Sag T-677/13
Axa Versicherung AG
mod
Europa-Kommissionen
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001– dokumenter vedrørende en procedure efter konkurrencereglerne – begæring vedrørende en samling af dokumenter – afslag på aktindsigt – begæring vedrørende ét enkelt dokument – indholdsfortegnelse – forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse – undtagelse vedrørende beskyttelsen af en tredjeparts forretningsmæssige interesser – undtagelse vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – tungtvejende offentlig interesse – erstatningssøgsmål – begrundelsespligt«
Sammendrag – Rettens dom (Tredje Afdeling) af 7. juli 2015
1. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – beskyttelse af forretningsmæssige interesser – anvendelse på administrative sagsakter vedrørende procedurer for kontrol med overholdelsen af konkurrencereglerne – generel formodning for indgreb i beskyttelsen af de i en sådan procedure involverede interesser ved udbredelsen af bestemte dokumenter hidrørende fra sådanne sagsakter
(Art. 101 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, første og tredje led)
2. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – afvisning på grundlag af flere undtagelser – lovlig
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)
3. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – afslag på aktindsigt – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – muligheden for at tage udgangspunkt i generelle formodninger, som finder anvendelse på visse kategorier af dokumenter – grænser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, og 7)
4. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – rækkevidde – anvendelse på administrative sagsakter vedrørende procedurer for kontrol med overholdelsen af konkurrencereglerne – videregivelse til en person, der agter at anlægge et erstatningssøgsmål på grundlag af en angivelig tilsidesættelse af artikel 101 TEUF – forpligtelse for ansøgeren til at dokumentere, at det er nødvendigt at få aktindsigt i de omhandlede dokumenter – rækkevidde
(Art. 101 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2)
5. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – afslag på aktindsigt – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – rækkevidde
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)
6. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – afslag på aktindsigt – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – muligheden for at tage udgangspunkt i generelle formodninger, som finder anvendelse på visse kategorier af dokumenter – anvendelse af en generel formodning ved begæring om aktindsigt i ét enkelt dokument – lovlig – betingelser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2)
7. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – anvendelse på administrative sagsakter vedrørende procedurer for kontrol med overholdelsen af konkurrencereglerne – generel formodning for indgreb i beskyttelsen af de i en samarbejdsprocedure beskyttede interesser ved udbredelsen af bestemte dokumenter hidrørende fra sådanne sagsakter – grænser – forpligtelse til at foretage en afvejning af risikoen for indgreb i effektiviteten af samarbejdsordningen og retten til erstatning for en, der ansøger, som anser sig for at være offer for en overtrædelse af konkurrencereglerne
(Art. 101 TEUF og 102 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2; Kommissionens meddelelse 2006/C 298/11)
8. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet – anvendelse som helhed af bestemmelserne i forordning nr. 45/2001 – pligt for den, der har anmodet om aktindsigt, til at godtgøre, at videregivelsen af de pågældende personoplysninger er nødvendig – rækkevidde
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 45/2001, art. 8, litra b), og nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, litra b)]
9. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af forretningsmæssige interesser – anvendelse på oplysninger i dokumenter, som er mindst fem år gamle – lovlig
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, første led)
1. For at begrunde et afslag på en begæring om aktindsigt i et dokument i henhold til forordning 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter kan den pågældende institution basere sin beslutning herom på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om dokumenter af tilsvarende karakter.
Når en begæring således vedrører en samling af dokumenter i sagsakterne i en sag om en procedure efter konkurrencereglerne, er Kommissionen – uden at foretage en konkret og individuel undersøgelse af hvert af disse dokumenter – berettiget til at antage, at udbredelsen heraf i princippet skader beskyttelsen af såvel formålet med inspektioner, undersøgelser og revision som beskyttelsen af forretningsmæssige interesser, som er tæt forbundet i dette tilfælde. Anvendelsen af en generel formodning er hverken begrænset til en begæring, hvormed der ønskes aktindsigt i alle dokumenterne i sagsakterne vedrørende en procedure efter konkurrencereglerne, eller til en begæring, der vedrører en hel og udefineret samling af dokumenter i sagsakterne. En generel formodning kan ligeledes anvendes i tilfælde af en begæring vedrørende en samling mere specifikke dokumenter i sagsakterne, som er identificeret på baggrund af deres fælles egenskaber eller deres tilhørsforhold til en eller flere generelle kategorier.
