STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PEDRA CRUZ VILLALÓNA
přednesené dne 12. června 2012 (1)
Věc C‑617/10
Åklagaren
proti
Hansi Åkerbergu Franssonovi
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Haparanda tingsrätt (Švédsko)]
„Působnost Listiny základních svobod Evropské unie – Článek 51 Listiny – Uplatňování unijního práva členskými státy – Vnitrostátní sankční režim vztahující se na nesplnění povinností vyplývajících z právních předpisů v oblasti DPH – Článek 50 Listiny – Ne bis in idem jako obecná zásada unijního práva – Kumulace správní a trestní sankce – Definice pojmu ,tentýž čin‘ – Výklad Listiny ve světle Evropské úmluvy o lidských právech – Článek 4 Protokolu č. 7 k Evropské úmluvě o lidských právech – Judikatura Evropského soudu pro lidská práva – Určení základních práv Unie na základě ústavních tradic společných členským státům“
Obsah
I – Úvod
II – Právní rámec
A – Unijní právní rámec
B – Evropská úmluva o lidských právech
C – Vnitrostátní právní rámec
III – Skutkový stav a řízení před vnitrostátním soudem
IV – Řízení před Soudním dvorem
V – Pravomoc Soudního dvora
A – Obecný přístup
1. Abstraktní „situace“: „uplatňování“ unijního práva členskými státy
2. Navrhovaný výklad: vztah pravidla a výjimky
3. Základ: specifický zájem Unie
4. Způsob argumentace: místo kategorií a místo kazuistiky
B – Odpověď na problém pravomoci v tomto případě
1. Dotčené základní právo
2. Zvláštní oblast výkonu veřejné moci: sankční pravomoc
3. Rozsah přenesení záruky zásady ne bis in idem ze států na Unii
4. Závěr: případ, který nespadá do „uplatňování práva Unie“
VI – Předběžné otázky
A – Druhá, třetí, čtvrtá a pátá předběžná otázka
1. Přeformulování a přípustnost
2. Přezkum druhé, třetí a čtvrté předběžné otázky
a) Článek 4 Protokolu č. 7 k EÚLP a příslušná judikatura ESLP
i) Podpis a ratifikace článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP
ii) Judikatura ESLP týkající se článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP
b) Zásada ne bis in idem v unijním právu: článek 50 Listiny a jeho výklad ve světle článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP
i) Částečně autonomní výklad článku 50 Listiny a meze výkladu výlučně ve světle EÚLP
ii) Článek 50 Listiny a dvojí, správní i trestní, sankce
c) Článek 50 Listiny použitý na projednávaný případ
B – První předběžná otázka
1. „Jednoznačná opora“ jako kritérium použití Evropské úmluvy o lidských právech vnitrostátním soudem
2. „Jednoznačná opora“ jako kritérium použití Listiny základních práv Evropské unie vnitrostátním soudem
VII – Závěry
I – Úvod
1. Projednávaná předběžná otázka nás přes zjevnou jednoduchost případu, tedy potrestání neplnění daňových povinností ze strany rybáře působícího v Botnickém zálivu, staví před dva obzvlášť ožehavé problémy a vzbuzuje jistou bezradnost.
2. První z těchto problémů se týká její přípustnosti, jelikož vzhledem ke zjevně vnitrostátní povaze věci předpokládá uznání pravomoci Soudního dvora vyřešit otázku základních práv posouzení věci jako případu uplatňování unijního práva ze strany členského státu ve stávajícím smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
3. U druhého problému, který se týká již věci samé, jde o použitelnost zásady ne bis in idem v případě souběhu správní sankční pravomoci a ius puniendi členského státu při postihu téhož jednání, což nás v konečném důsledku přivádí k článku 50 Listiny.
4. Jistá bezradnost vyplývá z první z otázek položených předkládajícím soudem, u níž se problém sám o sobě zdá být relativně jednodušší, než je uvedeno výše. Otázka se týká dosahu zásady přednosti unijního práva s ohledem na požadavek vnitrostátního soudu nejvyššího stupně, kterým je existence „jednoznačné“ opory nebo základu jako podmínky vyloučení vnitrostátního práva. Bezradnost vyplývá ze situace, kdy na jedné straně požadovaná „jednoznačná opora“ zdá se být dnes zakotvena v nedávné judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), avšak na druhé straně tento vývoj nezjednodušuje, nýbrž naopak komplikuje odpověď na otázku dosahu zásady ne bis in idem v unijním právu.
5. Pokud jde o problém přípustnosti, navrhnu, aby Soudní dvůr prohlásil, že nemá pravomoc, jelikož členský stát neuplatňuje unijní právo ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny. Jak se pokusím vysvětlit, mám za to, že důkladný přezkum okolností případu hovoří pro tento přístup. Nicméně je velmi dobře možné, že k tomu bude muset Soudní dvůr přijmout některé z tezí, které navrhuji v souvislosti s touto spornou otázkou. Musím uznat, že tyto teze nezapadají do linie dosavadní judikatury.
6. Podpůrně, pro případ, že Soudní dvůr dospěje k závěru, že má pravomoc poskytnout odpověď ve věci samé, navrhnu mu autonomní definici zásady ne bis in idem v unijním právu. Jak se pokusím vysvětlit, pravidlo obsažené v čl. 52 odst. 3 Listiny, které stanoví, že smysl a rozsah práv obsažených v Listině jsou „stejné“ jako ty, které jim přikládá Evropská úmluva o lidských právech (dále jen „EÚLP“), vyvolává v případě dotčené zásady obzvláštní obtíže.
7. Konečně, pokud jde o požadavek na existenci „jednoznačné opory“ v EÚLP a v unijním právu, navrhnu jeho výklad slučitelný se zásadou přednosti.
II – Právní rámec
A – Unijní právní rámec
8. Zásada ne bis in idem je v současnosti obsažena v článku 50 Listiny, který zní takto:
„Nikdo nesmí být stíhán nebo potrestán v trestním řízení za čin, za který již byl v Unii osvobozen nebo odsouzen konečným trestním rozsudkem podle zákona.“
9. Směrnice 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty(2) v článku 273 stanoví:
„Členské státy mohou uložit další povinnosti, které považují za nezbytné k správnému výběru daně a k předcházení daňovým únikům, dostojí-li požadavku rovného zacházení s domácími plněními i plněními mezi členskými státy uskutečňovanými osobami povinnými k dani, a za podmínky, že tyto povinnosti nevedou při obchodu mezi členskými státy k formalitám spojeným s překračováním hranic.
[…]“
B – Evropská úmluva o lidských právech
10. Článek 4 Protokolu č. 7 k EÚLP, nadepsaný „Právo nebýt souzen nebo potrestán dvakrát“, stanoví následující:
„1. Nikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto státu.
2. Ustanovení předchozího odstavce nejsou na překážku obnově řízení podle zákona a trestního řádu příslušného státu, jestliže nové nebo nově odhalené skutečnosti nebo podstatná vada v předešlém řízení mohly ovlivnit rozhodnutí ve věci.
3. Od tohoto článku nelze odstoupit podle článku 15 Úmluvy.“
C – Vnitrostátní právní rámec
11. Ustanovení § 1 a 4 kapitoly 5 Taxeringslagen (zákon o vyměřování daní, 1990:324) jsou základní ustanovení týkající se režimu daňových přirážek ve Švédsku:
㤠1
Pokud osoba povinná k dani poskytla pro účely vyměření daně během řízení jinou než ústní formou nepravdivé údaje, uloží se jí zvláštní poplatek (daňová přirážka). Tento poplatek bude uložen také tehdy, pokud osoba povinná k dani poskytla takové údaje v rámci soudního řízení, jež se týká daní, a tyto údaje nebyly po věcném přezkoumání přijaty.
Za nepravdivé jsou považovány údaje poskytnuté osobou povinnou k dani, pokud je zjevné, že jsou nepřesné nebo že osoba povinná k dani neuvedla pro účely vyměření daně údaje, které byla povinna poskytnout. Údaje však nelze považovat za nepravdivé, pokud společně s jinými poskytnutými údaji tvoří dostatečný podklad pro správné rozhodnutí. Údaje nelze považovat za nepravdivé také tehdy, pokud jsou do té míry nepřiměřené, že zjevně nemohou tvořit podklad pro rozhodnutí.
[…]
§ 4
Pokud byly poskytnuty nepravdivé údaje, činí daňová přirážka 40 % daně uvedené v bodech 1 až 5 prvního pododstavce článku 1 kapitoly 1, která by nebyla osobě povinné k dani nebo jejímu manželu či manželce uložena, pokud by nepravdivé údaje byly přijaty. V případě DPH činí daňová přirážka 20 % daně, která by byla osobě povinné k dani neoprávněně připsána.
