ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
16 de outubro de 2014 (*)
«Auxílios de Estado — Eletricidade — Tarifa preferencial — Decisão que declara o auxílio incompatível com o mercado comum e que ordena a sua recuperação — Vantagem — Dever de fundamentação — Montante do auxílio — Auxílio novo»
No processo T‑177/10,
Alcoa Trasformazioni Srl, com sede em Portoscuso (Itália), representada por M. Siragusa, T. Müller‑Ibold, F. Salerno, G. Scassellati Sforzolini e G. Rizza, advogados,
recorrente,
apoiada por:
República Italiana, representada por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
interveniente,
contra
Comissão Europeia, representada por V. Di Bucci e É. Gippini Fournier, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão 2010/460/CE da Comissão, de 19 de novembro de 2009, relativa aos auxílios estatais C 38/A/04 (ex NN 58/04) e C 36/B/06 (ex NN 38/06) executados pela Itália a favor da Alcoa Transformazioni (JO 2010, L 227, p. 62),
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),
composto por: D. Gratsias, presidente, M. Kancheva e C. Wetter (relator), juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador principal,
vistos os autos e após a audiência de 12 de dezembro de 2013,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 A recorrente, Alcoa Trasformazioni Srl, é uma sociedade de direito italiano, proprietária de duas fábricas produtoras de alumínio primário, instaladas em Portovesme, na Sardenha (Itália), e em Fusina, no Veneto (Itália). Essas fábricas foram cedidas à recorrente pela Alumix SpA, no quadro da privatização desta última.
2 Com a sua comunicação, endereçada aos restantes Estados‑Membros e outros interessados, nos termos do artigo [88.°], n.° 2, [CE], relativa a um auxílio estatal concedido pelo Governo italiano à Alumix, notificada à República Italiana e publicada em 1 de outubro de 1996 (JO C 288, p. 4, a seguir «decisão Alumix»), a Comissão das Comunidades Europeias, depois de ter analisado diversas medidas concedidas à Alumix aquando da privatização desta, entre as quais a concessão de uma tarifa de eletricidade preferencial autorizada pela Ente nazionale per l’energia elettrica (ENEL), o fornecedor habitual de eletricidade na Itália, às fábricas adquiridas pela recorrente, decidiu que a referida tarifa, a qual era aplicável até 31 de dezembro de 2005, não constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 87.°, n.° 1, CE. A este respeito, considerou, nomeadamente, que, «ao aplicar uma tarifa para a produção de alumínio primário [às fábricas adquiridas pela recorrente] que cobr[ia] os [seus] custos marginais médios mais uma contribuição para os custos fixos, a ENEL ag[ia] [como operador em condições normais de mercado] uma vez que estas tarifas lhe permit[ia]m continuar a fornecer eletricidade aos seus principais clientes industriais em regiões caracterizadas por um grave excesso de capacidade em termos de produção de eletricidade».
3 A Autorità per l’energia elettrica e il gas (Autoridade para a energia elétrica e gás, a seguir «AEEG») transferiu, através da Decisão n.° 204/99, de 29 de dezembro de 1999, a gestão da tarifa de eletricidade para os distribuidores locais de eletricidade. O fornecimento de eletricidade à recorrente foi então faturado pela ENEL, seu distribuidor local de eletricidade, à tarifa‑padrão e já não à tarifa prevista no artigo 2.° do Decreto Ministerial de 19 de dezembro de 1995 (GURI n.° 39, de 16 de fevereiro de 1996, p. 8, a seguir «Decreto de 1995»), o qual era aplicável, conforme referido no número anterior, até 31 de dezembro de 2005. Para compensar esta diferença tarifária, a ENEL concedia à recorrente um reembolso, mencionado na sua fatura de eletricidade, financiado por meio de uma taxa parafiscal imposta a todos os consumidores de eletricidade em Itália.
4 Através da Decisão n.° 148/04, de 9 de agosto de 2004, a AEEG encarregou o organismo público Cassa Conguaglio per il settore elettrico (Caixa de compensação para o setor elétrico, a seguir «Caixa de compensação») da gestão da tarifa de eletricidade, em vez dos distribuidores locais. A esse título, era a própria Caixa de compensação que reembolsava à recorrente a diferença entre o montante da tarifa que lhe era faturado pela ENEL e o da tarifa prevista no Decreto de 1995, recorrendo à mesma taxa parafiscal.
