Asunto T‑677/13
Axa Versicherung AG
contra
Comisión Europea
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Documentos relativos a un procedimiento de aplicación de las normas sobre competencia — Solicitud referida a conjunto de documentos — Denegación de acceso — Solicitud referida a un documento individual — Tabla de materias — Obligación de proceder a un examen concreto e individual — Excepción de protección de los intereses comerciales de un tercero — Excepción de protección del objetivo de las actuaciones de inspección, investigación y auditoría — Interés público superior — Acción de resarcimiento — Obligación de motivación»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera)
de 7 de julio de 2015
1. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Protección de los intereses comerciales — Aplicación a los expedientes administrativos correspondientes a los procedimientos de control del respeto a las normas sobre competencia — Presunción general de perjuicio para la protección de los intereses afectados en un procedimiento de ese tipo por la divulgación de algunos documentos contenidos en esos expedientes
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, guiones primero y tercero]
2. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Denegación basada en diversas excepciones — Procedencia
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]
3. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Denegación de acceso — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Posibilidad de basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas clases de documentos — Límites
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 2 y 7]
4. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Alcance — Aplicación a los expedientes administrativos correspondientes a los procedimientos de control del respeto a las normas sobre competencia — Notificación a una persona en la que se prevé un posible recurso de indemnización basado en la supuesta infracción del artículo 101 TFUE — Obligación del solicitante de demostrar la necesidad de acceder a los documentos de que se trate — Alcance
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2]
5. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos —Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Denegación de acceso — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Alcance
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]
6. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Denegación de acceso — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Posibilidad de basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas clases de documentos — Invocación de una presunción general en el caso de una solicitud que tiene por objeto un documento individual — Procedencia — Requisitos
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2]
7. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Aplicación a los expedientes administrativos correspondientes a los procedimientos de control del respeto a las normas sobre competencia — Presunción general de perjuicio para la protección de los intereses afectados en un procedimiento de clemencia por la divulgación de algunos documentos incluidos en esos expedientes — Límites — Obligación de ponderación del riesgo de perjuicio para la efectividad del programa de clemencia y del derecho al resarcimiento de un solicitante que se considera perjudicado por una infracción de las normas sobre competencia
[Arts. 101 TFUE y 102 TFUE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2; Comunicación 2006/C 298/11 de la Comisión]
8. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de la intimidad y la integridad de la persona — Aplicación íntegra de lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 45/2001 — Obligación del solicitante de demostrar el carácter necesario de la comunicación de los datos de carácter personal de que se trata — Alcance
[Reglamentos (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo no 45/2001, art. 8, letra b), y nº 1049/2001, art. 4, ap. 1, letra b)]
9. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales — Aplicación a las informaciones que aparecen en los documentos datados cinco o más años antes — Procedencia
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, primer guion]
1. Para justificar la denegación de acceso a un documento cuya divulgación se ha solicitado en virtud de lo dispuesto en el Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, la institución afectada puede basarse en presunciones generales aplicables a determinadas categorías de documentos, toda vez que pueden aplicarse consideraciones de carácter general similares a solicitudes de divulgación relativas a documentos de la misma naturaleza.
Así, en el caso de una solicitud referida a un conjunto de documentos obrantes en el expediente de un procedimiento de aplicación de las normas sobre competencia, la Comisión está facultada para presumir —sin llevar a cabo un examen concreto e individual de cada uno de esos documentos— que su divulgación perjudicaría, en principio, tanto la protección del objetivo de las actividades de inspección e investigación como la protección de los intereses comerciales de las empresas partes en el procedimiento, pues ambos tipos de protección se encuentran estrechamente relacionados en este contexto. El recurso a una presunción de este tipo no se limita ni al caso en que una solicitud pretende obtener el acceso a la totalidad de los documentos contenidos en el expediente de un procedimiento de aplicación de las normas sobre competencia ni tan siquiera al caso en que se refiere a un conjunto global e indiferenciado de documentos pertenecientes a dicho procedimiento. Por el contrario, también se puede recurrir a dicha presunción en el caso de una solicitud referida a un tipo más específico de documentos del expediente, identificados por indicación de sus características comunes o de su pertenencia a una o varias categorías generales.
