Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
29 juli 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Besluit 2013/488/EU – Gerubriceerde informatie – Veiligheidsmachtiging voor een vestiging (VMV) – Intrekking van de machtiging – Niet-bekendmaking van gerubriceerde informatie die de intrekking rechtvaardigt – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Motiveringsplicht – Toegang tot het dossier – Beginsel van hoor en wederhoor – Artikel 51 van het Handvest van de grondrechten – Tenuitvoerbrenging van het Unierecht”
In zaak C‑185/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (hoogste bestuursrechter van de Slowaakse Republiek) bij beslissing van 28 februari 2023, ingekomen bij het Hof op 22 maart 2023, in de procedure
protectus s.r.o., voorheen BONUL s.r.o.
tegen
Výbor Národnej rady Slovenskej republiky na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, L. Bay Larsen (rapporteur), vicepresident, A. Prechal, K. Jürimäe, C. Lycourgos, T. von Danwitz, F. Biltgen, Z. Csehi en O. Spineanu-Matei, kamerpresidenten, J.‑C. Bonichot, S. Rodin, P. G. Xuereb, J. Passer, D. Gratsias en M. Gavalec, rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: I. Illéssy, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 30 januari 2024,
gelet op de opmerkingen van:
– protectus s.r.o., vertegenwoordigd door M. Mandzák, M. Para en M. Pohovej, advokáti,
– Výbor Národnej rady Slovenskej republiky na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu, vertegenwoordigd door L. Mičinský, M. M. Nemky en M. Rafajová, advokáti,
– de Slowaakse regering, vertegenwoordigd door E. V. Larišová, A. Lukáčik en S. Ondrášiková als gemachtigden,
– de Estse regering, vertegenwoordigd door M. Kriisa als gemachtigde,
– de Franse regering, vertegenwoordigd door R. Bénard en O. Duprat-Mazaré als gemachtigden,
– de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door I. Demoulin, N. Glindová, J. Rurarz en T. Verdi als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door Ș. Ciubotaru, A.‑C. Simon, A. Tokár en P. J. O. Van Nuffel als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 mei 2024,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 47 en artikel 51, leden 1 en 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2 Výbor Národnej rady Slovenskej republiky na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu (commissie van het nationale parlement van de Slowaakse Republiek, bevoegd voor de toetsing van besluiten van de nationale beveiligingsinstantie; hierna: „commissie”) betreffende de verwerping door deze commissie van het beroep dat protectus had ingesteld tegen het besluit van de Národný bezpečnostný úrad (nationale beveiligingsinstantie van de Slowaakse Republiek; hierna: „NBS”) tot intrekking van het industrieel veiligheidsattest en het industrieel veiligheidscertificaat van protectus.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 Overweging 3 van besluit 2013/488/EU van de Raad van 23 september 2013 betreffende de beveiligingsvoorschriften voor de bescherming van gerubriceerde EU-informatie (PB 2013, L 274, blz. 1), luidt als volgt:
„In overeenstemming met de nationale wet‑ en regelgeving en in de mate die voor het functioneren van de Raad [van de Europese Unie] vereist is, moeten de lidstaten, wanneer hun bevoegde instanties, personeel of contractanten [gerubriceerde EU-informatie (hierna: ‚EUCI’)] verwerken, voldoen aan dit besluit, zodat ieder ervan verzekerd is dat EUCI een gelijkwaardig beschermingsniveau krijgt.”
4 Artikel 1, leden 1 en 2, van dit besluit bepaalt:
„1. Bij dit besluit worden de grondbeginselen en minimumnormen inzake beveiliging ter bescherming van EUCI vastgesteld.
2. Deze grondbeginselen en minimumnormen gelden voor de Raad en het [secretariaat-generaal van de Raad (hierna: ‚SGR’)] en moeten door de lidstaten overeenkomstig hun eigen wet‑ en regelgeving worden nageleefd, opdat alle partijen erop kunnen rekenen dat een gelijkwaardig niveau van bescherming voor EUCI wordt geboden.”
5 In artikel 11, leden 2, 5 en 7, van dat besluit is bepaald:
„2. Het SGR kan opdrachten plaatsen voor taken die toegang tot of verwerking of opslag van EUCI behelzen of vereisen door industriële of andere entiteiten die zijn ingeschreven in een lidstaat of in een derde staat die overeenkomstig artikel 13, lid 2, onder a) en b), een overeenkomst heeft gesloten of een administratieve regeling heeft getroffen.
[...]
5. In elke lidstaat zorgt de [nationale beveiligingsinstantie (hierna: ‚NSA’), de aangewezen beveiligingsinstantie (hierna: ‚DSA’)] of een andere bevoegde overheidsinstantie overeenkomstig de nationale wet‑ en regelgeving ervoor dat in de betrokken lidstaat geregistreerde contractanten of subcontractanten die deelnemen aan gerubriceerde opdrachten of onderaanneming waarvoor toegang vereist is tot informatie met de rubricering CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL of SECRET UE/EU SECRET binnen hun gebouwen, tijdens de uitvoering van de opdrachten of in de precontractuele fase beschikken over een veiligheidsmachtiging voor een vestiging [(hierna: ‚VMV’)], in overeenstemming met de dienovereenkomstige rubricering.
[...]
7. De bepalingen ter uitvoering van dit artikel staan in bijlage V.”
6 Artikel 15, lid 3, van datzelfde besluit bepaalt:
„De lidstaten nemen, in overeenstemming met hun nationale wet‑ en regelgeving, alle passende maatregelen om ervoor te zorgen dat bij de verwerking of de opslag van EUCI dit besluit wordt nageleefd door:
a) de personeelsleden van de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten bij de Europese Unie, en de leden van de nationale delegaties die bijeenkomsten van de Raad of zijn voorbereidende instanties bijwonen, of deelnemen aan andere werkzaamheden van de Raad;
b) hun andere personeelsleden die bij de nationale overheid in dienst of gedetacheerd zijn, hetzij op hun eigen grondgebied, hetzij daarbuiten;
c) eenieder die in de lidstaten ambtshalve naar behoren gemachtigd is om toegang te krijgen tot EUCI, [...]”.
7 Artikel 16, lid 3, onder a), i), van besluit 2013/488, luidt als volgt:
„Voor de toepassing van artikel 15, lid 3, moeten de lidstaten:
a) een NSA [...] aanwijzen die verantwoordelijk is voor de regelingen inzake beveiliging ter bescherming van EUCI opdat:
i) EUCI die in het bezit is van nationale departementen, entiteiten of organisaties, hetzij publiek hetzij particulier, in het binnenland of het buitenland, overeenkomstig dit besluit beschermd zijn”.
8 Bijlage V bij dit besluit, met als opschrift „Industriële beveiliging”, bevat de punten 8 tot en met 13 waarin het volgende staat te lezen:
„8. Een VMV wordt verleend door de NSA of DSA of een andere bevoegde instantie van een lidstaat en toont overeenkomstig de nationale wetten en regelgeving aan dat een industriële of andere entiteit binnen haar vestigingen in staat is EUCI te beschermen op het vereiste rubriceringsniveau (CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL of SECRET UE/EU SECRET). Voordat aan een contractant of subcontractant of mogelijke contractant of subcontractant EUCI mag worden verstrekt of toegang tot EUCI mag worden verleend, wordt de machtiging overgelegd aan het SGR, als aanbestedende instantie.
9. Wanneer de betrokken NSA of DSA een VMV afgeeft, zal zij op zijn minst:
a) de integriteit van de industriële of andersoortige entiteit evalueren;
b) de verantwoordelijkheid evalueren, evenals de controle of de ontvankelijkheid voor ongewenste invloed, die als een beveiligingsrisico kan worden beschouwd;
c) nagaan of de industriële of andere entiteit in de vestiging een beveiliging heeft geïnstalleerd die alle passende beveiligingsmaatregelen omvat die nodig zijn voor het beschermen van informatie of materiaal met rubriceringsgraad CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL of SECRET UE/EU SECRET, overeenkomstig de in dit besluit vastgelegde vereisten;
d) nagaan of de personeelsbeveiligingsstatus van management, eigenaars en werknemers die toegang moeten hebben tot informatie van de rubriceringsgraad CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL of SECRET UE/EU SECRET, voldoet aan de in dit besluit vastgelegde vereisten, en
e) nagaan of de industriële of andere entiteit een vestigingsbeveiligingsfunctionaris (VBF) heeft benoemd die tegenover het management verantwoordelijk is voor het doen naleven van de beveiligingsverplichtingen in de entiteit.
