Language of document : ECLI:EU:T:2015:473

Mål T‑677/13

Axa Versicherung AG

mot

Europeiska kommissionen

”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001– Handlingar som avser ett förfarande enligt konkurrensreglerna – Ansökan som avser en uppsättning av handlingar – Avslag på ansökan om tillgång – Ansökan som avser en enda handling – Innehållsförteckning – Skyldighet att göra en konkret och individuell prövning – Undantag avseende skyddet för tredje parts affärsintressen – Undantag avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Övervägande allmänintresse – Skadeståndstalan – Motiveringsskyldighet”

Sammanfattning – Tribunalens dom (tredje avdelningen) av den 7 juli 2015

1.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Skyddet för affärsintressen – Tillämpning på handlingarna i ett ärende avseende förfaranden för kontroll av att konkurrensreglerna iakttagits – Allmän presumtion om åsidosättande av skyddet för de intressen som företräds i ett sådan förfarande genom utlämnande av vissa handlingar i sådana ärenden

(Artikel 101 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2, första och tredje strecksatserna)

2.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Avslag som grundar sig på flera undantag – Tillåtet

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

3.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Avslag på ansökan om tillgång – Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Möjlighet att grunda sig på allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar – Gränser

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 och 4.7)

4.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Räckvidd – Tillämpning på handlingarna i ett ärende avseende förfaranden för kontroll av att konkurrensreglerna iakttagits – Utlämnande till en person som överväger en eventuell skadeståndstalan som grundas på ett påstått åsidosättande av artikel 101 FEUF – Den sökande är skyldig att styrka att det är nödvändigt att få tillgång till de aktuella handlingarna – Räckvidd

(Artikel 101 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2)

5.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Avslag på ansökan om tillgång – Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Räckvidd

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

6.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Avslag på ansökan om tillgång – Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Möjlighet att grunda sig på allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar – Tillämpning av en allmän presumtion i ett fall där ansökan avser en enda handling – Tillåtet – Villkor

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2)

7.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Tillämpning på handlingarna i ett ärende avseende förfaranden för kontroll av att konkurrensreglerna iakttagits – Allmän presumtion för att skyddet för intressen i ett förfarande för förmånlig behandling skulle undergrävas av ett utlämnande av vissa handlingar som omfattas av sådana ärenden – Gränser – Skyldighet att göra en avvägning mellan risken för att effektiviteten av ett program för förmånlig behandling äventyras och rätten till skadestånd för en sökande som anser sig ha lidit skada av en överträdelse av konkurrensreglerna

(Artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2; kommissionens meddelande 2006/C 298/11)

8.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för den enskildes privatliv och integritet – Tillämpning av samtliga bestämmelser i förordning nr 45/2001 – Skyldighet för sökanden att visa att det är nödvändigt att de aktuella personuppgifterna överförs till sökanden – Räckvidd

(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 45/2001, artikel 8 b, och nr 1049/2001, artikel 4.1 b)

9.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för affärsintressen – Tillämpning på information i handlingar som är fem år eller äldre – Tillåtet

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2, första strecksatsen)

1.      För att avslå en ansökan om tillgång till en handling, som har framställts enligt förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, står det den berörda institutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtioner, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar som avser handlingar av samma art.

I det fall en ansökan avser en uppsättning av handlingar i ett konkurrensärende har kommissionen, utan att göra en individuell och konkret prövning av var och en av dessa handlingar, rätt att presumera att ett utlämnande av dem i princip skulle undergräva såväl skyddet för syftet med inspektioner och utredningar som skyddet för de inblandade företagens affärsintressen, varvid dessa båda skyddskategorier i ett sådant sammanhang är nära förbundna med varandra. Anlitandet av en presumtion av detta slag är inte begränsat till det fall en ansökan avser rätt att få tillgång till samtliga handlingar i akten i ett konkurrensärende, eller ens till det fall som avser en generell och ospecificerad uppsättning av handlingar i ärendet. Presumtionen kan tvärtom även anlitas i det fall en ansökan avser tillgång till en särskild uppsättning av handlingar i akten, vilka angetts med hänvisning till deras gemensamma kännetecken eller tillhörighet till en eller flera allmänna kategorier.

