TRIBUNALENS DOM (åttonde avdelningen i utökad sammansättning)
den 24 januari 2024 (*)(i)
”Ekonomiska och monetära unionen – Bankunionen – Gemensam resolutionsmekanism för kreditinstitut och vissa värdepappersföretag (SRM) – Gemensam resolutionsfond (SRF) – SRB:s beslut avseende beräkningen av förhandsbidragen för år 2021 – Motiveringsskyldighet – Likabehandling – Proportionalitetsprincipen – SRB:s utrymme för skönsmässig bedömning – Invändning om rättsstridighet – Rättslig grund för förordning (EU) nr 806/2014 – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning”
I mål T‑405/21,
Dexia Crédit Local, Paris (Frankrike), företrätt av H. Gilliams och J.M. Gollier, avocats,
sökande,
mot
Gemensamma resolutionsnämnden (SRB), företrädd av J. Kerlin och C. De Falco, båda i egenskap av ombud, biträdda av H.-G. Kamann, F. Louis, P. Gey och V. Del Pozo Espinosa de los Monteros, avocats,
svarande,
med stöd av
Europaparlamentet, företrätt av J. Etienne och O. Denkov, båda i egenskap av ombud,
av
Europeiska unionens råd, företrätt av E. d’Ursel och A. Westerhof Löfflerová, båda i egenskap av ombud,
och av
Europeiska kommissionen, företrädd av D. Triantafyllou och A. Steiblytė, båda i egenskap av ombud,
intervenienter,
meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden A. Kornezov samt domarna G. De Baere, D. Petrlík (referent), K. Kecsmár och S. Kingston,
justitiesekreterare: handläggaren L. Ramette,
efter den skriftliga delen av förfarandet
efter förhandlingen den 1 mars 2023,
följande
Dom(1)
1 Sökanden, Dexia Crédit Local, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat ogiltigförklaring av Gemensamma resolutionsnämndens (SRB) beslut SRB/ES/2021/22 av den 14 april 2021 om beräkning av förhandsbidragen till den gemensamma resolutionsfonden för år 2021 (nedan kallat det angripna beslutet), i den del det avser sökanden.
[utelämnas]
III. Parternas yrkanden
22 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet såvitt avser sökanden, och
– förplikta SRB att ersätta rättegångskostnaderna.
23 SRB har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna,
– i andra hand, för det fall det angripna beslutet ogiltigförklaras, låta beslutets verkningar bestå till dess att det ersätts, eller åtminstone under sex månader från och med den dag då domen vinner laga kraft.
24 Europaparlamentet har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan i den del den grundas på den invändning om rättsstridighet mot förordning nr 806/2014 som framställts inom ramen för den femte och den sjätte grunden, och
– förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna.
25 Europeiska unionens råd har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna.
26 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna.
IV. Rättslig bedömning
[utelämnas]
A. Invändning om rättsstridighet mot förordning nr 806/2014 och delegerad förordning 2015/63
1. Den femte och den sjätte grunden: Invändning om rättstridighet mot bestämmelserna i förordning nr 806/2014 i förhållande till fördragen
29 Sökanden har för det första gjort gällande att artiklarna 5, 69 och 70 i förordning nr 806/2014, på grundval av vilka SRB har fastställt den årliga målnivån och sökandens förhandsbidrag, är rättsstridiga. Dessa bestämmelser har antagits med stöd av artikel 114 FEUF, trots att de innebär att de nationella resolutionsmyndigheter som är behöriga att fastställa den årliga målnivån och förhandsbidragen ersätts med en oberoende europeisk myndighet, SRB, som inrättats genom denna förordning.
30 För det andra anser sökanden att de bestämmelser vars lagenlighet har ifrågasatts inom ramen för den sjätte grunden, det vill säga artiklarna 69 och 70 i förordning nr 806/2014, såsom sökanden har preciserat i sitt svar på tribunalens skriftliga frågor, utgör ”bestämmelser om skatter och avgifter” i den mening som avses i artikel 114.2 FEUF, varför de inte kunde antas med stöd av punkt 1 i denna artikel. I den mån det i dessa bestämmelser föreskrivs en skyldighet att betala förhandsbidrag, har dessa bidrag nämligen en skattemässig karaktär, eftersom de inte utgör någon faktisk eller proportionell ersättning för en viss tjänst. Sökanden kan nämligen inte invänta någon motprestation för inbetalade bidrag, med hänsyn till den omständigheten, som bekräftats av kommissionen och SRB, att dess situation regleras av de bestämmelser som var i kraft vid tidpunkten då sökanden försattes i resolution, innan direktiv 2014/59 trädde i kraft. Inget resolutionsverktyg skulle således kunna tillämpas på sökanden i händelse av fallissemang.
31 Syftet med förhandsbidragen är endast att uppnå mål av allmänintresse, såsom tribunalen slog fast i domen av den 20 januari 2021, ABLV Bank/SRB (T‑758/18, EU:T:2021:28, punkterna 70 och 71). Det mål av allmänintresse som består i att säkerställa banksystemets finansiella stabilitet gynnar emellertid inte enbart de institut som är skyldiga att betala förhandsbidrag, utan samtliga ekonomiska aktörer i unionen.
32 Härav följer att endast artikel 352 FEUF hade kunnat utgöra rättslig grund för antagandet av artiklarna 5, 69 och 70 i förordning nr 806/2014.
33 SRB, parlamentet, rådet och kommissionen har bestritt dessa argument.
34 Det ska inledningsvis erinras om att valet av rättslig grund för en unionsrättsakt ska grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll (se yttrande 1/15 (PNR-avtal mellan EU och Kanada), av den 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punkt 76 och där angiven rättspraxis, samt dom av den 4 2018, kommissionen/rådet (avtal med Kazakstan), C‑244/17, EU:C:2018:662, punkt 36).
