ROZSUDEK SOUDU (pátého rozšířeného senátu)
8. listopadu 2007(*)
„Žaloba na neplatnost – Rozhodnutí 2004/01/ES – Nebezpečné látky – Nezbytnost schválení Komise pro ponechání si oznámených vnitrostátních předpisů – Zaujetí stanoviska Komise k rozsahu harmonizace – Napadnutelný akt – Nepřípustnost“
Ve věci T‑234/04,
Nizozemské království, zastoupené H. Sevenster, J. van Bakel a M. de Gravem, jako zmocněnci,
žalobce,
podporované
Dánským královstvím, zastoupeným J. Moldem, jako zmocněncem,
vedlejším účastníkem,
proti
Komisi Evropských společenství, zastoupené F. Simonetti a M. van Beekem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise 2004/1/ES ze dne 16. prosince 2003 o vnitrostátních ustanoveních týkajících se používání chlorovaných parafínů s krátkým řetězcem oznámených Nizozemským královstvím na základě čl. 95 odst. 4 [ES] (neoficiální překlad) (Úř. věst. 2004, L 1, s. 20), z důvodu, že se Komise v tomto rozhodnutí domnívá, že její schválení na základě čl. 95 odst. 6 ES je nezbytné pro ponechání si nizozemských právních předpisů týkajících se používání chlorovaných parafínů s krátkým řetězcem, jež nejsou uvedena ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2002/45/ES ze dne 25. června 2002, kterou se podvacáté mění směrnice Rady 76/769/EHS o omezení uvádění některých nebezpečných látek a přípravků na trh a jejich používání (chlorované parafíny s krátkým řetězcem) (Úř. věst. L 177, s. 21; Zvl. vyd. 13/29, s. 488),
SOUD PRVNÍHO STUPNĚ EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ (pátý rozšířený senát),
ve složení M. Vilaras, předseda, E. Martins Ribeiro, F. Dehousse, D. Šváby a K. Jürimäe, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: C. Kristensen, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 7. září 2006,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
Mezinárodní předpisy
1 Evropské společenství a některé jeho členské státy byly stranami Úmluvy o předcházení znečišťování moře z pozemních zdrojů, podepsané dne 4. června 1974 v Paříži (dále jen „Pařížská úmluva“). V rámci této úmluvy Pařížská komise přijala rozhodnutí 95/1 (dále jen „rozhodnutí PARCOM 95/1“), které stanoví postupné ukončení používání chlorovaných parafínů s krátkým řetězcem (dále jen „SCCP“). Evropské společenství není signatářem rozhodnutí PARCOM 95/1.
2 Pařížská úmluva byla nahrazena Úmluvou o ochraně mořského prostředí severovýchodního Atlantiku, schválenou jménem Společenství rozhodnutím Rady 98/249/ES ze dne 7. října 1997 o uzavření Úmluvy o ochraně mořského prostředí severovýchodního Atlantiku (Úř. věst. 1998, L 104, s. 1; Zvl. vyd. 11/28, s. 188) (dále jen „úmluva OSPAR“) a nová komise (dále jen „komise OSPAR“) nahradila Pařížskou komisi.
Předpisy Společenství
3 Článek 95 odst. 4 a 6 ES stanoví:
„4. Pokládá-li členský stát poté, co Rada nebo Komise přijaly harmonizační opatření, za nezbytné ponechat si vlastní vnitrostátní předpisy ze závažných důvodů uvedených v článku 30 nebo vnitrostátní předpisy týkající se ochrany životního nebo pracovního prostředí, oznámí je Komisi spolu s důvody pro jejich ponechání.
[…]
6. Komise do šesti měsíců po oznámení podle [odstavce] 4 […] dotyčné vnitrostátní právní předpisy schválí nebo zamítne poté, co prověří, zda neslouží jako prostředek svévolné diskriminace nebo zastřeného omezování obchodu mezi členskými státy a nenarušují fungování vnitřního trhu.
Nerozhodne-li Komise v této lhůtě, pokládají se vnitrostátní předpisy uvedené v [odstavci] 4 […] za schválené.
Je-li to opodstatněné složitostí věci a neexistuje-li nebezpečí pro lidské zdraví, může Komise oznámit dotyčnému členskému státu, že lhůta uvedená v tomto odstavci může být prodloužena o další lhůtu až šesti měsíců.“
4 Směrnice Rady 76/769/EHS ze dne 27. července 1976 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se omezení uvádění na trh a používání některých nebezpečných látek a přípravků (Úř. věst. L 262, s. 201; Zvl. vyd. 13/03, s. 317) obsahuje ustanovení omezující uvádění na trh a používání některých nebezpečných látek a přípravků.
5 Podle čl. 1 odst. 1 směrnice 76/769 se tato směrnice použije na nebezpečné látky a přípravky uvedené v příloze této směrnice. Článek 2 této směrnice upřesňuje, že členské státy provedou veškerá nezbytná opatření, aby nebezpečné látky a přípravky uvedené v příloze mohly být uváděny na trh nebo používány pouze za podmínek zde uvedených.
6 Směrnice 76/769 byla vícekrát novelizována, zejména za účelem doplnění nových nebezpečných látek a přípravků v její příloze a omezení uvádění těchto nebezpečných látek a přípravků na trh nebo jejich používání z důvodu ochrany lidského zdraví nebo životního prostředí.
7 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/45/ES ze dne 25. června 2002, kterou se podvacáté mění směrnice 76/769 o omezení uvádění některých nebezpečných látek a přípravků na trh a jejich používání (chlorované parafíny s krátkým řetězcem) (Úř. věst. L 177, s. 21; Zvl. vyd. 13/29, s. 488, dále jen „směrnice SCCP“), doplnila bod 42 do přílohy směrnice 76/769, který stanoví pravidla uvádění SCCP na trh a jejich používání.