Kommissionen har också rätt att tillämpa en sådan allmän presumtion så länge som det aktuella förfarandet inte kan anses vara avslutat, antingen därför att det ännu inte har lett till ett beslut eller därför att det mot beslutet har väckts talan om ogiltigförklaring i ett mål som fortfarande pågår när det, med avseende härpå, ges in en ansökan om tillgång till handlingar i akten till kommissionen som denna prövar. Möjligheten att anlita en allmän presumtion vid prövningen av en ansökan om tillgång som i sig avser en uppsättning av handlingar innebär dessutom att det inte finns någon skyldighet att lämna ut de aktuella handlingarna, varken helt eller ens delvis

(se punkterna 36, 37 och 39–42)

2.      Se domen.

(se punkt 56)

3.      Vad beträffar ett beslut att avslå en ansökan om tillgång till en handling vars utlämnande begärs enligt förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, utesluter inte tillämpningen av en allmän presumtionsregel att det är möjligt att visa att en viss handling som begärs utlämnad inte omfattas av presumtionen eller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut enligt artikel 4.2 i nämnda förordning. Det ankommer härvid på sökanden att på ett konkret sätt åberopa de omständigheter som motiverar att den aktuella handlingen lämnas ut.

Skyldigheten att kontrollera huruvida den allmänna presumtionen verkligen är tillämplig kan däremot inte tolkas så, att den berörda institutionen måste göra en individuell prövning av samtliga handlingar som det har begärts tillgång till. En sådan skyldighet skulle frånta den allmänna presumtionen dess ändamålsenliga verkan, det vill säga möjligheten för den berörda institutionen att pröva en generell ansökan på ett likaledes generellt sätt.

Den omständigheten att de handlingar som har begärts är mer än fem år gamla är inte heller i sig av sådant slag att den kullkastar den allmänna presumtionen för att ett utlämnande inte ska ske, eftersom det i artikel 4.7 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs att undantagen i förordningen får gälla i högst 30 år, eller mer om det är nödvändigt.

(se punkterna 59, 60 och 63)

4.      Varje person har visserligen rätt att begära ersättning för skada som vederbörande har vållats genom ett åsidosättande av unionens konkurrensregler, och en sådan rätt leder till att genomslagskraften av dessa regler förstärks, eftersom den verkar avhållande på bildandet av konkurrensbegränsande samverkan och andra, ofta dolda, förfaranden som kan begränsa eller snedvrida konkurrensen, och bidrar därmed till att en effektiv konkurrens upprätthålls i unionen. Överväganden som är så allmänt hållna kan emellertid inte i sig anses väga tyngre än skälen för att neka tillgång till handlingar i akten i konkurrensärenden på grund av att handlingarna tillsammans omfattas av en allmän presumtion, enligt vilken ett utlämnande av dem i princip skulle undergräva bland annat skyddet för syftet med inspektioner och utredningar.

Det är emellertid inte nödvändigt, för att säkerställa ett effektivt genomförande av rätten till skadestånd, att alla handlingar i akten i ett sådant ärende lämnas ut till en person som har ansökt om tillgång till dem enligt förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar därför att vederbörande har för avsikt att väcka skadeståndstalan. Det är nämligen föga troligt att en sådan talan måste grunda sig på samtliga handlingar i akten i detta ärende. Detsamma gäller för det fall den person som har ansökt om tillgång till handlingar i denna akt redan har väckt skadeståndstalan, eftersom det också i detta fall är föga troligt att en sådan talan måste grunda sig på hela akten.