Kommissionen kan desuden påberåbe sig en sådan generel formodning, så længe den pågældende procedure ikke kan anses for afsluttet, enten fordi Kommissionen endnu ikke har vedtaget en afgørelse, eller fordi der er anlagt annullationssøgsmål til prøvelse af denne afgørelse, og disse stadig verserer på tidspunktet, hvor der indgives en begæring om aktindsigt i sagsakterne til Kommissionen, som behandler denne begæring. Muligheden for at anvende en generel formodning ved behandlingen af en begæring om aktindsigt, der vedrører en samling af dokumenter, betyder i øvrigt, at de omhandlede dokumenter ikke er underlagt en forpligtelse til fuld og end ikke delvis aktindsigt.
(jf. præmis 36, 37 og 39-42)
2. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 56)
3. Hvad angår en afgørelse om afslag på aktindsigt i et dokument, der er begæret aktindsigt i i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, udelukker anvendelsen af en generel formodning ikke muligheden for at godtgøre, at et givet dokument, der er begæret aktindsigt i, ikke er omfattet af denne formodning, eller at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af det omhandlede dokument, jf. forordningens artikel 4, stk. 2. Det påhviler den begærende part konkret at angive de omstændigheder, der udgør en mere tungtvejende offentlige interesse, der kan begrunde udbredelsen af det omhandlede dokument.
Kravet om at undersøge, om den omhandlede generelle formodning faktisk finder anvendelse, kan derimod ikke fortolkes således, at den pågældende institution skal foretage en individuel undersøgelse af alle de dokumenter, som den er anmodet om aktindsigt i. Et sådant krav fratager den generelle formodning dens effektive virkninger, der består i at gøre det muligt for den pågældende institution at besvare en overordnet begæring om aktindsigt på tilsvarende overordnet vis.
Den omstændighed, at de ønskede dokumenter er mere end 5 år gamle, kan i øvrigt ikke i sig selv afkræfte en generel formodning om nægtelse af aktindsigt, eftersom artikel 4, stk. 7, i forordning nr. 1049/2001 bestemmer, at undtagelserne i denne forordning finder anvendelse i højst 30 år eller efter udløbet af dette tidsrum om nødvendigt.
(jf. præmis 59, 60 og 63)
4. Selv om enhver har adgang til at kræve erstatning for den skade, der er påført ham som følge af en tilsidesættelse af EU’s konkurrenceregler, og adgangen hertil styrker virkningen af disse regler, i det omfang en sådan ret er egnet til at hindre de ofte skjulte aftaler eller former for adfærd, der kan begrænse eller fordreje konkurrencen, og derved bidrager til opretholdelsen af en effektiv konkurrence inden for Unionen, kan betragtninger af en så generel art imidlertid ikke i sig selv gå forud for begrundelserne for et afslag på aktindsigt i dokumenterne i sagsakterne vedrørende en procedure efter konkurrencereglerne, der er baseret på den omstændighed, at disse dokumenter som helhed er omfattet af en generel formodning for, at deres udbredelse i princippet vil være til skade for bl.a. beskyttelsen af formålet med inspektioner og undersøgelser.
For at sikre en effektiv ret til erstatning er det nemlig ikke nødvendigt, at ethvert dokument i sagsakterne i en sådan procedure fremsendes til den person, som har begæret aktindsigt heri i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter med henblik på anlæggelse af et erstatningssøgsmål, da det ikke er sandsynligt, at et sådant søgsmål vil skulle begrundes med samtlige beviser i sagsakterne til denne procedure. Det samme gælder i tilfælde, hvor den person, der begærer aktindsigt i dokumenterne i disse sagsakter, allerede har anlagt et erstatningssøgsmål, da det ikke er sandsynligt, at dette søgsmål vil skulle begrundes med alle sagsakter i deres helhed.
Det påhviler derfor enhver, der vil opnå erstatning for skade som følge af en tilsidesættelse af EU’s konkurrenceregler, at dokumentere, at det er nødvendigt for vedkommende at få aktindsigt i det ene eller andet dokument i Kommissionens sagsakter med henblik på, at Kommissionen i hvert enkelt tilfælde kan afveje de hensyn, der kan berettige videregivelsen af sådanne dokumenter og beskyttelsen af disse under hensyntagen til alle de relevante oplysninger i sagen. Hvis der ikke foreligger en sådan nødvendighed, kan interessen i at opnå erstatning for skade som følge af en tilsidesættelse af EU’s konkurrenceregler ikke udgøre en mere tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001.