Daňová přirážka činí 10 %, nebo v případě DPH 5 %, pokud byly nepravdivé údaje opraveny nebo mohly být opraveny za pomoci dokladů, k nimž má Skatteverket běžně přístup a k nimž Skatteverket měl přístup před koncem listopadu daného fiskálního roku.
[...]“
12. Ustanovení § 2 a § 4 Skattebrottslagen (zákon o daňových deliktech, 1971:69) jsou trestněprávní ustanovení týkající se daňového úniku a zní takto:
㤠2
Kdo úmyslně jinou než ústní formou poskytne nepravdivé údaje příslušným orgánům nebo kdo těmto orgánům nepředloží prohlášení o příjmech nebo jiné požadované údaje, a vyvolá tak nebezpečí neodvedení daní a poplatků do veřejných rozpočtů nebo jejich neoprávněného připsání či vrácení sobě nebo třetí osobě, bude za porušení daňových předpisů potrestán odnětím svobody až na dva roky.
[…]
§ 4
Je-li porušení daňových předpisů ve smyslu bodu 2 potřeba považovat za závažné, činí výše trestu odnětí svobody za takové závažné porušení daňových předpisů nejméně šest měsíců a nejvýše šest let.
Při určování závažnosti porušení je nutno zejména zohlednit skutečnost, zda se týká velmi vysokých částek, zda pachatel použil nepravdivé nebo zavádějící dokumenty nebo zda jednání bylo součástí soustavně páchané trestné činnosti nebo trestné činnosti velkého rozsahu či bylo jinak zvlášť nebezpečné.“
III – Skutkový stav a řízení před vnitrostátním soudem
13. Hans Åkerberg Fransson se jako osoba samostatně výdělečně činná věnuje hlavně lovu a prodeji síha malého (coregonus albula). Rybolov provádí ve vodách řeky Kalix, ale své úlovky prodává na území Švédska i Finska.
14. Švédská daňová správa viní H. Franssona z toho, že ve zdaňovacích obdobích 2004 a 2005 nesplnil své daňové oznamovací povinnosti, což vedlo ke ztrátě daňových příjmů pocházejících z různých daní. Pokud jde o výměr DPH za uvedená období, švédské orgány vyčíslily ztrátu daňových příjmů v důsledku informací poskytnutých H. Franssonem na 60 000 SEK za zdaňovací období 2004 a na 87 550 SEK za zdaňovací období 2005.
15. Dne 24. května 2007 uložil Skatteverket na základě švédských daňových sankčních předpisů H. Franssonovi pokutu v podobě daňové přirážky za spáchání daňových deliktů během zdaňovacího období 2004, přičemž 4 872 SEK z této pokuty odpovídá deliktu týkajícímu se DPH. Pokud jde o zdaňovací období 2005, Skatteverket udělil další pokutu, přičemž 3 255 SEK z této pokuty odpovídá deliktu týkajícímu se DPH. Sankce za zdaňovací období 2004, ani za zdaňovací období 2005 nebyly napadeny opravnými prostředky, takže dne 31. prosince 2010 v případě první sankce a dne 31. prosince 2011 v případě druhé sankce nabyly právní moci.
16. Dne 9. června 2009 zahájil Haparanda tingsrätt na základě návrhu státního zastupitelství proti H. Franssonovi trestní řízení. Státní zastupitelství viní H. Franssona ze spáchání trestného činu daňového úniku v průběhu zdaňovacích období 2004 a 2005. Podle názoru státního zastupitelství nesplnění daňových informačních povinností, včetně povinností týkajících se DPH, vedlo ke značné ztrátě daňových příjmů odůvodňující zahájení trestního řízení. V souladu s § 2 a § 4 Skattebrottslagen lze za trestný čin, z něhož je H. Fransson obžalován, uložit trest odnětí svobody v délce až šesti let.
17. Jak uvádí předkládající soud, skutkové okolnosti, z nichž vychází obžaloba státního zastupitelství, jsou tytéž jako skutkové okolnosti, na nichž je založena správní sankce, kterou uložil Skatteverket dne 24. května 2007.
18. Dne 23. prosince 2010 Haparanda Tingsrätt přerušil trestní řízení zahájené proti H. Franssonovi, jelikož konstatoval existenci souvislosti s unijním právem, a konkrétně s článkem 50 Listiny základních práv Evropské unie, který zakotvuje základní zásadu ne bis in idem.
IV – Řízení před Soudním dvorem
19. Dne 27. prosince 2010 byla Soudnímu dvoru podána žádost Haparanda Tinsgrätt o rozhodnutí o předběžné otázce následujícího znění:
„1. Podle švédského práva musí v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP) ze dne 4. listopadu 1950 nebo v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva existovat jednoznačná opora, aby mohl vnitrostátní soud neuplatnit vnitrostátní ustanovení, která by mohla být v rozporu se zásadou ne bis in idem stanovenou v článku 4 Dodatkového protokolu č. 7 k EÚLP, a tím také s článkem 50 Listiny základních práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000 (dále jen ,Listina‘). Je taková podmínka neuplatnění vnitrostátních ustanovení stanovená ve vnitrostátním právu slučitelná s unijním právem, a zejména s jeho obecnými zásadami, včetně zásady přednosti a zásady přímého účinku unijního práva?
2. Vztahuje se na otázku přípustnosti obvinění z porušení daňových předpisů zásada ne bis in idem stanovená v článku 4 Dodatkového protokolu č. 7 k EÚLP a v článku 50 Listiny, pokud již byla obviněnému z důvodu téhož jednání spočívajícího v poskytnutí nepravdivých údajů uložena určitá finanční sankce (daňová přirážka) ve správním řízení?
3. Má na druhou otázku vliv skutečnost, že tyto sankce musí být koordinovány, takže obecné soudy mohou snížit sankci v rámci trestního řízení, pokud byla obviněnému z důvodu téhož jednání spočívajícího v poskytnutí nepravdivých údajů uložena daňová přirážka?
4. Za určitých okolnosti lze v rámci působnosti zásady ne bis in idem uvedené ve druhé otázce uložit další sankce v novém řízení vedeném pro jednání, které již bylo dříve projednáno a vedlo k rozhodnutí o uložení sankcí jednotlivci. Jsou v případě kladné odpovědi na druhou otázku splněny podmínky zásady ne bis in idem pro uložení více sankcí v samostatných řízeních, pokud jsou předmětem přezkumu v rámci pozdějšího řízení okolnosti případu, které jsou nové a nezávislé na dřívějším řízení?
5. Švédský systém ukládání daňových přirážek a přezkumu odpovědnosti za porušení daňových předpisů v samostatných řízeních vychází z řady důvodů obecného zájmu, jež jsou podrobněji popsány níže. Je v případě kladné odpovědi na druhou otázku systém, jako je ten švédský, slučitelný se zásadou ne bis in idem, pokud by bylo možné zavést systém, na nějž by se nevztahovala zásada ne bis in idem, aniž by bylo nutno zdržet se uložení daňové přirážky nebo rozhodnutí o odpovědnosti za porušení daňových předpisů, a to tak, že v případě odpovědnosti za porušení daňových předpisů dojde k postoupení rozhodnutí o uložení daňové přirážky ze strany Skatteverket, a případně ze strany správních soudů, k obecným soudům v souvislosti s jejich přezkumem obvinění z porušení daňových předpisů?“
20. Písemné vyjádření předložily Španělské království, Nizozemsko, Dánské království, Česká republika, Rakouská republika a Irská republika, jakož i Komise.
21. Na jednání před Soudním dvorem, které se konalo dne 24. ledna 2012, přednesli vyjádření zástupce H. Franssona a zmocněnci České republiky, Dánského království, Spolkové republiky Německo, Irské republiky, Řecké republiky, Francouzské republiky, Nizozemska a Komise.
V – Pravomoc Soudního dvora
22. Jak státy, které se vyjádřily písemně (s výjimkou Rakouska), tak ty, které se vyjádřily pouze ústně (Německo a Francie), jakož i Komise mají za to, stejně jako státní zastupitelství v původním řízení, že odpověď na problém, který vyvolává dodržení zásady ne bis in idem, nelze hledat v unijním právu ani nelze takovou odpověď požadovat od Soudního dvora. Konkrétně řečeno, projednávaná otázka se neřídí článkem 50 Listiny. Diskuse o meritu věci, tedy o obsahu a rozsahu dané zásady v unijním právu, byla z tohoto důvodu často pomíjena a tím ochuzena.
23. Přednostně diskutovanou otázkou byla nepochybně otázka pravomoci Soudního dvora za daných okolností. Soudní dvůr je tak znovu konfrontován s problematikou, kdy požadavku na jasná kritéria určení dosahu výrazu „uplatňování práva Unie členskými státy“ odpovídá pouze obtížnost jeho splnění(3).