10. In voorkomend geval deelt het SGR, als aanbestedende instantie, de NSA/DSA of een andere bevoegde beveiligingsinstantie mee dat in de precontractuele fase of voor de uitvoering van de opdracht een VMV vereist is. Een VMV [...] wordt verlangd in de precontractuele fase waarin EUCI met rubricering CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL of SECRET UE/EU SECRET moet worden verstrekt in het stadium van de offertes.
11. De aanbestedende instantie kent geen gerubriceerde opdracht toe aan een geselecteerde inschrijver zonder van de NSA/DSA of een andere bevoegde beveiligingsinstantie van de lidstaat waar de contractant of subcontractant is geregistreerd, een bevestiging te hebben ontvangen dat er, indien zulks vereist is, een VMV is afgegeven.
12. De NSA/DSA of een andere bevoegde beveiligingsinstantie die een VMV heeft afgegeven brengt het SGR, de aanbestedende instantie, op de hoogte van wijzigingen die de VMV betreffen. Bij onderaanneming worden de NSA/DSA of een andere bevoegde beveiligingsinstantie op de hoogte gebracht.
13. Intrekking van een VMV door de NSA/DSA of andere bevoegde nationale beveiligingsinstantie biedt het SGR, de aanbestedende instantie, voldoende redenen om een gerubriceerde opdracht te beëindigen of een inschrijver uit te sluiten van mededinging.”
Slowaaks recht
9 § 46 van zákon č. 215/2004 Z. z. o ochrane utajovaných skutočností a o zmene a doplnení niektorých zákonov (wet nr. 215/2004 betreffende de bescherming van gerubriceerde informatie en tot wijziging en aanvulling van bepaalde wetten) van 11 maart 2004, in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „wet nr. 215/2004”), bepaalt:
„Een industrieel veiligheidsattest kan alleen worden afgegeven aan een ondernemer die
[...]
c) betrouwbaar is vanuit beveiligingsoogpunt [...]”.
10 § 49, leden 1 en 2, onder a) en e), van diezelfde wet bepaalt:
„(1) Een ondernemer bij wie een veiligheidsrisico is vastgesteld, wordt vanuit beveiligingsoogpunt niet langer als betrouwbaar beschouwd.
(2) Wordt als beveiligingsrisico beschouwd:
a) een handeling die ingaat tegen de belangen van de Slowaakse Republiek op het gebied van de landsverdediging, de staatsveiligheid, de internationale betrekkingen, de economische belangen van de staat of het functioneren van een overheidsinstantie dan wel een handeling die ingaat tegen de belangen die de Slowaakse Republiek heeft toegezegd te beschermen;
b) een buitenlandse, commerciële of vermogensrechtelijke band die de belangen van de Slowaakse Republiek kan schaden op het gebied van het buitenlands beleid of de veiligheid [...]”.
11 § 50, lid 5, van die wet luidt als volgt:
„Als de [NBS] vaststelt dat een ondernemer niet langer betrouwbaar is vanuit beveiligingsoogpunt in de zin van § 46 of zijn verplichtingen inzake de bescherming van gerubriceerde informatie hetzij in ernstige mate hetzij bij herhaling niet is nagekomen, hij de geldigheid van het attest intrekt”.
12 § 60, lid 7, van diezelfde wet bepaalt:
„De [NBS] verricht vanuit beveiligingsoogpunt een screening ten aanzien van een natuurlijke persoon die in verband met de uitvoering van zijn taken in het kader van een internationale overeenkomst die bindend is voor de Slowaakse Republiek, kennis moet nemen van gerubriceerde informatie en verstrekt een persoonlijke veiligheidsmachtiging aan die persoon; de bepalingen van de §§ 10 tot en met 33 zijn van toepassing op de afgifte van een persoonlijke veiligheidsmachtiging [...].”
13 In § 5 van de vyhláška č. 134/2016 Z. z. o personálnej bezpečnosti (besluit nr. 134/2016 van de nationale beveiligingsinstantie inzake de persoonlijke veiligheid), van 23 maart 2016, in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, staat te lezen:
„(1) De persoonlijke veiligheidsmachtiging van een natuurlijke persoon als bedoeld in § 60, lid 7, van [wet nr. 215/2004] vermeldt:
[...]
d) de hoogste rubriceringsgraad van de gerubriceerde EU-informatie [...] waartoe de houder toegang heeft, en de overeenkomstige bepalingen van de regelgeving van de Unie [...] op grond waarvan de natuurlijke persoon toegang tot gerubriceerde informatie wordt verleend,
[...]
(4) Behoudens andersluidende bepalingen in een internationaal verdrag dat bindend is voor de Slowaakse Republiek,
a) wordt het certificaat ten hoogste voor de geldigheidsduur van de machtiging verstrekt,
b) zorgt de verantwoordelijke instantie ervoor dat, alvorens de natuurlijke persoon kennisneemt van de gerubriceerde informatie, die persoon in kennis wordt gesteld van de verplichtingen inzake de bescherming van gerubriceerde gegevens die zijn neergelegd in [wet nr. 215/2004] en in de regelgeving van de Unie [...].
[...]
(6) De bepalingen in de leden 1 tot en met 5 zijn van overeenkomstige toepassing op de afgifte van het certificaat van industriële veiligheid van de ondernemer.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
14 Op 6 september 2018 heeft de NBS aan verzoekster in het hoofdgeding een industrieel veiligheidsattest afgegeven krachtens hetwelk zij gerechtigd is om kennis te nemen van gerubriceerde informatie met de rubriceringsgraad „Strikt geheim”, alsmede om gerubriceerde informatie met de rubriceringsgraad „Geheim” over te dragen of op te stellen.
15 Bovendien heeft de NBS haar op 15 november 2018 een industrieel veiligheidscertificaat voor de rubriceringsgraad SECRET UE/EU SECRET afgegeven.
16 Vervolgens heeft de NBS kennis gekregen van niet-gerubriceerde informatie met betrekking tot verzoekster waaruit met name bleek dat jegens haar of leden van haar raad van bestuur een onderzoek naar strafbare feiten was ingesteld, dat zij overeenkomsten had gesloten met ondernemingen die het voorwerp vormden van een dergelijk onderzoek en waaraan zij „atypische bedragen” zou hebben overgemaakt, en dat er verdenkingen waren dat verzoekster in het hoofdgeding samen met een andere vennootschap waarmee zij onder gemeenschappelijke zeggenschap stond, had deelgenomen aan aanbestedingen. De NBS heeft ook via eigen bronnen of van andere instanties informatie verkregen die als „gerubriceerde bewijsstukken” is aangemerkt.
17 De NBS heeft verzoekster in het hoofdgeding in de gelegenheid gesteld om een standpunt in te nemen over de niet-gerubriceerde informatie waarover zij beschikte.
18 Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft de NBS het industrieel veiligheidsattest alsook het industrieel veiligheidscertificaat van verzoekster in het hoofdgeding ingetrokken. Ter ondersteuning van de intrekking van dat attest heeft de NBS aangegeven dat verzoekster in het hoofdgeding, gelet op de gerubriceerde en niet-gerubriceerde informatie waarover die instantie beschikte, een veiligheidsrisico vormde uit hoofde van een commerciële relatie die mogelijk schadelijk was voor de veiligheidsbelangen van de Slowaakse Republiek en wegens handelingen die ingingen tegen de economische belangen van die lidstaat. In dat besluit heeft de NBS tevens verduidelijkt dat de intrekking van dat attest ook de intrekking van het industrieel veiligheidscertificaat met zich meebracht, aangezien de geldigheid van dat certificaat gekoppeld was aan die van dat attest.
19 Het door verzoekster tegen dat besluit ingediende bezwaar werd bij besluit van de commissie van 4 november 2020 afgewezen. Het besluit van die commissie was met name gebaseerd op een verwijzing naar gerubriceerde informatie waarvan de inhoud niet in het besluit was opgenomen en waartoe noch protectus, noch haar advocaat toegang had gehad, aangezien het verzoek van die advocaat om die informatie te mogen raadplegen door de directeur van de NBS was afgewezen.