Asimismo, la Comisión tiene derecho a basarse en tal presunción general por todo el tiempo que el procedimiento en cuestión no pueda considerarse terminado, ya sea porque todavía no ha desembocado en la adopción de una decisión, ya sea porque se han interpuesto recursos de anulación contra dicha decisión y todavía están pendientes de resolución en la fecha en que la Comisión recibe la solicitud de acceso a los documentos que obran en el correspondiente expediente y se pronuncia al respecto. Además, la posibilidad de basarse en una presunción general para tramitar una solicitud de acceso que se refiere a un conjunto de documentos significa que los documentos comprendidos en aquella se sustraen a la obligación de divulgación, total o incluso parcial, de su contenido.
(véanse los apartados 36, 37 y 39 a 42)
2. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 56)
3. En el caso de una decisión de denegación de acceso a un documento cuya divulgación se ha solicitado en virtud del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, el recurso a una presunción general no excluye la posibilidad de demostrar que un documento determinado, cuya divulgación se solicita, no está amparado por esa presunción o que existe un interés público superior que justifica la divulgación de dicho documento en virtud del artículo 4, apartado 2, del citado Reglamento. A estos efectos, corresponde al solicitante invocar de manera concreta las circunstancias que fundamentan la divulgación del documento de que se trate.
En cambio, la exigencia de verificar si es realmente aplicable la presunción general de que se trata no puede interpretarse en el sentido de que la institución de que se trate deba examinar individualmente todos los documentos solicitados en el caso concreto. Tal exigencia privaría a la presunción general de su efecto útil, consistente en permitir que la Comisión responda a una solicitud de acceso global de un modo igualmente global.
Por otra parte, el hecho de que los documentos solicitados tengan más de cinco años no puede, por sí mismo, desvirtuar la presunción general de no divulgación, ya que el artículo 4, apartado 7, del Reglamento nº 1049/20001 dispone que las excepciones relativas a los intereses comerciales o los documentos sensibles pueden aplicarse durante un período de treinta años, e incluso más allá de dicho período si resulta necesario.
(véanse los apartados 59, 60 y 63)
4. Si bien es verdad que toda persona tiene derecho a reclamar la reparación del perjuicio que le haya causado la vulneración de las normas de competencia de la Unión, y que un derecho de esta índole refuerza la operatividad de esas normas, ya que puede disuadir los acuerdos o prácticas, a menudo encubiertos, que puedan restringir o falsear el juego de la competencia, contribuyendo así al mantenimiento de una competencia efectiva en la Unión, unas consideraciones tan generales no pueden por sí solas prevalecer sobre las razones justificativas de la denegación de acceso a los documentos que obran en el expediente de un procedimiento de aplicación de las normas sobre competencia, basada en que esos documentos están amparados, en su conjunto, por una presunción general según la cual su divulgación, en principio, menoscabaría, en particular, la protección del objetivo de las actividades de inspección e investigación.
En efecto, para garantizar la protección efectiva del derecho a la reparación, no es necesario que se transmita todo documento relacionado con un procedimiento como ese a la persona que solicite acceso al expediente con arreglo al Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, porque ese solicitante se proponga ejercitar una acción de resarcimiento, ya que es poco probable que esta acción deba fundamentarse en todos los datos que figuran en el expediente relativo a dicho procedimiento. Así sucede también cuando la persona que solicita acceso a los documentos de ese expediente ya ha ejercitado una acción de resarcimiento, mientras siga siendo poco probable que esa acción deba fundamentarse en la totalidad del expediente.
