Дело T‑405/21
(публикувани откъси)
Dexia Crédit Local
срещу
Единен съвет за преструктуриране
Решение на Общия съд (осми разширен състав) от 24 януари 2024 година
„Икономически и паричен съюз — Банков съюз — Единен механизъм за преструктуриране на кредитни институции и на някои инвестиционни посредници (ЕМП) — Единен фонд за преструктуриране (ЕФП) — Решение на ЕСП за изчисляване на предварителните вноски за 2021 г. — Задължение за мотивиране — Равно третиране — Принцип на пропорционалност — Свобода на преценка на ЕСП — Възражение за незаконосъобразност — Правно основание на Регламент (ЕС) № 806/2014 — Свобода на преценка на Комисията“
1. Сближаване на законодателствата — Мерки, предназначени да подобрят функционирането на вътрешния пазар във финансовия сектор — Правна уредба за сближаване на разпоредбите на държавите членки в областта на преструктурирането на институциите в банковия съюз — Членове 5, 69 и 70 от Регламент № 806/2014 — Оправомощаване на Единния съвет за преструктуриране (ЕСП) да определя предварителните вноски и да управлява финансовите средства в Единния фонд за преструктуриране (ЕФП) — Правно основание — Член 114 ДФЕС
(членове 5, 69 и 70 от Регламент № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 35, 37, 46, 48—50, 54, 56, 58 и 59)
2. Икономическа и парична политика — Икономическа политика — Единен механизъм за преструктуриране на кредитни институции и някои инвестиционни посредници — Предварителни вноски в Единния фонд за преструктуриране (ЕФП) — Естество — Липса на данъчен характер — Характерна за сектора на осигуряването логика, целяща да гарантира стабилността на финансовия сектор като цяло — Финансиране от финансовия сектор като цяло — Вноски, които пряко служат само за финансиране на разходите в този сектор и са необходими за неговото функциониране — Правно основание — Член 114, параграф 2 ДФЕС
(член 114, параграф 2 ДФЕС; член 67, параграфи 2 и 4, членове 69 и 70 от Регламент № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 64—69, 71 и 76—79)
3. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Обяснения относно мотивите на акта, които издалият го орган дава в хода на производството пред съда на Съюза — Условия — Липса на противоречия и задължение за последователност на обясненията с посочените мотиви
(член 296, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 229 и 230)
Резюме
Сезиран с жалба за отмяна, която уважава, Общият съд се произнася за първи път по съответствието на Регламент № 806/2014(1) с член 114, параграфи 1 и 2 и член 352 ДФЕС, като по-специално дава разяснения за понятието „данъчни разпоредби“ с оглед на характеристиките на предварителните вноски. Освен това той повтаря съображенията си относно обхвата на задължението на Единния съвет за преструктуриране (ЕСП) за мотивиране, що се отнася до определянето на годишното целево равнище.
Dexia Crédit Local (наричана по-нататък „жалбоподателят“) е установена във Франция кредитна институция.
На 14 април 2021 г. ЕСП приема решение, с което определя(2) предварителните вноски за 2021 г. в Единния фонд за преструктуриране (наричан по-нататък „ЕФП“) на кредитни институции и някои инвестиционни посредници, сред които е и жалбоподателят (наричано по-нататък „обжалваното решение“)(3).
Съображения на Общия съд
Що се отнася до основанията, свързани с възражения за незаконосъобразност на разпоредби на Регламент № 806/2014 с оглед на разпоредбите на Договорите, твърденията за чието наличие Общият съд отхвърля, жалбоподателят оспорва по-специално правното основание, а именно член 114 ДФЕС, на което са приети спорните разпоредби от посочения регламент(4), от една страна, и избора да се приложи параграф 1 от посочения член, при положение че предварителните вноски имали данъчен характер и следователно попадали в обхвата на понятието „данъчни разпоредби“ по смисъла на параграф 2 от този член.
Най-напред, що се отнася до оспорването на използваното правно основание, Общият съд припомня, че изборът на правно основание на акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол, сред които по-специално са целта и съдържанието на акта. Законодателните актове, приети на основание член 114, параграф 1 ДФЕС, трябва, от една страна, да съдържат мерки за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки и от друга страна, да имат за цел създаването и функционирането на вътрешния пазар. В случая Общият съд приема, че спорните разпоредби от Регламент № 806/2014 отговарят на последните две условия.