8 Podle bodu 42.1 přílohy směrnice 76/769, ve znění směrnice SCCP, se SCCP „[n]esmějí […] uvádět na trh pro použití jako látky nebo jako složky jiných látek nebo přípravků v koncentraci vyšší než 1 % při:
– zpracování kovů,
– extrakci tuku z kůže.“
9 Podle bodu 42.2 výše uvedené přílohy „[d]o 1. ledna 2003 budou všechna ostatní použití SCCP přezkoumána Evropskou komisí ve spolupráci s členskými státy a Komisí OSPAR s ohledem na odpovídající nové vědecké údaje o rizicích, které SCCP představuje pro zdraví a životní prostředí. Evropský parlament bude informován o výsledcích tohoto přezkoumání“.
10 Článek 2 odst. 1 směrnice SCCP stanoví, že členské státy přijmou a zveřejní právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí nejpozději do 6. července 2003, neprodleně o nich uvědomí Komisi a použijí tyto předpisy nejpozději ode dne 6. ledna 2004.
Vnitrostátní předpisy
11 Za účelem splnění svých mezinárodních závazků na základě Pařížské úmluvy a rozhodnutí PARCOM 95/1 přijalo Nizozemské království dne 3. listopadu 1995 Besluit houdende regels inzake het beperken van het gebruik van kortketenige gechloreerde paraffines (Besluit gechloreerde paraffines WMS) [nařízení, kterým se stanoví pravidla zakazující některá použití SCCP (zákon o chemických látkách), Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 1999, s. 478, dále jen „nařízení“]. V souladu se svým článkem 4 vstoupilo nařízení v platnost dne 31. prosince 1999.
12 Podle článku 1 nařízení se toto nařízení vztahuje na chlorované alkany s řetězcem v délce od 10 do 13 atomů uhlíku včetně a stupněm chlorování nejméně 48 % hm.
13 Článek 2 odst. 1 nařízení stanoví, že je zakázané používat SCCP uvedené v článku 1:
a) jako změkčovadla v barvách, nátěrech nebo tmelech;
b) v kapalinách určených k obrábění kovů;
c) jako zpomalovače hoření v kaučuku, plastech nebo textilním zboží.
14 Podle čl. 2 odst. 2 nařízení však mohou být SCCP nadále používány do 31. prosince 2004 v tmelech pro hráze a jezy nebo jako zpomalovače hoření v dopravníkových pásech určených k výlučnému použití v důlním průmyslu.
Skutečnosti předcházející sporu
15 Po přijetí směrnice SCCP nizozemská vláda dopisem ze dne 17. ledna 2003 oznámila Komisi, že se domnívá, že rozsah harmonizace směrnice SCCP se omezuje na používání SCCP výslovně zakázaná v bodu 42.1 přílohy směrnice 76/769 ve znění změn směrnice SCCP. Ostatní používání, jako ta, která vyplývají z rozhodnutí PARCOM 95/1, tudíž nespadají do oblasti harmonizace směrnice SCCP, takže mohou být členskými státy povolena nebo zakázána, aniž by bylo nutné provést postup stanovený v čl. 95 odst. 4 a 6 ES.
16 Nizozemská vláda se rovněž ve svém dopise ze dne 17. ledna 2003 dovolávala „pro jistotu a jak je to vyžadováno právem“ čl. 95 odst. 4 ES a v souladu s uvedeným ustanovením uvedla důvody, které hovoří ve prospěch zachování zákazů ve vnitrostátních právních přepisech, které jsou obsaženy v rozhodnutí PARCOM 95/1. V témže dopise nakonec vyjádřila „naději, že Komise brzy vyjádří své stanovisko v závislosti na stanovisku Nizozemsk[ého] [království], pokud jde o míru uvážení, kterou má pro [ponechání si] vnitrostátních právních předpisů, a že přijme příznivé rozhodnutí o její žádosti na základě čl. 95 odst. 4 ES“.
17 Dopisem ze dne 25. března 2003 Komise Nizozemské království informovala, že obdržela jeho oznámení na základě čl. 95 odst. 4 ES a že šestiměsíční lhůta pro jeho přezkoumání začala běžet dne 22. ledna 2003, dnem následujícím po dni obdržení oznámení. V témže dopise Komise rovněž uvedla, že stejnopis oznámení bude zaslán ostatním členským státům za účelem shromáždění případných připomínek a že bude v tomto ohledu zveřejněno sdělení v Úředním věstníku.
18 V rozhodnutí 2003/549/ES ze dne 17. července 2003, kterým se prodlužuje lhůta uvedená v čl. 95 odst. 6 [ES] týkající se vnitrostátních předpisů o používání SCCP oznámených Nizozemskem na základě čl. 95 odst. 4 [ES] (Úř. věst. L 187, s. 27), Komise dospěla jednak k závěru, že žádost, která jí byla doručena Nizozemským královstvím dne 21. ledna 2003 za účelem získání schválení jeho vnitrostátních předpisů o používání SCCP, je přípustná, a jednak že s ohledem na složitost věci a nedostatek jakéhokoliv důkazu, jenž by prokazoval nebezpečí pro lidské zdraví, je odůvodněné prodloužit lhůtu uvedenou v čl. 95 odst. 6 prvním pododstavci ES o novou lhůtu, a sice do 20. prosince 2003.
