regelbundet, till exempel vartannat till vart tredje år, är skyldiga att föreslå en översyn av befintliga områden av gemenskapsintresse.
57. I livsmiljödirektivet regleras inte uttryckligen med vilka intervall en sådan prövning ska äga rum. Av bedömningen av den första, den fjärde och den femte frågan kan enbart slutsatsen dras att en sådan utvärdering ska göras när det förekommer omständigheter som talar för att ett område av gemenskapsintresse eller delar av det inte längre uppfyller de villkor som ställs i naturskyddshänseende.
58. Det framgår emellertid av artikel 4.1 fjärde meningen och artikel 9 andra meningen i livsmiljödirektivet att övervakningen enligt artikel 11 har stor betydelse för översynen av existerande områden av gemenskapsintresse.
59. Enligt artikel 11 i livsmiljödirektivet är medlemsstaterna skyldiga att övervaka bevarandestatusen hos de livsmiljöer och de arter som avses i artikel 2. Medlemsstaterna ska följaktligen övervaka alla livsmiljöer samt alla vilda djur och växter inom deras europeiska territorium. Övervakningen ska därvid inrikta sig på förverkligandet av syftena med livsmiljödirektivet, det vill säga säkerställandet av den biologiska mångfalden genom bevarandet av dessa arter och livsmiljöer.
60. Denna bestämmelse ingår i det avsnitt i livsmiljödirektivet som rör områdesskydd, vilket tyder på att ett särskilt fokus ligger på områdena av gemenskapsintresse. Detta stämmer väl överens med områdenas betydelse, eftersom de enligt artikel 3.1 ska göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöerna och arterna av gemenskapsintresse,(28) det vill säga de livsmiljöer och arter som enligt artikel 1 c och g är särskilt skyddsvärda.
61. Övervakningen av områden av gemenskapsintresse måste enligt artikel 4.4 särskilt vara ägnad att uppnå prioriteringarna för att möjliggöra en gynnsam bevarandestatus hos arter och livsmiljöer i det aktuella området av gemenskapsintresse, att förverkliga de konkreta åtgärder för bevarande som fastställs i artikel 6.1 samt att uppfylla skyddskraven enligt artikel 6.2.
62. Dessa syften måste beaktas när det fastställs vilka omständigheter som kan medföra att statusen som område av gemenskapsintresse ska upphävas efter översyn.
63. Om motsvarande omständigheter framkommer vid övervakningen är de behöriga myndigheterna skyldiga att pröva vilka konsekvenser detta medför. I en sådan situation ska det i första hand övervägas att kompletterande åtgärder vidtas för att skydda området av gemenskapsintresse och återställa de påverkade faktorerna. Om emellertid de ovannämnda villkoren för ett upphävande av skyddsstatusen skulle kunna vara uppfyllda, ska även dessa prövas för att undvika en omotiverad begränsning av äganderätten med avseende på de berörda markområdena.
64. Minimikrav när det gäller tidsintervallerna mellan övervakningsåtgärder framgår av det samarbete med kommissionen som föreskrivs i livsmiljödirektivet. Enligt artikel 9 första meningen är kommissionen skyldig att ta emot resultaten från övervakningen och använda dem vid den sammantagna bedömningen av hur Natura 2000 bidrar till förverkligandet av målen i direktivet. Enligt artikel 17 i livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna i detta hänseende utarbeta en rapport till kommissionen vart sjätte år som bland annat innehåller de viktigaste resultaten av den övervakning som avses i artikel 11.
65. Medlemsstaterna måste i tidsmässigt hänseende sålunda organisera sin övervakning så, att de vart sjätte år kan ge kommissionen aktuell information om de livsmiljöer som ska övervakas och särskilt över områdena av gemenskapsintresse.
66. I regel kommer medlemsstaterna emellertid inte att kunna uppfylla sina skyldigheter med avseende på områdena av gemenskapsintresse om de enbart genomför kontroller vart sjätte år. Varken det områdesskydd som krävs, säkrandet av de fastlagda prioriteringarna eller förverkligandet av åtgärder för bevarande skulle kunna säkerställas på detta sätt. Tvärtom föreligger det en löpande övervakningsskyldighet. Enbart frågan om övervakningens intensitet varierar beroende på de faktiska omständigheterna.