35 Lagstiftningsakter som antas med stöd av artikel 114.1 FEUF som rättslig grund ska dels innehålla åtgärder för tillnärmning av bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna, dels syfta till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera (dom av den 22 januari 2014, Förenade kungariket/parlamentet och rådet, C‑270/12, EU:C:2014:18, punkt 100).
36 För att pröva huruvida artiklarna 5, 69 och 70 i förordning nr 806/2014 kunde antas med stöd av artikel 114.1 FEUF, ska det först prövas huruvida dessa bestämmelser uppfyller de två villkor som anges i punkt 35 ovan.
37 För det första ska det erinras om att artikel 114 FEUF endast kan användas som rättslig grund om det av rättsakten objektivt och faktiskt framgår att den syftar till att förbättra villkoren för upprättandet av den inre marknaden och dess funktion (se dom av den 22 januari 2014, Förenade kungariket/parlamentet och rådet, C‑270/12, EU:C:2014:18, punkt 113 och där angiven rättspraxis).
38 I förevarande fall framgår det bland annat av skälen 1 och 3 i förordning nr 806/2014 samt av skäl 1 i direktiv 2014/59 att denna förordning antogs i ett sammanhang som präglades av ekonomisk och finansiell kris, i vilket det vad avser unionen framgick att det saknades instrument för att på ett effektivt sätt hantera den risk som institut med finansiella svårigheter utgör, vilket gjorde att medlemsstaterna tvingades att använda offentliga medel för att stödja sådana institut.
39 Det framgår även av skäl 1 i förordning nr 806/2014 att den finansiella och ekonomiska krisen har visade att den inre marknadens funktion var hotad och att risken för finansiell fragmentering ökade. Detta var en verklig källa till oro på den inre marknaden, där bankerna borde ha kunnat bedriva betydande gränsöverskridande verksamhet, allt medan en minskning av sådana aktiviteter konstaterades, på grund av fruktan för spridningseffekter.
40 Unionslagstiftaren underströk dessutom, i skälen 2–4 och 12 i förordning nr 806/2014, att skillnader mellan nationella resolutionsförfaranden i olika medlemsstater och administrativa rutiner samt avsaknaden av ett enhetligt beslutsfattande för resolution i bankunionen, bidrog till de nationella banksystemens bristande förtroende för banksystemen i andra medlemsstater, inbegripet i medlemsstater som inte deltog i den gemensamma resolutionsmekanismen, och till instabiliteten på marknaden, eftersom de inte skapade förutsägbarhet om de möjliga följderna när en bank fallerar. Dessa skillnader kunde även göra att banker och kunder fick högre lånekostnader bara på grund av bankernas etableringsställe och inte på grund av sin faktiska kreditvärdighet.
41 Slutligen framhöll unionslagstiftaren, i skälen 9 och 19 i förordning nr 806/2014, att den inre marknaden skulle förbli splittrad och att kopplingen mellan statsfinanserna och banksektorn inte skulle brytas helt, så länge resolutionsreglerna samt praxis och metoder för bördefördelning förblev nationella och så länge medel för att finansiera resolutioner samlades in och användes på nationell nivå. Detta skulle begränsa bankernas gränsöverskridande verksamhet och skulle därmed hindra utövandet av de grundläggande friheterna samt snedvrider konkurrensen på den inre marknaden.
42 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som förordning nr 806/2014 antogs för att reglera sambandet mellan varje medlemsstats budgetsituation, såsom den uppfattas, och kostnaderna för att finansiera de banker och företag som är etablerade där, samt för att ansvaret för denna finansiering av det finansiella systemets stabilitet ska läggas på finanssektorn som helhet.
43 Såsom anges i artikel 1 i förordning nr 806/2014 fastställs i förordningen bland annat enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av institut. Dessa regler och förfaranden ska tillämpas av SRB för att motverka de risker som anges ovan i punkterna 38–41.
44 SRF utgör en väsentlig del av dessa regler och förfaranden. Genom denna fond säkerställs, såsom framgår av artiklarna 67 och 76 samt skäl 107 i förordning nr 806/2014, att resolutionsbefogenheterna kan utövas effektivt och den bidrar till finansieringen av resolutionsverktygen genom att säkerställa en effektiv tillämpning av dem.
45 För att säkerställa tillräckliga finansiella medel i SRF finansieras denna fond, med hänsyn till de överväganden som anges i punkterna 38–41 ovan, bland annat genom förhandsbidrag som kreditinstitut och värdepappersföretag betalar in. Beloppen beror på den slutliga målnivån och de huvudsakliga beräkningsmetoder som fastställs i artiklarna 69 och 70 i förordning nr 806/2014.
46 Det är således genom inbetalningen av dessa bidrag, såsom denna fastställs i enlighet med artiklarna 69 och 70 i förordning nr 806/2014, som en effektiv tillämpning av de enhetliga reglerna och det enhetliga förfarandet för resolution av institut säkerställs. Reglerna om dessa bidrag gör det i sin tur, såsom framgår av skälen 12 och 19 i samma förordning, möjligt att undvika att tillämpningen av nationell praxis som skiljer sig åt hindrar utövandet av de grundläggande friheterna eller snedvrider konkurrensen på den inre marknaden.