24. V další části se pokusím Soudnímu dvoru předložit k úvaze pouze některé dodatečné úvahy k řadě různých úvah, které v nedávné době uvedli generální advokáti(4). Mám za to, že projednávaná věc nabízí příležitost uvést argumenty, které mohou přispět k vytvoření judikatury, což je úkol, který nelze splnit ze dne na den.
A – Obecný přístup
1. Abstraktní „situace“: „uplatňování“ unijního práva členskými státy
25. Jak jsem uvedl, základní argument, na kterém se shodují všichni účastníci řízení, je ten, že není splněna okolnost nebo požadavek, který je kategoricky stanoven v čl. 51 odst. 1 Listiny, podle něhož jsou členské státy jejím obsahem vázány „výhradně pokud uplatňují právo Unie“. Souvislost tohoto ustanovení s do té doby výhradně judikatorním základem tohoto pravidla vyplývá z příslušného vysvětlení Listiny(5). Vysvětlení v rozsahu své platnosti tedy zdůrazňují kontinuitu, a nikoliv rozpor ve vztahu mezi uvedenou judikaturou a jejím vyjádřením v Listině. Podle mého názoru správně, i když je třeba určitého upřesnění.
26. Bez ohledu na to se od okamžiku původního vyhlášení Listiny v Nice objevila řada názorů, které poukazují na napětí mezi judikaturou Soudního dvora, ať již ve stavu v roce 2000 nebo v roce 2007(6), a uvedeným ustanovením. „Uplatňování“ (jako kategorie Listiny) a „rozsah působnosti“ (jako kategorie judikatury) jsou uváděny jako pojmy, které vyjadřují uvedené napětí(7).
27. Na tomto místě považuji za vhodné nahlížet na jednotlivé použité formulace tak, že nejsou svým obsahem kvalitativně odlišné. Je zjevné, že si lze povšimnout rozdílů mezi nimi. Ovšem hranice těchto rozdílů jsou vždy nepřesné. Konkrétně, obě uvedené formulace poukazují podle mého názoru na situaci, v níž mají členské státy vždy prostor pro uvážení, takže případné porušení práva nelze v zásadě přičítat Unii, přičemž přítomnost unijního práva v dané situaci je dostatečně intenzivní, aby bylo odůvodněno její posouzení z hlediska unijního práva, a tedy ze strany Soudního dvora.
28. To především znamená, že legitimita přezkumu v případě neexistence prostoru pro uvážení (na vysvětlenou, situace ve věci „Bosphorus“)(8) samozřejmě není sporná. Zde jde spíše o situace reprodukce než uplatňování.
29. „Uplatňování“ každopádně samo o sobě vymezuje rámec rozdělení odpovědnosti za zajištění základních práv v podstatě pružně. Jakmile je stanovena zásada, to znamená, že v určitých případech musí být více či méně autonomní projevy veřejné moci členských států posouzeny s ohledem na základní práva, jak platí v Unii, a to ze strany nejvyšší instance povolané k jejich výkladu, Soudního dvora, vyvstává okamžitě otázka rozsahu této zásady.
30. Podle mého názoru Soudní dvůr na tuto otázku, tedy v jakých případech je třeba provádět „centralizovanou“ kontrolu jednání členských států stran dodržování základních práv, odpovídal zpočátku ve vztahu k jednotlivým případům, což umožnilo vymezit určitý počet „situací“, které jsou všeobecně známy, opakovaně komentovány a rozdílně posuzovány(9).
31. V každém případě možná právě z důvodu tohoto specifického původu judikatury nikdy nebyl uveden argument, který by byl skutečně přesvědčivý v tom smyslu, že by byl dostatečně abstraktní. Důvody mohou být různé a v tuto chvíli není vhodné se jimi zabývat.
32. Bližší vysvětlení nebylo podáno ani v rozsudku ERT, který je zdá se mezníkem mezi identifikací více či méně definované „situace“ (odchylka od svobod) a krokem k obecnému případu, který by se nakonec ustálil: „oblast“, „rozsah působnosti“, „uplatňování“, a to vždy unijního práva.
33. Abstraktní popis fenoménu, kterým se zabýváme, mě vede k tvrzení, že společným rysem jednotlivých užívaných formulací je požadavek přítomnosti unijního práva u zdroje výkonu veřejné moci: přítomnosti, je třeba dodat, coby práva, tedy se způsobilostí určit nebo ve větší či menší míře ovlivnit obsah uvedených projevů veřejné moci v členském státě. „Přítomnost“ však nikdy neznamená „předurčení“, jelikož tento poslední případ by neměl představovat problém(10).
34. Konečně, žádná ze zmíněných formulací („oblast“, „rozsah působnosti“, „uplatňování“) nemůže sama o sobě omezit dosah tohoto zásadního tvrzení. Lze říci, že nemají mnoho společného s ideou lex stricta, v případě, že by se na ně takový požadavek vztahoval. Naopak mají všechny výhody a nevýhody v zásadě otevřené formulace. Diskutovaný výraz „výhradně“ uvedený v čl. 51 odst. 1 Listiny také mnoho neprozrazuje: možná vyjadřuje jisté varování před rozšiřujícím pojetím do budoucna a možná optimistické přesvědčení o sémantické schopnosti slovesa „uplatňovat“.
2. Navrhovaný výklad: vztah pravidla a výjimky
35. Podle mého názoru při správném chápání základní ústavní struktury komplexu tvořeného Unií a státy, tedy toho, co je označováno za evropský „Verfassungsverbund“(11), pravidlem je, že kontrola aktů veřejné moci členských států, u nichž je prostor pro uvážení, přísluší samotným státům v rámci jejich ústavního pořádku a jejich mezinárodních závazků.
36. Toto pravidlo však doprovází výjimka, která nabyla nepopiratelného významu, a to v případech, kdy vnitrostátní orgány veřejné moci uplatňují evropské právo, jak je dnes formulováno v Listině. Pojetí dialektického vztahu mezi oběma scénáři jako pravidla a výjimky je podle mého názoru i v současnosti nadále odůvodněné.
37. Důsledkem je to, že převzetí záruky základních práv při výkonu veřejné moci členských států ze strany Unie v těchto případech musí být posuzováno z hlediska přenesení, ve smyslu přesunu původní odpovědnosti států za uvedenou záruku na Unii.
38. Obsah unijního práva je samozřejmě v čase proměnlivý, a tato proměnlivost nevyhnutně a oprávněně určuje rozsah výjimky. Ovšem pokud má smysl označovat Unii z ústavního hlediska výrazem „Verfassungsverbund“, zásada jako taková formuje ze strukturálního hlediska výjimku z pravidla. Mám za to, že pojetí této výjimky, které zahrnuje možnost její změny v pravidlo, neodpovídá základní myšlence, kterou jsem uvedl výše.
39. Mám přitom za to, že základní, avšak neurčitá myšlenka, že členské státy podléhají Listině „pokud uplatňují právo Unie“, vyžaduje v současnosti dodatečnou snahu o racionalizaci ze strany soudu Unie. Volání po této snaze se ozývá již dlouho, přičemž nechybějí návrhy ze strany právní nauky(12).
3. Základ: specifický zájem Unie
40. Podle mého názoru je třeba pravomoc Unie převzít záruku za základní práva v souvislosti s výkonem veřejné moci členských států při uplatňování unijního práva vysvětlit na základě specifického zájmu Unie, aby tento výkon moci byl v souladu s pojetím základních práv ze strany Unie. Samotná okolnost, že zdrojem tohoto výkonu je unijní právo, sama o sobě nestačí, aby bylo možné mít za to, že jde o situaci „uplatňování“.
41. Domnívám se, že v konečném důsledku je legitimní, aby při některých příležitostech, které je obtížné určit předem, měl zájem Unie vtisknout své obrysy, své pojetí základního práva, přednost před pojetím jednotlivých členských států, jak jsem již uvedl. Hlavním základem tohoto zájmu Unie je přítomnost nebo dokonce hlavní role unijního práva ve vnitrostátním právu v každém jednotlivém případě. Jedná se stručně řečeno o případy, v nichž může jít o legitimitu evropské res publica, a tato situace vyžaduje adekvátní odpověď.
4. Způsob argumentace: místo kategorií a místo kazuistiky
42. Soudnímu dvoru přísluší především prvořadá úloha poskytovat odůvodnění, a zejména navrhovat pravidla ve prospěch legitimity veškeré soudní činnosti.
43. Jinak řečeno, kategorie „uplatňování práva Unie“ jako základu převzetí kontroly činnosti vnitrostátních orgánů veřejné moci z hlediska základních práv podle mého názoru vyžaduje judikaturu, která doplní a v konečném důsledku usměrní vyjádření proměnlivé povahy, jakým se zabýváme.