67. Sammanfattningsvis ska den första delen av den andra frågan besvaras så, att medlemsstaterna är skyldiga att organisera övervakningen av områdena av gemenskapsintresse enligt artiklarna 11 och 17 i livsmiljödirektivet så, att de skyddar och förvaltar dessa på lämpligt sätt samt åtminstone vart sjätte år kan ge kommissionen aktuell information om tillståndet i dessa områden, inbegripet huruvida områdena av gemenskapsintresse bidrar till bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter eller till inrättandet av nätet Natura 2000.
3. Den andra delen av den andra frågan
68. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra delen av den andra frågan för att få klarhet i huruvida de behöriga myndigheterna är skyldiga att låta allmänheten delta vid utvärderingen av översynen av existerande områden av gemenskapsintresse.
69. Inte heller denna fråga är uttryckligt reglerad i livsmiljödirektivet. Vad gäller ägarna till berörda markområden följer emellertid vissa krav från allmänna unionsrättsliga principer, i synnerhet rätten att yttra sig.(29)
70. Iakttagande av rätten till försvar utgör nämligen en allmän unionsrättslig princip som är tillämplig så snart myndigheterna avser att vidta en åtgärd gentemot en person som går denne emot. Personer till vilka ett beslut som påtagligt påverkar deras intressen riktas ska, med stöd av denna princip, ges möjlighet att på ett meningsfullt sätt framföra sina synpunkter med avseende på de uppgifter som myndigheten avser att lägga till grund för sitt beslut. De ska i detta avseende beredas en tillräcklig tidsfrist.(30)
71. Denna skyldighet åvilar myndigheterna i medlemsstaterna när de fattar beslut som faller inom unionsrättens tillämpningsområde, även om något sådant krav avseende förfarandet inte uttryckligen föreskrivs i unionsrätten. Med avseende på genomförandet av principen omfattas det av nationell rätt när det inte fastställs enligt unionsrätten, vilket är fallet i målet vid den nationella domstolen, i den mån bestämmelserna är av samma slag som de som gäller för enskilda eller företag i jämförbara situationer som omfattas av nationell rätt (ekvivalensprincipen), och i den mån de inte innebär att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva den rätt till försvar som följer av unionens rättsordning (effektivitetsprincipen).(31)
72. Prövningen av huruvida medlemsstaten ska föreslå kommissionen en översyn av existerande områden av gemenskapsintresse syftar till att genomföra livsmiljödirektivet och omfattas således av unionsrättens tillämpningsområde. Ett beslut att föreslå kommissionen att klassificeringen ska upphävas, eller ett beslut att inte avge ett sådant förslag, är visserligen inte riktat till de berörda markområdenas ägare. Samtidigt kan ett sådant beslut märkbart påverka deras intressen. Om de ansvariga myndigheterna inte föreslår att kommissionen upphäver klassificeringen som område av gemenskapsintresse omfattas området fortsatt av områdesskyddet som väsentligen kan inskränka användningen. Förslaget att upphäva klassificeringen kan däremot påverka intresset av att erhålla ekonomiskt stöd för skötsel för bevarande i enlighet med målsättningen.
73. Sålunda ska den andra delen av den andra frågan besvaras så, att medlemsstaterna är skyldiga att ge ägare till berörda markområden tillfälle att yttra sig när de prövar huruvida de ska föreslå kommissionen en anpassning av listan över områden av gemenskapsintresse som berör dessa områden.
4. Den tredje frågan
74. Genom den tredje frågan önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det är förenligt med artiklarna 9 och 11 i livsmiljödirektivet att regionerna och de autonoma provinserna ges rätt att ta initiativ till översyn av existerande områden av gemenskapsintresse, utan att staten ges en sådan initiativrätt, åtminstone i sådana fall då regionerna eller de autonoma provinserna förhåller sig passiva.
75. Även i detta avseende är dock artikel 4.1 fjärde meningen i livsmiljödirektivet mer relevant än artikel 9. Följaktligen ska även förstnämnda bestämmelse beaktas.