47 Unionslagstiftaren har dessutom, i skälen 11, 31 och 39 i förordning nr 806/2014, understrukit att en enhetlig tillämpning av resolutionsordningen i de deltagande medlemsstaterna skulle förstärkas genom SRB:s uppdrag, som utformats särskilt för att garantera ett snabbt och effektivt beslutsfattande vid resolutioner. SRB bör även säkerställa att lämplig hänsyn tas till nationell finansiell stabilitet samt unionens och den inre marknadens finansiella stabilitet. I detta sammanhang föreskrivs i artikel 5 i denna förordning att SRB ska anses som en nationell resolutionsmyndighet i den mening som avses i direktiv 2014/59 när den utför uppgifter och utövar befogenheter som skulle utföras eller utövas av en sådan nationell myndighet. Denna bestämmelse gör det således möjligt för SRB att fullt ut agera som beslutsfattande organ vid resolutioner inom bankunionen. Bestämmelsen har således, även med beaktande av övervägandena i punkterna 38–41 ovan, till syfte att förbättra den inre marknadens funktion.
48 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att förordning nr 806/2014, särskilt artiklarna 5, 69 och 70, syftar till att förbättra villkoren för upprättandet av den inre marknaden och dess funktion.
49 För det andra ska det erinras om att EUF-fördragets upphovsmän genom uttrycket ”åtgärder för tillnärmning” i artikel 114 FEUF har velat ge unionslagstiftaren ett utrymme för skönsmässig bedömning – beroende på det övergripande sammanhanget och de särskilda förhållanden som råder på det område som ska harmoniseras – avseende den mest lämpliga tillnärmningstekniken för att uppnå önskat resultat, särskilt inom områden som kännetecknas av komplicerade tekniska frågor (se dom av den 22 januari 2014, Förenade kungariket/parlamentet och rådet, C‑270/12, EU:C:2014:18, punkt 102 och där angiven rättspraxis).
50 Unionslagstiftaren kan dessutom – med beaktande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller de åtgärder som avses i artikel 114 FEUF – vid valet av tillnärmningsteknik delegera befogenheter till ett organ eller en byrå i syfte att genomföra den planerade harmoniseringen. Så förhåller det sig särskilt när de åtgärder som ska vidtas är beroende av specifik yrkesmässig och teknisk sakkunskap och organets eller byråns kapacitet att kunna ingripa skyndsamt (se dom av den 22 januari 2014, Förenade kungariket/parlamentet och rådet, C‑270/12, EU:C:2014:18, punkt 105).
51 Det ska i detta sammanhang påpekas att åtgärder som vidtas i samband med resolutioner, såsom framgår av punkterna 38–42 ovan, är beroende av specifik yrkesmässig och teknisk sakkunskap. Vidare har SRB, såsom framgår av övervägandena i punkt 47 ovan, inrättats för att säkerställa och stärka tillämpningen av enhetliga regler och det enhetliga förfarandet för resolution av institut. Under dessa omständigheter kunde unionslagstiftaren, i artikel 5 i förordning nr 806/2014, föreskriva att SRB skulle anses som en nationell resolutionsmyndighet, i den mening som avses i direktiv 2014/59, när den utför uppgifter och utövar befogenheter som tillerkänts en sådan nationell regleringsmyndighet. Unionslagstiftaren kunde även ge SRB befogenhet att, med tillämpning av artiklarna 69 och 70 i denna förordning, fastställa förhandsbidragen och att förvalta SRF:s finansiella medel i enlighet med artikel 67.2 och 67.3 i nämnda förordning.
52 Såsom framgår av punkterna 45 och 46 ovan utgör artiklarna 69 och 70 i förordning nr 806/2014 en väsentlig del av reglerna och förfarandet för resolution av institut. Dessa bestämmelser bidrar till att undvika en situation där tillämpningen av nationell praxis som skiljer sig åt hindrar utövandet av de grundläggande friheterna eller snedvrider konkurrensen på den inre marknaden.
53 På samma sätt utgör artikel 5 i förordning nr 806/2014, såsom framgår av punkt 47 ovan, en åtgärd för tillnärmning av lagstiftning vad gäller resolutioner, vilken stärker en enhetlig tillämpning av reglerna och förfarandet för resolution av institut.
54 Under dessa omständigheter kan artiklarna 5, 69 och 70 i förordning nr 806/2014 anses utgöra bestämmelser om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftningar om resolution av institut inom bankunionen.
55 Denna slutsats påverkas inte av sökandens argument att inrättandet av SRB genom förordning nr 806/2014 inte uppfyller de krav som uppställs i domen av den 2 maj 2006, Förenade kungariket/parlamentet och rådet (C‑217/04, EU:C:2006:279, punkterna 44 och 45).
56 I domen av den 2 maj 2006, Förenade kungariket/parlamentet och rådet (C‑217/04, EU:C:2006:279), påpekade domstolen att de befogenheter som delegerats till ett organ vars syfte är att bidra till genomförandet av en harmoniseringsprocess ska ha ett nära samband med de områden som omfattas av rättsakterna om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar, vilket ”bland annat” är fallet när det sålunda inrättade organet tillhandahåller tjänster till nationella myndigheter eller till aktörer vilka hade en inverkan på det enhetliga genomförandet av harmoniseringsinstrumenten och som kan underlätta deras tillämpning (dom av den 2 maj 2006, Förenade kungariket/Parlamentet och rådet, C‑217/04, EU:C:2006:279, punkt 45).
57 Med dessa preciseringar framhöll domstolen de särdrag i det mål som den hade att avgöra som, under omständigheterna i det målet, gjorde det möjligt att anse att det aktuella organets befogenheter hade ett nära samband med de områden som omfattades av rättsakterna om tillnärmning av de lagar och författningar i den medlemsstaten som var föremål för bedömning i det målet.