44. Konkrétně, jestliže se pouhý odkaz na určitou právní situaci jako na „uplatňování práva Unie“ nebo její pouhé konstatování zdají nedostatečné, je to podle mého názoru proto, že za nimi není prvek ani faktor, který by takto identifikovanou situaci kvalifikoval. Předchozí úvaha se v konečném důsledku rovná požadavku na výslovné odůvodnění, každopádně podrobnější, než bylo poskytnuto dosud, případů, kdy má dojít k přenesení úlohy zaručení základních práv a odpovědnosti za ni ze států na Unii.
45. Zároveň, i když se to zdá paradoxní, se domnívám, že je potřeba posílit přezkum charakteristik případu, v konečném důsledku správně chápanou kazuistiku. Konkrétně určení, zda má být daná situace považována za uplatňování unijního práva, musí být často výsledkem posouzení řady faktorů, kterými se případ vyznačuje. V tomto smyslu platí, že čím méně judikatura typizuje případy přenesení odpovědnosti, tím větší pozornost musí soudy věnovat okolnostem případu.
46. Shrnuto, mám za to, že takové typicky otevřené ustanovení, jako je dnes čl. 51 odst. 1 Listiny, vyžaduje základní upřesnění jeho smyslu. To je třeba uskutečnit zaprvé prostřednictvím určení různých situací, v nichž lze přenesení záruky základních práv ze států na Unii považovat za důvodné. Zadruhé mám za to, že posouzení konkrétních okolností každého případu musí umožnit dospět ke konečnému a definitivnímu závěru ohledně přičtení odpovědnosti za záruku ať již Unii nebo státům.
B – Odpověď na problém pravomoci v tomto případě
47. Mám za to, že ve snaze o uplatnění předchozích úvah na projednávaný případ je třeba nejprve věnovat pozornost dotčenému základnímu právu Unie a jednání státních orgánů veřejné moci, které je třeba posoudit z hlediska tohoto práva, než přistoupíme ke stupni spojení mezi nimi.
1. Dotčené základní právo
48. Na tomto místě navrhuji obrátit pozornost na úvahu systematické povahy, která může určit směr úvah. Je třeba mít na paměti, že zásada ne bis in idem je nyní zakotvena v Listině, konkrétně v jejím článku 50. Kodifikace základních práv Unie, ačkoliv koexistuje s ostatními složkami článku 6 SEU, má specifické důsledky. Konkrétně, Listina zviditelňuje „významové souvislosti“ (Sinnzusammenhänge), které v systému převážně soudcovského práva zůstávají poněkud ve stínu.
49. A konkrétněji, systém Listiny značně komplikuje stanovení rozdílů v zacházení mezi zárukou přiznanou v článku 50 a ostatními četnými hmotněprávními a procesními zárukami stanovenými v článcích hlavy VI Listiny, to znamená v článcích 47 až 50, označených nadpisy „právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces“ (článek 47), „presumpce neviny a právo na obhajobu“ (článek 48) a „zásady zákonnosti a přiměřenosti trestných činů a trestů“ (článek 49).
2. Zvláštní oblast výkonu veřejné moci: sankční pravomoc
50. Na úvod je třeba uvést, že oblast, často označována jako taková, výkonu sankční pravomoci členských států s účinným základem v unijním právu má stěží zpochybnitelnou legitimitu, pokud jde o zájem Unie.
51. Projednávaná věc se týká situace „sankční pravomoci“ států, která má původ v unijním právu, což je případ, u něhož judikatura nabízí nemálo vodítek, jak se znovu ukázalo v průběhu jednání. Soudní dvůr opakovaně konstatoval, že při výkonu sankční pravomoci států musí být dodržovány základní zásady unijního práva, přičemž výklad jejich rozsahu logicky přísluší Soudnímu dvoru(13). A stěží lze nemít za to, že tyto obecné zásady dnes obsahují základní práva, jak jsou v současnosti zakotvena v Listině.
3. Rozsah přenesení záruky zásady ne bis in idem ze států na Unii
52. Za těchto podmínek je otázka následující: je třeba požadavek na dodržování uvedených zásad při výkonu sankční pravomoci považovat za uznání obecného přenesení všech v úvodu uvedených záruk, které spolu se zásadou ne bis in idem tvoří hlavu VI Listiny, na soud Unie?
53. Podle mého názoru sankční činnost států, která má původ v unijním právu, legitimuje přenesení odpovědnosti za zaručení práv. I když sankcionování jednotlivých jednání, která jsou v rozporu s unijním právem často zůstává na členských státech, nelze proto tvrdit, že neexistuje zájem samotné Unie na tom, aby při výkonu této sankční pravomoci byly dodržovány základní zásady, kterými se řídí společenství práva, jako je Unie.
54. Tento princip legitimity však musí být nevyhnutelně doplněn a podepřen řadou argumentů vycházejících z okolností případu. Jinak řečeno, mám za to, že pouhý závěr, že původem určitého výkonu státní sankční pravomoci je ustanovení unijního práva, není sám o sobě dostačující k přesunu kontroly jakékoliv ústavní záruky použitelné na výkon uvedené pravomoci z oblasti pravomoci států do oblasti pravomoci Unie.
55. Výše uvedené úvahy mě vedou k závěru, že určení pravomoci Soudního dvora konstatovat, zda zásada ne bis in idem je v projednávaném případě dostatečně respektována, musí vycházet z posouzení dotčené oblasti, a sice sankční činnosti státu mající původ v unijním právu, které by na počátku a v zásadě hovořilo pro kladnou odpověď. Nicméně konečnou odpověď musí dát podrobný přezkum jak uplatňovaného základního práva, tak okolností projednávaného případu.
4. Závěr: případ, který nespadá do „uplatňování práva Unie“
56. Především samotná prezentace a odůvodnění předběžné otázky ze strany předkládajícího soudu nutně vzbuzují rozpaky. Relevantní ustanovení unijního práva, jak jsou uvedena v předkládacím usnesení, se omezují na citaci článku 6 SEU a článku 50 Listiny, bez sebemenší snahy o určení unijního práva, o jehož „uplatňování“ státem se v konečném důsledku jedná. Ještě více zneklidňující je, že předkládající soud prohlašuje, že švédské právo nebylo přijato v rámci uplatňování unijního práva, nebo že odpověď může být každopádně užitečná pro jiné případy, u nichž by bylo velmi užitečné odpověď Soudního dvora již mít(14).
57. Vedle vlastních pochybností předkládajícího soudu je základní otázkou, kterou je třeba v projednávaném případě přezkoumat, otázka souvislosti mezi unijním právem, v tomto případě nepochybně směrnicí o DPH, a situací vzniklou v členském státě v důsledku tam převažujícího pojetí dosahu zásady ne bis in idem. Nelze totiž zapomínat, že předpokladem konstatování zájmu Unie na převzetí záruky za základní právo v daném případě je právě stupeň souvislosti mezi v zásadě „uplatňovaným“ unijním právem a výkonem veřejné moci státu. Tato souvislost je podle mého názoru velmi slabá a každopádně není dostatečná k založení jasně identifikovatelného zájmu Unie na převzetí záruky za toto konkrétní základní právo.
58. Ze směrnice 2006/112 lze dovodit pouze povinnost účinného výběru DPH(15). Je samozřejmé, že v naší společnosti je trestání neplnění daňových povinností nevyhnutelnou podmínkou účinnosti výkonu daňové pravomoci. Z toho logicky plyne, že členský stát musí poskytnout pro účely výběru DPH svůj obecný daňový systém, včetně sankčního systému, stejně jako musí pro tyto účely poskytnout svou daňovou správu.
59. Zákonná ustanovení, na nichž je založena sankční pravomoc státní správy, respektive ius puniendi ve vlastním slova smyslu, do této logiky jednoznačně zapadají: v tomto případě je obecně stíháno poskytnutí nepravdivých údajů osobou povinnou k dani daňovému orgánu, a to jako zásadní předpoklad tohoto sankčního režimu. Právě tato součást švédského daňového systému je poskytnuta pro účely výběru DPH.
60. Za těchto podmínek je otázkou, zda fenomén normativní činnosti státu přímo vyplývající z unijního práva je srovnatelný se zde projednávaným případem poskytnutí vnitrostátního práva pro účely cílů vymezených unijním právem. To znamená, zda jsou oba případy srovnatelné z hlediska kvalifikovaného zájmu Unie na přímém a centralizovaném převzetí záruky tohoto práva.
61. Mám za to, že při přezkumu této citlivé otázky musí být znatelný rozdíl mezi bližší či vzdálenější příčinou (causa) a prostou příležitostí (occasio). Problém, nakolik existuje, s pojetím rozsahu zásady ne bis in idem ve švédském právu je obecným problémem nastavení jeho sankčních předpisů, a jako takový je zcela nezávislý na výběru DPH, kde se projednávaný případ postihu nepravdivých údajů jeví jako prostá occasio.