Det ankommer följaktligen på den som vill erhålla ersättning för skada som vederbörande anser sig ha lidit på grund av ett åsidosättande av unionens konkurrensregler att visa att han eller hon behöver få tillgång till en viss handling i kommissionens akt, för att kommissionen, med beaktande av samtliga relevanta omständigheter i ärendet, ska kunna göra en avvägning i varje enskilt fall mellan intresset av att handlingarna lämnas ut och intresset av att de skyddas. Om det inte föreligger något sådant behov kan det intresse som finns av att erhålla skadestånd på grund av ett åsidosättande av unionens konkurrensregler inte utgöra ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001

(se punkterna 66–70 och 163)

5.      Se domen.

(se punkterna 92 och 93)

6.      Den institution vid vilken det ansökts om tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar får grunda sig på en allmän presumtion, trots att den aktuella ansökan endast avser en enda handling. I en sådan situation, där tillämpningen av en allmän presumtion inte syftar till att möjliggöra en generell handläggning av en ansökan som i sig är generell, ankommer det på den institution som avser att anlita presumtionen att kontrollera huruvida de allmänna överväganden som normalt sett är tillämpliga på handlingar av ett visst slag verkligen är tillämpliga på den handling som hade begärts utlämnad.

Detta krav innebär inte nödvändigtvis att kommissionen gör en konkret bedömning av den aktuella handlingen. Kommissionens skyldighet att kontrollera att den allmänna presumtion som den avser att anlita vid handläggningen av en ansökan som avser en uppsättning av handlingar verkligen är tillämplig kan inte heller tolkas på så sätt att kommissionen måste göra en individuell prövning av samtliga handlingar som har begärts av den. Det är likväl nödvändigt att kommissionen i faktiskt och i rättsligt hänseende motiverar sitt avslag på ansökan om tillgång tillräckligt, genom att grunda sig på risken, som rimligen kan förutses, för att ett eller flera av de intressen som skyddas av undantagen i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 konkret och faktiskt skulle skadas.

Även om anlitandet av en allmän presumtion endast avser en handling, är den berörda institutionen skyldig att helt eller delvis lämna ut de handlingar som avses med ansökan när det aktuella förfarandet har sådana särdrag som medger detta.

(se punkterna 94, 100, 101 och 116)

7.      Vad beträffar en ansökan, enligt förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, om tillgång handlingar som avser ett program för förmånlig behandling, kan kommissionen anse att ett utlämnande av hänvisningar till skriftväxling mellan företag som ansökt om att få omfattas av kommissionens tillkännagivande om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden skulle kunna äventyra effektiviteten av dess program för förmånlig behandling, i den mån det leder till att en utomstående får kännedom om känslig affärsinformation eller konfidentiella uppgifter om de inblandades samarbete som finns i dessa handlingar. Programmen för förmånlig behandling utgör nämligen lämpliga medel för att upptäcka överträdelser av konkurrensreglerna och för att få dem att upphöra, vilket bidrar till en effektiv tillämpning av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF. Effektiviteten av dessa program skulle kunna skadas om handlingar avseende ett förfarande för förmånlig behandling lämnades ut till personer som avser att väcka skadeståndstalan. Det förefaller härvid rimligt att anta att den omständigheten att ett sådant utlämnande kan ske kan avhålla personer som är inblandade i en överträdelse av konkurrensreglerna från att ansluta sig till sådana program.

Även om sådana överväganden kan motivera ett avslag på en ansökan om tillgång till vissa handlingar i akten i ett förfarande enligt konkurrensreglerna, innebär de ändå inte att denna tillgång regelmässigt kan nekas, eftersom varje ansökan om tillgång till de aktuella handlingarna ska prövas i varje enskilt fall, varvid samtliga omständigheter i ärendet ska beaktas. Den omständigheten att ett sådant avslag skulle kunna hindra en skadeståndstalan från att väckas vid de nationella domstolarna – genom att de berörda företagen, som redan kan ha tillerkänts immunitet, i vart fall delvis, vad gäller ekonomiska påföljder, ges möjlighet att dessutom undkomma sin skyldighet att ersätta skador som orsakats av åsidosättandet av artikel 101 FEUF, och detta till nackdel för de skadelidande personerna – innebär nämligen att avslaget måste grundas på tvingande skäl till skydd för det åberopade intresset vilka gäller för varje handling till vilken tillgång nekats.