20 Verzoekster in het hoofdgeding is tegen dit besluit van de commissie opgekomen bij de Najvyšší súd Slovenskej republiky (hoogste rechterlijke instantie van de Slowaakse Republiek). Nadat dit beroep was ingesteld, is de bevoegdheid tot behandeling ervan overgedragen aan de Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (hoogste bestuursrechter van de Slowaakse Republiek).
21 Op 28 september 2022 heeft de NBS aan die rechter het volledige dossier overgelegd, met daarin ook de in de motivering van de besluiten van de NBS en de commissie vermelde gerubriceerde bewijsstukken.
22 Bij beslissing van 4 oktober 2022 heeft de president van de kamer die het beroep van verzoekster in het hoofdgeding behandelt, de gerubriceerde delen van het dossier van inzage uitgesloten. Diezelfde dag heeft de advocaat van verzoekster in het hoofdgeding de verwijzende rechter verzocht om inzage in de door de NBS overgelegde gerubriceerde bewijsstukken. Bij brief van 5 oktober 2022 heeft de president van de kamer die het beroep van verzoekster in het hoofdgeding behandelt dat verzoek verworpen, maar aan de NBS gevraagd om te onderzoeken of het mogelijk zou zijn om de bewijsstukken aan die advocaat mee te delen. Bij brief van 25 november 2022 heeft de NBS die rechter ervan in kennis gesteld dat zij de mededeling van twee gerubriceerde bewijsstukken toestond, maar weigerde in te stemmen met de mededeling van de andere gerubriceerde bewijsstukken die in het hoofdgeding aan de orde waren op grond dat mededeling daarvan zou leiden tot de bekendmaking van informatiebronnen.
23 Bij brief van 16 januari 2023 heeft de advocaat van verzoekster in het hoofdgeding opnieuw verzocht om inzage in alle bewijsstukken en zich onder meer beroepen op artikel 47 van het Handvest, zoals uitgelegd in het arrest van 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a. (C‑159/21, EU:C:2022:708).
24 In deze context vraagt de verwijzende rechter zich af of het Handvest van toepassing is in het hoofdgeding.
25 In dit verband benadrukt hij in het bijzonder dat de voorwaarden voor de geldigheid van het industrieel veiligheidscertificaat worden beheerst door het Slowaakse recht waarin de geldigheid van een dergelijk certificaat wordt gekoppeld aan die van een industrieel veiligheidsattest, zonder de verwerking van EUCI of de toegang daartoe nader te regelen.
26 De verwijzende rechter merkt tevens op dat besluit 2013/488 de lidstaten bepaalde concrete verplichtingen oplegt inzake de machtiging van natuurlijke personen of rechtspersonen die handelingsbekwaam zijn om overeenkomsten te sluiten. Bovendien is die rechter van oordeel dat de omstandigheid dat de toepasselijke Slowaakse regeling niet is vastgesteld met het oog op de tenuitvoerbrenging van een specifieke rechtshandeling van de Unie en dat zij de geldigheid van het industrieel veiligheidscertificaat koppelt aan die van het nationale industrieel veiligheidsattest, niet betekent dat de toepassing van die regeling geen tenuitvoerbrenging van het Unierecht in de zin van artikel 51 van het Handvest kan vormen zodat die bepaling van toepassing is op het hoofdgeding.
27 Indien het Handvest van toepassing is op het hoofdgeding, vraagt de verwijzende rechter zich af of de Slowaakse regeling en praktijk inzake de toegang tot gerubriceerde informatie in het kader van procedures ter betwisting van de intrekking van industriële veiligheidsattesten of industriële veiligheidscertificaten verenigbaar zijn met artikel 47 van het Handvest.
28 Krachtens die regeling en praktijk is dergelijke informatie onbeperkt toegankelijk voor de rechters die zich moeten uitspreken over beroepen die zijn gericht tegen op basis van die informatie genomen besluiten, maar maakt die informatie geen deel uit van het voor de verzoekende partij toegankelijke deel van het dossier. De advocaat van de verzoekende partij kan slechts toegang krijgen tot die informatie na toestemming van de autoriteit die de betrokken informatie als gerubriceerd heeft aangemerkt, zonder dat een rechter kan toetsen of de weigering van een dergelijke toestemming gegrond is. Bovendien is die advocaat gehouden aan een geheimhoudingsplicht en mag hij de inhoud van de door hem geraadpleegde gerubriceerde informatie bijgevolg niet bekendmaken aan zijn cliënt.
29 Gelet op een en ander overweegt de verwijzende rechter dat de onverenigbaarheid van die regeling – zoals die door de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties ten uitvoer is gebracht – met artikel 47 van het Handvest, mogelijk kan worden afgeleid uit het arrest van 22 september 2022, Országos I’s‑rendészeti Főigazgatóság e.a. (C‑159/21, EU:C:2022:708). Er moet echter worden nagegaan of die oplossing in casu volledig kan worden toegepast. In voorkomend geval wenst de verwijzende rechter tevens nadere verduidelijking te verkrijgen over de bevoegdheden waarover hij moet beschikken om de uit artikel 47 van het Handvest voortvloeiende rechten te waarborgen in een situatie zoals aan de orde in het hoofdgeding.
30 In die omstandigheden heeft de Najvyšší správny súd Slovenskej republiky besloten om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
„1) Moet artikel 51, lid 1, van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat een lidstaat het Unierecht ten uitvoer brengt wanneer een rechterlijke instantie van die lidstaat een rechtmatigheidsbeoordeling verricht van een besluit van een bijzondere commissie van het parlement van die staat die als bezwaarautoriteit heeft ingestemd met een bestuurlijk besluit van de [NBS] waarbij ten aanzien van een rechtspersoon
– eerst een industrieel veiligheidsattest dat toegang geeft tot gerubriceerde informatie overeenkomstig het nationale recht is ingetrokken (aan die rechtspersoon is ontnomen)
– en tegelijkertijd, en uitsluitend als gevolg van de intrekking van dat attest, tevens het industrieel veiligheidscertificaat dat aan die rechtspersoon is afgegeven met het oog op toegang tot informatie die is gerubriceerd als ‚SECRET UE/EU SECRET’ in de zin van artikel 11 van [besluit 2013/488] en bijlage V daarbij, is ingetrokken (aan die rechtspersoon is ontnomen)?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
moet artikel 47, eerste en tweede alinea, van het Handvest aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling en een nationale praktijk volgens welke
a) in een besluit van de [NBS] strekkende tot intrekking (ontneming) van het genoemde attest en certificaat geen melding wordt gemaakt van de gerubriceerde informatie die deze instantie ertoe heeft gebracht aan te nemen dat aan de voorwaarden voor intrekking (ontneming) is voldaan en in een dergelijk besluit slechts wordt verwezen naar het betreffende in het dossier van deze autoriteit opgenomen stuk dat die gerubriceerde informatie bevat,
b) de belanghebbende rechtspersoon geen toegang heeft tot het dossier van de [NBS] en tot de verschillende stukken die de gerubriceerde informatie bevatten die deze instantie ertoe hebben gebracht te concluderen dat het gerechtvaardigd is om het genoemde attest en certificaat in te trekken (te ontnemen),
c) toegang tot een dergelijk dossier en dergelijke stukken kan worden verkregen door de advocaat van de belanghebbende rechtspersoon, zij het uitsluitend wanneer het hoofd van de [NBS] of, in voorkomend geval, een andere instantie die deze stukken aan de [NBS] heeft overgelegd daarmee heeft ingestemd, maar de advocaat, ook nadat een dergelijke toegang is verkregen, verplicht is om de inhoud van het dossier en de stukken geheim te houden,
d) de rechterlijke instantie die de rechtmatigheidsbeoordeling ten aanzien van het in de eerste vraag beschreven besluit verricht evenwel volledige toegang tot het dossier en de stukken heeft?
3) Indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord:
moet artikel 47, eerste en tweede alinea, van het Handvest aldus worden uitgelegd dat het de rechterlijke instantie die de rechtmatigheid van het in de eerste vraag beschreven besluit beoordeelt, rechtstreeks toestaat (of, eventueel, aan haar opdraagt) om de wettelijke regeling en de praktijk beschreven in de tweede vraag niet toe te passen en aan de belanghebbende rechtspersoon of aan zijn advocaat toegang te verlenen tot het dossier van de [NBS] en, eventueel, tot de stukken die de gerubriceerde informatie bevatten, indien deze rechterlijke instantie dat noodzakelijk acht om het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en een procedure op tegenspraak te waarborgen?