62. Vzhledem k tomu je otázkou, zda důsledkem této occasio má být to, že v konečném důsledku bude tím, kdo rozhodne, nevyhnutelně s obecnými důsledky, o dosahu zásady ne bis in idem ve švédském právním řádu soud Unie namísto soudu, který vyplývá z ústavních struktur a mezinárodních závazků Švédska.
63. Mám za to, že by bylo nepřiměřené vyvozovat z této occasio změnu rozdělení odpovědnosti za zaručení základních práv mezi Unii a státy. Stejně tak by bylo podle mého názoru nepřiměřené, kdyby byly Soudnímu dvoru předloženy takové otázky, jako je otázka náležité obhajoby, dostatečných důkazů nebo jiné otázky obsažené v hlavě VI Listiny. V konečném důsledku se zdá být riskantní tvrdit, že prostřednictvím takového ustanovení, jako je článek 273 směrnice 2006/112, bylo předvídáno přenesení všech ústavních záruk, které řídí výkon sankční pravomoci států v oblasti výběru DPH, ze států na Unii.
64. Proto se domnívám, že otázku, kterou předkládající soud po zvážení všech okolností věci předkládá Soudnímu dvoru, nelze posuzovat jako případ uplatňování unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby prohlásil, že nemá pravomoc zodpovědět předloženou otázku.
65. Pokud Soudní dvůr naopak dospěje k závěru, že má pravomoc rozhodnout o věci samé, dále podpůrně navrhuji odpověď na předběžné otázky položené Haparanda Tinsgrätt
VI – Předběžné otázky
66. Pět předběžných otázek předložených vnitrostátním soudem lze shrnout do dvou. Jak uvedu dále, druhá, třetí, čtvrtá a pátá otázka jsou zaměřeny na uplatňování zásady ne bis in idem, zakotvené v článku 50 Listiny, na situace dvojí, správní a trestní, sankce ukládané členskými státy. První předběžná otázka, kterou je třeba zodpovědět jako poslední, se týká podmínek, které vyžaduje švédský nejvyšší soud k uplatňování EÚLP a Listiny soudy uvedené země.
A – Druhá, třetí, čtvrtá a pátá předběžná otázka
1. Přeformulování a přípustnost
67. Jak bylo právě uvedeno, druhá, třetí, čtvrtá a pátá předběžná otázka předložené Haparanda Tinsgrätt se týkají výkladu článku 50 Listiny. Konkrétně, druhá otázka se týká kvalifikace téhož činu pro účely zásady ne bis in idem, to znamená konstatování, že je opakovaně rozhodováno o stejném jednání. Třetí a čtvrtá otázka se zaměřují na procesní aspekt zásady ne bis in idem, spočívající v zákazu dvojího řízení. Pátá otázka je formulována spíše hypoteticky, jelikož jako srovnávací kritérium uvádí jinou vnitrostátní právní úpravu, než která je platná ve Švédsku.
68. Podle mého názoru lze na druhou, třetí a čtvrtou otázku odpovědět společně. Všechny tři otázky se týkají různých složek téhož základního práva, kterými se budu zabývat později, ovšem vždy jako nedílné součásti zásady ne bis in idem. Předkládající soud chce v konečném důsledku vědět, zda uvedená zásada, jak je zakotvena v článku 50 Listiny, brání tomu, aby stát při uplatňování unijního práva uložil za tentýž skutek dvojí, správní i trestní, sankci.
69. Pátá otázka je naproti tomu nepřípustná. Předkládající soud se táže, zda švédský režim je slučitelný s článkem 50 Listiny s ohledem na hypotetický alternativní režim přednosti rozhodnutí v trestních věcech (který v současnosti ve Švédsku neexistuje). Pokud by Soudní dvůr na tuto otázku odpověděl, rozhodl by nepřímo o vnitrostátním opatření, které ve švédském právním řádu neexistuje. Hypotetická povaha otázky by vedla k tomu, že rozhodnutí Soudního dvora by bylo bližší poradnímu stanovisku než rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu, což judikatura při řadě příležitostí vyloučila(16). Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby pátou otázku prohlásil za nepřípustnou.
2. Přezkum druhé, třetí a čtvrté předběžné otázky
70. Otázka, kterou Soudnímu dvoru předkládá Haparanda Tinsgrätt, se vyznačuje obzvláštní složitostí a není o nic méně citlivá než otázka, kterou jsem se zabýval výše. Na jedné straně dvojí sankce, správní a trestní, je praxe v členských státech velmi rozšířená, zejména v oblastech, jako jsou daně, politika ochrany životního prostředí nebo veřejná bezpečnost. Nicméně způsob, jakým dochází ke kumulaci sankcí, se v jednotlivých právních řádech mimořádně liší a vykazuje specifické rysy vlastní každému členskému státu. Ve většině případů jsou tato specifika přijata za účelem zmírnění důsledků uložení dvou sankcí ze strany veřejné moci. Na druhé straně, jak vzápětí uvidíme, ESLP se nedávno k této otázce vyjádřil a potvrdil, že taková praxe na rozdíl od toho, co se mohlo zdát původně, porušuje základní právo ne bis in idem obsažené v článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP. Nicméně ne všechny členské státy toto ustanovení ratifikovaly a v dalších případech k němu zaujaly výhrady nebo k němu přijaly vysvětlující prohlášení. Výsledkem této situace je to, že požadavek výkladu Listiny ve světle EÚLP a judikatury ESLP (čl. 52 odst. 3 Listiny) je tak říkajíc asymetrický, což vede ke značným problémům při jeho uplatnění na projednávaný případ.
a) Článek 4 Protokolu č. 7 k EÚLP a příslušná judikatura ESLP
i) Podpis a ratifikace článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP
71. Zásada ne bis in idem nebyla výslovnou součástí EÚLP od počátku. Jak je známo, k jejímu začlenění do EÚLP došlo prostřednictvím Protokolu č. 7, který byl otevřen k podpisu dne 22. listopadu 1984 a je v platnosti od 1. listopadu 1988. Článek 4 zakotvuje mezi jinými právy záruku ne bis in idem, a to s cílem, podle vysvětlení k Protokolu vypracovaných Radou Evropy, vyjádřit zásadu, že nikdo nemůže být souzen v trestním řízení za trestný čin, za který již byl dříve odsouzen nebo osvobozen konečným rozsudkem.
72. Na rozdíl od jiných práv zakotvených v EÚLP nebylo právo stanovené v článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP státy podepisujícími Úmluvu, mezi nimi některými členskými státy Unie, jednomyslně přijato. Ke dni přednesení tohoto stanoviska Protokol č. 7 nebyl ratifikován Německem, Belgií, Nizozemskem a Spojeným královstvím. Mezi státy, které jej ratifikovaly, Francie vyjádřila vůči článku 4 uvedeného Protokolu výhradu omezující jeho uplatňování výlučně na trestné činy(17). Stejně tak Německo, Rakousko, Itálie a Portugalsko vydaly při podpisu různá prohlášení poukazující na tutéž okolnost: omezenou působnost článku 4 Protokolu č. 7, jehož ochrana zahrnuje pouze dvojí „trestněprávní“ sankci ve smyslu vnitrostátního právního řádu(18).
73. Výše uvedené jasně a jednoznačně svědčí o značném nedostatku konsensu mezi členskými státy Unie, pokud jde o problémy vyvolané dvojí, správní a trestní, sankcí. Problematickou povahu kontextu potvrzují jednání o budoucím přistoupení Unie k EÚLP, z nichž se státy a Unie rozhodly pro tuto chvíli vyloučit Protokoly k EÚLP, včetně protokolu, kterým se zde zabýváme(19).
74. Tento nedostatek konsensu může pramenit z významu, který mají správní represivní nástroje v řadě členských států, jakož i ze zvláštního významu, který je zároveň v těchto státech přiznáván trestnímu řízení a trestním sankcím. Státy se na jedné straně nechtějí vzdát účinnosti, kterou se vyznačuje správní sankce, zejména v oblastech, v nichž má veřejná moc zájem na zajištění důsledného dodržování legality, jako je daňové právo nebo právo veřejné bezpečnosti. Na druhé straně výjimečnost trestního stíhání, jakož i záruky, které chrání obviněného v průběhu řízení, vedou státy k tomu, aby si vyhradily prostor k rozhodování o tom, která jednání zasluhují trestněprávní postih. Tento dvojí zájem na zachování dvojí sankční pravomoci, správní i trestní, vysvětluje, proč se v současnosti značný počet členských států tím či oním způsobem odmítá podrobit judikatuře ESLP, která se, jak vzápětí přezkoumám, rozvinula takovým směrem, že tuto dualitu prakticky vylučuje.
ii) Judikatura ESLP týkající se článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP
75. Nakládání s případy svojí sankce, správní a trestní, v systému EÚLP se výrazně rozvinulo od vstupu Protokolu č. 7 v platnost a skládá se ze tří prvků, které nyní přezkoumám: definice trestního řízení, totožnost skutkových podstat a dvojí obvinění.