Det är följaktligen endast den omständigheten att det föreligger en risk för att en viss handling konkret undergräver allmänintresset av ett effektivt program för förmånlig behandling som kan motivera att denna handling inte lämnas ut. Följaktligen ska det i varje enskilt fall göras en avvägning mellan de olika intressen som motiverar att de aktuella handlingarna lämnas ut eller skyddas. Vid denna avvägning ska samtliga relevanta omständigheter i ärendet beaktas, i synnerhet sökandens intresse av att handlingarna lämnas ut till den så att den kan underbygga sin skadeståndstalan, med hänsyn till de andra möjligheter som eventuellt står till vederbörandes förfogande, å ena sidan, och de verkligt skadliga följder som en sådan tillgång skulle kunna få för allmänintresset eller andra personers legitima intressen, å andra sidan. Dessa överväganden gör sig i än högre grad gällande i ett fall där en person som anser sig ha drabbats av en överträdelse av konkurrensreglerna och som redan har väckt skadeståndstalan vid en nationell domstol, hos kommissionen ansöker om tillgång inte till de handlingar om förmånlig behandling som finns i akten i det ärende som utmynnat i det beslut i vilket överträdelsen fastställts, utan endast till de hänvisningar till dessa handlingar som gjorts i innehållsförteckningen i nämnda akt.

Ett fullständigt avslag på en ansökan om tillgång till sådana hänvisningar, även deras neutrala eller oviktiga delar, kan nämligen medföra att det i praktiken blir omöjligt eller, i vart fall, orimligt svårt att fastställa vilka handlingar om förmånlig behandling som har förtecknats i innehållsförteckning och hindra sökanden från att bilda sig en uppfattning om det eventuella behovet av dessa handlingar för att underbygga dess skadeståndstalan och, i än mindre grad, göra en ansats för att förklara varför ett sådant behov föreligger. Det är för att iaktta detta krav som det har ställts villkor inte bara för utlämnande av dessa handlingar och deras ingivande till domstol vid skadeståndstalan som väcks vid den nationella domstolen, utan även för kommissionens erkännande av ett övervägande allmänintresse för det fall det till kommissionen ges in en ansökan enligt förordning nr 1049/2001. Ett fullständigt och absolut avslag på en ansökan om tillgång kan därmed medföra att sökanden i praktiken hindras från att utöva sin rätt till skadestånd enligt fördraget på ett effektivt sätt.

(se punkterna 114, 118, 119, 121–124 och 134)

8.      Artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, i vilken det föreskrivs en särreglering som stärker skyddet för personer vars personuppgifter i förekommande fall kan komma att lämnas ut till allmänheten, innebär krav på att åtgärder som kan undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet alltid ska prövas och bedömas med hänsyn till särskilt förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter.

Det föreskrivs härvid i artikel 8 b i förordning nr 45/2001 att personuppgifter endast får överföras till en mottagare om denna person visar att det är nödvändigt att uppgifterna överförs och det saknas skäl att anta att den berörda personens legitima intressen skulle kunna skadas. Denna bestämmelse är tillämplig på varje ansökan, enligt förordning nr 1049/2001, som avser tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter. Om en person som ansöker om tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter inte lämnar någon uttrycklig och legitim motivering och inte heller anfört något övertygande argument som visar att det är nödvändigt att sådana personuppgifter överförs till sökanden, kan den berörda institutionen följaktligen inte göra en avvägning mellan de intressen som föreligger.

(se punkterna 139, 141 och 143)

9.      Det är riktigt att den omständigheten att information som har kunnat avse affärshemligheter eller vara konfidentiell och som är fem år eller äldre ska anses vara inaktuell, såvida inte det undantagsvis visas att denna information fortfarande består av väsentliga uppgifter om den kommersiella ställningen för det företag som den avser. De negativa följder som ett utlämnande av känslig affärsinformation kan få är också mindre ju äldre denna information är. Detta utesluter emellertid inte att sådan information alltjämt kan omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.

(se punkt 154)