4) Indien de derde vraag bevestigend wordt beantwoord:
moet artikel 51, leden 1 en 2, van het Handvest aldus worden uitgelegd dat de bevoegdheid van de rechterlijke instantie om toegang te verlenen tot het dossier en, eventueel, tot de stukken in de zin van de derde vraag alleen geldt
– voor de delen van het dossier of de stukken die informatie bevatten die relevant is voor de beoordeling van de industriële beveiliging in de zin van artikel 11 van [besluit 2013/488] en bijlage V daarbij, of
– dat deze bevoegdheid ook geldt voor de delen van het dossier of de stukken die informatie bevatten die uitsluitend relevant is voor de beoordeling van de industriële beveiliging in de zin van het nationale recht, dat wil zeggen op een gebied dat verder reikt dan de werkingssfeer van de voorwaarden van [besluit 2013/488]?”
Bevoegdheid van het Hof
31 De commissie betwist de bevoegdheid van het Hof om de prejudiciële vragen te beantwoorden.
32 Ten eerste houdt het hoofdgeding geen verband met het Unierecht, aangezien de Slowaakse autoriteiten in deze zaak een nationale regeling hebben toegepast die enkel de belangen van de Slowaakse Republiek beoogt te beschermen en die vóór de toetreding van die lidstaat tot de Unie is vastgesteld op een gebied dat hoe dan ook onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten valt.
33 Ten tweede wordt het Hof met de derde vraag verzocht om een nationale wettelijke regeling uit te leggen en de verenigbaarheid met het Unierecht van die regeling te beoordelen.
34 In dat verband dient te worden opgemerkt dat de eerste vraag ertoe strekt vast te stellen of een situatie als die in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van het Handvest valt en dat de andere vragen, die alle betrekking hebben op de uitlegging van bepalingen van het Handvest, slechts worden gesteld voor het geval het Hof de eerste vraag bevestigend beantwoordt.
35 Hieruit volgt dat de in punt 32 van het onderhavige arrest uiteengezette argumenten van de commissie inzake de onbevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen op het verzoek om een prejudiciële beslissing in zijn geheel, bij het onderzoek van de eerste vraag moeten worden onderzocht en dat zij niet tot de conclusie kunnen leiden dat het Hof niet bevoegd is om uitspraak te doen over dat verzoek.
36 Voorts dient er specifiek in verband met de derde vraag in herinnering te worden gebracht dat de nationale rechter in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU – die berust op een duidelijke scheiding van de taken van de nationale rechterlijke instanties en het Hof – inderdaad bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen alsook om het nationale recht uit te leggen en toe te passen (arrest van 24 juli 2023, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37 Uit de bewoordingen van die vraag volgt echter dat die geen betrekking heeft op de uitlegging van een bepaling van nationaal recht maar van het Handvest.
38 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Hof bevoegd is om uitspraak te doen over het verzoek om een prejudiciële beslissing.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
39 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 51, lid 1, van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat de rechtmatigheidsbeoordeling door een nationale rechter van een besluit waarbij een industrieel veiligheidsattest dat toegang geeft tot door een lidstaat gerubriceerde informatie wordt ingetrokken, en waarbij als gevolg daarvan een industrieel veiligheidscertificaat wordt ingetrokken dat toegang geeft tot EUCI in de zin van artikel 11 van besluit 2013/488 en bijlage V daarbij, betrekking heeft op handelingen die het Unierecht ten uitvoer brengen in de zin van dat artikel 51, lid 1.
40 Artikel 51, lid 1, van het Handvest omschrijft de werkingssfeer van het Handvest en bepaalt wat het optreden van de lidstaten betreft dat de bepalingen van het Handvest slechts dan tot hen zijn gericht, wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen.
41 De in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten kunnen dus toepassing vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, maar niet daarbuiten (arresten van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punt 19, en 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punt 26).
42 Het begrip „ten uitvoer brengen van het Unierecht” in de zin van artikel 51 van het Handvest veronderstelt dat er een verband bestaat tussen de Unierechtelijke handeling en de betrokken nationale maatregel, dat verder gaat dan het dicht bij elkaar liggen van de betrokken materies of de indirecte invloed van de ene materie op de andere (zie in die zin arresten van 6 oktober 2016, Paoletti e.a., C‑218/15, EU:C:2016:748, punt 14, en 24 februari 2022, Glavna direktsia „Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto”, C‑262/20, EU:C:2022:117, punt 60).
43 Om te bepalen of een nationale regeling in het hoofdgeding „het recht van de Unie ten uitvoer brengt” in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, moet dus onder meer worden nagegaan of zij de uitvoering van een Unierechtelijke bepaling beoogt, wat de aard van deze regeling is en of zij niet andere doelstellingen nastreeft dan die waarop het Unierecht ziet, ook al zou die regeling dit recht indirect kunnen beïnvloeden, en of er een Unierechtelijke regeling bestaat die specifiek is voor deze materie of deze kan beïnvloeden (arrest van 5 mei 2022, BPC Lux 2 e.a., C‑83/20, EU:C:2022:346, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 Wat in de eerste plaats de toepasselijkheid van het Handvest betreft op de intrekking van een industrieel veiligheidsattest dat toegang geeft tot door een lidstaat gerubriceerde informatie, moet worden opgemerkt dat de huidige stand van het Unierecht geen handeling bevat waarin algemene voorschriften worden vastgesteld voor besluiten van de lidstaten om toegang te verlenen tot gerubriceerde informatie uit hoofde van nationale voorschriften [zie in die zin arrest van 25 april 2024, NW en PQ (Gerubriceerde informatie), C‑420/22 en C‑528/22, EU:C:2024:344, punt 103].
45 In het bijzonder bepaalt besluit 2013/488, waarnaar de verwijzende rechter verwijst met betrekking tot het industrieel veiligheidscertificaat dat toegang geeft tot EUCI, in artikel 1, lid 1, dat het de grondbeginselen en de minimumnormen inzake beveiliging ter bescherming van EUCI vaststelt. Dat besluit bevat daarentegen geen bepalingen die de toegang tot gerubriceerde informatie uit hoofde van nationale voorschriften regelen.
46 In deze context blijkt niet uit de verwijzingsbeslissing dat de nationale regeling die de intrekking van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde industrieel veiligheidscertificaat regelt, tot doel of tot gevolg heeft dat een bepaling van Unierecht ten uitvoer wordt gebracht of dat de toepassing van die regeling gevolgen heeft voor de toepassing van een dergelijke bepaling.
47 Bijgevolg lijkt de intrekking van het veiligheidsattest zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding, niet de tenuitvoerbrenging van Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest met zich mee te brengen.
48 Wat in de tweede plaats de toepasselijkheid van het Handvest betreft op de intrekking van een industrieel veiligheidscertificaat dat toegang geeft tot EUCI, moet worden opgemerkt dat de instellingen van de Unie specifieke handelingen hebben vastgesteld om de bescherming van EUCI in het kader van hun functioneren te regelen.
49 Het door de verwijzende rechter aangehaalde besluit 2013/488 is in het bijzonder met dat doel door de Raad vastgesteld.
50 Uit overweging 3 en artikel 1, lid 2, van dat besluit volgt dat de lidstaten in overeenstemming met hun nationale wet‑ en regelgeving moeten voldoen aan de grondbeginselen en de minimumnormen die bij dat besluit zijn vastgesteld, zodat ieder ervan verzekerd is dat EUCI een gelijkwaardig beschermingsniveau krijgen.
51 Wat meer bepaald industriële beveiliging betreft, bepaalt artikel 11, lid 2, van dat besluit dat het SGR bij industriële of andere entiteiten opdrachten kan plaatsen voor taken die de toegang tot dan wel de verwerking of de opslag van EUCI behelzen of vereisen.
52 Met het oog op het waarborgen van de bescherming van EUCI door contractanten en subcontractanten, bepaalt artikel 11, lid 5, van datzelfde besluit dat de NSA, de DSA, of een andere bevoegde overheidsinstantie overeenkomstig de nationale wet‑ en regelgeving ervoor zorgt dat in de betrokken lidstaat geregistreerde contractanten of subcontractanten die deelnemen aan gerubriceerde opdrachten of onderaanneming waarvoor toegang vereist is tot EUCI binnen hun gebouwen, tijdens de uitvoering van de opdrachten of in de precontractuele fase beschikken over een VMV in overeenstemming met de dienovereenkomstige rubricering.