Всъщност, на първо място, той уточнява, че член 114 ДФЕС може да се използва като правно основание само когато от правния акт обективно и действително е видно, че неговата цел е да подобри условията за създаването и функционирането на вътрешния пазар. От съображенията на Регламент № 806/2014 следва обаче, че той цели да се ограничи зависимостта между предполагаемото финансово състояние на отделната държава членка и разходите за финансиране на банките и предприятията в нея, както и да се възложи отговорността за финансиране на стабилизирането на финансовата система на финансовия сектор като цяло. Съответно Регламент № 806/2014 определя по-конкретно еднообразни правила и еднообразна процедура за преструктуриране на институциите, които следва да се прилагат от ЕСП, за да се преодолеят заплахите. Съществен елемент на тези правила и на тази процедура е ЕФП, който позволява да се гарантира ефективно упражняване на правомощията за преструктуриране и да се допринася за финансиране на инструментите за преструктуриране, като се гарантира ефективното им прилагане. За да се гарантира наличие на достатъчно финансови средства в ЕФП, последният се финансира по-специално чрез предварителни вноски, които се плащат от институциите и чийто размер зависи от крайното целево равнище и от основните правила за изчисляване, предвидени в членове 69 и 70 от Регламент № 806/2014. Ето защо плащането на тези вноски гарантира ефективното прилагане на еднообразните правила и еднообразната процедура за преструктуриране на институциите.
Освен това законодателят на Съюза е подчертал, че уеднаквеното прилагане на режима на преструктуриране в участващите държави членки ще бъде повишено в резултат на задачите, възложени на ЕСП, който е създаден специално, за да гарантира бърз и ефективен процес на вземане на решения при преструктуриране, и следва също да гарантира, че се отдава необходимото внимание на националната финансова стабилност, финансовата стабилност на Съюза и вътрешния пазар. В този контекст посоченият регламент предвижда, че ЕСП трябва да се счита за национален орган за преструктуриране (наричан по-нататък „НОП“), когато изпълнява задачи и упражнява правомощия на такъв НОП. Съответно тази разпоредба дава възможност на ЕСП да действа изцяло като орган за вземане на решения в областта на преструктурирането в рамките на банковия съюз и следователно има за цел да подобри функционирането на вътрешния пазар.
Общият съд заключава, че Регламент № 806/2014 има за цел да подобри условията за създаването и функционирането на вътрешния пазар.
На второ място, той припомня, че с израза „мерки за сближаване“ в член 114 ДФЕС създателите на Договора за функционирането на ЕС са искали да предоставят на законодателя на Съюза свобода на преценка относно техниката на сближаване, която в зависимост от общия контекст и конкретните обстоятелства по материята, обект на хармонизиране, е най-подходяща за постигане на желания резултат. Поради това законодателят на Съюза може да делегира на орган, служба или агенция на Съюза правомощия за изпълнението на целената хармонизация. При това положение Общият съд заключава, че законодателят на Съюза е можел да предвиди, че ЕСП трябва да се счита за НОП, когато изпълнява задачи и упражнява правомощия на такъв НОП, и е можел да му предостави правомощия да определя размера на предварителните вноски, както и да управлява финансовите средства в ЕФП. Освен това членове 69 и 70 от Регламент № 806/2014 са съществен елемент на правилата и на процедурата за преструктуриране на институциите, който спомага да се избягват породените от различаващите се национални практики пречки за упражняване на основните свободи или нарушаване на конкуренцията на вътрешния пазар. Също така член 5 от Регламент № 806/2014 включва мярка за сближаване на законодателствата в областта на преструктурирането, която засилва еднообразното прилагане на правилата и на процедурата за преструктуриране на институциите. При това положение тези три разпоредби могат да се считат за такива за сближаване на разпоредбите на държавите членки в областта на преструктурирането на институциите в банковия съюз. Общият съд уточнява, че възложените на ЕСП задачи са тясно свързани с предмета на Регламент № 806/2014.