(jf. præmis 66-70 og 163)
5. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 92 og 93)
6. En institution, der er forelagt en anmodning om aktindsigt i dokumenter i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, kan lægge en generel formodning til grund for et afslag på aktindsigt, selv om den omhandlede begæring kun vedrører et enkelt dokument. Hvad angår en sådan situation, hvor anvendelsen af en generel formodning ikke har til formål at gøre det muligt overordnet at behandle en begæring, som i sig selv er overordnet, tilkommer det den institution, som har til hensigt at anvende en generel formodning, at undersøge, om de generelle betragtninger, der normalt gælder for en bestemt type dokumenter, konkret har gyldighed for det dokument, som der begæres aktindsigt i.
Dette krav indebærer ikke nødvendigvis, at institutionen foretager en konkret vurdering af det omhandlede dokument, selv om denne institutions forpligtelse til at kontrollere, at den generelle formodning, som den har til hensigt at anvende med henblik på at behandle en begæring vedrørende en samling af dokumenter, reelt finder anvendelse, ikke skal fortolkes således, at den skal foretage en individuel undersøgelse af alle de dokumenter, som den er blevet anmodet om aktindsigt i. Det er imidlertid heller ikke nødvendigt, at den pågældende institution fører tilstrækkeligt faktisk og retligt bevis for sit afslag på aktindsigt, idet den baserer sig på en rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk risiko for, at en eller flere af de interesser, som er beskyttet af undtagelserne i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/200, konkret og faktisk ville lide skade.
Selv i en situation, hvor der anvendes en generel formodning for at behandle en begæring, der vedrører ét enkelt dokument, er den berørte institution forpligtet til at foranstalte en udbredelse af hele eller dele af de af begæringen omhandlede dokumenter, hvis den konstaterer, at proceduren har de kendetegn, der muliggør en sådan udbredelse.
(jf. præmis 94, 100, 101 og 116)
7. Hvad angår en begæring om aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter i dokumenter i forbindelse med en samarbejdsprocedure kan Kommissionen nærmere bestemt antage, at udleveringen af henvisninger til korrespondancen mellem de virksomheder, som har anmodet om at blive omfattet af meddelelsen om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager, kan begrænse effektiviteten af dens samarbejdsordning, for så vidt som de bevirker, at tredjemand får oplysninger om følsomme forretningsoplysninger eller fortrolige oplysninger om parternes samarbejde, som er indeholdt i disse dokumenter. Kommissionens samarbejdsprogrammer er nemlig nyttige redskaber med henblik på at afsløre og standse overtrædelser af konkurrencereglerne, og de er medvirkende til en effektiv anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Disse programmers effektivitet kan desuden blive påvirket af udleveringen af dokumenterne vedrørende samarbejdsproceduren til personer, som ønsker at anlægge et erstatningssøgsmål. Det må i denne forbindelse med rette kunne antages, at perspektivet af en sådan videregivelse afskrækker personer, som er indblandet i en overtrædelse af konkurrencereglerne, fra at samarbejde.
Selv om disse overvejelser kan begrunde, at aktindsigt i visse dokumenter i sagsakterne til en procedure for anvendelsen af konkurrencereglerne nægtes, indebærer dette imidlertid ikke, at aktindsigten systematisk kan nægtes, idet hver begæring om aktindsigt skal bedømmes fra sag til sag under hensyntagen til alle de relevante faktorer i sagen. Den omstændighed, at en sådan nægtelse vil kunne hindre gennemførelsen af erstatningssøgsmål anlagt ved de nationale retter ved at give de berørte virksomheder, som allerede vil kunne have nydt godt af en i det mindste delvis immunitet fra økonomiske sanktioner, mulighed for ligeledes at unddrage sig deres forpligtelse til at erstatte de skader, som følger af overtrædelsen af artikel 101 TEUF, og det til skade for de skadelidte personer, kræver derimod, at denne nægtelse begrundes med tvingende hensyn til beskyttelsen af den påberåbte interesse, som finder anvendelse på hvert dokument, for hvilket aktindsigt nægtes.