53 Artikel 11, lid 7, van besluit 2013/488 bepaalt dat de uitvoeringsbepalingen van dit artikel 11 zijn opgenomen in bijlage V bij dat besluit.
54 De punten 8 tot en met 13 van die bijlage V bevatten normen voor de VMV. Daaruit volgt met name dat door de bevoegde nationale instantie overeenkomstig de nationale wet‑ en regelgeving een VMV wordt afgegeven om aan te geven dat een industriële entiteit in staat is om EUCI op het vereiste niveau te beschermen, dat die instantie op zijn minst moet toezien op de naleving van een reeks in bijlage V opgenomen vereisten, en dat elke wijziging van een VMV ter kennis van het SGR moet worden gebracht. Punt 13 van diezelfde bijlage V bepaalt bovendien dat de intrekking van een VMV door de nationale bevoegde instantie het SGR voldoende redenen biedt om een gerubriceerde opdracht te beëindigen of een inschrijver uit te sluiten van mededinging.
55 Teneinde de tenuitvoerbrenging van besluit 2013/488 te verzekeren bepaalt artikel 15, lid 3, onder c), ervan dat de lidstaten, in overeenstemming met hun nationale wet‑ en regelgeving, alle passende maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat bij de verwerking of de opslag van EUCI besluit 2013/488 wordt nageleefd door, in het bijzonder, eenieder die ambtshalve naar behoren gemachtigd is om toegang te krijgen tot EUCI. Om aan deze verplichting te voldoen, moeten de lidstaten overeenkomstig artikel 16, lid 3, onder a), i), van dat besluit met name een NSA aanwijzen die verantwoordelijk is voor de regeling inzake beveiliging van de bescherming van EUCI opdat EUCI die in het bezit is van een departement, entiteit of organisatie overeenkomstig dat besluit is beschermd.
56 Gelet op de aldus bij besluit 2013/488 vastgestelde regels waarbij aan de lidstaten verplichtingen worden opgelegd, moeten de maatregelen die de lidstaten nemen om de industriële veiligheid te waarborgen door de toegang tot EUCI in het kader van door de Raad gesloten overeenkomsten te regelen middels de afgifte van en het toezicht op VMV, worden geacht het Unierecht ten uitvoer te brengen.
57 Een dergelijke tenuitvoerbrenging omvat met name de intrekking van een VMV door een nationale instantie in de zin van bijlage V, punt 13. Een intrekking van die aard stelt immers een vergunning ter discussie waarvan de afgifte specifiek is geregeld in het Unierecht, namelijk in artikel 11, lid 5, van dat besluit, gelezen in samenhang met bijlage V, punt 8, ervan. Bovendien worden de gevolgen van een dergelijke vergunning, ten minste gedeeltelijk door het Unierecht omschreven aangezien in artikel 11, lid 5, wordt bepaald dat een contractant of subcontractant die deelneemt aan gerubriceerde opdrachten of onderaanneming waarvoor toegang vereist is tot EUCI binnen hun gebouwen, tijdens de uitvoering van de opdrachten of in de precontractuele fase moet beschikken over een VMV in overeenstemming met de dienovereenkomstige rubricering.
58 Het feit dat de voorwaarden waaronder een nationale instantie een VMV in de zin van besluit 2013/488 kan intrekken, niet rechtstreeks door dat besluit of door een andere handeling van de Unie worden voorgeschreven en dus – met inachtneming evenwel van het door dat besluit vastgestelde kader – vallen onder de beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten, kan geen andere conclusie rechtvaardigen.
59 Uit de rechtspraak van het Hof volgt immers dat een lidstaat die gebruikmaakt van een vrije keuze tussen verschillende toepassingswijzen van een handeling van de Unie of van een discretionaire of beoordelingsbevoegdheid die integrerend deel uitmaakt van de bij die handeling ingevoerde regeling, moet worden geacht dat recht ten uitvoer te brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest (zie in die zin arrest van 19 november 2019, TSN en AKT, C‑609/17 en C‑610/17, EU:C:2019:981, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
60 Die oplossing dient in casu te worden toegepast aangezien de ruime beoordelingsmarge waarover de lidstaten binnen het door besluit 2013/488 vastgestelde kader beschikken om een VMV in de zin van dat besluit in te trekken, deel uitmaakt van de in dat besluit omschreven regeling. Het bestaan van een dergelijke beoordelingsmarge impliceert overigens geenszins dat een dergelijke VMV haar grondslag vindt in het nationale recht of dat de gevolgen ervan uitsluitend door het nationale recht worden bepaald.
61 In die omstandigheden en gelet op het feit dat de bij besluit 2013/488 ingestelde regeling voor de bescherming van EUCI de goede werking van de Raad beoogt te verzekeren, kan het argument van de Slowaakse, de Estse en de Franse regering dat de uitoefening van die beoordelingsmarge onder een door de lidstaten behouden bevoegdheid valt, niet slagen.
62 Voor zover de Slowaakse regering zich dienaangaande beroept op artikel 4, lid 2, VEU, dient eraan te worden herinnerd dat het weliswaar aan de lidstaten staat om overeenkomstig die bepaling hun wezenlijke veiligheidsbelangen te definiëren en om passende maatregelen te nemen teneinde hun binnenlandse en buitenlandse veiligheid te verzekeren, maar dat het enkele feit dat een nationale maatregel is genomen met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid er niet toe kan leiden dat het Unierecht niet van toepassing is en dat de lidstaten worden ontheven van de verplichting om dit recht te eerbiedigen (arrest van 16 januari 2024, Österreichische Datenschutzbehörde, C‑33/22, EU:C:2024:46, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
63 In casu volgt uit de gegevens in de verwijzingsbeslissing dat een industrieel veiligheidscertificaat als aan de orde in het hoofdgeding moet worden beschouwd als een VMV in de zin van besluit 2013/488.
64 Zo blijkt om te beginnen uit de verwijzingsbeslissing dat een dergelijk certificaat overeenkomstig de toepasselijke Slowaakse regeling wordt afgegeven met als enig doel de onderneming waarop het betrekking heeft, toegang te verlenen tot EUCI, dat de afgifte ervan impliceert dat deze onderneming wordt geïnformeerd over de verplichtingen die voortvloeien uit het Unierecht dat zij moet naleven, en dat het Slowaakse recht niet voorziet in een andere vergunning op grond waarvan een onderneming toegang kan krijgen tot EUCI binnen het door besluit 2013/488 gedefinieerde kader.
65 Voorts stelt de verwijzende rechter weliswaar dat de toepasselijke Slowaakse regeling niet specifiek ter omzetting van dat besluit is vastgesteld, maar uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat een dergelijke vaststelling niet uitsluit dat met een op die regeling gebaseerde handeling het recht van dat besluit ten uitvoer wordt gebracht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, voor zover deze handeling uitvoering geeft aan de regels die in dat besluit zijn vastgesteld (zie naar analogie arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punt 28).
66 Hoewel ten slotte de verwijzingsbeslissing weliswaar niet aantoont dat verzoekster in het hoofdgeding partij was bij een overeenkomst met de Raad of aan de onderhandelingen over of de uitvoering van een dergelijke overeenkomst heeft deelgenomen, volstaat die omstandigheid niet om besluit 2013/488 buiten toepassing te laten. Artikel 11 van en bijlage V bij dit besluit impliceren immers dat een onderneming kan verzoeken om afgifte van een VMV teneinde zo nodig deel te kunnen nemen aan een aanbesteding van de Raad die toegang tot EUCI met zich meebrengt.
67 Bovendien wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of het relevant is dat het Slowaakse recht toestaat dat het industrieel veiligheidscertificaat van een onderneming wordt ingetrokken op de enkele grond dat het industriële veiligheidsattest van die onderneming is ingetrokken. In dit verband moet worden geoordeeld dat de vaststelling van een dergelijk verband tussen de intrekking van een nationale veiligheidsmachtiging in de zin van de Slowaakse regeling en die van een VMV in de zin van besluit 2013/488, een keuze is die de Slowaakse Republiek heeft gemaakt bij de uitoefening van de in punt 60 van het onderhavige arrest vermelde beoordelingsmarge. Bijgevolg sluit een dergelijke keuze niet uit dat de intrekking van een dergelijke VMV het Unierecht ten uitvoer brengt.