19 Článek 1 rozhodnutí 2003/549 tak zní následovně:
„V souladu s čl. 95 odst. 6 třetím pododstavcem Smlouvy se lhůta stanovená v prvním pododstavci téhož článku a odstavce pro schválení nebo zamítnutí vnitrostátních předpisů o SCCP oznámených Nizozemsk[ým] [královstvím] dne 21. ledna 2003 na základě čl. 95 odst. 4 prodlužuje do 20. prosince 2003.“ (neoficiální překlad)
20 Rozhodnutím 2004/1/ES ze dne 16. prosince 2003 týkajícím se vnitrostátních předpisů o používání SCCP oznámených Nizozemským královstvím na základě čl. 95 odst. 4 [ES] (Úř. věst. 2004, L 1, s. 20, dále jen „napadené rozhodnutí“) Komise schválila částečné ponechání dotčených vnitrostátních předpisů po omezenou dobu.
21 V napadeném rozhodnutí Komise nejprve uvedla, že v rozhodnutí 2003/549 dospěla k závěru, že žádost předložená Nizozemským královstvím je přípustná, a odkázala, co se týče této otázky na toto rozhodnutí, připomínajíc nicméně důvody neslučitelnosti oznámených předpisů s požadavky směrnice SCCP. Dále pokud jde o opodstatněnost žádosti podané Nizozemským královstvím na základě čl. 95 odst. 4 ES, směřující k tomu, aby mu bylo umožněno ponechat si své vnitrostátní předpisy odchylující se od směrnice SCCP, měla Komise za to, že některé z nich si lze dočasně ponechat (do 31. prosince 2006), ale že z důvodů týkajících se ochrany životního prostředí nejsou ostatní předpisy odůvodněny, a nelze si je tedy ponechat.
22 Články 1 a 3 napadeného rozhodnutí mají následující znění:
„Článek 1
Vnitrostátní předpisy o SCCP, které Nizozemsk[é] [království] oznámilo Komisi dne 21. ledna 2003 v souladu s čl. 95 odst. 4 [ES] se schvalují v rozsahu, v němž se neuplatňují na používání SCCP jakožto složky jiných látek a přípravků v koncentraci nižší než 1 % určené k použití:
– jako změkčovadla v barvách, nátěrech nebo tmelech;
– jako zpomalovače hoření v kaučuku nebo textilním zboží.
Článek 2
Toto rozhodnutí je použitelné do 31. prosince 2006.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.“
Řízení
23 Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 26. února 2004 podalo Nizozemské království žalobu, jež byla zapsána do rejstříku pod číslem C‑103/04.
24 Samostatným podáním došlým kanceláři Soudního dvora dne 14. května 2004 vznesla Komise na základě čl. 91 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora námitku nepřípustnosti.
25 Usnesením Soudního dvora ze dne 8. června 2004 byla věc C‑103/04 postoupena Soudu v souladu s ustanoveními článku 2 rozhodnutí Rady 2004/407/ES, Euratom ze dne 26. dubna 2004, kterým se mění články 51 a 54 Protokolu o statutu Soudního dvora (Úř. věst. L 132, s. 5; Zvl. vyd. 01/05, s. 85), a byla zapsána do rejstříku pod číslem T‑234/04.
26 Podáním došlým kanceláři Soudu dne 24. září 2004 podalo Dánské království návrh na vstoupení do tohoto řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Nizozemského království. Usnesením ze dne 15. listopadu 2004 předseda pátého senátu Soudu toto vedlejší účastenství povolil.
27 Podáním došlým kanceláři Soudu dne 6. července 2004 Nizozemské království předložilo své vyjádření k námitce nepřípustnosti vznesené Komisí.
28 Dne 6. června 2006 se Soud po vyslechnutí účastníků řízení rozhodl o předání projednávané věci pátému rozšířenému senátu Soudu.
29 Na základě čl. 114 odst. 3 jednacího řádu byla na základě návrhu Komise směřujícího k rozhodnutí o nepřípustnosti zahájena ústní část řízení.
30 V rámci organizačních procesních opatření Soud vyzval účastníky řízení k tomu, aby písemně odpověděli na některé otázky. Účastníci řízení na ně odpověděli ve stanovené lhůtě.
31 Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky Soudu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 7. září 2006.
Návrhová žádání účastníků řízení
32 Nizozemské království ve své žalobě navrhuje, aby Soud:
– zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž Komise má za to, že její schválení na základě čl. 95 odst. 6 ES je nezbytné pro ponechání si nizozemských právních předpisů týkajících se používání SCCP, jež nejsou uvedena ve směrnici SCCP;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
33 Komise ve své námitce nepřípustnosti navrhuje, aby Soud:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou;
– uložil Nizozemskému království náhradu nákladů řízení.
34 Nizozemské království ve svém vyjádření k námitce nepřípustnosti navrhuje, aby Soud zamítl návrhové žádání Komise směřující k tomu, aby Soud rozhodl o přípustnosti předtím než zahájí přezkum ve věci samé.
Právní otázky
35 Podle čl. 114 odst. 1 jednacího řádu, požaduje-li to některý účastník řízení, může Soud vydat rozhodnutí o nepřípustnosti bez projednání věci samé. V souladu s odstavcem 3 téhož článku následuje dále ústní část řízení, nerozhodne-li Soud jinak.
36 V souladu s článkem 113 jednacího řádu může Soud kdykoliv i bez návrhu po vyslechnutí účastníků řízení rozhodnout, zda jsou splněny nepominutelné podmínky řízení, a rozhoduje za tímto účelem za podmínek stanovených v čl. 114 odst. 3 a 4 uvedeného řádu.
Argumenty účastníků řízení
37 Komise zaprvé uplatňuje, že v odpovědi na oznámení provedené dopisem ze dne 17. ledna 2003 informovala dopisem ze dne 25. března 2003 Nizozemské království o tom, že obdržela uvedené oznámení a že lhůta pro jeho přezkum začala běžet dne 22. ledna 2003, dnem následujícím po dni obdržení oznámení. Podle Komise z toho jasně vyplynulo, že Komise měla za to, že oznámené vnitrostátní předpisy spadají do působnosti směrnice SCCP, protože kdyby tomu tak v daném případě nebylo, nemělo se následující řízení konat.