На второ място, що се отнася до избора да се приложи член 114, параграф 1 ДФЕС, макар предварителните вноски да имали данъчен характер и следователно да попадали в обхвата на разпоредбите на член 114, параграф 2 ДФЕС, Общият съд приема, че членове 69 и 70 от Регламент № 806/2014, с които се задължават институциите да плащат предварителни вноски, и се уточнява методиката за тяхното изчисляване, не представляват „данъчни разпоредби“ по смисъла на член 114, параграф 2 ДФЕС.
Всъщност той припомня, че таксата, плащана от икономически оператори от определен сектор, не е с данъчен характер, по-конкретно когато тя пряко служи само за финансиране на разходите в сектора и когато тези разходи са необходими за функционирането на последния, по-специално за да го стабилизират. Тези съображения важат обаче и за предварителните вноски, които следват характерната за сектора на осигуряването логика и се плащат от икономическите оператори от конкретен сектор с оглед единствено на финансирането на разходите в него.
Несъмнено, тъй като Регламент № 806/2014 не установява никаква пряка връзка между плащането на предварителната вноска и преструктурирането на съответната институция, предварителните вноски не могат да се разглеждат като застрахователни премии, при които са възможни месечни вноски и възстановяване. Това не променя факта, че институциите извличат двойна полза от ЕФП, който се финансира именно от предварителните им вноски. От една страна, когато институции са проблемни или има вероятност да станат проблемни, финансовото им състояние може да бъде санирано в рамките на процедура за преструктуриране, която може да започне за тях. От друга страна, всички институции се ползват от предварителните си вноски посредством стабилността на финансовата система, която се осигурява от ЕФП.
От това следва, че ЕФП се стреми, от осигурителна, а не от данъчна гледна точка, да гарантира стабилността на финансовия сектор като цяло, и има за цел да осигури защита срещу собствената му криза в полза на всички институции. Впрочем тази характерна за сектора на осигуряването цел се отразява и при изчисляването на предварителните вноски, като се има предвид, че те не се основават на прилагането на определена ставка към дадена основа, а на определянето на крайно целево равнище, а впоследствие — на годишно целево равнище, което след това се разпределя между институциите.
Що се отнася до изтъкнатото като основание нарушение на задължението за мотивиране във връзка с определянето на годишното целево равнище, което основание е абсолютна процесуална предпоставка и е налице, Общият съд припомня най-напред, че съгласно приложимото законодателство след изтичането на първоначалния срок от осем години, считано от 1 януари 2016 г. (наричан по-нататък „първоначалният срок“), наличните финансови средства в ЕФП трябва да достигнат крайното целево равнище, което съответства на най-малко 1 % от размера на гарантираните депозити на всички институции, лицензирани на територията на всички участващи държави членки. След това, през първоначалния срок, предварителните вноски се разпределят възможно най-равномерно във времето, докато се достигне крайното целево равнище. Освен това ежегодно вноските, дължими от всички институции, лицензирани на територията на всички участващи държави членки, не надхвърлят 12,5 % от крайното целево равнище. В допълнение, що се отнася до методиката за определяне на предварителните вноски, ЕСП определя размера им въз основа на годишното целево равнище, като се вземе предвид крайното целево равнище, и въз основа на средния размер на гарантираните депозити за предходната година, изчислен на тримесечна база, на всички институции, лицензирани на територията на участващите държави членки. На последно място, ЕСП изчислява предварителната вноска за всяка институция въз основа на годишното целево равнище, което трябва да бъде определено въз основа на крайното целево равнище и в съответствие с методиката, определена в Делегиран регламент 2015/63(5).
В случая, както следва от обжалваното решение, за периода на плащане на вноски за 2021 г. ЕСП е определил размера на годишното целево равнище на 11 287 677 212,56 евро. В посоченото решение той обяснява по същество, че годишното целево равнище трябва да се определи въз основа на анализ на развитието на гарантираните депозити през предходните години, на всяко релевантно развитие на икономическото състояние и на анализ на показателите, свързани с фазата на икономическия цикъл, както и на въздействието, което процикличните вноски оказвали върху финансовото състояние на институциите. ЕСП намира за уместно да определи коефициент, който се основава на този анализ и на наличните в ЕФП финансови средства (наричан по-нататък „коефициентът“) и прилага този коефициент към една осма от средния размер на гарантираните депозити през 2020 г., за да получи годишното целево равнище. След това той описва следвания подход за определяне на коефициента. С оглед на тези съображения ЕСП определя стойността на коефициента на 1,35 %. След това той изчислява размера на годишното целево равнище, като умножава средния размер на гарантираните депозити през 2020 г. по този коефициент и разделя резултата от това изчисление на осем.
