Affaire T‑677/13
Axa Versicherung AG
contre
Commission européenne
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents relatifs à une procédure d’application des règles de concurrence – Demande portant sur un ensemble de documents – Refus d’accès – Demande portant sur un document unique – Table des matières – Obligation de procéder à un examen concret et individuel – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux d’un tiers – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Intérêt public supérieur – Action en réparation – Obligation de motivation »
Sommaire – Arrêt du Tribunal (troisième chambre) du 7 juillet 2015
1. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Protection des intérêts commerciaux – Application aux dossiers administratifs afférents aux procédures de contrôle du respect des règles de concurrence – Présomption générale d’atteinte portée à la protection des intérêts impliqués dans une telle procédure par la divulgation de certains documents relevant de tels dossiers
(Art. 101 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2, 1er et 3e tirets)
2. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Refus fondé sur plusieurs exceptions – Admissibilité
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4)
3. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Refus d’accès – Obligation pour l’institution de procéder à un examen concret et individuel des documents – Possibilité de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents – Limites
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2 et 7)
4. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Portée – Application aux dossiers administratifs afférents aux procédures de contrôle du respect des règles de concurrence – Communication à une personne envisageant un éventuel recours en indemnité fondé sur une prétendue violation de l’article 101 TFUE – Obligation du demandeur d’établir la nécessité d’accéder aux documents en cause – Portée
(Art. 101 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2)
5. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Refus d’accès – Obligation pour l’institution de procéder à un examen concret et individuel des documents – Portée
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4)
6. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Refus d’accès – Obligation pour l’institution de procéder à un examen concret et individuel des documents – Possibilité de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents – Recours à une présomption générale dans le cas d’une demande visant un document unique – Admissibilité – Conditions
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2)
7. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Application aux dossiers administratifs afférents aux procédures de contrôle du respect des règles de concurrence – Présomption générale d’atteinte portée à la protection des intérêts impliqués dans une procédure de clémence par la divulgation de certains documents relevant de tels dossiers – Limites – Obligation de mise en balance du risque d’atteinte à l’effectivité du programme de clémence et du droit à réparation d’un demandeur s’estimant lésé par une infraction aux règles de concurrence
(Art. 101 TFUE et 102 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2 ; communication de la Commission 2006/C 298/11)
8. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu – Applicabilité intégrale des dispositions du règlement no 45/2001 – Obligation pour le demandeur de démontrer le caractère nécessaire du transfert des données à caractère personnel en cause – Portée
[Règlements du Parlement européen et du Conseil no 45/2001, art. 8, b), et no 1049/2001, art. 4, § 1, b)]
9. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des intérêts commerciaux – Application à des informations figurant dans des documents datant de cinq ans ou plus – Admissibilité
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2, 1er tiret)
1. Pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée en vertu du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, il est loisible à l’institution concernée de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes portant sur des documents de même nature.
Ainsi, dans le cas d’une demande visant un ensemble de documents figurant dans le dossier d’une procédure d’application des règles de concurrence, la Commission est en droit de présumer, sans procéder à un examen individuel et concret de chacun de ces documents, que leur divulgation porterait, en principe, atteinte tant à la protection des objectifs des activités d’inspection et d’enquête qu’à la protection des intérêts commerciaux des entreprises parties à la procédure, qui sont étroitement liées dans ce contexte. Le recours à une présomption de cet ordre n’est limité ni au cas où une demande tend à obtenir accès à la totalité des documents figurant dans le dossier d’une procédure d’application des règles de concurrence, ni même à celui où elle porte sur un ensemble global et indifférencié de documents au sein de celui-ci. Au contraire, il peut également y être recouru dans le cas d’une demande portant sur un ensemble plus spécifique de documents du dossier, identifiés par référence à leurs caractéristiques communes ou leur appartenance à une ou à plusieurs catégories générales.