38 Zadruhé Komise tvrdí, že narozdíl od toho, co tvrdí Nizozemské království, dopis ze dne 17. ledna 2003 žádným způsobem neuváděl, že by Nizozemské království mělo v úmyslu jí předložit dvě specifické a odlišné žádosti, vyžadující dvě samostatné odpovědi. Ačkoliv je totiž pravda, že v hlavě 5, nazvané „Závěry“, dopisu ze dne 17. ledna 2003 ji nizozemská vláda požádala, aby v krátké lhůtě rozhodla o prostoru pro uvážení, který má k ponechání si svých vnitrostátních právních předpisů, nic to však nemění na tom, že ji rovněž požádala o přijetí příznivého rozhodnutí ohledně žádosti, kterou podala na základě čl. 95 odst. 4 ES. Komise má tedy za to, že s ohledem na formulaci a prezentaci dopisu ze dne 17. ledna 2003 bylo pro ni logické dospět k závěru, že, nezávisle na názoru Nizozemského království ohledně rozsahu harmonizace provedené směrnicí SCCP, Nizozemské království provedlo oznámení ve smyslu čl. 95 odst. 4 ES.
39 Zatřetí Komise tvrdí, že implicitně odpověděla na žádost týkající se působnosti směrnice SCCP ve svém rozhodnutí 2003/549, ověřením, jak je to obvyklé, přípustnosti oznámení. Názor Komise na tuto otázku byl totiž jasně vyjádřen v bodech 32 až 39 odůvodnění uvedeného rozhodnutí a Komise dospěla k závěru, že žádost podaná Nizozemským královstvím musí být považována za přípustnou. Zejména v bodu 34 odůvodnění rozhodnutí 2003/549 uvedla, že směrnice SCCP musela být vykládána jako opatření, kterým se harmonizují veškerá současná používání SCCP, a že tak brání členským státům, aby přijímaly nebo si ponechávaly vnitrostátní omezení používání SCCP, jež by šla nad rámec používání stanovených v této směrnici.
40 Narozdíl od toho, co tvrdí Nizozemské království ve své žalobě, rozhodnutí 2003/549 se tedy neomezuje na pouhé prodloužení lhůty stanovené v čl. 95 odst. 6 ES, což je potvrzeno skutečností, že v napadeném rozhodnutí se již Komise nezabývá rozsahem harmonizace provedené směrnicí SCCP. Pokud jde o takovou otázku, má napadené rozhodnutí tedy pouze potvrzující charakter a nevyvolává žádným způsobem autonomní právní účinky, jež by mohly být jako takové předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 230 ES.
41 Nesdílelo-li Nizozemské království analýzu Komise, pokud jde o posouzení přípustnosti jeho oznámení ze dne 17. ledna 2003, mělo napadnout rozhodnutí 2003/549. Vzhledem k tomu, že tak neučinilo ve lhůtě stanovené v článku 230 ES, nemůže v současnosti napadat stanovisko vyjádřené Komisí v uvedeném rozhodnutí o přípustnosti využitím možnosti žaloby proti pozdějšímu rozhodnutí Komise. To by vedlo k neodůvodněnému prodloužení lhůty stanovené v článku 230 ES.
42 Nizozemské království zaprvé tvrdí, že napadené rozhodnutí je mnohem více než jen pouhým potvrzením rozhodnutí 2003/549, které se týká pouze prodloužení lhůty. Stanovisko Komise, podle kterého je schválení na základě čl. 95 odst. 6 ES nezbytné, má totiž za následek jednak to, že vnitrostátní opatření si lze ponechat pouze po omezenou dobu, a jednak to, že zákaz SCCP, tak jak je stanoven v nizozemských právních předpisech, má omezenější rozsah než bylo zamýšleno. Napadené rozhodnutí je tedy tím, co podstatným způsobem změnilo jeho právní postavení, když rozsahově a časově omezilo jeho rozhodovací prostor pro ponechání si svých vnitrostátních předpisů.
43 Zadruhé nizozemská vláda připomíná, že vždy při svém styku s Komisí uváděla, že má za to, že používání SCCP, která nejsou uvedena ve směrnici SCCP, nespadají do působnosti této směrnice, a že si lze tato používání vzhledem k této skutečnosti ponechat ve svých vnitrostátních právních předpisech, aniž by bylo nutné postupovat podle čl. 95 odst. 4 ES. Nizozemská vláda tedy uplatňuje, že primárně vyzvala Komisi, aby se vyjádřila k nezbytnosti oznámení na základě čl. 95 odst. 4 ES, což vyplývá ze skutečnosti, že v dopise ze dne 17. ledna 2003 nejprve vysvětlila důvody, pro které nebylo oznámení na základě čl. 95 odst. 4 ES v projednávaném případě vyžadováno, přičemž vyjádřila naději, že Komise rozhodne v krátké lhůtě o diskreční pravomoci, kterou má pro ponechání si svých vnitrostátních právních předpisů, a dále vyzvala Komisi, aby zaujala stanovisko k nezbytnosti takového oznámení, které bylo provedeno pouze „pro jistotu a jak je to vyžadováno právem“. Tedy pouze podpůrně, a sice „v případě, kdyby se Komise domnívala, že používání zakázaná rozhodnutím PARCOM 95/1 a která nebyla zakázána rovněž směrnicí ze dne 25. června 2002 spadají do působnosti této směrnice“, nizozemská vláda požádala Komisi o schválení ponechání si dotčených vnitrostátních opatření.