В това отношение, макар ЕСП да е длъжен да предостави на институциите посредством обжалваното решение обяснения относно методиката за определяне на годишното целево равнище, тези обяснения трябва да са последователни с обясненията, дадени от ЕСП в хода на съдебното производство и отнасящи се до действително приложения метод. В случая обаче това не е така.
Всъщност, видно по същество от обясненията на ЕСП в хода на съдебното заседание, той е определил годишното целево равнище за периода на плащане на вноски за 2021 г., като е следвал методика от четири стъпки, последните две от които се изразяват в това от крайното целево равнище да се приспаднат наличните финансови средства в ЕФП, за да се изчисли размерът, който остава да бъде събран до края на първоначалния срок, и да се раздели последният размер на три.
Общият съд обаче отбелязва, че последните два етапа от това изчисляване не намират никакъв израз в математическата формула, представена в обжалваното решение като основа за определянето на размера на годишното целево равнище.
Освен това тази констатация не може да бъде оборена с твърдението на ЕСП, че през май 2021 г. е публикувал описателния документ, в който се посочва диапазон, указващ евентуалните размери на крайното целево равнище, а на своя уебсайт — размера на наличните финансови средства в ЕФП. Всъщност, независимо от въпроса дали жалбоподателят действително е бил запознат с тези размери, сами по себе си те не могат да му позволят да разбере, че последните две стъпки от изчисляването действително са били приложени от ЕСП, като следва да се уточни освен това, че те дори не са споменати в математическата формула.
Подобни несъответствия има и по отношение на начина, по който се определя коефициентът от 1,35 %, който обаче има първостепенна роля в тази математическа формула. Всъщност от обясненията, дадени от ЕСП в съдебното заседание, следва, че този коефициент е определен така, че да може да обоснове резултата от изчисляването на размера на годишното целево равнище, тоест след като ЕСП е изчислил този размер в приложение на четирите стъпки от действително приложения метод. Този подход обаче по никакъв начин не следва от обжалваното решение.
Освен това диапазонът, в който според описателния документ се намира размерът на прогнозното крайно целево равнище, се оказва непоследователен с диапазона на нарастване на гарантираните депозити от 4 % до 7 %, посочен в обжалваното решение. Всъщност ЕСП посочва в съдебното заседание, че при определянето на годишното целево равнище е взел предвид нарастване на гарантираните депозити от 4 % — най-ниският процент във втория диапазон — и че по този начин е получил прогнозното крайно целево равнище от 75 милиарда евро, което е най-високата стойност от първия диапазон. Съответно се оказва, че е налице несъответствие между тези два диапазона. При това положение жалбоподателят не е бил в състояние да определи начина, по който ЕСП е използвал диапазона по отношение на процента на промяна на тези депозити, за да изчисли прогнозното крайно целево равнище.
Общият съд приема, че що се отнася до определянето на годишното целево равнище, действително приложената от ЕСП методика, както е изяснена в съдебното заседание, не съответства на описаната в обжалваното решение, така че действителните мотиви, с оглед на които е било определено това целево равнище, не са могли да бъдат установени въз основа на обжалваното решение нито от институциите, нито от Общия съд. Следователно обжалваното решение страда от пороци в мотивите, що се отнася до определянето на годишното целево равнище.
Предвид нарушенията, поради които е опорочено обжалваното решение, Общият съд отменя обжалваното решение в частта, в която се отнася до жалбоподателя.
Въпреки това предвид обстоятелствата в случая той решава да запази последиците на посоченото решение в частта, в която се отнася до жалбоподателя, до влизането в сила в разумен срок, който не може да надвишава шест месеца, считано от датата на обявяване на настоящото съдебно решение, на ново решение на ЕСП за определяне на предварителната вноска на жалбоподателя в ЕФП за периода на плащане на вноски за 2021 г.