En outre, la Commission est en droit de recourir à une telle présomption générale aussi longtemps que la procédure concernée ne peut pas être considérée comme achevée, soit parce qu’elle n’a pas encore débouché sur l’adoption d’une décision, soit parce que des recours en annulation ont été introduits contre cette décision et sont encore pendants à la date à laquelle la Commission reçoit la demande d’accès aux documents figurant dans le dossier s’y rapportant et se prononce à ce sujet. Par ailleurs, la possibilité de recourir à une présomption générale pour traiter une demande d’accès portant elle-même sur un ensemble de documents signifie que les documents en cause sont soustraits à toute obligation de divulgation, intégrale ou même partielle.
(cf. points 36, 37, 39-42)
2. Voir le texte de la décision.
(cf. point 56)
3. S’agissant d’une décision de refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée en vertu du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, le recours à une présomption générale n’exclut pas la possibilité de démontrer qu’un document donné, dont la divulgation est demandée, n’est pas couvert par cette présomption ou qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document en cause, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement. À cette fin, il incombe au demandeur d’invoquer de manière concrète les circonstances justifiant la divulgation du document en cause.
En revanche, l’exigence imposant de vérifier si la présomption générale en question s’applique réellement ne saurait être interprétée en ce sens que l’institution concernée devrait examiner individuellement tous les documents auxquels l’accès lui est demandé. Une telle exigence priverait cette présomption générale de son effet utile, consistant à permettre à l’institution concernée de répondre à une demande globale d’une manière également globale.
Par ailleurs, le fait que les documents demandés aient plus de cinq ans n’est pas, en lui-même, de nature à renverser une présomption générale de non-divulgation, étant donné que l’article 4, paragraphe 7, du règlement no 1049/2001 dispose que les exceptions prévues par ce règlement peuvent s’appliquer pendant une période de trente ans, voire au-delà si nécessaire.
(cf. points 59, 60, 63)
4. S’il est vrai que toute personne est en droit de demander réparation du dommage que lui aurait causé une violation des règles de concurrence de l’Union et qu’un tel droit renforce le caractère opérationnel de ces règles, dans la mesure où il est de nature à décourager la mise en place d’ententes ou d’autres pratiques, souvent dissimulées, susceptibles de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence, contribuant ainsi au maintien d’une concurrence effective dans l’Union, des considérations aussi générales ne sauraient toutefois, en tant que telles, primer les raisons justifiant un refus d’accès à des documents figurant dans le dossier d’une procédure d’application des règles de concurrence fondé sur le fait que ces documents sont couverts, dans leur ensemble, par une présomption générale selon laquelle leur divulgation porterait en principe atteinte, notamment, à la protection des objectifs des activités d’inspection et d’enquête.
En effet, aux fins d’assurer une mise en œuvre effective du droit à réparation, il n’est pas nécessaire que tout document figurant dans le dossier d’une telle procédure soit communiqué à la personne qui demanderait à y avoir accès au titre du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, en vue d’introduire une action en réparation, étant donné qu’il est peu probable qu’une telle action doive se fonder sur l’intégralité des éléments figurant dans le dossier relatif à cette procédure. Il en va de même dans le cas où la personne qui demande à avoir accès aux documents figurant dans ce dossier a d’ores et déjà introduit une action en réparation, dans la mesure où il reste peu probable que cette action doive se fonder sur l’intégralité du dossier.
Dès lors, il incombe à toute personne qui veut obtenir la réparation du dommage qu’elle estime avoir subi en raison d’une violation des règles de concurrence de l’Union d’établir la nécessité qu’il y a, pour elle, d’accéder à l’un ou à l’autre des documents figurant dans le dossier de la Commission, afin que cette dernière puisse, au cas par cas, mettre en balance les intérêts justifiant la communication de tels documents et la protection de ceux-ci, en prenant en compte tous les éléments pertinents de l’affaire. À défaut, l’intérêt qu’il y a à obtenir la réparation du préjudice subi en raison d’une violation des règles de concurrence de l’Union ne saurait constituer un intérêt public supérieur au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001.