44 Zatřetí, nizozemská vláda, jež uznává, že přípustnost oznámení byla zkoumána v bodech 32 až 39 odůvodnění rozhodnutí 2003/549, zdůrazňuje, že výrok tohoto rozhodnutí se týká pouze prodloužení lhůty uvedené v čl. 95 odst. 6 ES, takže žaloba proti tomuto rozhodnutí by nebyla přípustná. Stanoviska vyjádřená v odůvodnění určitého aktu mohou být předmětem žaloby na neplatnost pouze v případě, že tvoří nezbytný podklad výroku tohoto aktu (usnesení Soudního dvora ze dne 28. ledna 2004, Nizozemsko v. Komise, C‑164/02, Recueil, s. I‑1177, bod 21), čemuž tak v projednávaném případě není.
45 Začtvrté není žádných pochyb o tom, že rozhodnutí 2003/549 je ve vztahu k napadenému rozhodnutí mezitímním rozhodnutím. Jedná-li se přitom podle judikatury o akty nebo rozhodnutí, jež jsou přijímány v několika fázích, zejména po interním řízení, jsou za napadnutelné akty v zásadě považována jen ta opatření, která obsahují konečné stanovisko orgánu po tomto řízení, s vyloučením mezitímních opatření, jejichž cílem je příprava konečného rozhodnutí (rozsudky Soudu ze dne 18. května 1994, BEUC a NCC v. Komise, T‑37/92, Recueil, s. II‑285, bod 27, a ze dne 22. května 1996, AITEC v. Komise, T‑277/94, Recueil, s. II‑351, bod 51; usnesení předsedy Soudu ze dne 5. prosince 2001, Commerzbank v. Komise, T‑219/01 R, Recueil, s. II‑3501, bod 33).
46 Nizozemské království krom toho uplatňuje, že za předpokladu, že by rozhodnutí 2003/549 mohlo být předmětem žaloby, skutečnost, že nebylo napadeno, nemůže být překážkou přípustnosti žaloby podané proti napadenému rozhodnutí. V tomto ohledu se Nizozemské království opírá o judikaturu, která vyloučila, že skutečnost, že rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v oblasti státních podpor nebylo napadeno, může vést k popření přípustnosti žaloby podané proti konečnému rozhodnutí (rozsudky Soudu ze dne 31. března 1998, Preussag Stahl v. Komise, T‑129/96, Recueil, s. II‑609, bod 31; ze dne 12. května 1999, Moccia Irme a další v. Komise, T‑164/96 až T‑167/96, T‑122/97 a T‑130/97, Recueil, s. II‑1477, bod 65, a ze dne 27. listopadu 2003, Regione Siciliana v. Komise, T‑190/00, Recueil, s. II‑5015, bod 47).
Závěry Soudu
47 Podle ustálené judikatury jsou akty nebo rozhodnutí, jež mohou být předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 230 ES, opatření s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobců (rozsudky Soudního dvora ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, Recueil, s. 2639, bod 9, a ze dne 22. června 2000, Nizozemsko v. Komise, C‑147/96, Recueil, s. I‑4723, bod 25; usnesení Nizemsko v. Komise, bod 44 výše, bod 18; usnesení Soudu ze dne 30. března 2006, Korkmaz a další v. Komise, T‑2/04, Sb. rozh. s. II‑32, bod 33).
48 Nicméně pro to, aby byl akt kvalifikován jako rozhodnutí ve smyslu článku 230 ES, a bylo tak možné proti němu podat žalobu na neplatnost, není dostačující, aby byl zaslán orgánem Společenství osobě, jíž je určen, v odpovědi na její žádost (viz v tomto smyslu usnesení Soudního dvora ze dne 27. ledna 1993, Miethke v. Parlament, C‑25/92, Recueil, s. I‑473, bod 10; rozsudek Soudu AITEC v. Komise, bod 45 výše, bod 50, a rozsudek Soudu ze dne 10. dubna 2003, Alessandrini a další v. Komise, T‑93/00 a T‑46/01, Recueil, s. II‑1635, bod 60; usnesení Soudu ze dne 13. července 2004, Comunidad Autónoma de Andalucía v. Komise, T‑29/03, Sb. rozh. s. II‑2923, bod 29). Mimoto je nesporné, že pouhý písemný projev názoru orgánu nemůže tvořit rozhodnutí, jež by mohlo být předmětem žaloby na neplatnost, neboť nemůže mít právní účinky a nemá ani za cíl takové účinky zakládat (rozsudek Soudního dvora ze dne 5. října 1999, Nizozemsko v. Komise, C‑308/95, Recueil, s. I‑6513, bod 27).
49 Nizozemská vláda v projednávaném případě dopisem ze dne 17. ledna 2003 zaslala Komisi dvě žádosti. Jednak požadovala, aby Komise zaujala stanovisko k otázce rozsahu působnosti směrnice SCCP, přičemž uplatňovala stanovisko, podle kterého používání zakázaná rozhodnutím PARCOM 95/1, která nebyla výslovně zakázána směrnicí SCCP, nespadají do oblasti harmonizace této směrnice, takže mohou být povolena nebo zakázána ve vnitrostátních právních předpisech, aniž by bylo pro tento účel nezbytné rozhodnutí Komise. Mimoto požadovala, aby v případě, že by se Komise domnívala, že oznámené vnitrostátní předpisy spadají do působnosti směrnice SCCP, se vyjádřila k jejich ponechání si v souladu s postupem stanoveným v čl. 95 odst. 4 a 6 ES. Příčinou toho, že Nizozemské království v témže dopise požadovalo po Komisi, aby se vyslovila k nezbytnosti schválení na základě čl. 95 odst. 6 ES, což popírá, a formálně požadovalo takové schválení, je, jak to vysvětlila nizozemská vláda, okolnost, že konec lhůty pro provedení směrnice SCCP se blížil a že chtělo mít možnost včas splnit povinnosti vyplývající z této směrnice.