58 Ett sådant nära samband mellan de befogenheter som tilldelats SRB och det område som omfattas av förordning nr 806/2014 föreligger även i förevarande mål. De befogenheter som SRB tilldelats genom denna förordning, såsom de beskrivs i punkt 51 ovan, ingår nämligen i sammanhanget för inrättandet av bankunionen, vilken krävde ett omfattande och detaljerat gemensamt regelverk för finansiella tjänster för hela den inre marknaden, såsom unionslagstiftaren angav i skäl 5 i förordningen. Såsom framgår av skäl 35 i nämnda förordning spelar SRB i detta sammanhang en viktig roll när det gäller att göra tillsynsmetoderna och tillsynspraxisen mer enhetliga i unionen som en helhet. Enligt artiklarna 31.1 och 70.2 i förordningen ska SRB, när den utför sina uppgifter, ha ett nära samarbete med de nationella resolutionsmyndigheterna, även vid beräkningen av förhandsbidragen. De befogenheter som SRB tilldelas genom förordning nr 806/2014 påverkar således det enhetliga genomförandet av harmoniseringsinstrumenten och kan underlätta deras tillämpning.
59 Under dessa omständigheter kan sökanden inte med framgång göra gällande att de befogenheter som tilldelats SRB inte har ett nära samband med de områden som omfattas av rättsakterna om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar på det aktuella området.
60 Av samtliga ovanstående överväganden följer att artiklarna 5, 69 och 70 i förordning nr 806/2014 uppfyller villkoren i artikel 114.1 FEUF.
61 Sökanden har för det andra gjort gällande att artiklarna 69 och 70 i förordning nr 806/2014, i den mån de föreskriver en skyldighet att betala förhandsbidrag, är av skattemässig karaktär i den mening som avses i artikel 114.2 FEUF och således inte kan antas med artikel 114.1 FEUF som rättslig grund.
62 I artikel 114.2 FEUF föreskrivs att punkt 1 i denna bland annat inte gäller ”bestämmelser om skatter och avgifter”.
63 Vad gäller tolkningen av begreppet ”bestämmelser om skatter och avgifter” kan det konstateras att EUF-fördraget inte innehåller någon definition av detta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2004, kommissionen/rådet, C‑338/01, EU:C:2004:253, punkt 63).
64 Det framgår emellertid av domstolens praxis att en avgift som betalas av ekonomiska aktörer inom en viss sektor inte är av skattemässig karaktär i en situation där avgiften endast används direkt för att finansiera utgifter inom denna sektor och där dessa kostnader är nödvändiga för att sektorn ska fungera, bland annat för att stabilisera den (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 11 juli 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, EU:C:1989:303, punkterna 9 och 10).
65 Detta resonemang är även tillämpligt på förhandsbidrag, som följer en försäkringsteknisk logik och som betalas av ekonomiska aktörer inom en viss sektor uteslutande i syfte att finansiera kostnaderna inom denna sektor.
66 När det gäller förhandsbidragens beskaffenhet har det redan påpekats i punkt 38 ovan att förordning nr 806/2014 antogs i ett sammanhang präglat av ekonomisk och finansiell kris i vilket det, vad gäller unionen, hade framgått att det saknades instrument för att på ett effektivt sätt hantera den risk som kreditinstitut och värdepappersföretag med finansiella svårigheter utgör. Medlemsstaterna tvingades i detta sammanhang att använda offentliga medel för att stödja sådana institut. Den gemensamma resolutionsmekanismen syftar till att undvika de skadliga verkningar som uppstår när institut fallerar under sådana kriser. Fallerande institut i en enda medlemsstat kan nämligen äventyra stabiliteten på hela finansmarknaden, såsom framgår av skälen 8 och 12 i förordningen.
67 Unionslagstiftaren ansåg i detta sammanhang att det ankom på finanssektorn som helhet att finansiera stabiliseringen av det finansiella systemet, vilket bland annat framgår av skäl 100 i förordning nr 806/2014.
68 Ur denna synvinkel består förhandsbidragens specifika beskaffenhet, såsom framgår av skälen 105–107 i direktiv 2014/59 och skäl 41 i förordning nr 806/2014, i att de i försäkringssyfte ska säkerställa att finanssektorn ger SRM tillräckliga finansiella medel för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter (dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Landesbank Baden-Württemberg och SRB, C‑584/20 P och C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punkt 113).
69 I enlighet med artikel 67.2 och 67.4 samt skäl 61 i förordning nr 806/2014 ska förhandsbidragen följaktligen samlas in från ekonomiska aktörer i finanssektorn för att överföras till SRF, vars medel endast får användas för att säkerställa en effektiv tillämpning av de resolutionsverktyg och utövande av resolutionsbefogenheterna, och bara när sådana åtgärder är nödvändiga för att uppnå finansiell stabilitet i denna sektor.
70 Det ska i detta hänseende påpekas att de åtgärder som nämns i punkt 69 ovan, såsom framgår av artikel 1 i förordning nr 806/2014, endast ska vidtas till förmån för de institut som är skyldiga att betala in förhandsbidrag.
71 I förordning nr 806/2014 fastställs visserligen inte något automatiskt samband mellan inbetalning av förhandsbidrag och det berörda institutets resolution. Det är av detta skäl som förhandsbidragen inte kan anses utgöra försäkringspremier som ska periodiseras per månad och kunna återbetalas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 januari 2021, ABLV Bank/SRB, T‑758/18, EU:T:2021:28, punkterna 70 och 73).
72 SRF, som finansieras just genom institutens förhandsbidrag, innebär emellertid en dubbel fördel för dem.
73 När kreditinstitut och värdepappersföretag fallerar eller sannolikt kommer att fallera kan deras finansiella situation regleras inom ramen för ett resolutionsförfarande som kan inledas till deras fördel om övriga villkor i artikel 18 i förordning nr 806/2014 även är uppfyllda. Ett sådant förfarande gör det således möjligt att använda medel från SRF till förmån för sådana institut, eftersom dessa medel har finansierats genom bidrag från dessa institut.