Por lo tanto, incumbe a toda persona que pretenda obtener la reparación del perjuicio sufrido a causa de una infracción de las normas sobre competencia de la Unión acreditar su necesidad de acceder a uno u otro de los documentos obrantes en el expediente de la Comisión, para que ésta pueda ponderar en cada caso los intereses que justifican la comunicación de esos documentos y la protección de éstos, considerando todos los factores pertinentes en el asunto. En su defecto, el interés en obtener el resarcimiento del perjuicio sufrido debido a la infracción de las normas sobre competencia de la Unión no puede ser un interés público superior a efectos de lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001.
(véanse los apartados 66 a 70 y 163)
5. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 92 y 93)
6. La institución que conoce de una solicitud de acceso a los documentos con arreglo al Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, está legitimada para basarse en una presunción general de denegación de acceso, aun cuando la solicitud en cuestión sólo se refiera a un documento. No obstante, en ese tipo de situación, en la que mediante la presunción general no se pretende tratar de manera global una solicitud a su vez global, incumbe a la institución que pretenda basarse en ella comprobar si las consideraciones de carácter general normalmente aplicables a un determinado tipo de documentos son efectivamente aplicables al documento concreto cuya divulgación se solicita.
Esta exigencia no implica necesariamente que la institución lleve a cabo una apreciación en concreto del documento en cuestión, de igual modo que la obligación impuesta a esa institución de comprobar si la presunción general en que pretende basarse para atender una solicitud referida a un conjunto de documentos se aplica realmente no puede interpretarse en el sentido de que deba examinar individualmente todos los documentos que se le han solicitado. No obstante, sigue siendo necesario que la institución de que se trate justifique su denegación de acceso con suficientes fundamentos de hecho y de Derecho, basándose en un riesgo razonablemente previsible de menoscabar concreta y efectivamente uno o varios intereses protegidos por las excepciones mencionadas en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001.
Además, aun en el supuesto de que se base en una presunción general para tramitar una solicitud que se refiere a un documento individual, la institución de que se trate tiene la obligación de divulgar la totalidad o parte de los documentos objeto de la solicitud si comprueba que las características del procedimiento relacionado con ellos lo permiten.
(véanse los apartados 94, 100, 101 y 116)
7. En el caso de una solicitud de acceso de acuerdo con el Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, para el acceso a documentos de un programa de clemencia, la Comisión puede entender, en esencia, que la entrega de las referencias a la correspondencia intercambiada con las empresas que solicitaron acogerse a la Comunicación sobre la dispensa de las multas y la reducción de su importe en los asuntos de cárteles podría poner en peligro la efectividad de su programa de clemencia, siempre que desemboque en poner en conocimiento de un tercero información comercial delicada o indicaciones confidenciales relativas a la cooperación de las partes, contenidas en esos documentos. En efecto, los programas de clemencia establecidos por la Comisión son instrumentos útiles para descubrir las vulneraciones de las normas sobre competencia y ponerles fin, contribuyendo así a la aplicación efectiva de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE. La eficacia de estos programas podría verse afectada por el traslado de los documentos de un procedimiento de clemencia a las personas que desean ejercitar una acción por daños y perjuicios. A este respecto, parece razonable considerar que la perspectiva de esa entrega puede disuadir de recurrir a esos programas a las personas implicadas en una infracción de las normas sobre competencia.
No obstante, aun cuando tales consideraciones pueden justificar que quepa denegar el acceso a determinados documentos que figuren en el expediente de un procedimiento en materia de competencia, no suponen, sin embargo, que pueda denegarse dicho acceso sistemáticamente, ya que toda solicitud de acceso a los documentos en cuestión debe ser objeto de una apreciación casuística que tome en consideración todos los datos pertinentes del asunto. En efecto, el hecho de que tal denegación pueda impedir el ejercicio de dichas acciones por daños y perjuicios ante los tribunales nacionales, permitiendo, por otra parte, a las empresas afectadas que pueden haberse beneficiado ya de una dispensa, al menos parcial, en materia de sanciones pecuniarias, sustraerse también de su obligación de indemnizar los daños derivados de la infracción del artículo 101 TFUE en detrimento de los perjudicados, exige que tal denegación se base en razones imperiosas relativas a la protección del interés invocado y aplicables a todos los documentos cuyo acceso se deniega.
