Vec T‑376/13
Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig‑Holstein
proti
Európskej centrálnej banke (ECB)
„Prístup k dokumentom – Rozhodnutie 2004/258/ES – Dohoda o výmene z 15. februára 2012 medzi Gréckom a ECB a národnými centrálnymi bankami Eurosystému – Prílohy A a B – Čiastočné odmietnutie prístupu – Verejný záujem – Menová politika Únie a členského štátu – Finančná situácia ECB a národných centrálnych bánk Eurosystému – Stabilita finančného systému v Únii“
Rozsudok Všeobecného súdu (deviata komora) zo 4. júna 2015 ?II – 0000
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (deviata komora) zo 4. júna 2015
1. Žaloba o neplatnosť – Akty, ktoré možno napadnúť žalobou – Rozhodnutie inštitúcie, ktorým sa zamieta prístup k dokumentom – Žiadosť žalobkyne o prístup, ktorá bola zamietnutá ako neprípustná – Absencia vplyvu na prípustnosť žaloby
(Článok 263 ZFEÚ; rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258, zmenené a doplnené rozhodnutím 2011/342)
2. Súdne konanie – Návrh na začatie konania – Formálne náležitosti – Určenie predmetu konania – Zhrnutie dôvodov, na ktorých je návrh založený
[Štatút Súdneho dvora, článok 21 prvý odsek a článok 53 prvý odsek; Rokovací poriadok Všeobecného súdu, článok 44 ods. 1 písm. c)]
3. Akty inštitúcií – Odôvodnenie – Povinnosť – Rozsah – Posúdenie povinnosti odôvodnenia vzhľadom na okolnosti daného prípadu
(Článok 296 ods. 2 ZFEÚ)
4. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Povinnosť odôvodnenia – Rozsah
[Článok 296 ods. 2 ZFEÚ; rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258, zmenené a doplnené rozhodnutím 2011/342, článok 4 ods. 1 písm. a) druhá, tretia a siedma zarážka)
5. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana verejného záujmu týkajúceho sa finančnej, menovej alebo hospodárskej politiky Únie alebo členského štátu, alebo finančná situácia Banky alebo národných centrálnych bánk – Ochrana verejného záujmu týkajúceho sa stability finančného systému v Únii alebo v členskom štáte – Miera voľnej úvahy Európskej centrálnej banky – Súdne preskúmanie – Hranice – Odôvodnenie všeobecnej povahy na účely ochrany citlivých informácií – Prípustnosť
[Článok 296 ods. 2 ZFEÚ; rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258, zmenené a doplnené rozhodnutím 2011/342, článok 4 ods. 1 písm. a) druhá, tretia a siedma zarážka]
6. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana verejného záujmu týkajúceho sa finančnej, menovej alebo hospodárskej politiky Únie alebo členského štátu, alebo finančná situácia Banky alebo národných centrálnych bánk – Rozsah – Uplatnenie povinností dotknutého členského štátu a Banky a národných centrálnych bánk Eurosystému na dohodu o výmene – Zahrnutie
[Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258, zmenené a doplnené rozhodnutím 2011/342, článok 4 ods. 1 písm. a) druhá a tretia zarážka]
7. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Reštriktívny výklad a reštriktívne uplatnenie – Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov – Rozsah
(Rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2004/258, zmenené a doplnené rozhodnutím 2011/341 článok 2 ods. 1 a článok 4 ods. 1)
8. Žaloba o neplatnosť – Posúdenie zákonnosti – Kritériá – Zohľadnenie len skutkových a právnych okolností existujúcich v čase prijatia sporného aktu
(Článok 263 ZFEÚ)
1. Dotknutá osoba má ako adresát rozhodnutia o zamietnutí prístupu k dokumentom na základe rozhodnutia 2004/258 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskej centrálnej banky, zmeneného a doplneného rozhodnutím 2011/342, právo podať žalobu proti nemu. V tejto súvislosti právo žalobcu podať žalobu proti uvedenému rozhodnutiu nemôže byť ovplyvnené prípadnou neprípustnosťou jej žiadosti pred Európskou centrálnou bankou.
(pozri bod 20)
2. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 23)
3. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 32, 33)
4. Rozhodnutie Európskej centrálnej banky týkajúce sa zamietnutia prístupu k dokumentom na základe rozhodnutia 2004/258 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskej centrálnej banky, zmeneného a doplneného rozhodnutím 2011/342, ktoré umožňuje žiadateľovi poznať právny základ, z ktorého Banka vychádzala pri zamietnutí žiadosti o prístup, a dôvody, pre ktoré sa domnievala, že zverejnenie obsahu uvedených dokumentov by mohlo ohroziť menovú politiku Únie a členských štátov, finančnú situáciu Únie a národných centrálnych bánk Eurosystému a stabilitu finančného systému v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) druhej, tretej a siedmej zarážky rozhodnutia 2004/258, spĺňa povinnosť odôvodnenia stanovenú v článku 296 ods. 2 ZFEÚ.