74 Vidare drar alla institut nytta av sina förhandsbidrag genom den stabilitet som uppnås i det finansiella systemet, vilken säkerställs av SRF.
75 Den risk som SRF täcker är nämligen den risk som hela finanssektorn medför för det finansiella systemets stabilitet (dom av den 20 januari 2021, ABLV Bank/SRB, T‑758/18, EU:T:2021:28, punkt 72).
76 Härav följer att det är i ett försäkringssyfte, och inte ur ett skattemässigt perspektiv, som SRF syftar till att säkerställa stabiliteten i finanssektorn i dess helhet. Målet med denna fond är nämligen att skydda denna sektor mot en inre kris i denna sektor själv, till förmån för samtliga institut.
77 Detta försäkringssyfte återspeglas för övrigt även vid beräkningen av förhandsbidragen, eftersom dessa inte följer av tillämpningen av en fastställd procentsats på ett underlag, utan, med tillämpning av artiklarna 102 och 103 i direktiv 2014/59 samt artiklarna 69 och 70 i förordning nr 806/2014, genom fastställandet av en slutlig målnivå och därefter fastställandet av en årlig målnivå vars belopp sedan fördelas instituten emellan (dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Landesbank Baden-Württemberg och SRB, C‑584/20 P och C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punkt 113). Denna fördelning av den årliga målnivån grundar sig bland annat, såsom även framgår av skäl 109 i förordning nr 806/2014, på den risk som varje institut utgör för stabiliteten i det finansiella systemet, vilket ger instituten ett incitament att utforma sin verksamhet enligt en mindre riskfylld modell.
78 Av det ovan anförda följer att instituten betalar in förhandsbidragen enligt en försäkringsteknisk logik. Dessa bidrag avsätts nämligen direkt enbart för att finansiera utgifterna för den finanssektor som dessa institut tillhör och under förutsättning att dessa utgifter visar sig vara nödvändiga för att denna sektor ska fungera, bland annat för att stabilisera sektorn om vissa institut fallerar och begränsa spridningseffekterna.
79 De bestämmelser i förordning nr 806/2014 enligt vilka instituten åläggs att betala förhandsbidrag och där det anges hur dessa bidrag ska beräknas, bland annat artiklarna 69 och 70, utgör följaktligen inte ”bestämmelser om skatter och avgifter” i den mening som avses i artikel 114.2 FEUF.
80 Denna bedömning påverkas inte av de argument som sökanden har framfört.
81 Av de skäl som anges i punkterna 72–74 ovan kan tribunalen inte godta sökandens argument att den inte skulle få någon ersättning till följd av inbetalningen av förhandsbidragen.
82 Vidare kan sökanden inte heller vinna framgång med sitt argument att den finansiella stabiliteten är ett mål av allmänintresse som inte enbart gynnar de personer som omfattas av skyldigheten att betala förhandsbidrag. En sådan omständighet påverkar nämligen inte förhandsbidragens försäkringssyfte, eftersom dessa bidrag avsätts direkt enbart för att finansiera utgifterna för den finanssektor som dessa institut tillhör och under förutsättning att dessa utgifter visar sig vara nödvändiga för att denna sektor ska fungera.
83 Sökanden har för det tredje gjort gällande att förordning nr 806/2014 borde ha antagits med stöd av artikel 352 FEUF. Denna bestämmelse, som motsvarar artikel 127.6 FEUF, utgjorde nämligen den rättsliga grunden för rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 2013, s. 63).
84 Syftet med artikel 352 FEUF är att kompensera för det faktum att unionens institutioner inte genom särskilda bestämmelser i fördraget uttryckligen eller underförstått har tilldelats befogenheter, i den mån som sådana befogenheter ändå framstår som nödvändiga för att unionen ska kunna utföra sina uppgifter för att nå ett av de mål som fastställs i fördraget (yttrande 2/94 (Gemenskapens anslutning till Europakonventionen) av den 28 mars 1996, EU:C:1996:140, punkt 29, se även dom av den 3 september 2009, parlamentet/rådet, C‑166/07, EU:C:2009:499, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
85 Härav följer att det är uteslutet att tillämpa artikel 352 FEUF när det finns en specifik rättslig grund för antagandet av en unionsrättsakt.
86 Dels framgår det av punkterna 38–54 ovan att de bestämmelser vars lagenlighet har ifrågasatts, det vill säga artiklarna 5, 69 och 70 i förordning nr 806/2014, uppfyller villkoren i artikel 114.1 FEUF. Var och en av dessa bestämmelser innefattar nämligen en åtgärd för tillnärmning av lagar och andra författningar inom resolutionsområdet samt syftar till att förbättra den inre marknadens funktion. Dels framgår det av punkterna 62–79 ovan att artiklarna 69 och 70 i denna förordning, vars lagenlighet har ifrågasatts, inte utgör ”bestämmelser om skatter och avgifter” i den mening som avses i artikel 114.2 FEUF.
87 Sådana åtgärder har således samband med de befogenheter som unionsinstitutionerna tillerkänns för att anta lagstiftning med stöd av artikel 114 FEUF som rättslig grund i syfte att förbättra den inre marknadens funktion.
88 Under dessa omständigheter utgör artikel 352 FEUF inte en korrekt rättslig grund för antagandet av artiklarna 5, 69 och 70 i förordning nr 806/2014.
89 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den femte och den sjätte grunden.
[utelämnas]
B. De grunder som avser det angripna beslutets lagenlighet
[utelämnas]
1. Den första grunden: Det angripna beslutet utgör ett åsidosättande av artikel 69.2 i förordning nr 806/2014
[utelämnas]
207 För att bedöma huruvida SRB åsidosatte artikel 69.2 i förordning nr 806/2014 när den fastställde den årliga målnivån i det angripna beslutet, ska tribunalen först ex officio pröva huruvida detta beslut är tillräckligt motiverat vad gäller fastställandet av denna målnivå.
208 Avsaknad av motivering eller brister i motiveringen utgör en grund avseende tvingande rätt som unionsdomstolen kan, och till och med måste, pröva ex officio (se dom av den 2 december 2009, kommissionen/Irland m.fl., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, punkt 34 och där angiven rättspraxis). Följaktligen kan, eller till och med måste, tribunalen även beakta andra brister i motiveringen än dem som sökanden har åberopat, bland annat när dessa brister visar sig under förfarandet.
209 Parterna har i detta syfte, genom en åtgärd för processledning och vid förhandlingen, hörts om alla eventuella brister i motiveringen av det angripna beslutet vad gäller fastställandet av den årliga målnivån.
210 Enligt artikel 69.1 i förordning nr 806/2014 ska vid utgången av den inledande perioden de disponibla finansiella medlen i SRF uppgå till den slutliga målnivån, vilket motsvarar minst 1 % av alla garanterade insättningar från alla institut auktoriserade i alla deltagande medlemsstater.
211 Enligt artikel 69.2 i förordning nr 806/2014 ska förhandsbidragen under den inledande perioden fördelas så jämnt som möjligt över tiden fram till dess att den slutliga målnivå som anges i punkt 210 ovan uppnås, men med vederbörlig hänsyn till fasen i konjunkturcykeln och till den påverkan som procykliska bidrag kan få på de bidragande institutens finansiella ställning.
212 I artikel 70.2 i förordning nr 806/2014 anges att de bidrag som ska betalas av alla institut som auktoriserats på alla de deltagande medlemsstaternas territorier varje år inte får överstiga 12,5 % av den slutliga målnivån.
213 När det gäller beräkning av förhandsbidrag föreskrivs i artikel 4.2 i delegerad förordning 2015/63 att SRB ska fastställa beloppet för dem på grundval av den årliga målnivån, med beaktande av den slutliga målnivå som ska uppnås och utifrån det genomsnittliga beloppet av garanterade insättningar under föregående år, beräknat kvartalsvis, för samtliga institut som auktoriserats på dess territorium.
214 Enligt artikel 4 i genomförandeförordning 2015/81 ska SRB beräkna förhandsbidraget för varje institut på grundval av den årliga målnivån, vilken ska fastställas på grundval av den slutliga målnivån och i enlighet med den metod som anges i delegerad förordning 2015/63.
215 I förevarande fall fastställde SRB, såsom framgår av skäl 48 i det angripna beslutet, beloppet för den årliga målnivån till 11 287 677 212,56 EUR för bidragsperioden år 2021.
216 I skälen 36 och 37 i det angripna beslutet förklarade SRB i huvudsak att den årliga målnivån skulle fastställas på grundval av en analys av utvecklingen av garanterade insättningar under tidigare år, all relevant utveckling av den ekonomiska situationen samt en analys av indikatorerna avseende fasen av konjunkturcykeln och de effekter procykliska bidrag skulle få för institutens finansiella situation. SRB ansåg därefter att det var lämpligt att fastställa en koefficient som grundade sig på denna analys och på de finansiella medel som fanns tillgängliga i SRF (nedan kallad koefficienten). SRB tillämpade denna koefficient på en åttondel av det genomsnittliga beloppet för garanterade insättningar under år 2020 för att uppnå den årliga målnivån.
217 SRB har i skäl 38–47 i det angripna beslutet redogjort för det tillvägagångssätt som tillämpats för att fastställa koefficienten
218 I skäl 38 i det angripna beslutet konstaterade SRB att det förelåg en tendens till ständig ökning av de garanterade insättningarna för alla institut i de deltagande medlemsstaterna. Vad gäller år 2020 uppgick det genomsnittliga beloppet för dessa insättningar, beräknat kvartalsvis, till 6,689 biljoner euro.
219 I skälen 40 och 41 i det angripna beslutet redogjorde SRB för den förväntade utvecklingen vad gäller garanterade insättningar under de tre återstående åren av den inledande perioden, det vill säga åren 2021–2023. SRB ansåg att den årliga ökningen av de garanterade insättningarna skulle ligga på mellan fyra och sju procent fram till slutet av den inledande perioden.
220 I skälen 42–45 i det angripna beslutet redogjorde SRB för sin bedömning av fasen i konjunkturcykeln och av den procykliska effekt som förhandsbidragen skulle kunna ha på institutens finansiella situation. För att göra detta uppgav SRB att flera faktorer hade beaktats, såsom tillväxtprognosen för kommissionens bruttonationalprodukt och Europeiska centralbankens (ECB) prognoser i detta avseende eller kreditflödet från den privata sektorn uttryckt som procentandel av bruttonationalprodukten.
221 I skäl 46 i det angripna beslutet drog SRB slutsatsen att även om det var rimligt att förvänta sig en fortsatt ökning av garanterade insättningar inom bankunionen, skulle takten på denna ökning minska i förhållande till år 2020. SRB uppgav i detta avseende, i skäl 47 i det angripna beslutet, att den hade intagit en ”försiktig hållning” när det gällde ökningen av de garanterade insättningarna under de kommande åren fram till år 2023.
222 Mot bakgrund av dessa överväganden fastställde SRB, i skäl 48 i det angripna beslutet, koefficientens värde till 1,35 %. Därefter beräknade SRB beloppet för den årliga målnivån genom att multiplicera det genomsnittliga beloppet för garanterade insättningar år 2020 med denna koefficient och genom att dividera resultatet av denna beräkning med åtta, i enlighet med följande matematiska formel, som återfinns i skäl 48 i beslutet:
”Mål0 [belopp på årlig målnivå] = Totala garanterade insättningar2020 * 0,0135 * ⅛ = 11 287 677 212,56 EUR.”