50 Je namístě dodat, že jak vyplývá z dopisů zaslaných dne 25. června 2001 Komisi a Radě, nizozemská vláda během procesu přijímání směrnice SCCP vyjádřila své znepokojení, pokud jde o skutečnost, že návrh směrnice zůstával pod úrovní ochrany stanovené rozhodnutím PARCOM 95/1, a vznesla otázku vhodnosti přijetí harmonizačního opatření Společenství, které by Nizozemsku zabránilo, jakožto smluvní straně OSPAR, dostát svým mezinárodním závazkům. Tento postoj byl potvrzen v okamžiku přijetí směrnice SCCP, neboť nizozemská delegace hlasovala proti a ve svém prohlášení k hlasování ze dne 24. dubna 2002 uvedla, že provedení směrnice o SCCP znemožňuje Nizozemskému království dostát jeho mezinárodním závazkům na základě Pařížské úmluvy a rozhodnutí PARCOM 95/1. Otázka dodržení těchto závazků je rovněž připomenuta v bodu 6 hlavy 5 dopisu ze dne 17. ledna 2003.
51 Nizozemské království tím, že požaduje zrušení napadeného rozhodnutí pouze v rozsahu, v němž Komise měla za to, že ponechání si dotčených vnitrostátních předpisů vyžaduje její schválení na základě čl. 95 odst. 6 ES, hodlá napadnout zaujetí stanoviska Komise ohledně jeho první žádosti, tak jak byla formulována v dopise ze dne 17. ledna 2003, a sice žádosti týkající se rozsahu harmonizace provedené směrnicí SCCP. Jinými slovy, posouzení Komise týkající se opodstatněnosti důvodů předložených Nizozemským královstvím pro ponechání oznámených vnitrostátních předpisů v platnosti není součástí předmětu sporu, neboť spor se týká pouze výkladu rozsahu harmonizace provedené směrnicí SCCP ze strany Komise.
52 Je tedy namístě určit, zda zaujetí stanoviska Komise napadené Nizozemským královstvím, v rozsahu, v němž implikuje, že schválení ve smyslu čl. 95 odst. 6 ES bylo nezbytné pro zachování platnosti oznámených vnitrostátních předpisů, představuje napadnutelný akt.
53 Zaprvé je třeba připomenout znění a ratio postupu stanoveného v čl. 95 odst. 4 a 6 ES.
54 Zaprvé čl. 95 odst. 4 stanoví, že pokládá-li členský stát po přijetí harmonizačního opatření Společenství za nezbytné ponechat si vlastní vnitrostátní předpisy ze závažných důvodů uvedených v článku 30 nebo vnitrostátní předpisy týkající se ochrany životního nebo pracovního prostředí, oznámí je Komisi spolu s důvody pro jejich ponechání.
55 Ze znění tohoto ustanovení tudíž vyplývá, že členskému státu přísluší rozhodnout o provedení oznámení, a zahájit tak postup stanovený v čl. 95 odst. 4 a 6 ES, což předpokládá, že napřed určí, zda dotčené vnitrostátní předpisy vyžadují povolení Komise proto, aby mohly být ponechány v platnosti. Skutečnost, že tento postup má za cíl umožnit dotčenému členskému státu získat schválení k ponechání si vnitrostátních předpisů neslučitelných s harmonizačním opatřením, je krom toho potvrzena důvody uvedenými v čl. 95 odst. 4 ES, které musí tento členský stát předložit na podporu své žádosti.
56 Zadruhé je tento výklad potvrzen judikaturou, neboť Soudní dvůr již rozhodl, že postup upravený v čl. 95 odst. 4 a 6 ES není zahájen orgánem Společenství, ale členským státem, neboť k přijetí rozhodnutí orgánu Společenství dochází pouze v reakci na tuto iniciativu. Tento členský stát se může prostřednictvím své žádosti volně vyjádřit k rozhodnutí, jehož přijetí požaduje, tak jak to výslovně vyplývá z čl. 95 odst. 4 ES, který zavazuje uvedený stát sdělit důvody pro ponechání dotčených vnitrostátních předpisů (rozsudek Soudního dvora ze dne 20. března 2003, Dánsko v. Komise, C‑3/00, Recueil, s. I‑2643, body 47 a 48; viz rovněž v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 15. září 2005, Cindu Chemicals a další, C‑281/03 a C‑282/03, Sb. rozh. s. I‑8069, bod 47).
57 Soudní dvůr krom toho upřesnil, že po oznámení Komisi odchylujících se vnitrostátních předpisů členským státem pokračuje postup fází, během které Komise provádí posouzení jednotlivých skutečností uvedených ve spise určené k ověření, zda jsou požadované podmínky splněny, a je završen konečným rozhodnutím, které uvedené vnitrostátní předpisy povoluje nebo zakazuje. Za tímto účelem přísluší Komisi zkoumat opodstatněnost důvodů předložených členským státem (rozsudek Soudního dvora ze dne 21. ledna 2003, Německo v. Komise, C‑512/99, Recueil, s. I‑845, bod 44). Oznámení odchylujících se vnitrostátních předpisů tedy předpokládá, že se jedná o předpisy, které se liší od předpisů stanovených harmonizační směrnicí, což vzhledem k jejich neslučitelnosti s harmonizačním opatřením Společenství znamená, že nezbytnost jejich výjimečné povolení musí být doložena dotčeným členským státem.