76. Zaprvé, ESLP již záhy vyložil výraz „trestní řízení“ za použití takzvaných „kritérií Engel“ s cílem rozšířit záruky podle článků 5 a 6 EÚLP na sankce veřejné moci formálně označené za správní(20). Jak je známo, od vydání stejnojmenného rozsudku ESLP používá k posouzení, zda určitá sankce má trestněprávní charakter pro účely článků 6 a 7 EÚLP, tři kritéria: kvalifikaci protiprávního jednání ve vnitrostátním právu, povahu protiprávního jednání a intenzitu sankce ukládané pachateli(21). Tyto požadavky byly uplatněny na daňové přirážky, a to i na zde projednávanou přirážku stanovenou švédským právem(22), a ESLP potvrdil, že tento typ opatření spadá pod kategorii sankcí „trestněprávního“ charakteru ve smyslu článků 6 a 7 EÚLP a v širším smyslu článku 4 jejího Protokolu č. 7(23).
77. Zadruhé, již přímo v souvislosti se zásadou ne bis in idem, judikatura ESLP po určitém počátečním váhání potvrdila, že se zákaz dvojího trestu vztahuje na trest, ukládaný za tentýž čin (skutek), a nikoliv za jednání kvalifikované stejným způsobem normami, které vymezují protiprávní jednání. I když tento druhý přístup, který je jednoznačně formální a omezuje působnost článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP, je patrný v různých rozsudcích vydaných od vstupu uvedeného protokolu v platnost(24), v roce 2009 velký senát ESLP v rozsudku vydaném ve věci Zolotuhkin v. Rusko(25) potvrdil prvně uvedený přístup. V uvedené věci ESLP jednoznačně konstatoval, že článek 4 Protokolu č. 7 EÚLP má být chápán v tom smyslu, že zakazuje jakékoliv stíhání na základě druhého protiprávního jednání, pokud je toto protiprávní jednání založeno na totožném nebo v podstatě stejném činu, který je základem jiného protiprávního jednání(26). ESLP tak přijal za svůj výklad dvojího postihu, který je v souladu s výkladem rozvinutým Soudním dvorem v judikatuře týkající se článku 54 Schengenské úmluvy(27).
78. Na třetím a posledním místě, pokud jde o procesní dimenzi zásady ne bis in idem nebo o to, co je rovněž často označováno za zákaz dvojího stíhání, ESLP konstatuje, že jakmile je ověřena existence sankce z důvodu téhož činu, je zakázáno jakékoliv nové řízení, pokud se první sankce stala konečnou(28). Tento závěr platí pro případy, kdy první sankce je správní povahy a druhá trestněprávní(29), ale rovněž pro případy, v nichž je pořadí sankcí opačné(30). Konečně, po předložení projednávané předběžné otázky ESLP konstatoval, že skutečnost, že první ze sankcí byla odečtena od druhé s cílem zmírnit účinek dvojí sankce, je irelevantní(31).
79. Shrnuto, vývoj judikatury ESLP ukazuje, že článek 4 Protokolu č. 7 k EÚLP v současnosti brání opatřením spočívajícím v uložení dvojí, správní i trestní, sankce na základě téhož činu, což brání zahájení druhého řízení, ať již správního nebo trestního, pokud se první sankce stala konečnou. Současný stav judikatury, obzvláště od vydání rozsudku ESLP ve věci Zolotukhin v. Rusko, prokazuje existenci přesvědčivého právního názoru Štrasburku. Tato judikatura by v zásadě měla poskytnout předkládajícímu soudu z hlediska EÚLP více než dostatečná vodítka k vyřešení sporu vzniklého mezi H. Franssonem a švédským státem.
80. Problémy případu předloženého Soudnímu dvoru zde nicméně nekončí, ale lze spíše říci, že začínají. Jak jsem již uvedl, postavení článku 4 Protokolu č. 7 na roveň Listině, které předkládající soud považuje za samozřejmé, totiž vyvolává vážné problémy.
b) Zásada ne bis in idem v unijním právu: článek 50 Listiny a jeho výklad ve světle článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP
i) Částečně autonomní výklad článku 50 Listiny a meze výkladu výlučně ve světle EÚLP
81. Článek 52 odst. 3 Listiny stanoví, že pokud v ní obsažená práva odpovídají právům zaručeným EÚLP, jsou „smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva“.
82. Jak nyní uvedu, projednávaná věc vyvolává dosud neřešenou otázku, která podmiňuje jak rozsah působnosti čl. 52 odst. 3 Listiny, tak prohlášení práv přiznaných EÚLP jakožto obecných zásad unijního práva. Přestože článek 50 Listiny zakotvuje právo, které odpovídá právu stanovenému v článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP(32), je jasné, že aspekt zásady ne bis in idem, o nějž jde v tomto řízení, rozhodně není v signatářských státech EÚLP rozšířený a konsolidovaný. Jak jsem uvedl v bodě 72 tohoto stanoviska, řada členských států Protokol č. 7 k EÚLP neratifikovala, nebo vyjádřila výhrady či uvedla prohlášení specificky k jeho článku 4 s cílem zabránit jeho uplatňování na správní sankce.
83. Jak jsem již uvedl, všechny členské státy Unie přiznávají, i když v rozdílné míře, správním orgánům pravomoc ukládat sankce. Ve značném počtu členských států je tato pravomoc slučitelná s ius puniendi a může vést ke dvojí sankci, správní i trestní. Nicméně to vůbec neznamená, že členské státy, které dvojí sankci připouštějí, tak činí zcela libovolně. Naopak ve většině případů státy, které znají dvojí sankci, zavedly mechanismus, který zabraňuje nepřiměřenému sankčnímu účinku(33). Ve Francii tak Conseil Constitutionnel stanovil, že součet obou sankcí nesmí přesáhnout nejvyšší sankci stanovenou za kterékoliv z protiprávních jednání(34). Německá judikatura uplatňuje případ od případu kritérium přiměřenosti s cílem vyhnout se tomu, aby součet sankcí byl nepřiměřený(35). Další členské státy stanovily pravidlo přednosti rozhodnutí v trestním řízení, které správnímu orgánu ukládá přerušit řízení a vyčkat konečného trestněprávního rozhodnutí(36). Unijní právo rovněž stanovilo řešení tohoto typu, například v článku 6 finančního nařízení o ochraně finančních zájmů Unie(37). V jiných právních řádech, jako je podle všeho švédský, trestní soud, který rozhoduje v druhém řízení, může správní sankci odečíst od trestní sankce.
84. Za těchto okolností mám za to, že prohlášení v čl. 52 odst. 3 Listiny nutně nabývá při svém uplatnění na zásadu ne bis in idem vlastního charakteru. S použitím formulace čl. 6 odst. 3 SEU, EÚLP „nezaručuje“ zásadu ne bis in idem stejným způsobem, jako zaručuje základní obsah EÚLP, který je závazný pro všechny státy, jež jsou stranami uvedené EÚLP. Mám za to, že EÚLP, na kterou odkazuje primární právo Unie, je úmluva jako taková, to znamená ve spojení kategorických ustanovení a ustanovení do jisté míry nahodilých. Výklad odkazů na EÚLP obsažených v primárním právu Unie nemůže tuto skutečnost opomíjet.
85. S ohledem na výše uvedené mám za to, že požadavek výkladu Listiny ve světle EÚLP je třeba upřesnit, pokud dotčené základní právo, nebo jeho dílčí aspekt (jako je v projednávaném případě použitelnost článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP na dvojí, správní i trestní, sankci), členské státy nepřijaly plně za vlastní. A třebaže za takových okolností právo a příslušná judikatura ESLP představují pro unijní právo zdroj inspirace, domnívám se, že povinnost zajistit na základě Listiny ochranu na stejné úrovni jako podle EÚLP nemá stejnou účinnost.
86. Projednávaná věc v konečném důsledku ukazuje situaci, kdy nedostatek konsensu ohledně práva přiznaného systémem Úmluvy naráží na značnou rozšířenost a zakořenění systémů dvojí sankce, správní i trestní, ve členských státech. V případě dvojí sankce, správní i trestní, lze snad intenzitu této rozšířenosti a tohoto zakořenění dokonce označit za ústavní tradici společnou členským státům.