68 Gelet op het voorgaande dient op de eerste prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 51, lid 1, van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat:
– de rechtmatigheidsbeoordeling door een nationale rechter van een besluit waarbij een industrieel veiligheidsattest dat toegang geeft tot door een lidstaat gerubriceerde informatie wordt ingetrokken, geen betrekking heeft op een handeling die het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van die bepaling;
– de rechtmatigheidsbeoordeling door een nationale rechter van een besluit waarbij als gevolg van de intrekking van dat attest een industrieel veiligheidscertificaat wordt ingetrokken dat toegang geeft tot EUCI in de zin van artikel 11 en bijlage V bij besluit 2013/488, betrekking heeft op een handeling die het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van dat artikel 51, lid 1.
Tweede en derde vraag
69 Met zijn tweede en zijn derde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 47 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het, ten eerste, zich verzet tegen een nationale regeling en praktijk op grond waarvan een besluit tot intrekking van een VMV in de zin van besluit 2013/488 niet vermeldt welke gerubriceerde informatie die intrekking rechtvaardigt, maar wel bepaalt dat de rechter die bevoegd is voor de rechtmatigheidsbeoordeling van die intrekking toegang heeft tot die informatie, en dat de advocaat van de voormalige houder van die VMV slechts toegang tot die informatie kan krijgen met toestemming van de betrokken nationale autoriteiten en mits de vertrouwelijkheid ervan wordt gewaarborgd, en ten tweede, indien artikel 47 van het Handvest zich tegen een dergelijke regeling en een dergelijke praktijk verzet, dat dit artikel die nationale rechter machtigt om zelf bepaalde gerubriceerde gegevens mee te delen aan de voormalige houder van die VMV, in voorkomend geval via zijn advocaat, wanneer het niet gerechtvaardigd lijkt om die informatie aan die voormalige houder of zijn advocaat te onthouden.
70 In de eerste plaats moet worden onderzocht of een situatie zoals in het hoofdgeding aan de orde is binnen de werkingssfeer valt van artikel 47 van het Handvest.
71 Overeenkomstig vaste rechtspraak van het Hof veronderstelt de erkenning van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in een bepaald geval dat de persoon die dit recht inroept, zich beroept op door het Unierecht gewaarborgde rechten of vrijheden of dat die persoon wordt vervolgd in het kader van een tenuitvoerbrenging van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest [arrest van 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk Hof), C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
72 In casu moet inderdaad worden vastgesteld dat besluit 2013/488 marktdeelnemers geen recht verleent op de toekenning van een VMV wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan.
73 Uit punt 8 van bijlage V bij dat besluit volgt echter dat een marktdeelnemer slechts toegang tot EUCI kan krijgen met het oog op de sluiting of de uitvoering van een gerubriceerde opdracht van de Raad indien hij in het bezit is van een VMV.
74 In die omstandigheden moet om te beginnen in herinnering worden gebracht dat, zoals blijkt uit punt 52 van het onderhavige arrest, uit artikel 11, lid 5, van besluit 2013/488 volgt dat de contractanten of subcontractanten die deelnemen aan gerubriceerde opdrachten of onderaanneming waarvoor toegang vereist is tot EUCI binnen hun gebouwen, tijdens de uitvoering van die opdrachten of in de precontractuele fase moeten beschikken over een VMV, in overeenstemming met de dienovereenkomstige rubricering.
75 Vervolgens bepaalt punt 10 van bijlage V bij dat besluit dat een VMV in de precontractuele fase vereist is wanneer EUCI moet worden verstrekt in het stadium van de offerten.
76 Ten slotte kent de aanbestedende dienst overeenkomstig punt 11 van bijlage V bij dat besluit geen gerubriceerde opdracht toe aan een geselecteerde inschrijver zonder van de bevoegde nationale instantie van de lidstaat waar de contractant of subcontractant is geregistreerd, een bevestiging te hebben ontvangen dat een geschikte VMV is afgegeven. Bovendien bepaalt punt 13 van die bijlage dat de intrekking van een VMV voldoende reden is om een gerubriceerde overeenkomst te beëindigen.
77 Hieruit volgt dat de intrekking van een VMV in de zin van besluit 2013/488 tot gevolg heeft dat de betrokken marktdeelnemer de toestemming verliest om toegang te krijgen tot EUCI met het oog op de sluiting en de uitvoering van een gerubriceerde overeenkomst. Een dergelijke intrekking impliceert dus met name dat hem de mogelijkheid wordt ontnomen om deel te nemen aan de precontractuele fase van een gerubriceerde overeenkomst van de Raad – waarover hij vóór die intrekking beschikte – en door die instelling een dergelijke overeenkomst toegewezen te krijgen indien zijn offerte wordt geselecteerd. Deze mogelijkheid gaat zelfs verloren indien die marktdeelnemer – zoals verzoekster in het hoofdgeding – op de dag van de intrekking van zijn VMV geen contractant of subcontractant van de Raad was.
78 Een dergelijke marktdeelnemer moet bijgevolg overeenkomstig artikel 47 van het Handvest kunnen beschikken over een doeltreffende voorziening in rechte om de intrekking van zijn VMV in de zin van besluit 2013/488 te betwisten.
79 Wat in de tweede plaats de minimumwaarborgen betreft waaraan een dergelijke voorziening moet voldoen, dient eraan te worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de doeltreffendheid van de door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde rechterlijke toetsing vereist dat de belanghebbende kennis kan nemen van de gronden waarop het jegens hem genomen besluit is gebaseerd, hetzij door lezing van het besluit zelf, hetzij doordat de redenen hem op zijn verzoek worden meegedeeld, onverminderd het recht van de bevoegde rechter om te eisen dat de betrokken autoriteit hem die redenen meedeelt, teneinde hem de mogelijkheid te bieden zijn rechten onder zo goed mogelijke omstandigheden te verdedigen en met volledige kennis van zaken te beslissen of hij er baat bij heeft om zich tot de bevoegde rechter te wenden, en teneinde deze laatste ten volle in staat te stellen om de wettigheid van het betrokken nationale besluit te toetsen (arrest van 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
80 In een situatie zoals aan de orde in het hoofdgeding, waarin de intrekking van een VMV in de zin van besluit 2013/488 uitsluitend is gebaseerd op de intrekking van een andere veiligheidsmachtiging, kan de rechterlijke toetsing van de intrekking van die VMV slechts doeltreffend zijn voor zover de voormalige houder van die VMV toegang heeft tot de redenen waarop de intrekking van die andere veiligheidsmachtiging berust, aangezien alleen die toegang hem in staat stelt de aard te begrijpen van de redenen die uiteindelijk hebben geleid tot de intrekking van die VMV en dus om eventueel die redenen te betwisten.
81 Weliswaar kunnen dwingende overwegingen die met name verband houden met de bescherming van de staatsveiligheid of de internationale betrekkingen zich ertegen verzetten dat aan de voormalige houder van een VMV in de zin van besluit 2013/488 alle of een deel van de gegevens waarop de intrekking van die VMV is gebaseerd, worden meegedeeld. In een dergelijk geval staat het evenwel aan de bevoegde nationale rechter, aan wie de geheimhouding of de vertrouwelijkheid van die informatie niet kan worden tegengeworpen, om bij de uitoefening van zijn rechterlijke toetsing zodanige technieken te hanteren dat die dwingende overwegingen kunnen worden verzoend met de noodzaak om de justitiabele voldoende procedurele bescherming te bieden, zoals het recht om te worden gehoord en het beginsel van hoor en wederhoor (zie naar analogie arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 125 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
82 Hiertoe moeten de lidstaten voorzien in een doeltreffende rechterlijke toetsing, zowel van het bestaan en de gegrondheid van de door de bevoegde nationale autoriteit met het oog op de staatsveiligheid aangevoerde redenen om te weigeren alle of een deel van de informatie waarop de intrekking van de VMV in de zin van besluit 2013/488 is gebaseerd, bekend te maken, als van de rechtmatigheid van die intrekking (zie naar analogie arrest van 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punt 58).
83 In het kader van de rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de intrekking van de VMV in de zin van besluit 2013/488, dienen de lidstaten te voorzien in regels aan de hand waarvan de met de rechtmatigheidstoetsing van dat besluit belaste rechter kennis kan nemen van alle redenen en van de daarop betrekking hebbende bewijsstukken, op basis waarvan die intrekking heeft plaatsgevonden (zie naar analogie arrest van 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punt 59).