Det er således kun tilstedeværelsen af en risiko for, at et givet dokument faktisk vil kunne skade den offentlige interesse i det pågældende samarbejdsprograms effektivitet, der vil kunne begrunde, at dette dokument ikke udleveres. I den henseende skal de hensyn, der kan berettige videregivelsen af de omhandlede dokumenter eller beskyttelsen af de omhandlede dokumenter, afvejes i hvert enkelt tilfælde. Ved en sådan afvejning skal der tages hensyn til alle relevante oplysninger i sagen, og navnlig den interesse, som den, der fremsætter begæringen, måtte have i at opnå aktindsigt i disse dokumenter med henblik på at understøtte sit erstatningssøgsmål, henset til de eventuelle andre muligheder, der står til vedkommendes rådighed på den ene side, og de faktiske skadelige virkninger, en sådan adgang vil kunne give anledning til i forhold til den offentlige interesse eller andre personers legitime interesser, på den anden side. Dette gælder så meget desto mere i et tilfælde, hvor en person, som anser sig for at være offer for overtrædelser af konkurrencereglerne, og som allerede har anlagt et erstatningssøgsmål ved en national ret, anmoder Kommissionen om aktindsigt, ikke i de dokumenter i samarbejdsproceduren, som fremgår af sagsakterne i den procedure, som førte til den afgørelse, hvorved overtrædelsen blev konstateret, men alene i henvisningerne til de dokumenter, som fremgår af indholdsfortegnelsen over disse sagsakter.
Et fuldstændigt afslag på aktindsigt i sådanne henvisninger, herunder de dele, som er neutrale eller ubetydelige, kan i praksis gøre enhver identifikation af de dokumenter i samarbejdsproceduren, som fremgår af indholdsfortegnelsen, umulig eller i det mindste urimelig vanskelig, og forhindre ansøgeren i at danne sig en mening om, hvorvidt det er nødvendigt at råde over disse dokumenter med henblik på at underbygge den pågældendes erstatningssøgsmål, og således i endnu mindre grad at begrunde, hvorfor et sådant behov foreligger. Det er således under overholdelse af et sådant krav, at ikke alene udbredelsen af disse dokumenter og deres fremlæggelse under en erstatningssag, der er anlagt ved en national domstol, er reguleret, men ligeledes Kommissionens anerkendelse af, at der foreligger en tungvejende offentlig interesse i tilfælde, hvor Kommissionen har modtaget en begæring i henhold til forordning nr. 1049/2001. Som følge heraf kan et generelt og ubetinget afslag i praksis være til hinder for, at sagsøgeren reelt kan udøve den ret til erstatning, som sagsøgeren har i henhold til traktaten.
(jf. præmis 114, 118, 119, 121-124 og 134)
8. Artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, som fastsætter en særlig ordning, som styrker beskyttelsen af personer, hvis personoplysninger i givet fald vil kunne udbredes til offentligheden, kræver, at enhver skade på beskyttelsen af privatlivets fred og deres integritet altid skal vurderes og bedømmes i henhold til bl.a. forordning nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og ‑organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger.
I denne forbindelse bestemmer artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001, at personoplysninger kun videregives til en modtager, hvis modtageren godtgør nødvendigheden af videregivelsen af personoplysningerne, og der ikke er grund til at formode, at den registreredes legitime interesser vil kunne lide skade derved. Bestemmelsen finder anvendelse på alle begæringer baseret på forordning nr. 1049/2001, der har til formål at få aktindsigt i dokumenter, der indeholder personoplysninger. Når den person, som begærer aktindsigt i dokumenter, som indeholder personoplysninger, hverken er fremkommet med nogen udtrykkelig og lovlig begrundelse eller har fremført noget overbevisende argument for at godtgøre, at en videregivelse af disse personoplysninger til ham er nødvendig, kan den pågældende institution ikke foretage en afvejning af de berørte parters forskellige interesser.
(jf. præmis 139, 141 og 143)
9. Det er korrekt, at den omstændighed, at oplysninger, som kan afsløre forretningshemmeligheder eller være fortrolige, og som er mindst fem år gamle, af denne årsag skal opfattes som historiske, medmindre det undtagelsesvis påvises, at disse oplysninger stadig udgør væsentlige faktorer i den berørte virksomheds handelsmæssige stilling. De negative følger af en udbredelse af forretningsmæssigt følsomme oplysninger aftager ligeledes i forhold til oplysningens alder. Dette udelukker imidlertid ikke, at sådanne oplysninger fortsat kan være omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter.
(jf. præmis 154)