58 Zatřetí je namístě uvést, že jak vyplývá z judikatury, jsou vnitrostátními předpisy uvedenými v čl. 95 odst. 4 ES předpisy, které existovaly před přijetím harmonizačního opatření Společenství, a které tedy byly známy zákonodárci Společenství, ale kterými se tento zákonodárce nemohl nebo nechtěl inspirovat při harmonizaci. Bylo tedy považováno za přijatelné, aby členský stát mohl požadovat zachování vlastních pravidel v platnosti, za podmínky, že tato pravidla jsou odůvodněna důležitými požadavky uvedenými v článku 30 ES nebo požadavky na ochranu pracovního nebo životního prostředí (rozsudky Německo v. Komise, bod 57 výše, bod 41, a Dánsko v. Komise, bod 56 výše, bod 58).
59 Přitom okolnost, že ratio čl. 95 odst. 4 ES spočívá v tom, že zákonodárce Společenství znal jednotlivé vnitrostátní právní předpisy existující před přijetím harmonizačního opatření, znamená, že různé úrovně ochrany a s nimi související důvody byly již diskutovány a zohledněny v okamžiku přijetí takového opatření. Vzhledem k účasti na procesu přijímání takového opatření má každý členský stát tedy v zásadě k dispozici veškeré poznatky pro určení nezbytnosti zahájení postupu stanoveného v čl. 95 odst. 4 a 6 ES a zejména poznatky, které mu umožní konstatovat neslučitelnost jeho vnitrostátních předpisů s přijatým harmonizačním opatřením.
60 Ze znění, předmětu a uspořádání čl. 95 odst. 4 a 6 ES tedy vyplývá, že zahájení postupu uvedeného v tomto článku předpokládá posouzení případné neslučitelnosti vnitrostátních předpisů s harmonizačním opatřením Společenství samotným členským státem, a považuje-li to za nezbytné, oznámení těchto předpisů Komisi za účelem získání povolení pro jejich ponechání v platnosti. Krom toho z výše uvedeného vyplývá, že v rámci postupu stanoveného v čl. 95 odst. 4 a 6 ES přísluší Komisi zkoumat opodstatněnost důvodů předložených dotčeným členským státem pro ponechání si dotčených vnitrostátních opatření. Článek 95 odst. 6 ES totiž přiznává Komisi rozhodovací pravomoc pouze pro účely určení po provedení takového přezkumu, zda žádost o povolení musí být schválena nebo zamítnuta.
61 Z toho vyplývá, že čl. 95 odst. 4 ES nemůže tvořit základ žádosti členského státu směřující k tomu, aby Komise rozhodla o rozsahu harmonizace provedené směrnicí Společenství nebo o slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy s takovou směrnicí. Vzhledem k tomu, že podle téhož ustanovení přísluší rozhodnutí o provedení oznámení za účelem získání výjimečného povolení výlučně dotčenému členskému státu a že mimoto žádné ustanovení směrnice SCCP nepřiznává Komisi pravomoc pro rozhodování o jejím výkladu, představuje zaujetí stanoviska uvedeného orgánu k působnosti dotčeného harmonizačního opatření pouze názor, který není pro příslušné vnitrostátní orgány závazný (viz v tomto smyslu rozsudky Soudního dvora ze dne 27. března 1980, Sucrimex a Westzucker v. Komise, 133/79, Recueil, s. 1299, body 16 až 18, a ze dne 27. září 1988, Spojené království v. Komise, 114/86, Recueil, s. 5289, bod 13; viz v tomto smyslu usnesení Soudního dvora ze dne 17. května 1989, Itálie v. Komise, 151/88, Recueil, s. 1255, bod 22, a ze dne 13. června 1991, Sunzest v. Komise, C‑50/90, Recueil, s. I‑2917, body 12 až 14).
62 Za takových okolností to totiž není výklad dotčené směrnice navrhovaný Komisí, co může mít právní účinky, ale její uplatnění na danou situaci (rozsudky Soudu ze dne 16. července 1998, Regione Toscana v. Komise, T‑81/97, Recueil, s. II‑2889, bod 23, a Alessandrini a další v. Komise, bod 48 výše, bod 61). Z výše uvedeného přitom vyplývá, že použití směrnice SCCP včetně toho, co se týče nezbytnosti získat výjimečné povolení pro ponechání vnitrostátní právní úpravy v platnosti, nevyplývá z výkladu navrhovaného Komisí, ale spadá do odpovědnosti dotčeného členského státu, který může sám, považuje-li to za nezbytné, zahájit postup oznámení stanovený v článku 95 ES. Jinými slovy, ačkoliv nic nebrání členskému státu v tom, aby požadoval po Komisi její názor ohledně výkladu harmonizačního opatření Společenství, nic to nemění na tom, že takový názor jeho adresáta nijak nezavazuje v tom smyslu, že jej nezavazuje ani k oznámení jeho vnitrostátních předpisů za účelem získání výjimečného schválení, ani k jejich zrušení a ani k jejich změně.
63 Případná povinnost členského státu zrušit nebo změnit své vnitrostátní předpisy vyplývá přímo ze směrnice SCCP, a nikoliv z výkladu, který poskytuje Komise k rozsahu harmonizace provedené uvedenou směrnicí, což znamená, že takový výklad nemá žádný právní účinek. Toto je potvrzeno skutečností, že v souladu s použitelnou judikaturou v této oblasti opravňuje oznámení provedené ve smyslu článku 95 ES dotčený členský stát uplatnit vlastní vnitrostátní předpisy až poté, co obdrží rozhodnutí Komise, kterým se schvalují, takže jej nezbavuje povinnosti uvést v mezidobí tyto předpisy do souladu s požadavky harmonizační směrnice (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 1. června 1999, Kortas, C‑319/97, Recueil, s. I‑3143, body 28 a 38).