223 Det framgår av SRB:s förklaringar vid förhandlingen att den fastställde den årliga målnivån för bidragsperioden 2021 på följande sätt.
224 För det första fastställde SRB, på grundval av en framåtblickande analys, beloppet för de garanterade insättningarna för samtliga auktoriserade institut i alla deltagande medlemsstater, vilket var en prognos för utgången av den inledande perioden, till cirka 7,5 biljoner euro. För att komma fram till detta belopp beaktade SRB det genomsnittliga beloppet för garanterade insättningar under år 2020, nämligen 6,689 biljoner euro, en årlig ökning av garanterade insättningar på fyra procent och antalet återstående bidragsperioder fram till slutet av den inledande perioden, det vill säga tre stycken.
225 För det andra beräknade SRB, i enlighet med artikel 69.1 i förordning nr 806/2014, en procent av dessa 7,5 biljoner euro för att erhålla det uppskattade beloppet för den slutliga målnivå som skulle uppnås den 31 december 2023, det vill säga cirka 75 miljarder euro.
226 För det tredje subtraherade SRB de finansiella medel som redan fanns tillgängliga i SRF år 2021, det vill säga cirka 42 miljarder euro, från det sistnämnda beloppet, för att erhålla det belopp som återstod att samla in under återstående bidragsperioder före utgången av den inledande perioden, det vill säga åren 2021–2023. Detta belopp uppgick till cirka 33 miljarder euro.
227 För det fjärde dividerade SRB sistnämnda belopp med tre för att fördela det enhetligt mellan de tre återstående bidragsperioderna. Den årliga målnivån för bidragsperioden år 2021 fastställdes således till det belopp som anges i punkt 215 ovan, det vill säga cirka 11,287 miljarder euro.
228 SRB hävdade även, vid förhandlingen, att den hade offentliggjort uppgifter som låg till grund för den metod som beskrivs i punkterna 224–227 ovan. Dessa uppgifter skulle ha möjliggjort för sökanden att förstå den metod genom vilken den årliga målnivån hade fastställts. SRB preciserade särskilt att den i maj 2021, det vill säga efter det att det angripna beslutet hade antagits men innan förevarande talan väcktes, hade offentliggjort faktabladet ”Fact Sheet 2021” (nedan kallat faktabladet), i vilket det uppskattade beloppet för den slutliga målnivån angavs. SRB har även hävdat att beloppet av de finansiella medel som fanns tillgängliga i SRF även fanns angivet på SRF:s webbplats och hade offentliggjorts via andra källor, långt innan det angripna beslutet antogs.
229 För att pröva huruvida SRB har uppfyllt sin motiveringsskyldighet när det gäller fastställandet av den årliga målnivån, erinrar tribunalen om att det, vad gäller innehållet i motiveringsskyldigheten, framgår av rättspraxis att motiveringen av ett beslut som fattats av en unionsinstitution eller ett unionsorgan inte ska innehålla motsägelser, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen till beslutet för att de ska kunna tillvarata sina rättigheter vid behörig domstol och så att denna domstol kan utföra sin prövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2008, Bertelsmann och Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punkt 169 och där angiven rättspraxis, dom av den 22 september 2005, Suproco/kommissionen, T‑101/03, EU:T:2005:336, punkterna 20 och 45–47, samt dom av den 16 december 2015, Grekland/kommissionen, T‑241/13, EU:T:2015:982, punkt 56).
230 När upphovsmannen till det angripna beslutet under förfarandet vid unionsdomstolen tillhandahåller vissa förklaringar av skälen till detta beslut ska dessa förklaringar likaledes överensstämma med de överväganden som återgetts i beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2005, Suproco/kommissionen, T‑101/03, EU:T:2005:336, punkterna 45–47, och dom av den 13 december 2016, Printeos m.fl./kommissionen, T‑95/15, EU:T:2016:722, punkterna 54 och 55).
231 Om övervägandena i det angripna beslutet inte överensstämmer med de förklaringar som lämnats under domstolsförfarandet, fyller nämligen motiveringen av det angripna beslutet inte den funktion som avses i punkterna 181–182 ovan. En sådan inkonsekvens hindrar i synnerhet dels de som berörs av det angripna beslutet från att få kännedom om skälen till det angripna beslutet, innan de väcker talan, och från att förbereda sin argumentation mot dessa skäl, dels unionsdomstolen från att identifiera vilka skäl som verkligen underbygger beslutet och att pröva huruvida dessa skäl är förenliga med tillämpliga bestämmelser.
232 Slutligen måste SRB ge de berörda instituten kännedom om metoden för beräkning av förhandsbidragen när den antar ett beslut om fastställande av sådana bidrag (dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Landesbank Baden-Württemberg och SRB, C‑584/20 P och C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punkt 122).
233 Detsamma måste gälla för metoden för att fastställa den årliga målnivån, eftersom detta belopp är av väsentlig betydelse för systematiken i ett sådant beslut. Såsom framgår av artikel 4 i genomförandeförordning 2015/81 består metoden för beräkning av förhandsbidragen i att detta belopp fördelas mellan alla berörda institut, vilket innebär att en ökning eller minskning av detta belopp medför en motsvarande ökning eller minskning av förhandsbidraget från vart och ett av dessa institut.
234 Härav följer att SRB inte bara är skyldig att, i det angripna beslutet, lämna förklaringar till instituten avseende metoden för att fastställa den årliga målnivån. Dessa förklaringar måste även överensstämma med de förklaringar som SRB lämnat under domstolsförfarandet och som avser den metod som faktiskt tillämpats.