V tomto ohľade Banka nemá povinnosť poskytnúť vysvetlenie týkajúce sa použitia v rámci odôvodnenia pojmov, akými sú „nefungovanie relevantných segmentov trhu“ a „mechanizmus transmisie“. Je všeobecne známe, že Únia bola od začiatku roku 2010 sužovaná krízou štátnych dlhov a že sa objavilo napätie na určitých trhoch so štátnymi dlhopismi v eurozóne, najmä z dôvodu rastúcich obáv trhu, pokiaľ ide o verejnú fiškálnu udržateľnosť vzhľadom na značne zvýšené rozpočtové deficity, najmä v Grécku. Taktiež bolo známe, že toto napätie sa rozšírilo do iných segmentov finančného trhu a že Banka oznámila program pre trhy s cennými papiermi, aby zlepšila mechanizmus transmisie menovej politiky. Okrem toho, pokiaľ ide o rozhodnutie adresované žiadateľovi, ktorí kúpil grécke štátne dlhopisy v postavení inštitucionálneho investora, tento musí byť považovaný za subjekt, ktorý pozná význam pojmu „mechanizmus transmisie“ alebo je schopný ho ľahko nájsť, napríklad prostredníctvom internetovej stránky Banky.
(pozri body 39, 40, 50)
5. Európska centrálna banka disponuje v oblasti prístupu k dokumentom širokou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o otázku, či verejný záujem týkajúci sa finančnej, menovej alebo hospodárskej politiky Únie alebo členského štátu, finančná situácia Banky alebo národných centrálnych bánk Eurosystému a stabilita finančného systému v Únii alebo v členskom štáte môže byť v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) druhej, tretej a siedmej zarážky rozhodnutia 2004/258 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskej centrálnej banky, zmeneného a doplneného rozhodnutím 2011/342, ohrozená zverejnením informácií obsiahnutých v dokumentoch, o ktorých prístup sa žiada, a preto sa preskúmanie zákonnosti takéhoto rozhodnutia vykonávané súdom Únie musí obmedziť na overenie rešpektovania procesných pravidiel a pravidiel odôvodnenia, vecnej správnosti skutkových zistení, ako aj absencie zjavne nesprávneho posúdenia a zneužitia právomocí.
Z dôvodu obmedzeného súdneho preskúmania súdom Únie má preto dodržanie povinnosti Banky dostatočne odôvodniť svoje rozhodnutia o to väčší význam. V skutočnosti len tak môže súd Únie overiť, či boli splnené skutkové a právne okolnosti, od ktorých závisí výkon diskrečnej právomoci. Pokiaľ však ide o žiadosť o prístup k prílohám dohody o výmene medzi Helénskou republikou a Bankou a národnými centrálnymi bankami Eurosystému, podľa ktorých grécke štátne dlhopisy, ktorých vlastníkmi boli tieto posledné uvedené, boli vymenené za nové grécke štátne dlhopisy, povinnosť odôvodnenia nijako nebráni tomu, aby Banka vychádzala z úvah pri zohľadnení hypotetického správania, ktoré by účastníci trhu mohli prijať v nadväznosti na zverejnenie informácií obsiahnutých v uvedených prílohách a z účinkov, ktoré by takéto správanie mohlo mať pre budúce intervencie. Za týchto podmienok je všeobecná povaha odôvodnenia Banky odôvodnená obavou, aby neboli zverejnené informácie, na ochranu ktorých sa vzťahujú výnimky stanovené v rozhodnutí 2004/258.
(pozri body 53 – 55)
6. Právo na prístup k dokumentom Európskej centrálnej banky podlieha určitým obmedzeniam z dôvodov verejného alebo súkromného záujmu. Presnejšie článok 4 ods. 1 písm. a) druhá a tretia zarážka rozhodnutia 2004/258 o prístupe verejnosti k dokumentom uvedenej Banky, zmeneného a doplneného rozhodnutím 2011/342, stanovuje výnimky z prístupu k určitému dokumentu v prípade, ak by jeho zverejnenie mohlo ohroziť ochranu verejného záujmu, čo sa týka finančnej, menovej a hospodárskej politiky Únie alebo členského štátu, alebo finančnú situáciu Banky alebo národných centrálnych bánk (NCB) Eurosystému.