En consecuencia, sólo cabe justificar que no se difunda un documento dado aduciendo que podría menoscabar específicamente el interés público relativo a la eficacia del programa de clemencia de que se trate. A este respecto, deben ponderarse, caso por caso, los diferentes intereses que justifican la entrega o la protección de los documentos en cuestión. Al realizar esa ponderación, es preciso tomar en consideración todos los datos pertinentes del asunto, y en particular el interés del solicitante en obtener el acceso a los documentos que desea que se le entreguen a efectos de fundamentar su acción de resarcimiento, habida cuenta de las otras opciones de que pueda disponer, por una parte, y de las consecuencias realmente perjudiciales a que podría dar lugar ese acceso con respecto al interés público o a los intereses legítimos de otras personas, por otra parte. Estas consideraciones cobran mayor fuerza cuando una persona que se considera víctima de una infracción de las normas sobre competencia y que ya ha ejercitado una acción de resarcimiento ante un tribunal nacional solicita a la Comisión el poder acceder no a los documentos de clemencia que obran en el expediente del procedimiento que finalizó con la decisión por la que se declaraba la existencia de la infracción, sino únicamente a las referencias a dichos documentos que aparecen en la tabla de materias del citado expediente.
En efecto, una denegación total de acceso a ese tipo de referencias, incluidos los datos más neutros o anodinos, puede hacer imposible en la práctica, o al menos excesivamente difícil cualquier identificación de los documentos de clemencia, relacionados en la tabla de materias solicitada por la demandante, e impedir al solicitante formarse una opinión acerca de la posible necesidad de disponer de esos documentos para fundamentar su acción de resarcimiento, así como, con mayor razón, justificar las razones de tal necesidad. Ahora bien, se supedita al respeto de tal exigencia no sólo la divulgación de esos documentos y su presentación en los tribunales cuando se ejercitan acciones por resarcimiento ante el órgano jurisdiccional nacional, sino también el reconocimiento de un interés público superior por la Comisión en caso de que ésta conozca de una solicitud presentada de acuerdo con el Reglamento nº 1049/2001. Al procederse así, una denegación general y absoluta puede, en la práctica, impedir al interesado ejercitar efectivamente el derecho al resarcimiento que le reconoce el Tratado.
(véanse los apartados 114, 118, 119, 121 a 124 y 134)
8. El artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, que establece un régimen específico y reforzado de protección de la persona cuyos datos personales pudieran, en su caso, divulgarse, exige que el posible perjuicio a su intimidad e integridad se examine y aprecie de conformidad, concretamente, con el Reglamento nº 45/2001, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos.
A este respecto, el artículo 8, letra b), del Reglamento nº 45/2001 dispone que los datos personales se transmitirán a un destinatario cuando éste demuestre la necesidad de que se le transmitan los datos y no existan motivos para suponer que ello pudiera perjudicar los intereses legítimos del afectado. Este artículo es aplicable a cualquier solicitud basada en el Reglamento nº 1049/2001 para la obtención de documentos que contengan datos personales. Por consiguiente, cuando la persona que solicita acceso a documentos que contienen datos personales no presenta ninguna justificación expresa y legítima ni ningún argumento convincente para demostrar la necesidad de la transmisión de dichos datos personales, la institución de que se trate no puede ponderar los distintos intereses de las partes implicadas.
(véanse los apartados 139, 141 y 143)
9. Es cierto que debe considerarse histórica la información que haya podido estar incluida entre los secretos comerciales o tener carácter confidencial si data de cinco o más años atrás, a no ser que, excepcionalmente, se demuestre que, a pesar de su antigüedad, tal información sigue recogiendo elementos esenciales de la situación comercial de la empresa a que se refiere. Asimismo, las consecuencias negativas que pueden derivarse de la divulgación de información comercial delicada son tanto menos importantes cuanto más antigua es la información. Sin embargo, ello no excluye que esa información pueda continuar amparada por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.
(véase el apartado 154)