64 Zadruhé je třeba ověřit, zda nezávisle na tom, že Nizozemské království formulovalo specifickou žádost směřující k získání formální odpovědi, pokud jde o rozsah působnosti směrnice SCCP, zaujetí stanoviska Komise v tomto ohledu v rozsahu, v němž je obsaženo v přezkumu přípustnosti oznámení předloženého dotčeným členským státem, musí být považováno za nedílnou součást postupu, na jehož konci Komise schválí nebo zamítne žádost o ponechání oznámených vnitrostátních předpisů, a zda proto představuje napadnutelný akt.
65 Jak vyplývá z praxe Komise v této oblasti, obsahují rozhodnutí přijatá po postupu stanoveného v čl. 95 odst. 4 a 6 ES v rámci přezkumu přípustnosti údaj o bodech, ve kterých se oznámené vnitrostátní předpisy liší od harmonizačního opatření Společenství. Takový údaj, který nijak nevyplývá z analýzy, na jejímž konci Komise prohlašuje neslučitelnost vnitrostátních předpisů s dotčeným harmonizačním opatřením, představuje pouhou připomínku bodů, ve kterých se v souladu s oznámením členského státu tyto předpisy liší od předpisů stanovených harmonizační směrnicí.
66 Nicméně nelze vyloučit, že Komise může být v rámci přezkumu přípustnosti, z vlastní iniciativy nebo jako v projednávaném případě na žádost dotčeného členského státu, vedena k tomu, že se vysloví k výkladu působnosti dotčené harmonizační směrnice. Předběžné posouzení týkající se přípustnosti oznámení, které může případně zahrnovat její názor ohledně rozsahu harmonizace provedené dotčenou směrnicí, umožňuje Komisi ověřit, zda podmínky vyžadované pro to, aby přijala rozhodnutí na základě čl. 95 odst. 6 ES jsou splněny, a tak vyloučit rovněž zbytečný a nepotřebný přezkum důvodů vznesených členským státem pro ponechání jím oznámených vnitrostátních právních předpisů v platnosti.
67 Po provedení takového posouzení může tedy Komise dospět k závěru, že není nezbytné žádné povolení k tomu, aby členský stát ponechal jím oznámené předpisy v platnosti, právě z důvodu, že tyto předpisy nespadají do působnosti harmonizační směrnice. Skutečnost, že v takovém případě Komise prohlásí žádost o výjimečné povolení za nepřípustnou [viz v tomto smyslu rozhodnutí Komise 2002/65/ES ze dne 25. ledna 2002 týkající se vnitrostátních předpisů o testech HIV oznámených Spojeným královstvím na základě čl. 95 odst. 4 [ES], co se týče směrnice 98/79/ES o diagnostických zdravotnických prostředcích in vitro (neoficiální překlad) (Úř. věst. L 25, s. 47)], potvrzuje, že nezávisle na žádosti členského státu v tomto smyslu provádí předběžný přezkum směřující k určení toho, zda podmínky pro přijetí rozhodnutí na základě čl. 95 odst. 6 ES jsou splněny.
68 Jestliže se přitom Komise omezí v rámci přezkumu přípustnosti oznámení na připomenutí rozsahu harmonizace provedené dotčenou směrnicí a na potvrzení posouzení provedeného členským státem, které vedlo posledně jmenovaného k oznámení dotčených vnitrostátních předpisů, jako je tomu, co se týče druhé žádosti nizozemské vlády, v projednávaném případě, je namístě mít za to, že výsledek takového přezkumu nemůže změnit právní postavení dotčeného členského státu, neboť postup stanovený v čl. 95 odst. 4 a 6 ES zahájilo jím provedené oznámení, a nikoliv názor Komise ohledně výkladu dotčené harmonizační směrnice. V rámci tohoto postupu totiž takový názor znamená pouhé provedení přezkumu důvodů vznesených tímto členským státem za účelem případného ponechání si oznámených vnitrostátních předpisů.
69 Jelikož Komise v projednávaném případě vykonala rozhodovací pravomoc, kterou jí přiznává čl. 95 odst. 6 ES tím, že provedla přezkum opodstatněnosti důvodů vznesených Nizozemským královstvím za účelem prokázání, zda podmínky pro udělení výjimečného povolení jsou splněny, a tím, že rozhodla o udělení požadovaného povolení uvedenému členskému státu, i když je částečné a časově omezené, je namístě dospět k závěru, že zaujetí stanoviska Komise napadené tímto členským státem nezměnilo jeho právní postavení, a nemůže být tudíž předmětem žaloby na neplatnost.
70 Ostatně nelze připustit, že členský stát má naprostou volnost oznámit vnitrostátní předpisy na základě čl. 95 odst. 4 ES a následně napadnout konečné rozhodnutí výlučně v případě, že spočívá v úplném nebo částečném zamítnutí požadované odchylky, tím, že bude uplatňovat, že schválení Komise nebylo nezbytné, a že Komise tedy neměla posuzovat oznámené předpisy v rámci postupu stanoveného v čl. 95 odst. 4 a 6 ES. To by totiž vedlo k uznání možnosti tohoto státu, aby prostřednictvím oznámení získal od Komise prohlášení týkající se slučitelnosti jeho předpisů s harmonizačním opatřením Společenství, což není účelem tohoto postupu.
71 Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že žaloba v rozsahu, v němž směřuje ke zrušení údajného rozhodnutí Komise týkajícího se výkladu rozsahu harmonizace provedené směrnicí SCCP, je nepřípustná.
K nákladům řízení
72 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Nizozemské království nemělo ve věci úspěch, je namístě posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení.
73 Podle čl. 87 odst. 4 prvního pododstavce jednacího řádu nesou členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady. Z toho vyplývá, že Dánské království ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
SOUD (pátý rozšířený senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se odmítá jako nepřípustná.
2) Nizozemské království ponese vlastní náklady a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
3) Dánské království ponese vlastní náklady řízení.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 8. listopadu 2007.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |