ĢENERĀLADVOKĀTA MACEJA ŠPUNARA [MACIEJ SZPUNAR]
SECINĀJUMI,
sniegti 2014. gada 20. maijā (1)
Lieta C‑202/13
Sean Ambrose McCarthy,
Helena Patricia McCarthy Rodriguez,
Natasha Caley McCarthy Rodriguez
pret
Secretary of State for the Home Department
(High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Apvienotā Karaliste) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Ieceļošanas un īstermiņa uzturēšanās tiesības – Trešās valsts valstspiederīgais, Savienības pilsoņa ģimenes loceklis, kuram ir kādas dalībvalsts izsniegta uzturēšanās atļauja – Valsts tiesību akti, kuros ir noteikts, ka pirms ieceļošanas valsts teritorijā ir jāsaņem ieceļošanas atļauja
Satura rādītājs
I – Ievads
II – Atbilstošās tiesību normas
A – Savienības tiesības
1) Līgums par Eiropas Savienības darbību
2) 20. protokols
3) Direktīva 2004/38
4) Regula (EK) Nr. 539/2001
5) Regula (EK) Nr. 562/2006
B – Valsts tiesības
III – Pamattiesvedības rašanās fakti
IV – Prejudiciāli jautājumi un tiesvedība Tiesā
V – Analīze
A – Par Direktīvas 2004/38 piemērojamību
1) Ievada apsvērumi un lietas īpatnības
2) Atvasināto uzturēšanās tiesību analīze Tiesas jaunākajā judikatūrā
3) Direktīvas 2004/38 piemērojamība, ja Savienības pilsonis, kas iepriekš faktiski ir izmantojis pārvietošanās brīvību, pārceļas uz dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir
a) Direktīvas 2004/38 plašākas teleoloģiskās interpretācijas pamatojums
i) Par neatbilstību starp Savienības pilsoņa izcelsmes dalībvalsti un dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir
ii) Par dažādiem virzieniem, kuros pārvietojas Savienības pilsoņi
b) Īss attiecīgās judikatūras par atvasinātajām uzturēšanās tiesībām pārskats
c) Starpsecinājums
4) Direktīvas 2004/38 piemērojamība, ja Savienības pilsonis, kas efektīvi izmanto savu pārvietošanās brīvību, uzturoties uzņēmējā valstī, vienlaikus to izmanto, dodoties uz dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir: ieceļošanas un īstermiņa uzturēšanās tiesības
a) Pārvietošanās brīvības izmantošana uzņēmējā dalībvalstī, vienlaicīgi uzturoties dalībvalstī, kuras pilsonība ir Savienības pilsonim
b) Pārvietošanās brīvības izmantošana pēc faktiskas uzturēšanās uzņēmējā dalībvalstī, vienlaicīgi īstenojot ieceļošanas un īstermiņa uzturēšanās tiesības dalībvalstī, kuras pilsonība ir Savienības pilsonim
c) Starpsecinājums
B – Par to pasākumu identifikāciju, kurus var noteikt, pamatojoties uz Direktīvas 2004/38 35. pantu
1) Par tiesību ļaunprātīgas izmantošanas jēdzienu attiecīgajā Tiesas judikatūrā
2) Par Direktīvas 2004/38 35. panta interpretāciju saskaņā ar Tiesas judikatūru
3) Par Apvienotās Karalistes iebildumiem
C – Par 20. protokolu
VI – Secinājumi
I – Ievads
1. Dalībvalsts ir īstenojusi un saglabā spēkā vispārpiemērojamu pasākumu, paredzot, ka trešo valstu valstspiederīgajiem, Savienības pilsoņa ģimenes locekļiem, kuri vēlas ieceļot šajā dalībvalstī, ir jābūt šīs pēdējās valsts izsniegtai ieceļošanas vīzai.
2. Izskatāmajā lietā Tiesai pirmo reizi ir iesniegts lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu par to, kā interpretēt, pirmkārt, Direktīvas 2004/38/EK (2) 35. pantu un, otrkārt, Līgumam par Eiropas Savienības darbību (LESD) pievienotā 20. protokola (3) 1. pantu.
3. Lai atbildētu uz šo jautājumu, Tiesa it īpaši ir aicināta lemt par Direktīvas 2004/38 piemērojamību trešās valsts valstspiederīgajai, kura kopā ar savu vīru un meitu, Savienības pilsoņiem, dzīvo dalībvalstī, kas nav dalībvalsts, kuras pilsoņi viņi ir, un kura vēlas viņus pavadīt īstermiņa ceļojumos uz dalībvalsti, kuras pilsonība viņiem ir. Lai arī šis jautājums ir cieši saistīts ar jautājumu, kuru Tiesa ir izskatījusi nesen pasludinātajā spriedumā lietā O. un B. (4), minētajā spriedumā rastais risinājums šīs lietas konkrētajos apstākļos nav uzskatāms par apmierinošu. Tāpēc es ierosināšu plašāk piemērojamu risinājumu, kas ļaus nodrošināt saskaņotību starp LESD un Direktīvas 2004/38 piemērošanas jomām.
II – Atbilstošās tiesību normas
A – Savienības tiesības
1) Līgums par Eiropas Savienības darbību
4. Ar LESD 20. panta 1. punktu ir izveidota Savienības pilsonība, un tajā ir noteikts, ka “ikviena persona, kam ir kādas dalībvalsts pilsonība,” ir Savienības pilsonis. Saskaņā ar 20. panta 2. punkta a) apakšpunktu Savienības pilsoņiem “ir tiesības brīvi pārvietoties un dzīvot dalībvalstu teritorijā”.
5. LESD 21. panta 1. punktā ir piebilsts, ka šīs tiesības tiek īstenotas, “ievērojot Līgumos noteiktos ierobežojumus un nosacījumus, kā arī to īstenošanai paredzētos pasākumus”.
2) 20. protokols
6. 20. protokola 1. pantā ir noteikts:
“Neatkarīgi no Līguma par Eiropas Savienības darbību 26. un 77. panta, neatkarīgi no jebkura cita minētā Līguma vai Līguma par Eiropas Savienību noteikuma, pasākumiem, kas noteikti saskaņā ar šiem līgumiem, vai jebkādiem starptautiskiem nolīgumiem, ko noslēgusi Savienība vai Savienība un tās dalībvalstis ar vienu vai vairākām trešām valstīm, Apvienotā Karaliste personām, kas vēlas ieceļot tās teritorijā, ir tiesīga pie robežas ar citām dalībvalstīm veikt pārbaudes, ko tā uzskata par vajadzīgām, lai:
a) pārbaudītu tiesības ieceļot Apvienotajā Karalistē dalībvalstu pilsoņiem, un viņu apgādājamām personām, kas izmanto Savienības tiesību aktu piešķirtās tiesības, kā arī citu valstu pilsoņiem, kuriem šādas tiesības dod kāds Apvienotajai Karalistei saistošs nolīgums;
b) izlemtu, vai citām personām piešķirt atļauju ieceļot Apvienotajā Karalistē.
Apvienotās Karalistes tiesības noteikt vai īstenot šādas pārbaudes neietekmē Līguma par Eiropas Savienības darbību 26. un 77. pants, jebkurš cits minētā Līguma vai Līguma par Eiropas Savienību noteikums vai pasākums, kas paredzēts, piemērojot šos līgumus. Norādes uz Apvienoto Karalisti šajā pantā attiecas arī uz teritorijām, par kuru ārlietām atbild Apvienotā Karaliste.”
3) Direktīva 2004/38
7. No šīs direktīvas preambulas 5. apsvēruma izriet, ka “Savienības pilsoņu tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā būtu jāpiešķir arī viņu ģimenes locekļiem neatkarīgi no to valstiskās piederības, ja šīs tiesības īsteno, ievērojot objektīvus brīvības un cieņas nosacījumus”.
8. Saskaņā ar Direktīvas 2004/38 preambulas 28. apsvērumu, “lai novērstu tiesību ļaunprātīgu izmantošanu vai krāpšanu, jo īpaši fiktīvas laulības vai citu veidu attiecības, kas noslēgtas vienīgi tādēļ, lai gūtu brīvas pārvietošanās un uzturēšanās tiesības, dalībvalstīm vajadzētu būt iespējai noteikt vajadzīgos pasākumus”.
9. Attiecībā uz Direktīvas 2004/38 piemērojamību personām 3. panta ar nosaukumu “Saņēmēji” 1. punktā ir noteikts:
“Šo direktīvu piemēro visiem Savienības pilsoņiem, kas pārceļas uz dzīvi vai uzturas dalībvalstī, kurai tie nav valstiski piederīgi, un uz viņu ģimenes locekļiem atbilstīgi 2. panta 2. punkta definīcijai, kuri tos pavada vai pārceļas kopā ar tiem.”
10. Attiecībā uz Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu, trešo valstu valstspiederīgo, ieceļošanas tiesībām Direktīvas 2004/38 5. panta 1. un 2. punktā ir paredzēts:
“1. Neskarot noteikumus par ceļošanas dokumentiem, ko piemēro valstu robežkontrolei, dalībvalstis atļauj ieceļot savā teritorijā Savienības pilsoņiem, kam ir derīga personas apliecība vai pase, un viņu ģimenes locekļiem, kas nav nevienas dalībvalsts valstspiederīgie, atļauj ieceļot savā teritorijā, ja tiem ir derīga pase.
No Savienības pilsoņiem nedrīkst pieprasīt ieceļošanas vīzu vai līdzvērtīgu formalitāšu ievērošanu.
2. Ģimenes locekļiem, kas nav nevienas dalībvalsts valstspiederīgie [pilsoņi], ir vajadzīga tikai ieceļošanas vīza saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 539/2001 vai attiecīgā gadījumā saskaņā ar valstu tiesību aktiem. Šīs direktīvas nozīmē minētajiem ģimenes locekļiem, ja tiem ir derīga uzturēšanās atļauja, kas minēta 10. pantā, nav vajadzīga vīza.
Dalībvalstis šādām personām piešķir visus atvieglojumus, lai tās iegūtu vajadzīgās vīzas. Šādas vīzas izsniedz bez maksas pēc iespējas drīz un izmantojot paātrinātu procedūru.”
11. Attiecībā uz Savienības pilsoņa ģimenes locekļa, kurš ir trešās valsts valstspiederīgais, uzturēšanās tiesībām un tiesībām uz uzturēšanās atļauju šīs direktīvas 10. pantā ir paredzēts:
“1. To Savienības pilsoņa ģimenes locekļu uzturēšanās tiesības, kuri nav nevienas dalībvalsts valstspiederīgie, apstiprina, ne vēlāk kā sešus mēnešus no pieteikuma saņemšanas dienas izsniedzot dokumentu, ko sauc par “Savienības pilsoņa ģimenes locekļa uzturēšanās atļauju”. Apstiprinājumu par pieteikšanos uzturēšanās atļaujas saņemšanai izsniedz uzreiz.
2. Lai izsniegtu uzturēšanās atļauju, dalībvalstis pieprasa uzrādīt šādus dokumentus:
a) derīgu pasi;
b) dokumentu, ar ko apliecina ģimenes attiecības vai reģistrētas partnerattiecības;
c) reģistrācijas apliecību vai, ja nav reģistrācijas sistēmas, citus pierādījumus par tā Savienības pilsoņa uzturēšanos uzņēmējā dalībvalstī, kuru viņi pavada vai kuru kopā viņi ieceļo;
d) gadījumos, uz kuriem attiecas 2. panta 2. punkta c) un d) apakšpunkts, – dokumentārus pierādījumus, ka ir ievēroti attiecīgajos apakšpunktos paredzētie nosacījumi;
e) gadījumos, uz kuriem attiecas 3. panta 2. punkta a) apakšpunkts, – dokumentu, ko izsniegusi izcelsmes valsts vai ceļojuma sākuma valsts atbildīgā iestāde un ar ko apstiprina, ka viņi ir Savienības pilsoņa apgādājamie vai mājsaimniecības locekļi, vai pierādījumus par nopietniem veselības traucējumiem, kuru dēļ Savienības pilsoņa ģimenes loceklim noteikti vajadzīga personiska aprūpe;
f) gadījumos, uz kuriem attiecas 3. panta 2. punkta b) apakšpunkts, – pierādījumus par ilgstošām attiecībām ar Savienības pilsoni.”
12. Direktīvas 2004/38 11. pantā ir noteikts, ka saskaņā ar 10. pantu izsniegtās uzturēšanās atļaujas derīguma termiņš principā ir pieci gadi. 12.–15. pantā ir paredzēti noteikumi par Savienības pilsoņa ģimenes locekļu uzturēšanās tiesību saglabāšanu un zaudēšanu.
13. Attiecībā uz pasākumu, kas ir vērsti pret jebkuru ar Direktīvu 2004/38 piešķirto tiesību ļaunprātīgu izmantošanu, noteikšanu 35. pantā ir noteikts:
“Dalībvalstis nosaka [var noteikt] pasākumus, kas vajadzīgi, lai liegtu, izbeigtu vai atsauktu ar šo direktīvu piešķirtās tiesības, ja notiek to ļaunprātīga izmantošana vai krāpšana, piemēram, fiktīvas laulības. Visiem šādiem pasākumiem jābūt samērīgiem, un uz tiem jāattiecina procesuālās garantijas, kas paredzētas 30. un 31. pantā.”
4) Regula (EK) Nr. 539/2001
14. Regulas (EK) Nr. 539/2001 (5) preambulas 4. apsvērumā ir paredzēts, ka “atbilstoši 1. pantam Protokolā par Apvienotās Karalistes un Īrijas nostāju, kas pievienots Līgumam par Eiropas Savienību un Eiropas Kopienas dibināšanas līgumam, Īrija un Apvienotā Karaliste nepiedalās šīs regulas pieņemšanā. Tādējādi, neskarot minētā protokola 4. pantu, šīs regulas noteikumus nepiemēro ne Īrijā, ne Apvienotajā Karalistē”.
5) Regula (EK) Nr. 562/2006
15. Regulā (EK) Nr. 562/2006 (6) ir noteikts, ka netiek veikta to personu robežkontrole, kuras šķērso iekšējās robežas starp Eiropas Savienības dalībvalstīm, un ir paredzēti noteikumi par to personu robežkontroli, kuras šķērso Eiropas Savienības dalībvalstu ārējās robežas. Saskaņā ar šīs regulas preambulas 27. apsvērumu tā “attīsta Šengenas acquis noteikumus, ko nepiemēro Apvienotajā Karalistē, kā paredzēts Padomes Lēmumā 2000/365/EK (2000. gada 29. maijs) par Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotās Karalistes lūgumu piedalīties dažu Šengenas acquis noteikumu īstenošanā [..]. Tāpēc Apvienotā Karaliste nepiedalās šīs regulas pieņemšanā, un šī regula tai neuzliek saistības un nav jāpiemēro”.
B – Valsts tiesības
16. Attiecībā uz to trešo valstu valstspiederīgo, kas ir Savienības pilsoņa ģimenes locekļi, ieceļošanas tiesībām 2006. gada Imigrācijas (Eiropas Ekonomikas zona) noteikumu (“Immigration (European Economic Area) Regulations 2006/1003”, turpmāk tekstā – “Imigrācijas noteikumi”) 11. panta 2.–4. punktā ir noteikts:
“(2) Personai, kas nav EEZ valstspiederīgais, ir jāļauj ieceļot Apvienotajā Karalistē, ja viņa ir EEZ valstspiederīgā ģimenes loceklis, ģimenes loceklis, kurš ir saglabājis uzturēšanās tiesības, vai persona ar pastāvīgas uzturēšanās tiesībām atbilstoši 15. pantam un kurš ierodoties uzrāda:
a) derīgu pasi un
b) EEZ ģimenes atļauju, uzturēšanās atļauju vai pastāvīgās uzturēšanās atļauju.
(3) Imigrācijas dienesta ierēdnis nedrīkst iespiest zīmogu tādas personas pasē, kas nav EEZ valstspiederīgais un ieceļojusi Apvienotajā Karalistē saskaņā ar šo pantu, ja šī persona uzrāda uzturēšanās atļauju vai pastāvīgas uzturēšanās atļauju.
(4) Pirms imigrācijas dienesta ierēdnis atsaka kādai personai ieceļošanu Apvienotajā Karalistē saskaņā ar šo pantu, pamatojoties uz to, ka šī persona ierodoties neuzrāda kādu (1) vai (2) punktā minēto dokumentu, šim ierēdnim ir jāsniedz šai personai visas pienācīgās iespējas iegūt šo dokumentu vai nogādāt tai šo dokumentu saprātīgā laikposmā, vai citādi pierādīt, ka viņš ir:
a) EEZ valstspiederīgais;
b) EEZ valstspiederīgā ģimenes loceklis ar tiesībām pavadīt šo valstspiederīgo vai pievienoties viņam Apvienotajā Karalistē vai
c) ģimenes loceklis, kas ir saglabājis uzturēšanās tiesības, vai persona ar pastāvīgas uzturēšanās tiesībām [..].”
17. Attiecībā uz Imigrācijas noteikumu 11. pantā minēto EEZ ģimenes atļaujas izsniegšanu šo noteikumu 12. panta 1., 4. un 5. punktā ir noteikts:
“(1) Vīzu dienesta ierēdnim jāizsniedz EEZ ģimenes atļauja personai, kura uz to piesakās, ja persona ir EEZ valstspiederīgā ģimenes loceklis un ja
a) EEZ valstspiederīgais:
i) uzturas Apvienotajā Karalistē saskaņā ar šiem Noteikumiem vai
ii) ieceļos Apvienotajā Karalistē sešu mēnešu laikā pēc pieteikuma iesniegšanas dienas un ierašanās Apvienotajā Karalistē brīdī ir EEZ valstspiederīgais, kurš uzturas Apvienotajā Karalistē saskaņā ar šiem Noteikumiem; un
b) ģimenes loceklis pavada EEZ valstspiederīgo uz Apvienoto Karalisti vai viņam pievienojas un
i) likumīgi uzturas EEZ valstī vai
ii) atbilst Imigrācijas noteikumos paredzētajām prasībām (kas nav tās, kuras attiecas uz vīzu izsniegšanas procedūrām) attiecībā uz atļauju ieceļot Apvienotajā Karalistē kā EEZ valstspiederīgā ģimenes loceklis vai – viņa laulātā vai partnera reģistrētās partnerattiecībās lejupējo radinieku vai apgādībā esošo augšupējo radinieku taisnā līnijā gadījumā – kā viņa laulātā vai partnera reģistrētās partnerattiecībās ģimenes loceklis, ja EEZ valstspiederīgais vai laulātais, vai partneris atrodas un ir apmeties Apvienotajā Karalistē.
(4) EEZ ģimenes atļauja, kas izdota saskaņā ar šo pantu, ir jāizsniedz bez maksas un cik ātri vien iespējams.
(5) Tomēr EEZ ģimenes atļauja nav jāizsniedz saskaņā ar šo pantu, ja attiecīgais pieteicējs vai EEZ valstspiederīgais ir izraidāms no Apvienotās Karalistes, pamatojoties uz sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumiem atbilstoši 21. pantam.”
III – Pamattiesvedības rašanās fakti
18. Sean Ambrose McCarthy ir Lielbritānijas un Īrijas dubultpilsonība (7). Viņš ir precējies ar Kolumbijas valstspiederīgo, un pārim ir meita.
19. Saskaņā ar prasītāju pamatlietā pārstāvju tiesas sēdē Tiesā sniegtajiem precizējumiem S. E. McCarthy ir “Lielbritānijas pavalstnieka ar pastāvīgas uzturēšanās tiesībām Apvienotajā Karalistē” statuss (8). Šo statusu viņš ir ieguvis, piedzimstot Īrijā pirms 1948. gada Likuma par Lielbritānijas pilsonību (9) stāšanās spēkā.
20. Turklāt no tiesas sēdē sniegtajiem apsvērumiem arī izriet, ka S. E. McCarthy Īrijā ir dzīvojis piecdesmit divus gadus, bet Apvienotajā Karalistē – tikai sešus gadus, laikposmā no 1967. līdz 1973. gadam.
21. Viņa meitas Lielbritānijas un Īrijas dubultpilsonība izriet gan no viņas tēva statusa, gan viņas dzimšanas Apvienotajā Karalistē, dalībvalstī, kurā tomēr viņa nekad nav dzīvojusi.
22. Helena Patricia McCarthy Rodriguez ir Savienības pilsoņa ģimenes locekļa uzturēšanās atļauja, kuru ir izdevušas Spānijas iestādes, pamatojoties uz Direktīvas 2004/38 10. pantu (10).
23. Prasītāji pamatlietā kopš 2010. gada maija dzīvo Spānijā, kur viņiem pieder māja. Viņiem arī pieder māja Apvienotajā Karalistē, uz kuru viņi regulāri ceļo.
24. Saskaņā ar valsts tiesībām par imigrāciju, lai ceļotu uz Apvienoto Karalisti, uzturēšanās atļaujas turētājiem ir jāiesniedz pieteikums ieceļošanas atļaujas (“EEZ ģimenes atļauja”) saņemšanai, kas ir derīga sešus mēnešus. Šo ģimenes atļauju var atjaunot ar nosacījumu, ka tās turētājs personīgi ierodas Apvienotās Karalistes diplomātiskajā misijā ārvalstīs un aizpilda veidlapu, kas satur informāciju par pieteikuma iesniedzēja līdzekļiem un nodarbinātību.
25. Tā kā Spānijā Apvienotās Karalistes diplomātiskā misija atrodas Madridē, ja H. P. McCarthy vēlas atjaunot savu ģimenes atļauju, lai kopā ar ģimeni dotos uz Apvienoto Karalisti, viņai ir jāceļo no Marveljas [Marbella], kurā atrodas ģimenes dzīvesvieta, uz Madridi. Viņai ir gadījies, ka viņai tika atteikta iekāpšana lidmašīnā uz Apvienoto Karalisti, jo viņa uzrādīja tikai savu uzturēšanās atļauju, nevis ģimenes atļauju.
26. Kā izriet no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu, Secretary of State for the Home Department (11) (turpmāk tekstā – “Secretary of State”) ir izdevis vadlīnijas pasažieru pārvadātājiem uz Apvienoto Karalisti. Šo vadlīniju mērķis ir mudināt viņus nepārvadāt tos trešo valstu valstspiederīgos pasažierus, kuriem nav Apvienotās Karalistes iestāžu izsniegtas uzturēšanās atļaujas vai tādu ceļošanas dokumentu kā derīga EEZ ģimenes atļauja (12).
27. 2012. gada 6. janvārī prasītāji pamatlietā cēla prasību iesniedzējtiesā pret Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienoto Karalisti, lūdzot konstatēt, ka šī pēdējā nav izpildījusi pienākumu pienācīgi transponēt savā tiesību sistēmā Direktīvas 2004/38 5. panta 2. punktu. Viņi apgalvoja, ka, tā kā Apvienotā Karaliste nebija pienācīgi transponējusi minēto noteikumu un izdevusi pārvadātājiem vadlīnijas, būtiski tika pārkāptas viņu tiesības uz brīvu pārvietošanos.
28. Šajā ziņā, kā tas izriet no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu, Eiropas Komisija, piemērojot LESD 258. pantu, 2011. gada 22. jūnijā nosūtīja Apvienotajai Karalistei brīdinājuma vēstuli, kurā konstatēja, ka Direktīvas 2004/38 5. panta 2. punkts nebija pienācīgi netransponēts. Apvienotā Karaliste atbildēja 2011. gada 22. septembrī. Komisija 2012. gada 26. aprīlī Apvienotajai Karalistei nosūtīja motivētu atzinumu, uz kuru Apvienotā Karaliste atbildēja 2012. gada 24. jūlijā.
29. No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu arī izriet, ka prasītāji pamatlietā it īpaši apgalvoja, ka saistībā ar ģimenes atļauju izsniegšanas kārtības nosacījumiem, kas tika piemēroti uzturēšanās atļauju turētājiem, ģimenei radās ievērojamas neērtības un izdevumi (13).
30. Saskaņā ar pamatlietas dalībnieku vienošanos H. P. McCarthy iesniedzējtiesā ir panākusi, ka tiek noteikti pagaidu pasākumi, atbilstoši kuriem viņas ģimenes atļauju var atjaunot, rakstveida pieteikumu Madrides diplomātiskajai misijai nosūtot pa pastu bez nepieciešamības tajā ierasties personīgi.
31. Savukārt Secretary of State norādīja, ka Imigrācijas noteikumos netika īstenots Direktīvas 2004/38 5. panta 2. punkts un ka tas bija pamatots kā vajadzīgs pasākums saskaņā ar šīs pašas direktīvas 35. pantu, kā arī kontroles pasākums 20. protokola 1. panta izpratnē. Viņš apgalvoja, ka bija jāņem vērā, ka Direktīvas 2004/38 10. pantā minētajām uzturēšanās atļaujām nebija vienotas formas. It īpaši šīs atļaujas neesot tulkotas angļu valodā, un tās varētu tikt viltotas (14). Turklāt pastāvēja “sistēmiska problēma attiecībā uz tiesību ļaunprātīgu izmantošanu un krāpšanu”, ko veica trešo valstu valstspiederīgie (15). Šajā ziņā Secretary of State sniedza pierādījumus iesniedzējtiesā (16).
32. Izvērtējot šos pierādījumus, iesniedzējtiesa ir secinājusi, ka Secretary of State bažas par tiesību ļaunprātīgu izmantošanu bija pamatotas.
IV – Prejudiciāli jautājumi un tiesvedība Tiesā
33. Šādos apstākļos iesniedzējtiesa ar 2013. gada 25. janvāra spriedumu, kas Tiesas kancelejā ir iesniegts 2013. gada 17. aprīlī, nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai [Direktīvas 2004/38/EK] 35. pants dod tiesības dalībvalstij noteikt vispārpiemērojamu pasākumu, lai liegtu, izbeigtu vai atsauktu tiesības, kuras ir atzītas ar šīs direktīvas 5. panta 2. punktu un saskaņā ar kurām ģimenes locekļi, kuri nav nevienas dalībvalsts valstspiederīgie un kuriem ir atbilstoši šīs direktīvas 10. pantam izsniegta uzturēšanās atļauja, ir atbrīvoti no prasības saņemt vīzu?
2) Vai 20. protokola par Līguma par Eiropas Savienības darbību 26. panta dažu aspektu piemērošanu Apvienotajai Karalistei un Īrijai 1. pants dod Apvienotajai Karalistei tiesības prasīt, lai uzturēšanās atļaujas turētājiem būtu ieceļošanas vīza, kas ir jāsaņem pirms ierašanās pie robežas?
3) Ja atbilde uz pirmo vai otro jautājumu ir apstiprinoša, vai Apvienotās Karalistes pieeja attiecībā uz uzturēšanās atļaujas turētājiem šajā gadījumā ir attaisnota, ņemot vērā pierādījumus, kas kopsavilkuma veidā ir izklāstīti iesniedzējtiesas rīkojumā par prejudiciāla jautājuma uzdošanu?”
34. Rakstveida apsvērumus iesniedza prasītāji pamatlietā, Grieķijas Republika, Spānijas Karaliste, Polijas Republika, Slovākijas Republika, Apvienotā Karaliste, kā arī Komisija.
35. Prasītāji pamatlietā, Grieķijas Republika, Spānijas Karaliste, Apvienotā Karaliste, kā arī Komisija pauda arī mutvārdu apsvērumus tiesas sēdē, kas notika 2014. gada 4. martā.
V – Analīze
36. Lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu mērķis būtībā ir noskaidrot, vai Direktīvas 2004/38 35. pants un 20. protokols dod Apvienotajai Karalistei tiesības noteikt tādus pasākumus kā pamatlietā, vispārīgi paredzot, ka trešo valstu valstspiederīgajiem, kuriem ir Savienības pilsoņa ģimenes locekļa uzturēšanās atļauja, iepriekš ir jāsaņem ieceļošanas vīza, lai iegūtu ieceļošanas tiesības Apvienotajā Karalistē.
37. Turpmāk es vispirms pārbaudīšu, vai persona, kas atrodas tādā situācijā kā H. P. McCarthy, var izmantot atvasināto tiesību noteikumus, kuros ir paredzēts, ka, izpildot konkrētus nosacījumus, Savienības pilsoņa ģimenes locekļi, kuri nav nevienas dalībvalsts valstspiederīgie, ir atbrīvoti no prasības saņemt ieceļošanas vīzu. Ja atbilde uz šo jautājumu būs apstiprinoša, tad es aplūkošu jautājumu, vai, pamatojoties uz Direktīvas 2004/38 35. pantu, Apvienotajai Karalistei ir tiesības trešo valstu valstspiederīgajiem, Savienības pilsoņa ģimenes locekļiem, kuriem ir citas dalībvalsts izsniegta uzturēšanās atļauja šīs direktīvas 10. panta izpratnē, noteikt prasību saņemt “ģimenes atļauju”, lai varētu ieceļot Apvienotajā Karalistē. Visbeidzot es iztirzāšu šo pašu jautājumu, bet tikai, ņemot vērā 20. protokolu.
A – Par Direktīvas 2004/38 piemērojamību
38. Sākumā ir jāprecizē, ka lietas dalībnieki un personas, kas iestājas lietā, izņemot Apvienoto Karalisti, ne savos rakstveida apsvērumos, ne savos mutvārdu apsvērumos tiesas sēdē nav apstrīdējuši Direktīvas 2004/38 piemērojamību (17). Lai arī Apvienotā Karaliste tiesas sēdē, protams, apšaubīja direktīvas piemērojamību konkrētos apstākļos, tas neattiecas uz izskatāmo lietu. Iesniedzējtiesa vairs neizvirza šo jautājumu. Tā arī ir pamatojusi savus apsvērumus ar direktīvas piemērojamību. Tomēr es uzskatu, ka šo jautājumu ir vērts apsvērt.
1) Ievada apsvērumi un lietas īpatnības
39. Kad 1992. gadā tika ieviesta Savienības pilsonība (18), ar Māstrihtas līguma noslēgšanu beidzās ilgu pārmaiņu posms (19). No “Pilsoņu Eiropas” (20), kas tika apspriesta 70. un 80. gados, līdz pašreizējai Savienības pilsonībai ir noiets garš ceļš, kura vienojošais pavediens it īpaši ir tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā. Savienības pilsonība tagad ir visu pilsoņu statuss, neatkarīgi no tā, vai viņi ir ekonomiski aktīvi (21) vai neaktīvi (22). Tātad tās ieviešana Līgumos ir leģetimizējusi Eiropas integrācijas procesu, veicinot iedzīvotāju līdzdalību.
40. Kopš tā laika Savienības pilsoņiem, kas pārvietojas dalībvalstu teritorijā, ceļošana ne tikai ir viņu ikdienas dzīves sastāvdaļa, bet arī būtisks elements viņu koncepcijā par sevi kā Savienības pilsoņiem. Visas viņiem, kā arī viņu ģimenes locekļiem piešķirtās tiesības un pienākumi it īpaši atvieglo viņu pārvietošanos, uzturēšanos, piekļuvi izglītībai, darba meklējumiem vai nodarbinātībai. Tātad viņu pilsonība ir būtiska viņu Eiropas identitātes sastāvdaļa (23).
41. Pamatlietā aplūkojamajā situācijā H. P. McCarthy, trešās valsts valstspiederīgā, mēģina iegūt ieceļošanas tiesības dalībvalstī, kuras pilsoņi ir viņas vīrs un meita, proti, Apvienotajā Karalistē, lai it īpaši viņus pavadītu īstermiņa ceļojumos uz šo valsti.
42. Turklāt prasītāji pamatlietā dzīvo citā dalībvalstī, kurai S. E. McCarthy nav valstiski piederīgs, proti, Spānijā, un Spānijas iestādes ir izsniegušas H. P. McCarthy uzturēšanās atļauju, pamatojoties uz Direktīvas 2004/38 10. pantu.
43. Tātad attiecīgie ceļojumi ir īstermiņa ceļojumi uz dalībvalsti, kuras pilsoņi ir S. E. McCarthy un viņa meita – Savienības pilsoņi, kuri ir izmantojuši savas tiesības uz brīvu pārvietošanos.
44. Šeit ir jānorāda, ka tiesas sēdē tika precizēts, kā tas izriet no šo secinājumu 19.–21. punkta, ka S. E. McCarthy un viņa meitas Lielbritānijas un Īrijas dubultpilsonības pamatā ir īpaši vēsturiski apstākļi.
45. Tomēr Savienības tiesībās to pašreizējā stāvoklī tas, vai personai ir vai nav tādas vai citādas dalībvalsts pilsonība, ir atkarīgs tikai no attiecīgās dalībvalsts valsts tiesību satura (24). Šajā ziņā Tiesa ir apstiprinājusi, ka “saskaņā ar starptautiskajām tiesībām pilsonības iegūšanas un zaudēšanas nosacījumu noteikšana ir katras dalībvalsts kompetencē” (25).
46. Tādējādi saskaņā ar 1983. gada deklarāciju (26) un Savienības tiesību izpratnē S. E. McCarthy un viņa meita ir Lielbritānijas valstspiederīgie (27).
2) Atvasināto uzturēšanās tiesību analīze Tiesas jaunākajā judikatūrā
47. Lai noteiktu, vai atvasinātās uzturēšanās tiesības var pamatot ar Direktīvu 2004/38, sākumā ir jāaplūko tās 3. pants. Šajā ziņā Tiesa savā judikatūrā ir sniegusi šīs direktīvas gramatisku, sistēmisku un teleoloģisku interpretāciju, kuru tā ir apstiprinājusi savā nesen pasludinātajā spriedumā lietā O. un B. (28).
48. Savā argumentācijā Tiesa, pirmkārt, ir uzsvērusi, ka, lai arī LESD 21. pantā ir noteikts, ka ikvienam Savienības pilsonim ir tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, šīs tiesības nav absolūtas, bet saskaņā ar šo pantu tiek īstenotas, “ievērojot Līgumos noteiktos ierobežojumus un nosacījumus, kā arī to īstenošanai paredzētos pasākumus” (29). Otrkārt, attiecībā uz Direktīvu 2004/38 Tiesa ir atgādinājusi, ka tajā ir paredzēts veicināt visu Savienības pilsoņu pamata un individuālās tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, kuras Savienības pilsoņiem ir tieši piešķirtas ar LESD 21. panta 1. punktu, un ka šīs direktīvas mērķis tostarp ir pastiprināt minētās tiesības (30).
49. Tiesa ir norādījusi, ka ne ar LESD 21. panta 1. punktu, ne ar Direktīvas 2004/38 noteikumiem trešās valsts valstspiederīgajiem netiek piešķirtas nekādas autonomas tiesības. Tādējādi attiecīgās tiesības, kas trešo valstu pilsoņiem ir piešķirtas ar Līguma noteikumiem par Savienības pilsonību, ir nevis šo pilsoņu personīgās tiesības, bet gan tiesības, kas ir atvasinātas no Savienības pilsoņa pārvietošanās brīvības īstenošanas (31).
50. Šajā ziņā Tiesa ir pasludinājusi, kā izriet no Direktīvas 2004/38 noteikumu gramatiskās, sistēmiskās un teleoloģiskās interpretācijas, ka tā neļauj pamatot atvasinātās uzturēšanās tiesības trešo valstu valstspiederīgajiem, Savienības pilsoņa ģimenes locekļiem, dalībvalstī, kuras pilsonība ir minētajam pilsonim (32). Precīzāk, Direktīvas 2004/38 piemērojamība personām ir noteikta tās 3. panta 1. punktā, kurā ir noteikts, ka šo direktīvu piemēro visiem Savienības pilsoņiem, kas “pārceļas uz dzīvi vai uzturas” dalībvalstī, kurai tie nav valstiski piederīgi, un uz viņu ģimenes locekļiem atbilstīgi 2. panta 2. punkta definīcijai, kuri tos pavada vai pārceļas kopā ar tiem (33).
51. Tāpēc, kā to ir interpretējusi Tiesa, šajā direktīvā minētās tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties var izmantot tikai saņēmējs Direktīvas 2004/38 3. panta izpratnē. Šādas personas var būt Savienības pilsonis vai viņa ģimenes loceklis atbilstīgi 2. panta 2. punktā paredzētajai definīcijai (34).
52. Piemērojot to konkrētajam gadījumam, tas nozīmē, ka uz H. P. McCarthy kā Savienības pilsoņa laulātās statusu ir attiecināms Direktīvas 2004/38 2. panta 2. punkta a) apakšpunktā minētais jēdziens “ģimenes loceklis” (35). Tomēr, kā savos [procesuālajos] rakstos ir norādījusi Polijas valdība, S. E. McCarthy un viņa meita “dodas” uz dalībvalsti, kuras pilsoņi viņi ir, nevis uz citu dalībvalsti, kurai viņi nav valstiski piederīgi, kā tas ir noteikts Direktīvas 2004/38 3. pantā. Citiem vārdiem sakot, principā varētu šķist, ka Direktīvas 2004/38 3. panta 1. punkta piemērošanas nosacījumi nevar tikt izpildīti, ja Savienības pilsonis dodas uz dalībvalsti, kuras pilsonis viņš ir.
53. Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru šādas interpretācijas saprātīgumu apstiprina tas, ka citos Direktīvas 2004/38 noteikumos, it īpaši tās 6. pantā, 7. panta 1. un 2. punktā un 16. panta 1. un 2. punktā, ir minētas Savienības pilsoņa uzturēšanās tiesības (36) un viņa ģimenes locekļu atvasinātās uzturēšanās tiesības gan “citā dalībvalstī”, gan “uzņēmējā dalībvalstī”. Tādēļ no šīs judikatūras izriet, ka saskaņā ar šo direktīvu trešās valsts valstspiederīgais, kas ir Savienības pilsoņa ģimenes loceklis, principā nevar atsaukties uz atvasinātajām uzturēšanās tiesībām dalībvalstī, kuras pilsonība ir šim pilsonim (37).