(cf. points 66-70, 163)
5. Voir le texte de la décision.
(cf. points 92, 93)
6. Il est loisible à une institution saisie d’une demande d’accès à des documents au titre du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, de se fonder sur une présomption générale de refus d’accès, alors même que la demande en cause ne porte que sur un document unique. Toutefois, dans ce type de situation, où le recours à une présomption générale ne vise pas à permettre de traiter de manière globale une demande elle-même globale, il incombe à l’institution qui entend y recourir de vérifier si les considérations d’ordre général normalement applicables à un type de documents déterminé sont effectivement applicables au document dont la divulgation est demandée.
Cette exigence n’implique pas nécessairement que l’institution effectue une appréciation concrète du document en cause, de même que l’obligation faite à cette institution de vérifier que la présomption générale à laquelle elle entend recourir pour traiter une demande portant sur un ensemble de documents s’applique réellement ne saurait être interprétée en ce sens qu’elle devrait examiner individuellement tous les documents auxquels l’accès lui est demandé. Toutefois, il n’en reste pas moins nécessaire que l’institution concernée justifie son refus d’accès à suffisance de fait et de droit, en se fondant sur un risque raisonnablement prévisible d’atteinte concrète et effective à un ou à plusieurs intérêts protégés par les exceptions énoncées par l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001.
En outre, même dans l’hypothèse du recours à une présomption générale pour traiter une demande visant un document unique, l’institution concernée a l’obligation de procéder à la divulgation de tout ou partie du document visé par la demande lorsqu’elle constate que les caractéristiques de la procédure s’y rapportant le permettent.
(cf. points 94, 100, 101, 116)
7. S’agissant d’une demande d’accès au titre du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, à des documents relatifs à un programme de clémence, la Commission peut considérer, en substance, que la communication des références à la correspondance échangée avec des entreprises ayant demandé à bénéficier de la communication sur l’immunité d’amendes et la réduction de leur montant dans les affaires portant sur des ententes pourrait compromettre l’effectivité de son programme de clémence, pour autant qu’elle aboutisse à porter à la connaissance d’un tiers des informations commerciales sensibles ou des indications confidentielles relatives à la coopération des parties contenues dans ces documents. En effet, les programmes de clémence mis en place par la Commission constituent des outils utiles pour déceler et mettre fin aux infractions aux règles de concurrence, contribuant ainsi à l’application effective des articles 101 TFUE et 102 TFUE. L’efficacité de ces programmes pourrait être affectée par la communication des documents relatifs à une procédure de clémence aux personnes désirant intenter une action en dommages et intérêts. À cet égard, il paraît raisonnable de considérer que la perspective d’une telle communication dissuade les personnes impliquées dans une infraction aux règles de concurrence de recourir à de tels programmes.
Cependant, si de telles considérations peuvent justifier que l’accès à certains documents figurant dans le dossier d’une procédure d’application des règles de concurrence puisse être refusé, elles n’impliquent pas pour autant que cet accès puisse être systématiquement refusé, toute demande d’accès aux documents en question devant faire l’objet d’une appréciation au cas par cas, qui prenne en compte tous les éléments de l’affaire. En effet, la circonstance qu’un tel refus soit susceptible d’empêcher l’exercice des actions en dommages et intérêts engagées devant les juridictions nationales, en fournissant par ailleurs aux entreprises concernées, qui peuvent avoir déjà bénéficié d’une immunité, à tout le moins partielle, en matière de sanctions pécuniaires, la possibilité de se soustraire également à leur obligation de réparer les dommages résultant de la violation de l’article 101 TFUE, et cela au détriment des personnes lésées, exige que ce refus soit fondé sur des raisons impérieuses tenant à la protection de l’intérêt invoqué et applicables à chaque document dont l’accès est refusé.