235 Så är emellertid inte fallet i förevarande mål.
236 Det ska inledningsvis påpekas att det i skäl 48 i det angripna beslutet anges en matematisk formel som uppges ligga till grund för fastställandet av den årliga målnivån. Det framgår emellertid att denna formel inte innefattar vissa delar av den metod som SRB faktiskt har tillämpat, vilket förklarades under förhandlingen. Såsom anges i punkterna 224–227 ovan kom SRB nämligen fram till beloppet på den årliga målnivån, inom ramen för denna metod, genom att från den slutliga målnivån dra av de finansiella medel som fanns tillgängliga i SRF, i syfte att beräkna de belopp som återstod att samla in fram till slutet av den inledande perioden och genom att dividera detta belopp med tre. Dessa två steg i beräkningen kommer emellertid inte till uttryck i den matematiska formeln.
237 Detta konstaterande påverkas inte heller av SRB:s påstående att den i maj 2021 offentliggjorde ett faktablad som innehöll ett intervall med eventuella belopp på den slutliga målnivån eller att de finansiella medel som fanns tillgängliga i SRF offentliggjordes på dess webbplats. Oberoende av huruvida sökanden faktiskt fick kännedom om dessa belopp, kunde dessa uppgifter inte i sig göra det möjligt för sökanden att förstå att de två transaktioner som nämns i punkt 236 ovan faktiskt hade tillämpats av SRB. Dessa två steg i beräkningen nämndes nämligen inte ens i den matematiska formel som anges i skäl 48 i det angripna beslutet.
238 Liknande inkonsekvenser påverkar också det sätt på vilket koefficienten på 1,35 % fastställdes. Denna koefficient spelar dock en avgörande roll i den matematiska formel som nämns i punkt 237 ovan. Denna koefficient skulle nämligen kunna förstås så, att den, bland andra parametrar, grundar sig på den förväntade ökningen av garanterade insättningar under de återstående åren av den inledande perioden. Detta överensstämmer emellertid inte med de förklaringar som SRB lämnade vid förhandlingen, av vilka det framgår att denna koefficient har fastställts för att kunna motivera resultatet av beräkningen av beloppet för den årliga målnivån, det vill säga efter det att SRB har beräknat detta belopp med tillämpning av de fyra steg som anges i punkterna 224–227 ovan, bland annat, genom att dividera med tre det belopp som följer när de finansiella medel som finns tillgängliga i SRF dras av från den slutliga målnivån. Detta tillvägagångssätt framgår emellertid inte på något sätt av det angripna beslutet.
239 Enligt faktabladet uppgick dessutom den uppskattade slutliga målnivån till mellan 70 och 75 miljarder euro. Detta intervall är emellertid oförenligt med det intervall för ökning av garanterade insättningar på mellan fyra och sju procent som anges i skäl 41 i det angripna beslutet. SRB angav nämligen vid förhandlingen att den, vid fastställandet av den årliga målnivån, hade beaktat en ökning på fyra procent av garanterade insättningar, vilket var den minsta ökningen i det andra intervallet. SRB hade således kommit fram till en uppskattad slutlig målnivå på 75 miljarder euro, vilket utgjorde det högsta värdet i det första intervallet. Det kan följaktligen konstateras att dessa båda intervaller inte överensstämmer med varandra. Intervallet för utvecklingen av garanterade insättningar omfattar nämligen även värden som är högre än fyra procent, vars tillämpning skulle ha lett till ett uppskattat belopp för den slutliga målnivån som är högre än de värden som ingår i intervallet för denna målnivå. Det är vidare inte möjligt för sökanden att förstå varför SRB i det intervall som hänför sig till denna målnivå inkluderade belopp som var lägre än 75 miljarder euro. För att komma fram till detta skulle det nämligen ha varit nödvändigt att tillämpa en procentsats på under fyra procent, vilken emellertid går utanför intervallet för ökningen av garanterade insättningar. Under dessa omständigheter var det inte möjligt för sökanden att förstå hur SRB hade tillämpat intervallet för ökningen av dessa insättningar i syfte att beräkna den uppskattade slutliga målnivån.
240 Härav följer att den metod som faktiskt tillämpades av SRB, vad gäller fastställandet av den årliga målnivån, såsom den redogjordes för under förhandlingen, inte överensstämmer med den metod som beskrivs i det angripna beslutet. De verkliga skäl som ligger till grund för fastställande av målnivån kan således varken identifieras av instituten eller av tribunalen i det angripna beslutet.
241 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar tribunalen att det angripna beslutet är bristfälligt motiverat vad gäller fastställandet av den årliga målnivån.
242 Det angripna beslutet ska följaktligen ogiltigförklaras av denna anledning, eftersom en sådan bristfällig motivering hindrar tribunalen från att pröva huruvida det finns fog för den första grunden.
[utelämnas]
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen i utökad sammansättning),
följande:
1) Det beslut som Gemensamma resolutionsnämnden (SRB) antog den 14 april 2021 om beräkning av förhandsbidragen för år 2021 till den gemensamma resolutionsfonden (SRB/ES/2021/22) ogiltigförklaras i den del det avser Dexia Crédit Local.
2) Verkningarna av beslut SRB/ES/2021/22, ska i den del det avser Dexia Crédit Local, bestå till dess att ett nytt beslut från SRB om fastställande av detta instituts förhandsbidrag till gemensamma resolutionsfonden (SRF) för år 2021 har trätt i kraft, inom en rimlig tidsfrist som inte får överstiga sex månader från den dag då förevarande dom meddelas.
3) SRB ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Dexia Crédit Locals kostnader.
4) Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska bära sina respektive rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 24 januari 2024.
Underskrifter
i Punkten 1 i domslutet i denna text har varit föremål för en språklig ändring efter det att texten ursprungligen gjordes tillgänglig på internet.