84 Wat de vereisten betreft waaraan de rechterlijke toetsing van het bestaan en van de gegrondheid van de door de bevoegde nationale autoriteit met het oog op de veiligheid van de betrokken lidstaat aangevoerde redenen moet voldoen, dient een rechter te worden belast met een onafhankelijk onderzoek van alle door de bevoegde nationale autoriteit aangevoerde feitelijke en juridische gegevens om overeenkomstig de nationale procedurevoorschriften te beoordelen of er dwingende redenen zijn die bijvoorbeeld raken aan de staatsveiligheid of de internationale betrekkingen en die zich er daadwerkelijk tegen verzetten dat alle of een gedeelte van de redenen voor de betrokken intrekking en het daarop betrekking hebbende bewijsstukken worden meegedeeld (zie naar analogie arrest van 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punten 60 en 62, en 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 126).
85 Indien die rechter tot de slotsom komt dat de staatsveiligheid zich niet verzet tegen de mededeling, ten minste gedeeltelijk, van de redenen of de bewijsstukken die aan de grondslag liggen van de intrekking van de VMV in de zin van besluit 2013/488 en die niet eerder zijn medegedeeld, geeft hij de bevoegde nationale autoriteit de mogelijkheid de ontbrekende redenen en de ontbrekende bewijsstukken aan de betrokkene mee te delen. Indien deze autoriteit geen toestemming voor mededeling daarvan geeft, onderzoekt de rechter de rechtmatigheid van een dergelijk besluit uitsluitend op basis van de redenen en de bewijsstukken die wel zijn meegedeeld (zie naar analogie arrest van 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punt 63, en 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 127).
86 Blijkt daarentegen dat dwingende overwegingen die bijvoorbeeld raken aan de staatsveiligheid of de internationale betrekkingen zich er inderdaad tegen verzetten dat alle of een gedeelte van de redenen of de bewijsstukken die de grondslag vormen voor de intrekking van de VMV in de zin van besluit 2013/488 aan de betrokkene worden meegedeeld, dan moet de rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van die intrekking worden verricht in het kader van een procedure waarin de uit die dwingende overwegingen voortvloeiende vereisten op passende wijze worden afgewogen tegen de vereisten van het recht op doeltreffende rechterlijke bescherming, in het bijzonder de naleving van het beginsel van hoor en wederhoor, waarbij de eventuele inmenging in de uitoefening van dat recht tot het strikte minimum moet worden beperkt (zie naar analogie arrest van 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punt 64, en 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 128).
87 In dit verband moet, daar artikel 47 van het Handvest dient te worden geëerbiedigd, die procedure zoveel mogelijk het beginsel van hoor en wederhoor waarborgen, zodat de belanghebbende de redenen die ten grondslag liggen aan de intrekking van de VMV in de zin van besluit 2013/488 kan betwisten en opmerkingen kan maken over de daarop betrekking hebbende bewijsstukken en bijgevolg zinvol zijn verweermiddelen kan aanvoeren Voor een dergelijke afweging kan worden teruggegrepen naar mogelijkheden zoals de mededeling van een samenvatting van de inhoud van de betreffende informatie en bewijzen (zie naar analogie arrest van 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punt 65, en 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 129).
88 Aan de belanghebbende dient hoe dan ook de essentie van de redenen te worden meegedeeld die ten grondslag liggen aan die intrekking, omdat de noodzakelijke bescherming van met name de staatsveiligheid of de internationale betrekkingen niet tot gevolg mag hebben dat de belanghebbende zijn recht om te worden gehoord wordt ontnomen en dat, bijgevolg, zijn recht op een voorziening in rechte tegen die intrekking ondoeltreffend wordt (zie naar analogie arrest van 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punt 65).
89 Indien de nationale autoriteit die de VMV in de zin van besluit 2013/488 heeft ingetrokken, zich voor de bevoegde nationale rechter uitsluitend wil beroepen op bepaalde redenen die ten grondslag liggen aan de intrekking van die VMV, welke redenen zij voldoende acht om die intrekking te rechtvaardigen, staat het haar in voorkomend geval vrij om enkel de essentie van die redenen mee te delen (zie naar analogie arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punten 119, 127 en 130). In dat geval onderzoekt die rechter overeenkomstig de in punt 85 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak de rechtmatigheid van die intrekking enkel op basis van de redenen waarvan de essentie is meegedeeld.
90 Voorts geldt de afweging van het recht op doeltreffende rechterlijke bescherming tegen de noodzaak om met name de bescherming van de staatsveiligheid of de internationale betrekkingen te verzekeren – waarop de in de punten 87 en 88 vermelde vaststelling berust – niet op dezelfde wijze voor de bewijsstukken die de grondslag vormen voor de aan de bevoegde nationale rechter voorgelegde redenen. In bepaalde gevallen kan de bekendmaking van die bewijsstukken immers op rechtstreekse en bijzondere wijze met name de staatsveiligheid schaden, doordat die bekendmaking het leven, de gezondheid of de vrijheid van personen in gevaar kan brengen of specifieke door de nationale veiligheidsautoriteiten gehanteerde onderzoeksmethoden kan onthullen, en er aldus ernstig afbreuk aan kan doen, of zelfs kan beletten, dat die autoriteiten ook in de toekomst hun taken vervullen (zie naar analogie arrest van 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punt 66).
91 In deze context staat het aan de bevoegde nationale rechter om te beoordelen of en in hoeverre de omstandigheid dat vertrouwelijke informatie of bewijzen niet aan de betrokken persoon werden verstrekt zodat deze geen opmerkingen dienaangaande kon maken, invloed heeft op de bewijswaarde van die bewijsstukken (zie naar analogie arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 129 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
92 In die omstandigheden staat het aan de bevoegde nationale rechter om erop toe te zien dat de essentie van de redenen waarop de intrekking van de VMV in de zin van besluit 2013/488 is gebaseerd op zodanige wijze aan de belanghebbende wordt meegedeeld dat naar behoren rekening wordt gehouden met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van de bewijsstukken, en om, in voorkomend geval, krachtens het nationale recht de consequenties te trekken uit een eventuele schending van die mededelingsplicht (zie naar analogie arrest van 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punt 68).
93 Gelet op deze uit artikel 47 van het Handvest voortvloeiende vereisten blijkt in casu dat de bevoegdheid van de bevoegde nationale rechter om toegang te krijgen tot alle gerubriceerde informatie die ten grondslag ligt aan de intrekking van de VMV in de zin van besluit 2013/488 en waarnaar de verwijzende rechter verwijst, een noodzakelijke maar onvoldoende voorwaarde is om in een situatie als die in het hoofdgeding een doeltreffende voorziening in rechte te waarborgen.
94 De eerbiediging van de rechten van de verdediging impliceert immers niet alleen dat de bevoegde rechter over alle relevante gegevens beschikt om zijn beslissing te nemen, maar ook dat de betrokkene, in voorkomend geval via een raadsman, zijn belangen kan doen gelden door zijn standpunt over die gegevens kenbaar te maken (zie in die zin arrest van 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a., C‑159/21, ECLI:EU:C:2022:708, punt 58).
95 Bovendien kan de mogelijkheid voor de advocaat van de voormalige houder van de VMV om met toestemming van de betrokken nationale autoriteiten toegang te krijgen tot de gerubriceerde informatie die ten grondslag ligt aan de intrekking van de VMV in de zin van besluit 2013/488, niet volstaan om de naleving van artikel 47 van het Handvest te waarborgen in een situatie waarin die autoriteiten een dergelijke toegang kunnen weigeren zonder dat de bevoegde nationale rechter de consequenties kan trekken uit het eventueel ongerechtvaardigde karakter van een dergelijke weigering met het oog op de rechtmatigheidstoetsing van die intrekking, en waarin die advocaat de vertrouwelijkheid van die informatie moet waarborgen, hetgeen betekent dat hij de inhoud ervan niet aan zijn cliënt mag onthullen.