54. Tādējādi Tiesa ir atgādinājusi, ka Direktīvā 2004/38 Savienības pilsoņu ģimenes locekļiem paredzēto atvasināto ieceļošanas un uzturēšanās tiesību mērķis ir veicināt pamattiesības un individuālās tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā (38). Tomēr Tiesa ir norādījusi, ka tās priekšmets, kā tas izriet no attiecīgās direktīvas 1. panta a) punkta, attiecas uz šo tiesību īstenošanas nosacījumiem (39). Tāpat šajā ziņā saskaņā ar Tiesas judikatūru, tā kā atbilstoši starptautisko tiesību principam (40) valsts nevar liegt saviem pilsoņiem tiesības ieceļot tās teritorijā un tur uzturēties, Direktīva 2004/38 reglamentē tikai Savienības pilsoņu ieceļošanas un uzturēšanās nosacījumus citās dalībvalstīs, kas nav dalībvalsts, kuras pilsoņi viņi ir (41).
55. Vai tāpēc ir jāuzskata, ka Direktīva 2004/38 nav piemērojama tādās situācijās kā pamatlietā?
56. Neesmu par to pārliecināts. Es tieši pretēji uzskatu, ka Direktīvas 2004/38 piemērošanas joma ir jāinterpretē plašāk, lai neliegtu tai lietderīgo iedarbību.
57. Tādējādi, lai varētu noteikt, vai šo secinājumu 41.–43. punktā aprakstītajā situācijā H. P. McCarthy kā Savienības pilsoņa ģimenes locekle var tikt atbrīvota no prasības saņemt ieceļošanas vīzu, ir jāuzdod šāds jautājums: vai ar Direktīvu 2004/38, ja to interpretē, ņemot vērā LESD 21. pantu, varētu pamatot šādas tiesības, balstoties uz S. E. McCarthy iepriekš vai vienlaicīgi izmantoto pārvietošanās brīvību?
58. Lai atbildētu uz šo jautājumu, vispirms ir jāprecizē, ka, pamatojoties uz Līgumiem, Tiesa ir piešķīrusi ģimenes locekļiem divu veidu uzturēšanās tiesības valstī, kuras pilsonis ir Savienības pilsonis (42). Pirmais tiesību veids ir tāda pilsoņa tiesības uz ģimenes atkalapvienošanos, kas iepriekš ir izmantojis vai vienlaikus izmanto pārvietošanās brīvību, un tās izriet no aizlieguma radīt šķēršļus (43). Otrais tiesību veids izriet no LESD 20. panta lietderīgās iedarbības, un to mērķis ir novērst, ka pilsonim tiek liegts īstenot būtiskas tiesības, kuras viņam piešķir Savienības pilsonība (44).
59. Šajos secinājumos ir jāizvērtē tikai pirmais iepriekš minētais uzturēšanās tiesību veids. Pēc manām domām, šis pirmais veids attiecas uz divu veidu situācijām, kas tiks aplūkotas turpmāk. Pirmais [tiesību veids] ir tāda pilsoņa tiesības, kas “ir īstenojis” savas tiesības brīvi pārvietoties un pārceļas uz dalībvalsti, kuras pilsonis viņš ir (iepriekšēja īstenošana), un otrais [tiesību veids] ir tāda pilsoņa tiesības, kas “īsteno” savas tiesības brīvi pārvietoties brīdī, kad viņš dodas uz minēto dalībvalsti (vienlaicīga īstenošana).
3) Direktīvas 2004/38 piemērojamība, ja Savienības pilsonis, kas iepriekš faktiski ir izmantojis pārvietošanās brīvību, pārceļas uz dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir
60. Būtu jāpieņem Direktīvas 2004/38 plaša interpretācija, kas ļautu to piemērot Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, trešo valstu valstspiederīgajiem, kas pārceļas uz dalībvalsti, kurai minētie pilsoņi ir valstiski piederīgi. Šāda interpretācija, manuprāt, ir pamatota, ņemot vērā ne vien pilsonības nozīmi Savienības tiesībās to pašreizējā stāvoklī, kā tas izriet no maniem apsvērumiem šo secinājumu 39. un 40. punktā, bet arī ņemot vērā attiecīgo Tiesas judikatūru.
a) Direktīvas 2004/38 plašākas teleoloģiskās interpretācijas pamatojums
61. Savienības pilsoņa statuss “ir paredzēts kā dalībvalstu pilsoņu pamatstatuss” (45). Tāpēc šie pilsoņi, kas pārvietojas no vienas dalībvalsts uz citu, tostarp uz to, kuru pilsonība viņiem ir, tikai īsteno Savienības tiesībās piešķirtās tiesības uz brīvu pārvietošanos un uzturēšanos.
62. Pašlaik Eiropas Savienībā pilsonim var nebūt savas izcelsmes dalībvalsts pilsonības (46) vai arī viņš var būt vienas (vai vairāku) dalībvalsts(‑u) pilsonis, kurā(‑ās) viņš nekad nav dzīvojis (47). Viņam arī var būt vairākas pilsonības, viņš pat var dzīvot divās vai vairākās dalībvalstīs, vienlaikus saglabājot patiesu profesionālu un personīgu saikni ar visām šīm valstīm.
i) Par neatbilstību starp Savienības pilsoņa izcelsmes dalībvalsti un dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir
63. Manuprāt, mūsdienu realitātei Savienībā neatbilst uzskats, ka Savienības pilsoņa izcelsmes dalībvalsts un dalībvalsts, kuras pilsonība viņam ir, ir viena un tā pati dalībvalsts.
64. Šajā ziņā ļaujiet man ar divu piemēru palīdzību attēlot daudzu Savienības pilsoņu situāciju 21. gadsimta sākumā.
65. Vispirms aplūkosim tāda pāra situāciju, kurā vienam ir Francijas un otram ir Vācijas pilsonība – F un V. Viņi 25 gadus dzīvo Apvienotajā Karalistē. Viņu dēls FV ir dzimis Londonā un viņam ir Vācijas un Francijas dubultpilsonība. Vairākus gadus šis pēdējais minētais dzīvoja Berlīnē, kur pēc mācībām viesmīlības un ēdināšanas pakalpojumu jomā bija nodarbināts dažādās vietās. Savukārt Francijā viņš uzturējās tikai īslaicīgi, proti, pavadīja tur dažas vasaras brīvdienas. FV ir precējies ar argentīnieti. Viņiem ir dēls, Savienības pilsonis, pirms gada viņi ir pārcēlušies uz dzīvi Lionā.
66. Vai šajā gadījumā ir jāuzskata, ka, pārceļoties uz Lionu, FV atgriezās Francijā (viena no dalībvalstīm, kuras pilsonība viņam ir), lai gan viņš tajā nekad nebija dzīvojis? Apstiprinošas atbildes pamatā būtu kļūdains uzskats, ka FV kādā dzīves posmā bija izceļojis no Francijas, lai pārceltos uz citu dalībvalsti.
67. Minēšu arī otru tāda pāra piemēru, kurā vienam ir Lietuvas, bet otram ir Polijas pilsonība – L un P. Jau 30 gadus viņi dzīvo Lietuvā, viņiem ir meita LP. Šī pēdējā minētā ir dzimusi Viļņā, viņai ir Lietuvas pilsonība, un tāpēc viņai nevar būt Polijas pilsonība (48). Universitātes studiju laikā LP uzturējās vairākās dalībvalstīs, tostarp Polijā, kur viņa iepazinās ar savu vīru, Čīles valstspiederīgo. Pāris nesen ir pārcēlies uz Krakovu.
68. Vai, ņemot vērā šos divus piemērus, automātiski, neuzdodot jautājumus, ir jāuzskata, ka Savienības pilsoņa izcelsmes dalībvalsts vienmēr ir dalībvalsts, kuras pilsonība viņam ir? Lai arī FV ir Francijas un Vācijas dubultpilsonība, pirms pārcelšanās uz Lionu viņš nekad nebija dzīvojis Francijā. Tomēr nav šaubu, ka šī dalībvalsts ir viena no FV izcelsmes valstīm.
69. Turpretim neviens nevar apšaubīt, ka LP ir divas izcelsmes dalībvalstis. Ne tikai vienam no viņas vecākiem ir Polijas pilsonība un otram – Lietuvas pilsonība, bet arī viņa pati brīvi runā abās valodās un ir studējusi abās šajās dalībvalstīs. Tomēr LP nav Polijas pilsonības.
70. Tādējādi FV izcelsmes dalībvalstis ir arī valstis, kuru pilsonība viņam, savukārt tas tā nav LP gadījumā.
71. Šie divi piemēri, manuprāt, atspoguļo ievērojamas Savienības pilsoņu daļas realitāti. Tagad atkal aplūkošu Direktīvu 2004/38.
72. Ja tiesības uz brīvu pārvietošanos un uzturēšanos principā ir piešķirtas tikai Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, kas pārvietojas uz dalībvalsti, kuras pilsonības viņiem nav, vai šajā ziņā nebūtu paradoksāli, ka LP varētu, bet FV nevarētu atsaukties uz Direktīvu 2004/38?
73. Vai Savienības pilsonība šajos apstākļos daļēji nav kļuvusi par savu panākumu upuri?
ii) Par dažādiem virzieniem, kuros pārvietojas Savienības pilsoņi
74. Tādējādi Direktīvas 2004/38 pamatā ir pieņēmums, ka, pārvietojoties Savienībā, Savienības pilsonis vienmēr pārceļas no dalībvalsts, kuras pilsonība viņam ir, uz citu dalībvalsti, kaut gan ne vienmēr tas tā ir, kā par to liecina iepriekš minētie piemēri. Manuprāt, pašreizējai Savienības pilsonības realitātei neatbilst to dažādo virzienu izsmeļoša uzskaitīšana, kuros Savienības pilsoņi pārvietojas Savienības robežās (49). Savienības likumdevējs, manuprāt, nav vēlējies ieviest ierobežotu skaitu pārvietošanās gadījumu (numerus clausus), lai izslēgtu pārvietošanos starp uzņēmēju dalībvalsti un dalībvalsti, kuras pilsonība ir Savienības pilsonim. Kā esmu izskaidrojis šo secinājumu 62. punktā, ir grūti noteikt visus iespējamos Savienības pilsoņa pārvietošanās veidus. Tāpēc es neuzskatu, ka Direktīvas 2004/38 3. panta 1. punktu būtu lietderīgi interpretēt tādējādi, ka likumdevējs esot ieviesis ierobežotu pārvietošanās iespēju skaitu un tādējādi ir izslēdzis no direktīvas piemērošanas jomas šo secinājumu 64.–73. punktā minētos gadījumus.
75. Izskatāmajā lietā šāda interpretācija izraisītu tādu paradoksālu rezultātu, kas vismaz mani mudina uz pārdomām, ka H. P. McCarthy varētu pavadīt savu vīru visos ceļojumos uz visām dalībvalstīm, izņemot dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir! Citiem vārdiem sakot, Savienības pilsoņa, kuru pavada viņa ģimenes locekļi, trešo valstu valstspiederīgie, tiesības brīvi pārvietoties tiktu ierobežotas atkarībā no tā, cik pilsonību viņam būtu! Turklāt, vai ir iespējams pieņemt tādu Direktīvas 2004/38 interpretāciju, kas pieļautu atšķirīgu attieksmi pret Savienības pilsoņa ģimenes locekļiem atkarībā no dalībvalsts, uz kuru viņi dodas?
76. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, esmu pārliecināts, ka ir jāsniedz tāda Direktīvas 2004/38 interpretācija, kas vislabāk atbilstu Savienības pilsoņu realitātei, ja vien vēlas saglabāt tās lietderīgo iedarbību. Lai sniegtu šādu interpretāciju, vispirms īsumā aplūkošu attiecīgo Tiesas judikatūru par atvasinātajām uzturēšanās tiesībām.
b) Īss attiecīgās judikatūras par atvasinātajām uzturēšanās tiesībām pārskats
77. Kā ir norādīts šo secinājumu 58. punktā, saskaņā ar Tiesas judikatūru Savienības pilsonim, neatkarīgi no tā, vai viņš ir nodarbināts (50) vai nav nodarbināts (51), atgriežoties dalībvalstī, kuras pilsonība viņam ir, pēc tam, kad viņš bija izmantojis savu pārvietošanās brīvību (iepriekšēja īstenošana), pārceļoties uz citu dalībvalsti, kurā viņš bija uzturējies ar savas ģimenes locekli, trešās valsts valstspiederīgo, ir tiesības, ka viņu pavada minētais ģimenes loceklis. Šajā ziņā ļaujiet man īsumā atgādināt Tiesas rasto risinājumu tās spriedumos Singh (52) un Eind (53).
78. Spriedumā Singh (54) Tiesa ir atzinusi, ka pilsonim, kurš atgriezās dalībvalstī, kuras pilsonība viņam bija, lai būtu pašnodarbināta persona, pēc tam, kad viņš kādu laiku bija darba ņēmējs citā dalībvalstī, saskaņā ar Līgumiem un atvasinātajām tiesībām bija tiesības, ka viņu pavada viņa laulātais, trešās valsts valstspiederīgais, ar tādiem pašiem nosacījumiem, kādi ir paredzēti atvasinātajās tiesībās (55). Pretējā gadījumā viņš varētu tikt atturēts izceļot no savas valsts, lai strādātu algotu darbu vai būtu pašnodarbināta persona citā dalībvalstī (56). Attiecībā uz juridisko pamatu, uz kura ir balstīts šis spriedums, es vēlos precizēt, ka sprieduma lietā Singh rezolutīvā daļa ir formulēta šādi: “EEK līguma 52. panta un Direktīvas 73/148 [..] noteikumi ir jāinterpretē tādējādi, ka tie uzliek pienākumu dalībvalstij atļaut ieceļošanu un uzturēšanos tās teritorijā šīs dalībvalsts valstspiederīgā laulātajam, neatkarīgi no viņa valstspiederības, kurš kopā ar minēto laulāto bija devies uz citu dalībvalsti, lai strādātu algotu darbu, [..] un kurš atgriežas [..] uz pastāvīgu dzīvi dalībvalstī, kuras pilsonība viņam ir [..]” (57). Tomēr Tiesa, šķiet, ir piemērojusi Direktīvu 73/148 tikai pēc analoģijas, kā tā to ir darījusi savos spriedumos Eind (58) un O. un B. (59).
79. Spriedumā Eind (60) Tiesa ir nospriedusi, ka dalībvalsts pilsonim, kas, būdams nodarbināts citā dalībvalstī, bija uzaicinājis savu meitu no trešās valsts, atgriežoties dalībvalstī, kuras pilsonība viņam bija un kurā viņš nebija nodarbināts, bija tiesības uz to, ka viņu pavada viņa meita. Tiesa ir aplūkojusi preventīvo iedarbību, kas rastos vienkārši tāpēc, ka viņš neturpinātu kopīgu dzīvi ar savas ģimenes locekļiem pēc atgriešanās dalībvalstī, kuras pilsonība viņam bija. Tādējādi sprieduma Eind (61) pamatojums ir balstīts gan uz Līguma, gan uz Padomes 1968. gada 15. oktobra Regulas (EEK) Nr. 1612/68 par darba ņēmēju brīvu pārvietošanos Kopienā (OV L 257, 2. lpp.) noteikumiem. Šajā ziņā saskaņā ar Tiesas viedokli “migrējoša darba ņēmēja tiesības atgriezties un uzturēties dalībvalstī, kuras pilsonis viņš ir, pēc tam, kad citā dalībvalstī viņš ir strādājis algotu darbu, ir paredzētas Kopienu tiesībās, ciktāl tas ir nepieciešams, lai nodrošinātu tiesību uz brīvu pārvietošanos, kas darba ņēmējiem ir piešķirtas ar EKL 39. pantu, kā arī minēto tiesību īstenošanai pieņemtajiem noteikumiem, piemēram, Regulas Nr. 1612/68 noteikumiem, lietderīgo iedarbību”. Šādu interpretāciju nostiprina tas, ka tika ieviests Savienības pilsoņa statuss, kurš ir paredzēts kā dalībvalstu pilsoņu pamatstatuss” (62). Tomēr Tiesa ir skaidri norādījusi, ka Regula Nr. 1612/68 bija piemērojama “pēc analoģijas” (63).
80. Pavisam nesen savā spriedumā O. un B. Tiesa ir nospriedusi, ka LESD 21. panta 1. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka situācijā, kurā Savienības pilsonis ir izveidojis vai nostiprinājis ģimenes dzīvi ar trešās valsts valstspiederīgo, ar faktisku uzturēšanos dalībvalstī, kas nav tā, kuras pilsonis viņš ir, atbilstoši Direktīvas 2004/38 7. panta 1. un 2. punktā vai 16. panta 1. un 2. punktā paredzētajiem nosacījumiem, Direktīvas 2004/38 noteikumi ir piemērojami pēc analoģijas (64), ja minētais Savienības pilsonis kopā ar savu attiecīgo ģimenes locekli atgriežas dalībvalstī, kuras pilsonis viņš ir (65).
81. Pirmkārt, no šīs Tiesas judikatūras izriet, ka ne tikai primārajās tiesībās, bet arī atvasinātajās tiesībās ir atzītas Savienības pilsoņa un viņa ģimenes locekļu, trešo valstu valstspiederīgo, uzturēšanās tiesības dalībvalstī, kuras pilsonība viņam ir, pēc tam, kad viņš “iepriekš” bija īstenojis tiesības brīvi pārvietoties. Citiem vārdiem sakot, Tiesa ir atzinusi šīs uzturēšanās tiesības gadījumā, kad pēc uzturēšanās citā valstī notiek galīga atgriešanās izcelsmes dalībvalstī.
82. Otrkārt, no šīs pašas judikatūras izriet, ka Tiesa šos spriedumus ir pamatojusi, drīzāk balstoties uz Līgumiem, nevis uz atvasinātajām tiesībām. Tomēr, lai arī es piekrītu Tiesas rastajam risinājumam, es apšaubu tās argumentāciju. Savos spriedumos Tiesa ir interpretējusi Līgumu, ņemot vērā atvasinātās tiesības, it īpaši Direktīvu 2004/38 (66). Šajā ziņā ļaujiet man vismaz paust šaubas par šādu interpretāciju, ņemot vērā hierarhijas principu attiecībā uz primārajām tiesībām un atvasinātajām tiesībām. Manuprāt, atvasinātās tiesības ir jāinterpretē, ņemot vērā Līgumus, nevis otrādi. Vai nebūtu jābīstas, ka iestāžu vai dalībvalstu izdota tiesību akta vai īstenotās prakses dēļ būtu jāpārskata Līgumi, neievērojot tam paredzētās procedūras?
83. Tāpēc es uzskatu, ka mazāk ierobežojoša Direktīvas 2004/38 interpretācija būtu piemērotāka un acīmredzami nodrošinātu Līguma piemērošanas jomas saskaņotību ar direktīvas piemērošanas jomu.
c) Starpsecinājums
84. Es uzskatu, ka ar šo lietu Tiesai ir dota īpaša iespēja izskatīt jautājumu par Direktīvas 2004/38 piemērojamību situācijā, kad Savienības pilsonis kopā ar viņa ģimenes locekli, trešās valsts valstspiederīgo, pārceļas uz dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir, pēc tam, kad viņš iepriekš ir izmantojis pārvietošanās brīvību.
85. Es uzskatu, ka vispirms ir jāsniedz šīs direktīvas saskaņotāka interpretācija, ņemot vērā Savienības tiesību avotu sistēmu, kā arī Savienības pilsonības nozīmi Savienībā mūsdienās. Ar šādu interpretāciju it īpaši netiktu pieļauti tik neloģiski rezultāti – kā tas izriet no šo secinājumu 75. punkta – kā tas, ka H. P. McCarthy varētu pavadīt savu laulāto ceļojumos uz visām dalībvalstīm, izņemot dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir.
86. Turklāt šī lieta Tiesai dod iespēju attīstīt judikatūru par Savienības pilsoņa tiesībām uz to, ka ceļojumos viņu pavada viņa ģimenes loceklis, trešās valsts valstspiederīgais, lai labāk atspoguļotu Savienības pilsoņu migrācijas realitāti Savienībā mūsdienās, kad izcelsmes valsts jēdziens kļūst neskaidrs. No šī viedokļa raugoties, spriedums O. un B. (67) ir pirmais solis šajā virzienā, jo Tiesa ir nospriedusi par labu Direktīvas 2004/38 piemērošanai pēc analoģijas. Nav grūti iedomāties, ka šīs direktīvas piemērošanai pēc analoģijas ir vairāki trūkumi.
87. Visbeidzot Tiesa nav ņēmusi vērā citas situācijas, kas neapšaubāmi radīsies nākotnē, proti, attiecībā uz Savienības pilsoņiem, kas nekad nav dzīvojuši dalībvalstī, kuras pilsonība viņiem ir. Tātad Tiesa varētu izmantot šo izdevību, lai precizētu, ka Direktīva 2004/38 ir piemērojama Savienības pilsoņa ģimenes locekļiem neatkarīgi no tā, uz kuru dalībvalsti viņi dodas.
88. Pamatojoties uz visiem iepriekš minētajiem apsvērumiem, es ierosinu konstatēt, ka Direktīva 2004/38 attiecas uz trešo valstu valstspiederīgajiem, Savienības pilsoņa ģimenes locekļiem minētā 2. panta 2. punkta izpratnē, gadījumā, kad Savienības pilsonis, kas iepriekš ir īstenojis tiesības brīvi pārvietoties, pēc faktiskas uzturēšanās citā dalībvalstī kopā ar savas ģimenes locekļiem dodas uz dalībvalsti, kurai minētais pilsonis ir valstiski piederīgs.
4) Direktīvas 2004/38 piemērojamība, ja Savienības pilsonis, kas efektīvi izmanto savu pārvietošanās brīvību, uzturoties uzņēmējā valstī, vienlaikus to izmanto, dodoties uz dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir: ieceļošanas un īstermiņa uzturēšanās tiesības
89. Esmu ierosinājis Tiesai paplašināt Direktīvas 2004/38 piemērošanas jomu, ietverot tajā arī atvasinātās uzturēšanās tiesības, kas būtu Savienības pilsonim, kurš, iepriekš izmantojis pārvietošanās brīvību, kopā ar savas ģimenes locekļiem, trešo valstu valstspiederīgajiem, dodas uz dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir. Ja Tiesa nepieņemtu manu argumentāciju, turpmāk arī aplūkošu šīs direktīvas piemērojamību gadījumā, kad Savienības pilsonis vienlaikus izmanto savas tiesības brīvi pārvietoties, dodoties uz dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir, un it īpaši saistībā tikai ar ieceļošanas un īstermiņa uzturēšanās tiesībām.
90. Šajā ziņā sākumā ir jānorāda, ka visiem pilsoņiem ieceļošanas tiesības ir garantētas ar LESD 21. pantu. Direktīvas 2004/38 5. panta 1. punktā ir precizēti šo tiesību, kas ir balstītas tikai uz Savienības pilsonību, piemērošanas nosacījumi. Tādējādi tās ir cieši saistītas ar šīs direktīvas 6. pantā paredzētajām tiesībām uzturēties trīs mēnešus.
a) Pārvietošanās brīvības izmantošana uzņēmējā dalībvalstī, vienlaicīgi uzturoties dalībvalstī, kuras pilsonība ir Savienības pilsonim
91. Saskaņā ar Tiesas judikatūru Savienības pilsonim, kas ar savu ģimenes locekli, trešās valsts valstspiederīgo, uzturoties dalībvalstī, kuras pilsonība viņam ir, vienlaikus izmanto savas tiesības brīvi pārvietoties uz citu dalībvalsti, attiecībā uz minēto ģimenes locekli ir tiesības uz ģimenes atkalapvienošanos dalībvalstī, kuras pilsonība viņam ir. Tas it īpaši ir noteikts spriedumā Carpenter (68).
92. Šis spriedums attiecas uz pakalpojumu sniedzēju, kas veica uzņēmējdarbību dalībvalstī, kuras pilsonība viņam bija, un sniedza pakalpojumus klientiem, kuri uzturējās citās dalībvalstīs. Tiesa ir pasludinājusi, ka atteikums atļaut uzturēties viņa laulātajai “ir [kaitējošs] viņu ģimenes dzīvei un tātad arī apstākļiem, kādos Kārpenters [Carpenter] īsteno savas pamatbrīvības” (69). Tādējādi, pamatojoties EK līguma 49. pantu (tagad LESD 56. pants), Tiesa ir secinājusi, ka saskaņā ar Līgumiem dalībvalsts, kuras pilsonība bija Carpenter, nevarēja atteikt uzturēšanās tiesības viņa laulātajai, it īpaši tāpēc, ka lēmums izraidīt šo pēdējo minēto būtu Carpenter tiesību uz ģimenes dzīves neaizskaramību pārkāpums (70).
93. Tiesa nesen savā spriedumā S. un G. tāpat arī ir atzinusi, ka ar LESD 45. pantu Savienības pilsoņa ģimenes loceklim, kas ir trešās valsts valstspiederīgais, ir piešķirtas atvasinātas tiesības uzturēties dalībvalstī, kuras pilsonība ir šim pilsonim, ja minētais pilsonis dzīvo šajā pēdējā valstī, bet regulāri brauc uz citu dalībvalsti kā darba ņēmējs minētās tiesību normas izpratnē, ciktāl atteikumam piešķirt šādas uzturēšanās tiesības ir atturoša iedarbība uz efektīvu tiesību īstenošanu, kuras attiecīgajam darba ņēmējam ir saskaņā ar LESD 45. pantu (71).
94. No šiem spriedumiem izriet, ka gadījumā, kad pārvietošanās brīvība tiek vienlaicīgi izmantota, it īpaši Savienības pilsonim veicot regulārus braucienus, viņam nepārceļoties uz citu dalībvalsti, Tiesa, ņemot vērā galvenokārt primārās tiesības, ir atzinusi atvasinātas uzturēšanās tiesības Savienības pilsoņa ģimenes locekļiem, trešo valstu valstspiederīgajiem.
b) Pārvietošanās brīvības izmantošana pēc faktiskas uzturēšanās uzņēmējā dalībvalstī, vienlaicīgi īstenojot ieceļošanas un īstermiņa uzturēšanās tiesības dalībvalstī, kuras pilsonība ir Savienības pilsonim
95. Sākumā ir jānorāda, ka, ja Savienības pilsonis nav īstenojis savas tiesības brīvi pārvietoties (72) vai arī nav izpildīti citi Direktīvas 2004/38 3. panta 1. punktā paredzētie nosacījumi, Tiesa savā judikatūrā nav piešķīrusi atvasinātas uzturēšanās tiesības ģimenes locekļiem, trešo valstu valstspiederīgajiem, ne saistībā ar direktīvu, ne arī ņemot vērā Līgumu.
96. Šajā ziņā, manuprāt, ir interesanti norādīt, ka tieši saistībā ar šo judikatūru Tiesa ir apstiprinājusi, ka ir jāizpilda visi Direktīvas 2004/38 3. panta 1. punkta piemērošanas nosacījumi gadījumā, kad Savienības pilsonis dodas uz dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir (73). Tiesa ir pasludinājusi, ka Direktīvā 2004/38 tiesības ieceļot un uzturēties dalībvalstī ir paredzētas ne visiem trešo valstu pilsoņiem, bet tikai tiem, kas ir Savienības pilsoņa, kurš ir izmantojis savas tiesības brīvi pārvietoties, apmetoties uz dzīvi dalībvalstī, kas nav dalībvalsts, kuras pilsonība viņam ir, “ģimenes locekļi” šīs direktīvas 2. panta 2. punkta izpratnē (74).
97. Tomēr apšaubu, ka šo judikatūru var transponēt uz tādām lietām kā pamatlieta. It īpaši apšaubu to, ka no Direktīvas 2004/38 piemērošanas jomas ir izslēgts Savienības pilsonis, kas ir īstenojis savas tiesības brīvi pārvietoties citā dalībvalstī un vienlaikus devies uz dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir, un viņa ģimenes locekļi, trešo valstu valstspiederīgie, kas viņu pavada.
98. Atšķirībā no šī gadījuma attiecīgie Savienības pilsoņi, it īpaši lietās, kurās ir pasludināti spriedumi McCarthy (75), Dereci u.c. (76), O. u.c. (77), Ymeraga un Ymeraga-Tafarshiku (78) vai Iida (79), i) vai nu nekad nebija īstenojuši savas tiesības brīvi pārvietoties un visu laiku bija uzturējušies dalībvalstī, kuras pilsonība viņiem bija, ii) vai arī viņus nepavadīja ģimenes loceklis, trešo valstu valstspiederīgais, ne arī viņiem pievienojās viņu ceļojumos uz citu dalībvalsti. Tātad attiecīgie Savienības pilsoņi minētajās lietās neizpildīja Direktīvas 2004/38 3. panta 1. punktā paredzētos nosacījumus.
99. Fakti pamatlietā arī atšķiras no lietās O. un B., kā arī S. un G. (80) pasludinātajos spriedumos aplūkotajiem faktiem, jo Savienības pilsoņi, kas dzīvoja dalībvalstī, kuras pilsonība viņiem bija, i) vai nu uzturējās uzņēmējā dalībvalstī nevis kā darba ņēmēji, bet kā Savienības pilsoņi saskaņā ar LESD 21. panta 1. punktu vai kā pakalpojumu saņēmēji LESD 56. panta izpratnē (81); ii) vai arī šķērsoja robežas, lai dotos uz citu dalībvalsti kā darba ņēmēji, lai strādātu pie darba dēvēja, kas bija reģistrējies citā dalībvalstī, vai arī regulāri devās uz citu dalībvalsti kā darba ņēmēji, lai strādātu pie darba devēja, kurš bija reģistrējies dalībvalstī, kuras pilsonība viņiem bija. Citiem vārdiem sakot, kā tas bija lietā Carpenter aplūkotajā gadījumā, šajos spriedumos Savienības pilsonis nebija apmeties uz dzīvi uzņēmējā dalībvalstī.
100. Šajā ziņā ir jāatgādina, ka izskatāmajā lietā S. E. McCarthy un viņa meita īstenoja savas tiesības brīvi pārvietoties, ciktāl viņi “pārcēlās uz dzīvi dalībvalstī, kurai viņi nebija valstiski piederīgi”, proti, Spānijā. H. P. McCarthy viņus pavadīja uz šo pēdējo minēto dalībvalsti, kurā viņa bija saņēmusi uzturēšanās atļauju Direktīvas 2004/38 10. panta izpratnē. Tas, ka prasītāji pamatlietā “pašlaik” uzturas Spānijā, liecina, ka viņi tajā ir apmetušies uz dzīvi un tādējādi viņi tajā faktiski uzturas. Saskaņā ar jaunāko Tiesas judikatūru šī faktiskā uzturēšanās ir atbilstīgs faktors, lai atzītu Direktīvas 2004/38 piemērojamību (82), pat ja tā tika piemērota tikai pēc analoģijas.
101. Vienlaicīgi ar šo faktisko uzturēšanos Spānijā H. P. McCarthy kā Savienības pilsoņa ģimenes locekle vēlējās izmantot savas atvasinātās ieceļošanas un īstermiņa uzturēšanās tiesības, lai viņus pavadītu ceļojumos uz Apvienoto Karalisti. Tātad es uzskatu, ka konkrētajā gadījumā par Direktīvas 2004/38 piemērojamību pat nevar šaubīties.
102. Šāda interpretācija ir balstīta uz Direktīvas 2004/38 3. panta 1. punkta tekstu. Tajā ir paredzēti divi nosacījumi: a) Savienības pilsonis pārceļas uz dzīvi vai uzturas dalībvalstī, kurai tie nav valstiski piederīgi, un b) ģimenes loceklis, trešās valsts valstspiederīgais, viņu pavada vai pārceļas kopā ar viņu.
103. Manuprāt, tie ir kumulatīvi nosacījumi, kas ir jāizpilda, kad attiecīgā Savienības pilsoņa ģimenes locekļi ir lūguši ieceļošanas un īstermiņa uzturēšanās tiesības. Tādējādi es uzskatu, ka, ja S. E. McCarthy un viņa meita kopā ar H. P. McCarthy likumīgi uzturas Spānijā, kad viņi dodas īstermiņa ceļojumā uz Apvienoto Karalisti, uz lietu attiecas šī direktīva. S. E. McCarthy “uzturas” citā dalībvalstī, proti, Spānijā, kad viņš īsteno tiesības, kas viņam ir piešķirtas ar direktīvu, lai “dotos” uz Apvienoto Karalisti.
104. Tā kā personu brīva pārvietošanās ir viens no Savienības pamatiem, atkāpes no šīs pamatbrīvības ir jāinterpretē šaurā nozīmē (83). Ņemot vērā Direktīvas 2004/38 kontekstu un izvirzītos mērķus, kā arī LESD 21. panta 1. punktā atzīto pārvietošanās un uzturēšanās pamatbrīvību, šīs direktīvas noteikumus nevar interpretēt šauri un katrā ziņā tiem nedrīkst liegt to lietderīgo iedarbību (84).
c) Starpsecinājums
105. Gadījumā, ja Tiesa nepieņems manu pirmo priekšlikumu (85) un tā kā Direktīvas 2004/38 5. pantā ir paredzētas tikai ieceļošanas tiesības, kas ir cieši saistītas ar īstermiņa uzturēšanos (uzturēšanās ne ilgāk kā trīs mēnešus) (86), es ierosinu Tiesai piemērot Direktīvu 2004/38 vismaz Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, trešo valstu valstspiederīgajiem, kas, faktiski izmantojot savu pārvietošanās brīvību, uzturas citā dalībvalstī un vienlaikus dodas īstermiņa ceļojumos uz dalībvalsti, kuras pilsonība ir attiecīgajiem pilsoņiem. Šajā gadījumā no minētās direktīvas piemērošanas jomas Tiesa izslēgtu tikai gadījumus, kad Savienības pilsonis, kas iepriekš ir īstenojis tiesības brīvi pārvietoties, kopā ar viņa ģimenes locekļiem, trešās valsts valstspiederīgajiem, dodas uz dalībvalsti, kuras pilsonība viņam ir, lai tajā uzturētos ne īstermiņa uzturēšanās nolūkā.
B – Par to pasākumu identifikāciju, kurus var noteikt, pamatojoties uz Direktīvas 2004/38 35. pantu
106. Pirmais un trešais prejudiciālais jautājums, kas ir jāizskata kopā, attiecas uz to, vai un ar kādiem nosacījumiem ar Direktīvas 2004/38 35. pantu dalībvalstij, kas uzskata, ka tā saskaras ar “sistēmisku tiesību ļaunprātīgu izmantošanu” saistībā ar uzturēšanās atļaujas šīs pašas direktīvas 10. panta izpratnē izsniegšanu, ir tiesības noteikt tādu pasākumu kā pamatlietā. Tas ir vispārpiemērojams un preventīvs pasākums, un konkrētajā gadījumā tas nav balstīts uz tiesību ļaunprātīgas izmantošanas iepriekšēju konstatējumu.
107. Lai atbildētu uz šiem jautājumiem, es sākumā īsumā analizēšu tiesību ļaunprātīgas izmantošanas jēdzienu attiecīgajā Tiesas judikatūrā. Pēc tam, pamatojoties uz šo judikatūru, es apsvēršu, kā pareizi ir jāinterpretē Direktīvas 2004/38 35. pants, it īpaši ņemot vērā Apvienotās Karalistes valdības izvirzītos argumentus.
1) Par tiesību ļaunprātīgas izmantošanas jēdzienu attiecīgajā Tiesas judikatūrā
108. Vēlos sākumā norādīt, ka tiesību ļaunprātīgas izmantošanas jēdziens ir lietots vairākumā dalībvalstu. Piemēram, tiesību ļaunprātīgas izmantošanas klasiskā definīcija Francijas doktrīnā ir šāda: “pārmērīga juridiskās prerogatīvas izmantošana; darbība, ar kuru persona, kurai ir piešķirtas tiesības, pilnvaras vai funkcija, tās īstenojot, pārkāpj normas, kas reglamentē likumīgu izmantošanu” (87). Tādējādi ir jāprecizē, ka šis jēdziens ir lietojams tad, ja personai, kas pieļauj ļaunprātīgu izmantošanu, ir piešķirtas attiecīgas tiesības (88).
109. Vācijas doktrīnā ir šāda definīcija: “subjektīvu tiesību īstenošana [ir ļaunprātīga], ja tā formāli atbilst likuma prasībām, bet, ņemot vērā [konkrētos] lietas apstākļus, ir pretrunā labticībai” (89).
110. Polijas tiesībās neviena tiesību subjekta darbība vai bezdarbība, kas formāli atbilst šo tiesību īstenošanai, bet ir īstenota, neievērojot sociālās līdzāspastāvēšanas normas, vai ir pretrunā tās sociālajam un ekonomiskajam mērķim, nevar tikt uzskatīta par attiecīgo tiesību īstenošanu un tai nedrīkst nodrošināt tiesisko aizsardzību (90).
111. Runājot par Savienības tiesībām, tā kā šis jēdziens atvasinātajās tiesībās ir lietots tikai sporādiski (91), lai to izpētītu, ir jāatsaucas uz Tiesas judikatūru. Šī pēdējā, pirmkārt, to uzskata par valsts tiesību principu gadījumā, kad tiesību subjekts izmanto Savienības tiesības “ar vienu mērķi – izvairīties no valsts tiesību piemērošanas” (92), un, otrkārt, Savienības tiesību principu gadījumā, kad tiesību subjekts “krāpnieciski vai pārmērīgi izmanto tiesības, kas tam ir piešķirtas saskaņā ar Savienības tiesībām” (93).
112. No Tiesas judikatūras izriet, ka tiesību ļaunprātīgas izmantošanas jēdziens ir autonoms Savienības tiesību jēdziens, saskaņā ar kuru, “lai konstatētu, ka prakse ir ļaunprātīga, pirmkārt, ir jābūt objektīvu apstākļu kopumam, no kuriem izriet, ka, lai arī formāli tiek ievēroti [Savienības] tiesiskajā regulējumā paredzētie nosacījumi, šajā tiesiskajā regulējumā izvirzītais mērķis nav sasniegts. Otrkārt, tās priekšnoteikums ir subjektīvs elements, proti, vēlme iegūt [Savienības] tiesiskajā regulējumā paredzētu priekšrocību tā, ka atbilstošie priekšnoteikumi tās iegūšanai tiek radīti mākslīgi” (94).
113. Attiecībā uz direktīvas mērķiem Komisija uzskata, ka tiesību ļaunprātīgu izmantošanu var definēt kā “nepatiesu rīcību, kuras vienīgais mērķis ir iegūt Savienības tiesībās paredzētās tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties, kas, lai gan formāli tā atbilst Savienības tiesību aktos iekļautajiem noteikumiem, neatbilst šo aktu mērķim” (95).
114. Turklāt Tiesa arī ir uzsvērusi, ka valsts tiesas kompetencē ir konstatēt gan objektīvo, gan subjektīvo apstākļu esamību, par kuriem pierādījumi ir jāsniedz saskaņā ar valsts tiesībām, “ar nosacījumu, ka netiek nelabvēlīgi ietekmēta [Savienības] tiesību efektivitāte” (96). Tā arī ir atgādinājusi, ka valsts noteikumu attiecībā uz tiesību ļaunprātīgu izmantošanu īstenošana nevar nelabvēlīgi ietekmēt Savienības tiesību normu pilnīgu iedarbību un vienveidīgu piemērošanu dalībvalstīs, un it īpaši valsts tiesas, novērtējot to tiesību īstenošanu, kas izriet no Savienības tiesību normām, nevar mainīt šo tiesību normu piemērojamību, ne arī novirzīties no mērķiem, kurus tā vēlas sasniegt (97).
115. Šajā ziņā, manuprāt, nav šaubu, ka Apvienotā Karaliste nav pierādījusi tiesību ļaunprātīgu izmantošanu, jo konkrētajā gadījumā nevar identificēt nevienu objektīvu vai subjektīvu apstākli. Tomēr, manuprāt, ir vērts sīkāk izklāstīt manu nostāju, analizējot Direktīvas 2004/38 35. pantu saskaņā ar Tiesas judikatūru un ņemot vērā Apvienotā Karalistes izvirzītos argumentus.
2) Par Direktīvas 2004/38 35. panta interpretāciju saskaņā ar Tiesas judikatūru
116. Ar Direktīvas 2004/38 35. pantu dalībvalstīm tiesību ļaunprātīgas izmantošanas vai krāpšanas, piemēram, fiktīvas laulības, gadījumā, ir atļauts veikt pasākumus, kas ir vajadzīgi, lai liegtu, izbeigtu vai atsauktu jebkādas ar šo direktīvu piešķirtās tiesības.
117. Šajā ziņā rodas jautājums par to pasākumu veidu, kurus dalībvalstis var noteikt, lai, pamatojoties uz šo pantu, novērstu tiesību ļaunprātīgu izmantošanu: vai tie ir tikai individuāli pasākumi vai arī vispārpiemērojami un preventīvi pasākumi?
118. Lai atbildētu uz šo jautājumu, 35. pants ir jālasa, ņemot vērā Tiesas judikatūru, kas ir atgādināta šo secinājumu 112. un 114. punktā, saskaņā ar kuru, lai pierādītu, ka tiesības tika ļaunprātīgi izmantotas minētā panta izpratnē, minētie objektīvie un subjektīvie apstākļi ir jāpārbauda divos posmos (98).
119. Pirms šādas pārbaudes veikšanas ir jāuzdod jautājums, kāds ir Direktīvas 2004/38 5. panta 2. punkta mērķis.
120. Šajā ziņā no šīs direktīvas preambulas 5. apsvēruma izriet, ka “Eiropas Savienības pilsoņu tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā būtu jāpiešķir arī viņu ģimenes locekļiem neatkarīgi no to valstiskās piederības, ja šīs tiesības tiek īstenotas, ievērojot objektīvus brīvības un cieņas nosacījumus [..]”.
121. Pirmkārt, runājot par objektīvo apstākļu kopumu, no kuriem izriet, ka, lai arī formāli tiek ievēroti Direktīvā 2004/38 paredzētie nosacījumi, 5. panta 2. punktā noteiktais mērķis nav sasniegts, Apvienotās Karalistes iestādes vienkārši nav izpildījušas savu pienākumu tos pārbaudīt. Atgādināšu, ka no Tiesas pastāvīgās judikatūras izriet, ka pārmestās rīcības pārbaude saistībā ar tiesību ļaunprātīgu izmantošanu ir jāveic in concreto (99). Tādējādi, kā izriet no vairākuma Tiesai iesniegto rakstveida apsvērumu, Direktīvas 2004/38 35. pantā ir izvirzīta prasība konstatēt tiesību ļaunprātīgu izmantošanu konkrētā gadījumā, lai uzturēšanās atļaujas turētājiem šīs direktīvas 10. panta izpratnē varētu liegt ar 5. pantu piešķirtās tiesības ieceļot bez vīzas.
122. Tāpēc es nevilcinos apgalvot, ka izskatāmajā lietā nav norādīti Secretary of State apgalvotās tiesību ļaunprātīgas izmantošanas objektīvie apstākļi, tāpēc Direktīvas 2004/38 5. panta 2. punkta mērķis, manuprāt, ir sasniegts. Īstenojot tiesības brīvi pārvietoties, prasītāji pamatlietā de facto apmetās dalībvalstī, proti, Spānijā, ar nolūku tajā dzīvot kopā un vēlmi doties uz Apvienoto Karalisti īstermiņa uzturēšanās nolūkā. Citiem vārdiem sakot, šo noteikumu ievērošana nav tikai formāla. Prasītāju pamatlietā pārvietošanās ir nevis nepatiesa, bet reāla. Šī pārvietošanās atbilst savu tiesību brīvi pārvietoties likumīgai izmantošanai, jo viņi nav vēlējušies nepildīt Apvienotās Karalistes noteikumus, ne arī krāpnieciski un pārmērīgi izmantojuši ar šo direktīvu piešķirtās tiesības – to Apvienotā Karaliste neapstrīd.
123. Otrkārt, runājot par subjektīvo apstākli, kas ir vēlēšanās iegūt ar Direktīvu 2004/38 piešķirto priekšrocību, ir acīmredzami, ka tas arī iztrūkst. Apturot Direktīvas 2004/38 5. panta 2. punkta piemērošanu, Apvienotās Karalistes iestādes nav balstījušās uz prasītāju pamatlietā individuālu rīcību.
124. Tieši otrādi, gan savos rakstveida apsvērumos, gan tiesas sēdē mutvārdu paskaidrojumu uzklausīšanai Apvienotās Karalistes iestādes neapstrīdēja ne S. E. McCarthy un H. P. McCarthy laulības autentiskumu, ne arī to, ka pārim faktiski ir ģimenes dzīve Spānijā. Šajā ziņā laulību var kvalificēt kā fiktīvu laulību Direktīvas 2004/38 izpratnē tikai tad, ja šī laulība ir noslēgta “vienīgi tādēļ, lai saskaņā ar šo direktīvu gūtu brīvas pārvietošanās un uzturēšanās tiesības, kuras attiecīgā persona nevarētu iegūt citādi” (100).
125. Atgādināšu arī, ka Direktīvas 2004/38 35. pantā minētos pasākumus piemēro tikai saistībā ar šīs direktīvas 30. un 31. pantu. Kā izriet no vairākuma Tiesai iesniegto apsvērumu, ar vispārpiemērojamu pasākumu tiktu noliegta šajos pantos paredzēto procesuālo garantiju būtība. Tāpēc 35. pantā paredzētie pasākumi ir individuāli pasākumi, kas nepamato ar šo direktīvu piešķirto tiesību sistemātisku atcelšanu. Tieši otrādi, šādu tiesību sistemātiska atcelšana nedod ne valsts tiesai, ne Tiesai iespēju pārbaudīt, vai faktiski ir izpildīti visi nosacījumi, kas konkrētajā gadījumā lika Apvienotās Karalistes iestādēm atcelt šīs tiesības.
126. Saskaņā ar norādījumiem Direktīvas 2004/38 sistēma ir balstīta tieši uz individuāliem lēmumiem, un valsts iestādēm ir jāņem vērā visi lietas apstākļi. Precīzāk, tām ir jānovērtē attiecīgo personu rīcība, ievērojot Savienības tiesību mērķus, un jārīkojas, pamatojoties uz objektīviem pierādījumiem (101).
127. Kā minētajos norādījumos pamatoti konstatē Komisija, interpretējot ļaunprātīgas izmantošanas jēdzienu saskaņā ar Direktīvu 2004/38, Savienības pilsoņa statusam ir jāpievērš visa tam nepieciešamā uzmanība. Saskaņā ar Savienības tiesību pārākuma principu iespējamas Savienības tiesību aktu ļaunprātīgas izmantošanas pārbaude ir jāveic, ņemot vērā Savienības tiesības, nevis valsts tiesību aktus par migrāciju. Ar minēto direktīvu dalībvalstīm nav liegts izmeklēt atsevišķus gadījumus, ja pastāv pamatotas aizdomas par tiesību ļaunprātīgu izmantošanu. Tomēr Savienības tiesībās ir aizliegtas sistemātiskas pārbaudes. Turklāt dalībvalstu veiktie pasākumi cīņai pret fiktīvām laulībām nevar būt tādi, kas attur Savienības pilsoņus un to ģimenes locekļus izmantot savas tiesības brīvi pārvietoties vai nepiemēroti aizskar to likumīgās tiesības. Tie nedrīkst mazināt Savienības tiesību aktu efektivitāti vai diskriminēt, pamatojoties uz pilsonību (102).
128. Visbeidzot, šķiet, nav šaubu, ka Apvienotā Karaliste, novērtējot H. P. McCarthy ieceļošanas tiesību, kas izriet no Direktīvas 2004/38 5. panta 2. punkta, īstenošanu, ir mainījusi šī noteikuma piemērošanas jomu, tādējādi apdraudot tajā noteiktos sasniedzamos mērķus. Šajā ziņā Apvienotā Karaliste apgalvo, ka tiesību ļaunprātīgu izmantošanu var novērst, vienkārši atceļot noteikumu, kurš, iespējams, izraisa tiesību ļaunprātīgu izmantošanu, kas, manuprāt, ir pretrunā pašam tiesību ļaunprātīgas izmantošanas jēdzienam un neļauj sasniegt Direktīvā 2004/38 izvirzītos mērķus.
3) Par Apvienotās Karalistes iebildumiem
129. Atšķirībā no citiem lietas dalībniekiem un personām, kas iestājušās lietā, kuri ir iesnieguši apsvērumus, Apvienotā Karaliste savos procesuālajos rakstos, kā arī tiesas sēdē mutvārdu paskaidrojumu uzklausīšanai apgalvoja, ka pašlaik tā saskārās ar lielu skaitu gadījumu, kad trešo valstu valstspiederīgo ģimenes locekļi ļaunprātīgi izmantoja ieceļošanas tiesības, lai izvairītos no imigrācijas kontroles un robežkontroles. Šo situāciju tā raksturoja kā “sistēmisku tiesību ļaunprātīgu izmantošanu”.
130. Apvienotā Karaliste uzskata, ka, ja pieņemtu, ka visas uzturēšanās atļaujas, kas šķietami ir izsniegtas saskaņā ar direktīvas 10. pantu, atbrīvo trešo valstu valstspiederīgos no vīzu kontroles, minētās atļaujas ļautu vieglāk ieceļot tās teritorijā. Šajā ziņā Apvienotās Karalistes valdība norāda, ka tā ir sniegusi pierādījumus, lai pamatotu sistēmiskas tiesību ļaunprātīgas izmantošanas esamību.
131. Kaut arī apzīmētāja “sistēmisks” lietošana man nešķiet saderīga ar tiesību ļaunprātīgas izmantošanas jēdzienu Savienības tiesībās, tomēr ir jāpārbauda, vai šīs dalībvalsts sniegtie pierādījumi atbilst tajās paredzētajiem nosacījumiem.
132. Apvienotās Karalistes kā pierādījumi iesniegtie dokumenti it īpaši ir 2011. gada pētījums, kuru ir veicis šīs dalībvalsts robežkontroles dienests, kas esot identificējis 1494 “mēģinājumus” izmantot viltotus dokumentus, kas iegūti krāpnieciski, noslēdzot fiktīvas laulības, vai viltotus apliecinošus dokumentus (103). It īpaši Apvienotā Karaliste saskaroties ar viltotu dokumentu, krāpnieciski iegūtu dokumentu, noslēdzot fiktīvas laulības, vai viltotu apliecinošu dokumentu izmantošanu (104). Apvienotās Karalistes iestādei veicot citās dalībvalstīs izsniegto uzturēšanās atļauju analīzi, esot izrādījies, ka divpadsmit dalībvalstu izsniegtās uzturēšanās atļaujas neatbilda minimālajiem drošības standartiem, kurus Savienības ceļošanas dokumentiem ir noteikusi Starptautiskā Civilās aviācijas organizācija. Turklāt tiesību brīvi pārvietoties ļaunprātīgu izmantošanu un krāpšanu, ko pieļauj trešās valsts valstspiederīgie, dalībvalstis ir atzinušas par nopietnu problēmu (105). Apvienoto Karalisti it īpaši nodarbina tas, ka nav vienotu minimālo standartu 10. pantā minētajām uzturēšanās atļaujām, kā arī ar to saistītā ļaunprātīgas izmantošanas iespēja, lai izvairītos no imigrācijas kontroles.
133. Ir skaidrs, ka Apvienotās Karalistes iesniegtos pierādījumus nevar uzskatīt par konkrētiem pierādījumiem prasītāju pamatlietā individuālai rīcībai. Šie pierādījumi neatbilst objektīviem un subjektīviem nosacījumiem, kas ir vajadzīgi, lai konstatētu tiesību ļaunprātīgu izmantošanu konkrētā gadījumā, kā tas ir norādīts šo secinājumu 121.–127. punktā. Šajā ziņā atgādināšu, ka netika apstrīdēts, ka prasītāju pamatlietā rīcība nebija uzskatāma par tiesību ļaunprātīgu izmantošanu Savienības tiesību izpratnē.
134. Arī ir jāatgādina, ka vispārīgs pieņēmums par krāpniecību nevar būt pietiekams, lai attaisnotu pasākumu, ar ko tiek aizskarti LESD mērķi (106). Ļaunprātīga rīcība principā ir jānovērtē valsts tiesām, bet to izvērtēšanai nekādā veidā nav jāapdraud Savienības tiesību vienveidība un efektivitāte (107).
135. Turklāt attiecībā uz Apvienotās Karalistes apgalvoto Starptautiskās Civilās aviācijas organizācijas noteikto minimālo drošības standartu neievērošanu Spānijas Karalistes pārstāvis tiesas sēdē uzsvēra, ka Spānijas iestāžu izsniegtās Savienības pilsoņa ģimenes locekļa uzturēšanās atļaujas atbilst šīs organizācijas izstrādātajiem standartiem.
136. Katrā ziņā attiecībā uz apgalvojumu, ka Spānija Karaliste savā teritorijā, iespējams, neievēro ieviestos drošības standartus, vēlos uzsvērt, ka, ja dalībvalsts, iespējams, neievēro ar Direktīvu 2004/38 noteiktās prasības, tā nav tiesību ļaunprātīga izmantošana un tātad 35. pants tai nav piemērojams (108).
137. Runājot par ģimenes atļauju, es uzskatu, ka tā vienkārši ir uzskatāma par vīzas prasību, kas ne tikai ir pretrunā Direktīvas 2004/38 5. panta 2. punktam, bet arī tās mērķiem un sistēmai. Atbilstoši šīs direktīvas 10. pantam izsniegta uzturēšanās atļauja ir deklaratīva un tā nepiešķir tiesības, jo tā tikai apstiprina iepriekš piešķirtās tiesības. Tomēr var apgalvot, ka, ja ir izpildīti nosacījumi, kas Savienības pilsoņa ģimenes loceklim, trešās valsts valstspiederīgajam, ļauj izmantot tiesības brīvi pārvietoties saskaņā ar Savienības tiesībām, šī uzturēšanās atļauja dalībvalstīm ir jāatzīst (109).
138. Visbeidzot es uzskatu, ka atļauja dalībvalstij neņemt vērā citas dalībvalsts izsniegtu uzturēšanās atļauju būtu pretrunā savstarpējās atzīšanas principam. Ir jānorāda, ka saskaņā ar Tiesas judikatūru tiesību, kas izriet no brīvas pārvietošanās, izmantošana nav iespējama, neuzrādot attiecīgus dokumentus par personas statusu, kurus parasti izdod darba ņēmēja izcelsmes valsts. No tā izriet, ka dalībvalsts administratīvajām un tiesu iestādēm ir pienākums pieņemt apliecības un līdzīgus dokumentus par personas statusu, ko izsniegušas citu dalībvalstu kompetentās iestādes, ja vien to pareizību būtiski neliek apšaubīt konkrēti pierādījumi par attiecīgo individuālo gadījumu (110).
139. Šajā ziņā pieņemt Apvienotās Karalistes īstenotos vispārpiemērojamos pasākumus nozīmētu atļaut dalībvalstij pārkāpt tiesības brīvi pārvietoties, tādējādi citas dalībvalstis arī varētu noteikt šādus pasākumus un vienpusēji pārtraukt direktīvas piemērošanu.
140. Tāpēc es uzskatu, ka Apvienotās Karalistes iesniegtie pierādījumi, lai pamatotu tās apgalvojumu par, iespējams, sistēmisku tiesību ļaunprātīgu izmantošanu, nav pietiekami.
141. Visu šo iemeslu dēļ es uzskatu, ka uz pirmo un trešo jautājumu ir jāatbild tādējādi, ka Direktīvas 2004/38 35. pants neļauj dalībvalstij noteikt vispārpiemērojamu pasākumu, ar kuru Savienības pilsoņa ģimenes locekļiem, kam ir derīga citas dalībvalsts izsniegta uzturēšanās atļauja, liegtu tiesības tikt atbrīvotam no prasības saņemt vīzu, jo šis pasākums ir preventīvs un konkrētajā gadījumā nav balstīts uz iepriekšēju konstatējumu par tiesību ļaunprātīgu izmantošanu.
C – Par 20. protokolu
142. Ar savu otro jautājumu iesniedzējtiesa būtībā Tiesai jautā, vai ar 20. protokola 1. pantu Apvienotajai Karalistei ir ļauts trešās valsts valstspiederīgajam, kuram ir atbilstoši Direktīvai 2004/38 izsniegta Savienības pilsoņa ģimenes locekļa uzturēšanās atļauja, uzlikt pienākumu pirms ierašanās pie robežas saņemt ieceļošanas vīzu.
143. Sākumā ir jānorāda, ka protokolu juridiskais spēks nav apšaubāms. Saskaņā ar LES 51. pantu “Līgumiem pievienotie protokoli un pielikumi ir to neatņemama sastāvdaļa”. Tāpēc tiesību normu hierarhijā protokoliem noteikti ir dodama priekšroka pār Savienības atvasinātajām tiesībām.
144. Precīzāk, 20. protokols ir atkāpe no pienākumiem, kas Apvienotajai Karalistei un Īrijai ir jāpilda saskaņā ar LESD 26. un 77. pantu, pamatojoties uz to vēlmi nepiemērot LESD trešās daļas V sadaļu par brīvības, drošības un tiesiskuma telpu (111). Tomēr, kā ir skaidri norādījusi Komisija, šī protokola pieņemšanas mērķis nav piešķirt īpašas privilēģijas Apvienotajai Karalistei, bet ņemt vērā šīs dalībvalsts vēlmi saglabāt, pirmkārt, robežkontroli ar lielāko daļu dalībvalstu un, otrkārt, “kopīgo ceļojumu telpu” starp Apvienoto Karalisti un Īriju (112).
145. Šajā ziņā saskaņā ar 20. protokola 2. pantu šīm divām dalībvalstīm ir atļauts turpmāk slēgt savstarpējas vienošanās attiecībā uz personu pārvietošanos starp šīm dalībvalstīm (“kopīgā ceļojumu telpa”), tajā pašā laikā pilnībā ievērojot minētā protokola 1. panta pirmās daļas a) punktā personām paredzētās tiesības. Ja Apvienotā Karaliste nolemtu atteikties izmantot savas īpašās tiesības nepiedalīties brīvības, drošības un tiesiskuma telpā, Īrija pieņemtu tādu pašu lēmumu, jo tās nostāja ir pamatota tikai ar to, ka pēdējā dalībvalsts ir saistīta ar Apvienoto Karalisti attiecībā uz “kopīgo ceļojumu telpu” (113).
146. Turklāt 3. pantā ir noteikts, ka citām dalībvalstīm pie savām robežām vai jebkurā to teritorijas ieceļošanas vietā ir tiesības veikt kontroli attiecībā uz personām, kas vēlas ieceļot to teritorijā no Apvienotās Karalistes vai Īrijas.
147. Es uzskatu, ka 20. protokola 1. pants ir jāinterpretē, ņemot vērā šos apsvērumus.
148. Vispirms saskaņā ar šo pantu “tikai” pie tās robežām Apvienotajai Karalistei ir atļauts veikt kontroles, kuras tā uzskata par vajadzīgām, lai pārbaudītu, vai dalībvalstu valstspiederīgajiem vai to apgādībā esošām personām, kas izmanto viņiem Savienības tiesību sistēmā piešķirtās tiesības, ir tiesības ieceļot tās teritorijā.
149. Ne LESD, ne 20. protokolā nav jēdziena “robežkontrole” definīcijas. Tomēr Regulas Nr. 562/2006 2. panta 9. punktā ir noteikts, ka robežkontrole ir “darbības, ko saskaņā ar šo regulu veic pie robežas, reaģējot vienīgi uz nodomu šķērsot robežu vai robežas šķērsošanas aktu, neatkarīgi no visiem citiem apsvērumiem, un tā ietver robežpārbaudes un robežuzraudzību”. Tāpēc izskatāmajā lietā prasība saņemt ģimenes atļauju acīmredzami nav robežkontrole, it īpaši tāpēc, ka ģimenes atļauja pirms ceļojuma ir jāpieprasa Apvienotās Karalistes diplomātiskajās pārstāvniecībās, kas atrodas dalībvalstīs.
150. Turklāt nav šaubu par Direktīvas 2004/38 piemērojamību, kā tas skaidri izriet no 20. protokola 1. panta a) punkta, kurā ir atsauce uz dalībvalstu pilsoņiem vai viņu apgādājamiem, kas izmanto “viņiem Savienības tiesībās piešķirtās tiesības”. Tādējādi Savienības pilsoņa ģimenes locekļu ieceļošanas tiesības ir jānovērtē, ņemot vērā šīs direktīvas 5. panta 2. punktu, kurā ir norādīti dokumenti, kas viņiem ļauj ieceļot dalībvalstu teritorijā.
151. Visbeidzot saskaņā ar 20. protokola 1. panta a) punktu robežkontroles ietver it īpaši to dokumentu pārbaudi, kas ļauj pārliecināties, vai attiecīgajām personām ir tiesības ieceļot Apvienotajā Karalistē. Tomēr, veicot šādu pārbaudi, dalībvalstij nav atļauts vienpusēji atteikt ieceļošanu Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, kuriem ir atbilstoši Direktīvas 2004/38 10. pantam izsniegta uzturēšanās atļauja, vispārēji nosakot, ka ir jāsaņem un pie tās robežas jāuzrāda papildu dokuments, kas nav paredzēts Savienības tiesībās.
152. Tādējādi es ierosinu uz otro prejudiciālo jautājumu atbildēt tādējādi, ka ar 20. protokola 1. pantu Apvienotajai Karalistei nav atļauts pieprasīt, lai trešās valsts valstspiederīgajam, kam ir atbilstoši Direktīvas 2004/38 10. pantam izsniegta Savienības pilsoņa ģimenes locekļa uzturēšanās atļauja, būtu ieceļošanas vīza, kas ir jāsaņem pirms ierašanās pie robežas.
VI – Secinājumi
153. Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, es ierosinu Tiesai uz High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) uzdotajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 29. aprīļa Direktīva 2004/38/EK par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ar ko groza Regulu (EEK) Nr. 1612/68 un atceļ Direktīvas 64/221/EEK, 68/360/EEK, 72/194/EEK, 73/148/EEK, 75/34/EEK, 75/35/EEK, 90/364/EEK, 90/365/EEK un 93/96/EEK, 35. pants neatļauj dalībvalstij veikt vispārpiemērojamu pasākumu, lai Savienības pilsoņa ģimenes locekļiem, kuriem ir derīga citas dalībvalsts izsniegta uzturēšanās atļauja, liegtu tiesības tikt atbrīvotam no prasības saņemt vīzu, jo šis pasākums ir preventīvs un nav balstīts uz iepriekšēju konstatējumu, ka konkrētajā gadījumā ir pieļauta tiesību ļaunprātīga izmantošana;
2) ar 20. protokola par Līguma par Eiropas Savienības darbību 26. panta dažu aspektu piemērošanu Apvienotajai Karalistei un Īrijai 1. pantu Apvienotajai Karalistei nav tiesību pieprasīt, lai trešās valsts valstspiederīgajam, kam ir atbilstoši Direktīvas 2004/38 10. pantam izsniegta Savienības pilsoņa ģimenes locekļa uzturēšanās atļauja, būtu ieceļošanas vīza, kas ir jāsaņem pirms ierašanās pie robežas.