76. Det finns visserligen unionsrättsliga bestämmelser i vilka det föreskrivs vissa krav i fråga om de förvaltningsmyndigheter som är ansvariga för deras genomförande.(32) I den mån ett direktiv inte innehåller sådana föreskrifter gäller dock fortsatt att direktivet enligt artikel 288 tredje stycket FEUF ska vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat med avseende på det resultat som ska uppnås, men att det ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.(33) Detta gäller i synnerhet fastställandet av behöriga myndigheter. I unionsrätten uppställs enbart krav att det genom införlivandet, inbegripet fastställandet av behöriga myndigheter, på ett effektivt sätt säkerställs att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt.(34)
77. Det förefaller helt logiskt att de regionala myndigheterna är behöriga vad gäller tillämpningen av livsmiljödirektivet och i synnerhet vad gäller artikel 4.1 fjärde meningen. Skyddet för och förvaltningen av områden av gemenskapsintresse kräver konkreta kunskaper om de lokala förhållandena.
78. I unionsrätten uppställs inte heller något krav att de regionala myndigheternas behörighet ska kompletteras genom en subsidiär behörighet för centrala statliga myndigheter. Det är för övrigt osäkert huruvida en sådan behörighet skulle främja ett ändamålsenligt genomförande av dessa bestämmelser. Om centralstaten inte har några behöriga myndigheter på plats kan dess organ i huvudstaden knappast bedöma vilka åtgärder som är nödvändiga.
79. Det kan visserligen inte uteslutas att de behöriga myndigheterna i Lombardiet har åsidosatt livsmiljödirektivet i samband med Cascina Tre Pinis begäran. Men även om ett sådant åsidosättande vore styrkt, skulle det emellertid inte bevisa att dessa myndigheter inte hade varit kapabla att säkerställa en fullständig tillämpning av direktivet.
80. Den tredje frågan ska sålunda besvaras så, att en nationell bestämmelse inte strider mot en korrekt tillämpning av artiklarna 4.1 fjärde meningen, 9 och 11 i livsmiljödirektivet av det skälet att den ger regionerna och de autonoma provinserna rätt att ta initiativ till översyn av existerande områden av gemenskapsintresse, utan att staten ges en sådan initiativrätt, åtminstone i sådana fall då regionerna eller de autonoma provinserna förhåller sig passiva.
V – Förslag till avgörande
81. Jag föreslår därför att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande:
1) De behöriga nationella myndigheterna är enligt artikel 4.1 fjärde meningen i direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter skyldiga att, på begäran av en ägare till markområden inom ett område av gemenskapsintresse, pröva huruvida de ska föreslå för kommissionen att klassificeringen som område av gemenskapsintresse ska upphävas avseende det aktuella markområdet, om denna begäran motiveras med att markområdet, trots att artikel 6.2–4 i direktivet har iakttagits, inte kan bidra till bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter eller till inrättandet av nätet Natura 2000.
2) Medlemsstaterna är skyldiga att organisera övervakningen av områdena av gemenskapsintresse enligt artiklarna 11 och 17 i direktiv 92/43 så, att de skyddar och förvaltar dessa på ett lämpligt sätt samt åtminstone vart sjätte år kan ge kommissionen aktuell information om tillståndet i dessa områden, inbegripet huruvida områdena av gemenskapsintresse bidrar till bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter eller till inrättandet av nätet Natura 2000.
3) Medlemsstaterna är skyldiga att ge ägare till berörda markområden tillfälle att yttra sig när de prövar huruvida de ska föreslå kommissionen en anpassning av listan över områden av gemenskapsintresse enligt artikel 4.1 fjärde meningen i direktiv 92/43 som berör dessa områden.
4) En nationell bestämmelse strider inte mot en korrekt tillämpning av artiklarna 4.1 fjärde meningen, 9 och 11 i direktiv 92/43 av det skälet att den ger regionerna och de autonoma provinserna rätt att ta initiativ till översyn av existerande områden av gemenskapsintresse, utan att staten ges en sådan initiativrätt, åtminstone i sådana fall då regionerna eller de autonoma provinserna förhåller sig passiva.