Podľa uvedeného článku 4 ods. 1 písm. a) druhej a tretej zarážky rozhodnutia 2004/258 je zamietnutie prístupu Banky k prílohám dohody o výmene štátnych dlhopisov medzi členským štátom a Bankou a NCB Eurosystému uzavretej v rámci už skončeného intervenčného programu na trhu a založeného na úvahe, podľa ktorej mohlo zverejnenie údajov obsiahnutých v uvedených prílohách podnietiť účastníkov trhu k predpovedaniu stratégie, taktiky a metódy, ktoré mohla prijať spolu s NCB Eurosystému v rámci budúcich intervencií, odôvodnené. Pokiaľ intervencia zahŕňa nákup štátnych dlhopisov Bankou a NCB Eurosystému, existuje nebezpečenstvo, že účastníci trhu vychádzajú z informácií týkajúcich sa takýchto nákupov v minulosti na účely správnej alebo nesprávnej identifikácie preferencií Banky a NCB Eurosystému pre určité druhy štátnych dlhopisov, o ktorých sa domnievajú, že sa uplatňujú nezávisle od cieľa sledovaného pri nákupe štátnych dlhopisov.
Za tohto predpokladu by mohlo zverejnenie informácií obsiahnutých v prílohách dohody o výmene ovplyvniť účinnosť intervenčných opatrení Banky a jej finančnej situácie alebo finančnej situácie NCB Eurosystému, keďže na jednej strane by hrozilo, že by takéto zverejnene malo za následok nárast cien pre druhy dlhopisov identifikované ako dlhopisy, ktoré môžu Banka a NCB Eurosystému kúpiť. Tieto posledné uvedené by mohli byť vedené k nákupu týchto druhov dlhopisov za vyššie ceny, alebo k nákupu iných dlhopisov, ktoré menej zodpovedajú ich preferenciám. Na strane druhej by Banka a NCB Eurosystému mohli byť vedené k nákupu dlhopisov rôznych druhov v uvedenej kategórii na podnietenie účastníkov trhu na investovanie do všetkých dlhopisov obsiahnutých v uvedenej kategórii, namiesto toho, aby sa zamerali na určité druhy dlhopisov.
Okrem toho, keďže Banka disponuje širokou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o výber a určenie opatrení, ktoré prijme v rámci plnenia svojich úloh, keď posudzuje, či je prístup k dokumentom spôsobilý ovplyvniť menovú politiku Únie, jej finančnú situáciu alebo finančnú situáciu NCB Eurosystému, je oprávnená zohľadniť všetky opatrenia, ku ktorých prijatiu mohla byť v budúcnosti vedená, a nie je povinná zohľadniť výlučne opatrenia stanovujúce podmienku uvedenú v tlačovej správe týkajúcej sa jej intervenčného programu na trhu.
(pozri body72, 78, 80, 87, 96, 97, 102)
7. Pokiaľ ide o výnimky z práva na prístup k dokumentom Európskej centrálnej banky stanovenú v článku 2 ods. 1 rozhodnutia 2004/258 o prístupe verejnosti k dokumentom uvedenej Banky, zmeneného a doplneného rozhodnutím 2011/342, musia sa tieto výnimky vzhľadom na skutočnosť, že sa tieto výnimky odchyľujú od uvedeného práva, vykladať a uplatňovať reštriktívne. Keď Banka rozhodne o zamietnutí prístupu k určitému dokumentu, o ktorého oznámenie bola požiadaná podľa článku 4 ods. 1 uvedeného rozhodnutia, prináleží jej tak v podstate odôvodniť dôvod, pre ktorý by prístup k tomuto dokumentu mohol konkrétne a účinne ohroziť záujem chránený výnimkou stanovenou týmto ustanovením, na ktoré odkazuje.
V tomto ohľade je Banka podľa pravidiel stanovených v článku 4 rozhodnutia 2004/258 povinná na jednej strane porovnať existujúcu situáciu, v ktorej prístup k dokumentom (zatiaľ) nie je povolený, a na strane druhej hypotetickú situáciu, v ktorej by bol prístup k dokumentom povolený. Samotná skutočnosť, že Banka vo svojom rozhodnutí o čiastočnom odmietnutí prístupu zohľadnila hypotetickú situáciu, v ktorej by povolila prístup k dokumentom, preto nie je sama osebe spôsobilá spochybniť dôvodnosť jej odôvodnenia.
(pozri body 73, 75)
8. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 84)