96 Voor het overige kan aan de hand van de gegevens in de verwijzingsbeslissing niet worden bepaald of de bevoegde nationale rechter krachtens de Slowaakse regeling bevoegd is om na te gaan of de door de nationale autoriteiten aangevoerde redenen daadwerkelijk in de weg staan aan de mededeling van alle of een deel van de gerubriceerde informatie die ten grondslag ligt aan de intrekking van de VMV in de zin van besluit 2013/488, en om in voorkomend geval de consequenties te trekken uit een niet naar behoren gemotiveerde weigering om een deel van die informatie mee te delen.
97 Evenzo blijkt uit de verwijzingsbeslissing weliswaar dat verzoekster in het hoofdgeding of haar advocaat toegang hebben kunnen krijgen tot niet-gerubriceerde informatie en bepaalde gerubriceerde informatie die ten grondslag ligt aan de intrekking van de VMV in de zin van besluit 2013/488, maar de verwijzende rechter heeft niet gepreciseerd of de aldus meegedeelde informatie verzoekster in het hoofdgeding in staat stelde om te beschikken over de essentie van de redenen voor die intrekking of tenminste over de essentie van de reden(en) waarop de bevoegde nationale instantie zich wilde beroepen.
98 Het staat derhalve aan de verwijzende rechter om te beoordelen in hoeverre de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling en praktijk de naleving waarborgen van de uit de punten 79 tot en met 92 van het onderhavige arrest voortvloeiende vereisten van artikel 47 van het Handvest.
99 Wat in de derde plaats de consequenties betreft van een eventuele vaststelling dat die regeling en die praktijk onverenigbaar zijn met artikel 47 van het Handvest, staat het de lidstaten vrij om de bevoegde nationale autoriteit de bevoegdheid voor te behouden om die gerubriceerde redenen of die bewijsstukken al dan niet mee te delen, voor zover de bevoegde nationale rechter die zich moet uitspreken over het beroep tegen de intrekking van de VMV in de zin van besluit 2013/488 bevoegd is om de consequenties te trekken uit het besluit dat die autoriteiten dienaangaande uiteindelijk hebben genomen [zie naar analogie arrest van 25 april 2024, NW en PQ (Gerubriceerde informatie), C‑420/22 en C‑528/22, EU:C:2024:344, punt 113].
100 Een dergelijke oplossing kan er immers voor zorgen dat artikel 47 van het Handvest volledig wordt geëerbiedigd wanneer de bevoegde nationale autoriteit op ongerechtvaardigde wijze de openbaarmaking belet van alle of een deel van de gegevens waarop een dergelijke intrekking is gebaseerd. Op die manier kan worden gewaarborgd dat de niet-nakoming door die autoriteit van de op haar rustende procedurele verplichtingen er niet toe leidt dat de rechterlijke beslissing is gebaseerd op feiten en documenten waarvan de verzoeker geen kennis heeft kunnen nemen en waarover hij dus geen standpunt heeft kunnen innemen [zie naar analogie arrest van 25 april 2024, NW en PQ (Gerubriceerde informatie), C‑420/22 en C‑528/22, EU:C:2024:344, punt 114].
101 Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat het voor de waarborging van een effectieve rechterlijke bescherming bij de rechtsmatigheidsbeoordeling van de intrekking van een VMV in de zin van besluit 2013/488 onontbeerlijk is dat de nationale rechter bij wie beroep tegen die intrekking is ingesteld, bevoegd is om zelf bepaalde gerubriceerde informatie mee te delen wanneer de niet-mededeling van die informatie aan de voormalige houder van die VMV, in voorkomend geval via zijn advocaat, niet gerechtvaardigd lijkt [zie naar analogie arrest van 25 april 2024, NW en PQ (Gerubriceerde informatie), C‑420/22 en C‑528/22, EU:C:2024:344, punt 115].
102 Gelet op het voorgaande dient op de tweede en de derde prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 47 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat:
– het zich niet verzet tegen een nationale regeling en praktijk op grond waarvan een besluit tot intrekking van een VMV in de zin van besluit 2013/488 niet vermeldt welke gerubriceerde informatie die intrekking rechtvaardigt op grond van dwingende overwegingen die bijvoorbeeld raken aan de staatsveiligheid of de internationale betrekkingen, maar bepaalt dat de rechter die bevoegd is voor de rechtmatigheidsbeoordeling van die intrekking toegang heeft tot die informatie, en dat de advocaat van de voormalige houder van die VMV slechts toegang tot die informatie kan krijgen met toestemming van de betrokken nationale autoriteiten en mits de vertrouwelijkheid ervan wordt gewaarborgd, voor zover die rechter erop toeziet dat de niet-bekendmaking van informatie wordt beperkt tot het strikt noodzakelijke en dat in ieder geval aan de voormalige houder van die VMV de essentie van de redenen van die intrekking wordt meegedeeld op een wijze die naar behoren rekening houdt met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van de bewijsstukken, en
– indien artikel 47 van het Handvest zich tegen een dergelijke regeling en een dergelijke praktijk verzet, dat artikel niet vereist dat die nationale rechter zelf bepaalde gerubriceerde informatie meedeelt aan de voormalige houder van de VMV, in voorkomend geval via zijn advocaat, wanneer het niet gerechtvaardigd lijkt om die informatie aan die voormalige houder of zijn advocaat te onthouden. Het staat aan de bevoegde nationale autoriteit om in dat geval het nodige te doen. Indien die autoriteit geen toestemming voor die mededeling geeft, onderzoekt de rechter de rechtmatigheid van de intrekking van die VMV uitsluitend op basis van de redenen en de bewijsstukken die wel zijn meegedeeld.
Vierde vraag
103 Gelet op het antwoord op de tweede en de derde vraag hoeft de vierde vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
104 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 51 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
moet aldus worden uitgelegd dat
– de rechtmatigheidsbeoordeling door een nationale rechter van een besluit waarbij een industrieel veiligheidsattest dat toegang geeft tot door een lidstaat gerubriceerde informatie wordt ingetrokken, geen betrekking heeft op een handeling die het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van die bepaling;
– de rechtmatigheidsbeoordeling door een nationale rechter van een besluit waarbij als gevolg van de intrekking van dat attest een industrieel veiligheidscertificaat wordt ingetrokken dat toegang geeft tot gerubriceerde EU-informatie van de Europese Unie in de zin van artikel 11 en bijlage V bij besluit 2013/488/EU van de Raad van 23 september 2013 betreffende de beveiligingsvoorschriften voor de bescherming van gerubriceerde EU-informatie, betrekking heeft op een handeling die het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van dat artikel 51, lid 1.
2) Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten
moet aldus worden uitgelegd dat
– het zich niet verzet tegen een nationale regeling en praktijk op grond waarvan een besluit tot intrekking van een veiligheidsmachtiging voor een vestiging in de zin van besluit 2013/488 niet vermeldt welke gerubriceerde informatie die intrekking rechtvaardigt op grond van dwingende overwegingen die bijvoorbeeld raken aan de staatsveiligheid of de internationale betrekkingen, maar bepaalt dat de rechter die bevoegd is voor de rechtmatigheidsbeoordeling van die intrekking toegang heeft tot die informatie, en dat de advocaat van de voormalige houder van die veiligheidsmachtiging voor een vestiging slechts toegang tot die informatie kan krijgen met toestemming van de betrokken nationale autoriteiten en mits de vertrouwelijkheid ervan wordt gewaarborgd, voor zover die rechter erop toeziet dat de niet-bekendmaking van informatie wordt beperkt tot het strikt noodzakelijke en dat in ieder geval aan de voormalige houder van die veiligheidsmachtiging voor een vestiging de essentie van de redenen van die intrekking wordt meegedeeld op een wijze die naar behoren rekening houdt met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van de bewijsstukken, en
– indien artikel 47 van het Handvest zich tegen een dergelijke regeling en een dergelijke praktijk verzet, dat artikel niet vereist dat die nationale rechter zelf bepaalde gerubriceerde informatie meedeelt aan de voormalige houder van de veiligheidsmachtiging voor een vestiging, in voorkomend geval via zijn advocaat, wanneer het niet gerechtvaardigd lijkt om die informatie aan die voormalige houder of zijn advocaat te onthouden. Het staat aan de bevoegde nationale autoriteit om in dat geval het nodige te doen. Indien die autoriteit geen toestemming voor die mededeling geeft, onderzoekt de rechter de rechtmatigheid van de intrekking van die veiligheidsmachtiging voor een vestiging uitsluitend op basis van de redenen en de bewijsstukken die wel zijn meegedeeld.
ondertekeningen