87. Za těchto okolností jsem toho názoru, že článek 50 Listiny vyžaduje částečně autonomní výklad(38). Je třeba samozřejmě zohlednit současný stav judikatury ESLP, ale úroveň ochrany, které se Soudní dvůr musí držet, musí být výsledkem nezávislého výkladu založeného výlučně na znění a rozsahu působnosti uvedeného článku 50.
ii) Článek 50 Listiny a dvojí, správní i trestní, sankce
88. Zásada ne bis in idem je v unijním právu hluboce zakořeněná. Předtím, než ji Schengenská úmluva a rámcové rozhodnutí o evropském zatýkacím rozkazu zakotvily jako omezení výkonu ius puniendi členských států, a ještě před vstupem Protokolu č. 7 k EÚLP v platnost, judikatura Soudního dvora tuto zásadu uplatňovala v oblasti hospodářské soutěže a v oblasti veřejné služby Unie(39). Generální advokát Ruiz-Jarabo Colomer ve svém stanovisku předneseném ve věci Gözutok a Brügge podrobně popsal tuto zásadu v historickém vývoji unijního práva(40), stejně jako nedávno učinila generální advokátka Kokott ve svém stanovisku k věci Toshiba(41). Touto otázkou se tedy nebudu zabývat a omezím se na odkaz na oba texty.
89. Za současného stavu judikatury Soudní dvůr nakládá se zásadou ne bis in idem poměrně jednotně, s několika výjimkami, které dále upřesním(42).
90. Jako východisko si judikatura zvolila široké pojetí pojmu „sankce“, v souladu s výše uvedeným rozsudkem ESLP Engel, s cílem zahrnout pod uvedenou judikaturu sankce, které ukládá Komise v oblasti hospodářské soutěže(43). Z tohoto hlediska a v souladu s judikaturou ESLP je třeba daňovou přirážku uloženou za účelem zajištění výkonu unijního práva považovat z hmotněprávního hlediska za „trestní“ sankci.
91. Soudní dvůr poté ve své judikatuře zaujal velmi ochranářský postoj – třebaže s některými výjimkami – při výkladu skutečností, které zakládají dvojí sankci. Při výkladu článku 54 Schengenské úmluvy, jakož i rámcového rozhodnutí o evropském zatýkacím rozkazu měl Soudní dvůr za to, že se totožnost, kterou vyžaduje zásada ne bis in idem vztahuje na „tentýž čin“, a nikoliv na tytéž druhy protiprávních jednání ani na tytéž chráněné právní zájmy(44). Kontext projednávané věci se dotýká vnitrostátního provádění unijního práva, konkrétně dimenze, v níž se projevuje široké pojetí zásady ne bis in idem. Mám tedy za to, že tak by mělo být zacházeno rovněž s takovým případem, jako je projednávaný případ, přičemž k tomuto přístupu se přiklání i ESLP od vydání již citovaného rozsudku Zolotukhin.
92. Konečně jedinou otázkou, kterou zbývá vyřešit, je to, zda předchozí existence sankčního správního řízení, v němž bylo vydáno konečné odsuzující rozhodnutí, brání zahájení trestního řízení, jakož i případnému trestnímu odsouzení ze strany členských států.
93. Po takovém shrnutí otázky a s výhradou zásadního upřesnění, které doplním, se domnívám, že článek 50 Listiny v současnosti neznamená, že předchozí existence konečné správní sankce definitivně zabraňuje zahájení řízení trestním soudem a případnému odsouzení. Upřesnění, které chci uvést, je to, že zásada zákazu svévole, která je neoddělitelná od právního státu (článek 2 SEU), zavazuje k tomu, aby vnitrostátní právní řád trestnímu soudu umožňoval zohlednit tím či oním způsobem předchozí existenci správní sankce za účelem zmírnění trestní sankce.
94. Na jedné straně ve znění článku 50 Listiny jako takového není nic, co by vedlo k závěru, že cílem bylo zakázat každý případ souběhu sankční pravomoci správních orgánů a trestního soudu v souvislosti se stejným jednáním. V tomto smyslu je třeba poukázat na to, že článek 50 Listiny používá přídavné jméno „trestní“ na rozdíl od článku 4 protokolu č. 7 k EÚLP. Tak je tomu jak v nadpisu k uvedeným ustanovením, tak při odkazu na konečný rozsudek, který má být „trestní“ v prvně uvedeném ustanovení, avšak nikoliv ve druhém. Tento rozdíl lze považovat za nikoliv zanedbatelný, pokud jde o ustanovení Listiny, vypracované řadu let po uvedeném Protokolu.
95. Na druhé straně však zásada proporcionality a každopádně zákazu svévole, jak vyplývá z obsahu ustanovení o právním státu na základě společných ústavních tradic(45), brání výkonu pravomoci trestního soudu, který by vůbec nezohlednil skutečnost, že čin, o kterém tento soud rozhoduje, již byl předmětem správní sankce.
96. Mám tedy za to, že článek 50 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání členským státům ve vedení trestního řízení v souvislosti s týmž činem, za který již byla uložena konečná sankce ve správním řízení, pokud trestní soud může za účelem zmírnění trestu, který má uložit, zohlednit předchozí existenci správní sankce.
c) Článek 50 Listiny použitý na projednávaný případ
97. Na tomto místě a v souladu s tím, co jsem dosud navrhl, mám za to, že jedinou otázkou, kterou je za stávajícího stavu unijního práva třeba přezkoumat, je ta, zda vnitrostátní právo umožňuje trestnímu soudu zohlednit předchozí uložení konečné správní sankce, aby konečný výsledek nebyl nepřiměřený a každopádně aby nebyl v rozporu se zákazem svévole, který je inherentní právnímu státu.
98. Ze spisu vyplývá, že H. Fransson zaplatil peněžité správní sankce, které mu uložil Skatteverket, a že rozhodnutí uvedeného orgánu jsou konečná.
99. Jak uvedl zástupce H. Franssona na jednání, proti jeho mandantovi je v současnosti vedeno trestní řízení pro trestné činy podle § 2 a 4 Skattebrottslagen, za něž lze uložit trest odnětí svobody až na šest let.
100. Ze spisu nevyplývá, že by švédská právní úprava výslovně stanovila mechanismus započtení, avšak předkládací rozhodnutí uvádí, že švédské soudy musí „při určení sankce za daňové delikty“„zohlednit“ dříve uloženou přirážku.
101. Je tedy povinností předkládajícího soudu, a nikoliv Soudního dvora, posoudit specifické rysy mechanismu započtení stanoveného švédským právem, ať již na legislativní úrovni nebo v rozhodovací praxi soudů uvedené země. Kdyby existoval mechanismus započtení umožňující zohlednit první sankci se zmírňujícími účinky na druhou sankci, nezřejmě by vedení druhého řízení nebylo v rozporu s článkem 50 Listiny. Kdyby naopak kritérium používané švédským právem neumožňovalo započtení ve výše uvedeném smyslu, a bylo by tedy možné, aby H. Franssonovi byla uložena druhá sankce, měl bych za to, že uvedený článek 50 Listiny by byl porušen.
B – První předběžná otázka
102. Prostřednictvím první předběžné otázky Haparanda Tinsgrätt předkládá Soudnímu dvoru své pochybnosti o tom, zda je s unijním právem slučitelné kritérium stanovené švédským právem, konkrétně judikaturou nejvyššího soudu, podle něhož je podmínkou neuplatnění švédského předpisu odporujícího právům stanoveným v Listině a v EÚLP existence „jednoznačné opory“ ve znění Listiny, EÚLP a v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva.
103. Otázka, jak je formulována předkládajícím soudem, se týká dvou odlišných situací: zaprvé slučitelnosti kritéria použití Evropské úmluvy o lidských právech jako mezinárodní dohody, z níž vyplývající práva tvoří součást právního řádu Unie (čl. 6 odst. 3 SEU), s unijním právem. Zadruhé se předkládající soud táže na slučitelnost téhož kritéria při jeho rozšíření na použití Listiny, a tedy na unijní právo.
1. „Jednoznačná opora“ jako kritérium použití Evropské úmluvy o lidských právech vnitrostátním soudem
104. Haparanda Tinsgrätt poukázal na judikaturu švédského nejvyššího soudu, podle níž je nezbytné, aby neuplatnění švédského předpisu neslučitelného s Evropskou úmluvou o lidských právech mělo předem „jednoznačnou oporu“ v uvedené Úmluvě či v judikatuře ESLP. Tuto podmínku uplatnil Nejvyšší soud v různých věcech, které se týkaly problematiky řešené v projednávaném případě, a ve všech z nich dospěl k závěru, že judikatura ESLP týkající se článku 4 Protokolu č. 7 k EÚLP „jednoznačnou oporu“ neposkytuje. Jak jsem však uvedl v bodech 75 až 79 tohoto stanoviska, nejnovější judikatura ESLP potvrzuje, že požadavek H. Franssona v současnosti „jednoznačnou oporu“ má.
105. Reforma provedená Lisabonskou smlouvou vysvětluje původ této otázky Haparanda Tinsgrätt. Jak je známo, čl. 6 odst. 3 SEU se neshoduje se zněním bývalého čl. 6 odst. 2 SEU. Před 1. prosincem 2009 uvedené ustanovení uvádělo, že Unie „ctí základní práva zaručená [EÚLP]“, zatímco platné znění zdůrazňuje, že základní práva, která jsou zaručena EÚLP, „tvoří obecné zásady práva Unie“(46). Základní práva zaručená EÚLP se tedy z těch, které ctí Unie, stala součástí jejího právního řádu. Změna není bezvýznamná a předkládající soud má podle všeho za to, že EÚLP bez ohledu na budoucí přistoupení Unie k ní získala od roku 2009 v unijním právu nové postavení.
106. S ohledem na výše uvedené, a pokud práva zaručená EÚLP tvoří součást unijního práva, táže se předkládající soud, zda unijní právo brání takovému kritériu, jaké stanovil švédský nejvyšší soud a podle kterého je možnost neuplatnění vnitrostátního předpisu odporujícího EÚLP podmíněna existencí „jednoznačné opory“.
107. Odpověď na tuto otázku vyplývá z rozsudku Kamberaj, který vydal nedávno Soudní dvůr(47). Předmětem uvedené věci byla otázka, zda v případě rozporu mezi vnitrostátním právní normou a EÚLP čl. 6 odst. 3 SEU zavazuje vnitrostátní soud k tomu, aby použil přímo ustanovení EÚLP a nepoužil vnitrostátní právní normu, která je s ní v rozporu.
108. Soudní dvůr nejprve zdůraznil, že čl. 6 odst. 3 SEU ve znění pozměněném Lisabonskou smlouvou pouze přebírá jeho ustálenou judikaturu, a dospěl k závěru, že nové znění ustanovení nemění postavení EÚLP v unijním právu, a tudíž ani v právních řádech členských států(48). Soudní dvůr dále uvedl, že čl. 6 odst. 3 SEU ani nestanovuje „důsledky, které musí vnitrostátní soud vyvodit v případě rozporu mezi právy zaručenými touto Úmluvou a vnitrostátní právní normou“(49).
109. Třebaže tedy práva zaručená EÚLP tvoří obecné zásady práva Unie, tato Úmluva jako taková nepředstavuje právní nástroj formálně začleněný do evropského právního řádu. Situace se změní, až Unie v souladu s požadavkem stanoveným v čl. 6 odst. 2 SEU přistoupí k EÚLP. Nicméně za současného stavu integračního procesu nelze kritéria uplatňování unijního práva, konkrétně zásadu přímého účinku a zásadu přednosti, rozšířit na EÚLP, je-li uplatňována soudy členských států. V souladu s tím, co nedávno konstatoval rozsudek Kamberaj, tak kritérium „jednoznačné opory“, jak jej uplatňuje švédský nejvyšší soud na případy týkající se výlučně výkladu a uplatnění EÚLP, nemůže Soudní dvůr posuzovat.
2. „Jednoznačná opora“ jako kritérium použití Listiny základních práv Evropské unie vnitrostátním soudem
110. Haparanda Tinsgrätt odkazuje rovněž na rozšíření kritéria „jednoznačné opory“ na práva chráněná Listinou základních práv Evropské unie, a zejména na její článek 50. V tomto případě se již otázka netýká vztahu mezi EÚLP a unijním právem, nýbrž výlučně posledně uvedeného práva.
111. Je tedy třeba položit si otázku, jak činí předkládající soud, zda takový požadavek stanovený švédským nejvyšším soudem, jako je požadavek „jednoznačné opory“ při uplatňování unijního práva, podmiňuje soudní funkci nižších švédských soudů jako je Haparanda Tinsgrätt.
112. Podle ustálené judikatury Soudního dvora mají vnitrostátní soudy, jež jsou v rámci své pravomoci pověřeny uplatňováním ustanovení unijního práva, povinnost zajistit plný účinek těchto ustanovení i tak, že podle potřeby z vlastní iniciativy upustí od použití jakéhokoli odporujícího ustanovení vnitrostátních právních předpisů, aniž nejprve požádají o jeho zrušení legislativní cestou nebo jakýmkoli jiným ústavním postupem, či na toto zrušení čekají(50). Tatáž úvaha platí i pro vnitrostátní judikaturu soudu vyššího stupně, která brání plné účinnosti ustanovení unijního práva nebo ji ztěžuje, jako je v projednávané věci požadavek existence „jednoznačné opory“ stanovený judikaturou švédského nejvyššího soudu jako podmínka neuplatnění vnitrostátního předpisu neslučitelného s Listinou.
113. Podle mého názoru požadavek „jednoznačné opory“ nepředstavuje a priori překážku, která by bránila neuplatnění vnitrostátní právní normy neslučitelné s Listinou nebo by je nadměrně ztěžovala. Prohlášení vnitrostátní normy za neslučitelnou musí v souladu s judikaturou švédského nejvyššího soudu předcházet dostatečně přesvědčivé základní právo, aby soud mohl v tomto ohledu rozhodnout. Požadavek „jednoznačné opory“ tak v konečném důsledku funguje jako požadavek minimální jednoznačnosti normativního obsahu, jelikož v opačném případě by soud neměl k dispozici skutečnosti nezbytné k posouzení sporné vnitrostátní normy. Lze tvrdit, že judikatura ESLP předcházející rozsudku Zolotukhin v. Rusko výrazně postrádala „jednoznačnost“, a to zvláště při jejím uplatnění na takový případ, jako je švédský, který ještě nebyl ze strany ESLP přezkoumán ani se nepodobal jiným případům řešeným ESLP.
114. V žádném případě však nelze připustit, aby se požadavek „jednoznačné opory“ změnil na podmínku, která ovlivňuje intenzitu kontroly, kterou běžně vykonávají vnitrostátní soudy při uplatňování unijního práva. Požadovat, aby norma, která slouží jako kritérium posouzení, byla „jednoznačná“, nelze změnit v požadavek, aby protiprávnost vnitrostátní normy byla „zjevná“. Jinak řečeno, požadavek jednoznačnosti znění normy unijního práva nemůže sloužit jako omluva pro snížení intenzity soudní kontroly, kterou provádějí vnitrostátní soudy při uplatňování uvedeného právního řádu. Opačný přístup by znamenal uložit nepřiměřené důkazní břemeno účastníkům řízení, kteří se dovolávají neslučitelnosti vnitrostátní normy s normou Unie, což by představovalo překážku plné účinnosti přímo použitelných unijních právních norem. Tento závěr platí tím spíše, když požadavek „jednoznačnosti“ snižuje intenzitu soudní kontroly výlučně ve vztahu k unijnímu právu, nikoliv ve vztahu k čistě vnitrostátním případům. V takovém případě by došlo nejen k ohrožení účinnosti unijního práva, ale rovněž k porušení zásady rovnocennosti, jak byla rozvinuta Soudním dvorem v rozsáhlé judikatuře(51).
115. Shrnuto, mám za to, že unijní právo musí být vykládáno v tom smyslu, že nebrání tomu, aby vnitrostátní soud před neuplatněním vnitrostátní právní normy posoudil, zda ustanovení Listiny základních práv Evropské unie je „jednoznačné“, pokud tento požadavek neztěžuje výkon pravomocí výkladu a neuplatnění, které unijní právo přiznává vnitrostátním soudům.
VII – Závěry
116. S ohledem na argumenty uvedené v bodech 48 až 64 tohoto stanoviska navrhuji Soudnímu dvoru, aby prohlásil, že nemá pravomoc zodpovědět otázky položené Haparanda tingsrätt.
117. Podpůrně, pro případ, že Soudní dvůr konstatuje, že má pravomoc rozhodnout ve věci samé, navrhuji odpovědět na předložené předběžné otázky takto:
„1) Za stávajícího stavu procesu evropské integrace je třeba článek 50 Listiny základních práv Evropské unie vykládat v tom smyslu, že nebrání členským státům ve vedení trestního řízení v souvislosti s týmž činem, za který již byla uložena konečná sankce ve správním řízení, pokud trestní soud může za účelem zmírnění trestu, který má uložit, zohlednit předchozí existenci správní sankce.
Vnitrostátnímu soudu přísluší, aby posoudil, zda v projednávané věci s ohledem na vnitrostátní právní normy, které upravují danou oblast, je třeba zohlednit předchozí správní sankci, která by zmírnila rozhodnutí vydané trestním soudem.
2) Soudní dvůr nemá pravomoc rozhodnout, zda je požadavek švédského práva na existenci ,jednoznačné opory‘ jako podmínky neuplatnění vnitrostátní normy ze strany vnitrostátních soudů slučitelný s Evropskou úmluvou o lidských právech.
Právo unie musí být vykládáno v tom smyslu, že nebrání tomu, aby vnitrostátní soud před neuplatněním vnitrostátní právní normy posoudil, zda ustanovení Listiny základních práv Evropské unie je ,jednoznačné‘, pokud tento požadavek neztěžuje výkon pravomocí výkladu a neuplatnění, které unijní právo přiznává vnitrostátním soudům.“