En conséquence, seule l’existence d’un risque de voir un document donné porter concrètement atteinte à l’intérêt public tenant à l’efficacité du programme de clémence en cause est susceptible de justifier que ce document ne soit pas divulgué. À cet égard, il convient de mettre en balance, au cas par cas, les différents intérêts justifiant la communication ou la protection des documents en cause. Dans le cadre d’une telle mise en balance, il importe de prendre en compte tous les éléments pertinents de l’affaire, et en particulier l’intérêt du demandeur à obtenir l’accès aux documents qu’il entend se voir communiquer aux fins d’étayer son action en réparation, compte tenu des autres possibilités éventuellement à sa disposition, d’une part, et les conséquences réellement préjudiciables auxquelles un tel accès est susceptible de donner lieu au regard de l’intérêt public ou des intérêts légitimes d’autres personnes, d’autre part. Ces considérations valent à plus forte raison dans le cas où une personne qui s’estime victime d’une infraction aux règles de concurrence et qui a d’ores et déjà introduit une action en réparation devant une juridiction nationale demande à la Commission de pouvoir accéder non pas aux documents de clémence figurant dans le dossier de la procédure ayant débouché sur la décision constatant l’existence de cette infraction, mais seulement aux références à ces documents figurant dans la table des matières dudit dossier.
En effet, un refus intégral d’accès à de telles références, en ce compris leurs éléments les plus neutres ou anodins, peut rendre, en pratique, impossible ou à tout le moins excessivement difficile toute identification des documents de clémence répertoriés par la table des matières et empêcher le demandeur de se forger une opinion quant à l’éventuelle nécessité de disposer de ces documents pour étayer son action en réparation, ainsi, à plus forte raison, que de justifier les raisons d’une telle nécessité. Or, c’est au respect d’une telle exigence que sont conditionnées non seulement la divulgation de ces documents et leur production en justice dans le cadre des actions en réparation portées devant le juge national, mais également la reconnaissance d’un intérêt public supérieur par la Commission dans le cas où celle-ci est saisie d’une demande au titre du règlement no 1049/2001. Ce faisant, un refus général et absolu d’accès peut, en pratique, empêcher l’intéressé d’exercer effectivement le droit à réparation qu’il tient du traité.
(cf. points 114, 118, 119, 121-124, 134)
8. L’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, qui établit un régime spécifique et renforcé de protection des personnes dont les données à caractère personnel pourraient, le cas échéant, être communiquées au public, exige que l’atteinte éventuelle à leur vie privée et à leur intégrité soit toujours examinée et appréciée conformément, notamment, au règlement no 45/2001, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données.
À cet égard, l’article 8, sous b), du règlement no 45/2001 dispose que les données à caractère personnel ne sont transférées à un destinataire que si celui-ci démontre la nécessité de leur transfert et s’il n’existe aucune raison de penser que ce transfert pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée. Cette disposition est applicable à toute demande fondée sur le règlement no 1049/2001 visant à obtenir l’accès à des documents comprenant des données à caractère personnel. Par conséquent, lorsque la personne qui demande à avoir accès à des documents contenant des données à caractère personnel ne fournit aucune justification expresse et légitime, ni aucun argument convaincant de nature à démontrer la nécessité de lui transférer de telles données, l’institution concernée n’est pas en mesure de mettre en balance les différents intérêts en présence.
(cf. points 139, 141, 143)
9. Il est vrai que le fait que des informations ayant pu relever du secret des affaires ou présenter un caractère confidentiel datent de cinq ans ou plus a pour conséquence qu’elles doivent être tenues pour historiques à moins, exceptionnellement, qu’il ne soit démontré qu’elles constituent toujours des éléments essentiels de la position commerciale de l’entreprise qu’elles concernent. De même, les conséquences négatives susceptibles de découler de la divulgation d’une information commerciale sensible sont d’autant moins importantes que celle-ci est ancienne. Cependant, cela n’exclut pas que de telles informations puissent continuer à relever de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.
(cf. point 154)