5 Seguidamente, foram adotados, primeiro, o Decreto do Presidente do Conselho de Ministros de 6 de fevereiro de 2004 (GURI n.° 93, de 21 de abril de 2004, p. 5, a seguir «Decreto de 2004») e, depois, o Decreto‑Lei n.° 35, de 14 de março de 2005 (GURI n.° 111, de 14 de maio de 2005, p. 4), convertido em lei, após alteração, pela Lei n.° 80, de 14 de maio de 2005 (suplemento ordinário do GURI n.° 91, de 14 de maio de 2005, a seguir «Lei de 2005»). O artigo 1.° do Decreto de 2004 visava alargar as tarifas de eletricidade preferenciais em benefício, designadamente, da Portovesme Srl e da Eurallumina SpA. Embora se possa considerar que também se destinava a prorrogar, até junho de 2007, a tarifa preferencial de que beneficiava a recorrente, o referido artigo, na prática, não foi aplicado a esta última, que continuou abrangida pelo Decreto de 1995 até à entrada em vigor do artigo 11.°, n.° 11, da Lei de 2005, que prorrogou, até 31 de dezembro de 2010, a tarifa preferencial aplicada às duas fábricas da recorrente.
6 A referida tarifa devia ser anualmente revista pela AEEG, que, em 13 de outubro de 2005, adotou a Decisão n.° 217/05, por força da qual, a partir de 1 de janeiro de 2006, o aumento da tarifa preferencial seria feito em função dos eventuais aumentos de preços registados nas Bolsas de Frankfurt am Main (Alemanha) e de Amesterdão (Países Baixos), até ao limite de 4% ao ano.
7 Nem o Decreto de 2004 nem o artigo 11.°, n.° 11, da Lei de 2005 foram notificados à Comissão.
8 Com a decisão notificada à República Italiana por carta de 19 de julho de 2006, a Comissão deu início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, relativo ao auxílio de Estado C 36/06 (ex NN 38/06) — Tarifa de eletricidade preferencial para os setores industriais com elevada intensidade energética na Itália (resumido no JO C 214, p. 5, a seguir «decisão de 19 de julho de 2006»).
9 Em 29 de novembro de 2006, a recorrente interpôs recurso no Tribunal Geral, requerendo, a título principal, a anulação desta decisão na parte em que diz respeito à tarifa de fornecimento de eletricidade faturada às suas duas fábricas de alumínio primário ou, a título subsidiário, a sua anulação na medida em que a Comissão qualifica essa tarifa de auxílio novo ilegal.
10 Por acórdão de 25 de março de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comissão (T‑332/06, não publicado na Coletânea), o Tribunal Geral negou provimento a esse recurso. O referido acórdão foi confirmado em sede de recurso pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão (C‑194/09 P, Colet., p. I‑6311).
11 O procedimento formal de investigação resultou na adoção, em 19 de novembro de 2009, da Decisão 2010/460/CE da Comissão, relativa aos auxílios estatais C 38/A/04 (ex NN 58/04) e C‑36/B/06 (ex NN 38/06) executados pela Itália a favor da Alcoa Trasformazioni (JO 2010, L 227, p. 62, a seguir «decisão impugnada»), cujo artigo 1.° declarou incompatível com o mercado comum o auxílio estatal a favor da recorrente concedido ilegalmente pela Itália desde 1 de janeiro de 2006.
12 Na decisão impugnada, a Comissão considerou que já não eram pertinentes nem a análise feita na decisão Alumix nem os cálculos fornecidos pelas autoridades italianas e pela recorrente para demonstrar que a tarifa preferencial a esta concedida continuava a cumprir os critérios adotados na decisão Alumix. A Comissão indicou que o montante do auxílio a recuperar correspondia à soma de todas as indemnizações compensatórias pagas à recorrente pela Caixa de compensação.
13 No que respeita à fábrica situada no Veneto, a Comissão indicou, no artigo 2.° da decisão impugnada, que a recuperação se referia ao período compreendido entre 1 de janeiro de 2006 e 19 de novembro de 2009, data da adoção da decisão impugnada. Em relação à fábrica situada na Sardenha, a Comissão apenas impôs um reembolso parcial, referindo‑se a recuperação ao período compreendido entre 1 de janeiro de 2006 e 18 de janeiro de 2007.
14 Resulta do anexo 1 A da petição que a recorrente foi notificada da decisão impugnada em 12 de fevereiro de 2010.
Tramitação do processo e pedidos das partes
15 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de abril de 2010, a recorrente interpôs o presente recurso.
16 Por requerimento separado, que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de maio de 2010, a recorrente apresentou um pedido de medidas provisórias destinado a obter a suspensão da execução da decisão impugnada, na parte em que diz respeito ao auxílio C 36/B/2006 (ex NN 38/2006), pedido no âmbito do qual pedia igualmente a condenação da Comissão nas despesas.
17 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de julho de 2010, a República Italiana pediu que fosse admitida a sua intervenção no presente processo em apoio dos pedidos da recorrente.
18 Por despacho do presidente do Tribunal Geral de 9 de julho de 2010, Alcoa Trasformazioni/Comissão (T‑177/10 R, não publicado na Coletânea), o pedido de medidas provisórias foi indeferido e reservou‑se para final a decisão quanto às despesas.
19 Em 4 de agosto de 2010, a Comissão apresentou na Secretaria do Tribunal Geral a sua contestação.
20 Por despacho de 13 de setembro de 2010, o presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral admitiu a intervenção da República Italiana.
21 Em 26 de novembro de 2010, a República Italiana apresentou na Secretaria do Tribunal Geral as alegações de intervenção.
22 A réplica, na sua versão regularizada, foi apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 1 de dezembro de 2010.
23 Em 1 de fevereiro de 2011, a Secretaria do Tribunal Geral recebeu as observações da recorrente sobre as alegações de intervenção.
24 A tréplica e as observações da Comissão sobre as alegações de intervenção foram apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 1 de março de 2011.
25 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 14 de dezembro de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão [C‑446/10 P(R), não publicado na Coletânea], foi negado provimento ao recurso interposto do despacho de 9 de julho de 2010, Alcoa Trasformazioni/Comissão, já referido.
26 Tendo a composição das Secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afetado à Sexta Secção, à qual o processo foi, consequentemente, atribuído. Subsequentemente, o presente processo foi atribuído a um novo juiz‑relator da mesma Secção.
27 Na sequência da renovação parcial da composição do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afetado à Oitava Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, reatribuído.
28 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Oitava Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo.
29 Na audiência de 12 de dezembro de 2013, foram ouvidas as alegações da recorrente e da Comissão e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal. A República Italiana, devidamente convocada na qualidade de interveniente, não se fez representar na referida audiência, não tendo disso informado previamente o Tribunal Geral.
30 A recorrente conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– anular a decisão impugnada, na parte em que respeita ao auxílio C 36/B/06 (ex NN 38/06);
– condenar a Comissão nas despesas.
31 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas.
32 A República Italiana conclui pedindo ao Tribunal que se digne dar provimento ao recurso.
Questão de direito
33 A recorrente invoca seis fundamentos de recurso.
34 Em substância, o primeiro fundamento é relativo à qualificação ilegal de auxílio estatal quando não é conferida qualquer vantagem à recorrente, o segundo à ilegalidade que resulta da quantificação incorreta do montante do auxílio, caso o Tribunal Geral acolha a qualificação de auxílio estatal, o terceiro, ainda no pressuposto do referido acolhimento, à caraterização errada da tarifa como auxílio ao funcionamento, quando se trata de um auxílio regional compatível com o mercado comum, e, ainda que se tratasse de um auxílio ao funcionamento, à elegibilidade de tal auxílio a título das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (JO 1998, C 74, p. 9), o quarto, à violação do princípio da boa administração e às disposições do Tratado relativas aos auxílios regionais compatíveis com o mercado comum, o quinto, à violação do princípio da proteção da confiança legítima e, o sexto, à violação de formalidades essenciais.
35 O Tribunal considera oportuno analisar em primeiro lugar o sexto fundamento, relativo à violação de formalidades essenciais.
Quanto ao sexto fundamento, relativo à violação de formalidades essenciais
36 Em primeiro lugar, importa que o Tribunal se pronuncie quanto à admissibilidade do sexto fundamento, contestada pela Comissão.
37 Segundo a Comissão, o referido fundamento foi de tal modo pouco desenvolvido que não cumpre os requisitos do artigo 44.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral. Resulta, todavia, do exame da petição e da réplica que, apesar de a sua fundamentação ser extremamente sucinta, a recorrente apresenta um fundamento composto por duas partes, claramente identificáveis, uma relativa às consequências da alegada invalidade da decisão de 19 de julho de 2006 sobre a legalidade da decisão impugnada (n.° 271 da petição) e a outra relativa à falta de fundamentação da referida decisão (n.° 272 da petição e n.os 73 e 74 da réplica). Consequentemente, o presente fundamento deve ser julgado admissível.
38 Por conseguinte, importa, em segundo lugar, analisar cada uma dessas partes do sexto fundamento.
Quanto à primeira parte do sexto fundamento, relativa ao vício de forma no que toca à invalidade da decisão de 19 de julho de 2006
39 A recorrente alega que «[uma] decisão final tomada em aplicação do artigo 108.°, n.° 2, TFUE, apenas pod[ia] ser legalmente adotada se a decisão de dar início à investigação formal com direito a contraditório fosse válida» e que, «caso a decisão de dar início à investigação fosse anulada, esta anulação também produziria efeitos sobre a decisão impugnada, em relação à qual deixaria de estar preenchido um requisito de forma».
40 Todavia, convidada a pronunciar‑se sobre as consequências que, na sua opinião, se podem extrair do acórdão de 25 de março de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comissão, já referido, confirmado pelo acórdão de 21 de julho de 2011, Trasformazioni/Comissão, já referido, que reconhece a legalidade plena da decisão de 19 de julho de 2006, a recorrente declarou, na audiência, que já não mantinha a primeira parte do seu sexto fundamento de recurso, o que foi feito constar da ata da audiência.
Quanto à segunda parte do sexto fundamento, relativa à violação do dever de fundamentação
41 Com a segunda parte do sexto fundamento, a recorrente alega que foi violado o dever de fundamentação. Afirma, a este respeito, que «a decisão [impugnada] enferma de graves e múltiplas falhas de fundamentação sobre pontos essenciais» (n.° 272 da petição), e remete para a «fundamentação dos primeiros quatro fundamentos» (mesmo número da petição).
42 Em primeiro lugar, importa rejeitar o fundamento de inadmissibilidade da Comissão em relação à segunda parte do presente fundamento, de acordo com o qual os argumentos da recorrente apenas dizem respeito à relevância dos motivos e não à suficiência ou não da fundamentação. Desde logo, a questão do dever de fundamentação é abordada nos n.os 69 a 74 e 78 e 79 da petição, relativos à falta de uma análise económica que permita demonstrar a existência de uma vantagem concedida à recorrente.
43 Seguidamente e sobretudo, a réplica é mais específica e destaca, quanto à violação do dever de fundamentação, a falta de uma análise económica que permita demonstrar a existência de uma vantagem concedida à recorrente, de um preço de mercado, de uma tomada em conta do desenvolvimento regional e dos motivos que levaram a rejeitar o Virtual Power Plant (a seguir «programa VPP»). Além disso, tendo em conta que um fundamento relativo ao dever de fundamentação é de ordem pública (acórdãos do Tribunal de Justiça de 1 de julho de 1986, Usinor/Comissão, 185/85, Colet., p. 2079, n.° 19, e de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Colet., p. I‑1719, n.° 67), o mesmo é admissível ainda que seja invocado pela primeira vez na réplica [acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de fevereiro de 1997, Comissão/Daffix, C‑166/95 P, Colet., p. I‑983, n.os 21 e 25, e acórdão do Tribunal Geral de 6 de julho de 2011, i‑content/IHMI (BETWIN), T‑258/09, Colet., p. II‑3797, n.° 47]. Tal é tanto mais assim quando o fundamento, já invocado na petição, mas não suficientemente especificado, é desenvolvido na fase da réplica.
44 De resto, há que, por um lado, ler a petição à luz da réplica e, por outro, considerar que a recorrente não acusa a Comissão, no âmbito do sexto fundamento, de não ter tomado em atenção os referidos elementos, mas de não os ter mencionado na decisão impugnada. A admissibilidade da segunda parte do fundamento está, portanto, estabelecida.
45 Importa analisar, antes de mais, a simples remissão para fundamentos sobre o mérito da causa a que se procedeu em relação ao segundo e quarto fundamentos e, seguidamente, as alegações formuladas pela recorrente na sua petição (no âmbito do primeiro fundamento, ao qual o sexto fundamento faz referência) e completadas na réplica.
46 No que respeita ao primeiro caso, recorde‑se que, segundo a jurisprudência, o fundamento relativo à violação do artigo 253.° CE, então aplicável, que se refere à falta ou insuficiência de fundamentação, consubstancia uma violação de formalidades essenciais, na aceção do artigo 230.° CE (acórdão Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido, n.° 67, e acórdão do Tribunal Geral de 13 de janeiro de 2004, Thermenhotel Stoiser Franz e o./Comissão, T‑158/99, Colet., p. II‑1, n.° 97). Não sucede o mesmo com as alegações que não tenham verdadeiramente por objeto uma falta ou insuficiência de fundamentação mas que, na realidade, se confundem com a crítica da justeza da decisão recorrida e, portanto, da legalidade material desse ato (acórdãos do Tribunal Geral, Thermenhotel Stoiser Franz e o./Comissão, já referido, n.° 97, e de 14 de janeiro de 2009, Kronoply/Comissão, T‑162/06, Colet., p. II‑1, n.° 23). Essas alegações devem ser julgadas improcedentes no âmbito de tal fundamento (acórdãos do Tribunal Geral, Thermenhotel Stoiser Franz e o./Comissão, já referido, n.os 97 e 98, e de 27 de setembro de 2012, Itália/Comissão, T‑257/10, n.° 53).
47 A propósito da segunda situação, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização.
48 A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato preenche os requisitos do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Em especial, a Comissão não é obrigada a tomar posição sobre todos os argumentos perante ela invocados pelos interessados, bastando‑lhe expor os factos e as considerações jurídicas que assumam uma importância essencial na economia da decisão (acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão, C‑350/88, Colet., p. I‑395, n.° 16; acórdãos do Tribunal Geral de 8 de julho de 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Comissão, T‑198/01, Colet., p. II‑2717, n.os 59 e 60, e de 28 de março de 2012, Ryanair/Comissão, T‑123/09, n.° 178).
49 É à luz das considerações precedentes que importa averiguar se a Comissão fundamentou suficientemente a decisão impugnada no que respeita, em primeiro lugar, à análise económica que a levou a concluir pela existência de uma vantagem concedida à recorrente, em segundo lugar, ao que devia ser o preço de mercado, em terceiro lugar, ao facto de ter examinado se o auxílio podia ser permitido a título do desenvolvimento regional e, em quarto lugar, aos motivos que a levaram a recusar o programa VPP.
50 Assim, no que respeita, em primeiro lugar, à análise económica que levou a Comissão a concluir pela existência de uma vantagem concedida à recorrente, resulta da análise da decisão impugnada que a Comissão recordou, antes de mais, o contexto económico em que se inseriu a decisão Alumix (considerandos 33 a 38 da decisão impugnada), antes de sublinhar a importante evolução que seguidamente caracterizou o mercado de eletricidade italiano (considerandos 39 a 43 da decisão impugnada), para, no final, consagrar uma rubrica inteira (ponto 6.2.1 da decisão impugnada, sob a epígrafe «Existência de uma vantagem») à análise do mercado em que operava a recorrente (considerandos 145 a 158 da decisão impugnada). Recordando designadamente que a decisão Alumix, tomada num contexto monopolístico, não podia ser transposta para um mercado de eletricidade liberalizado (considerando 150 da decisão impugnada), a Comissão salientou, em conformidade com o acórdão de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão, já referido (n.° 71), que era necessário ter em conta as «condições que prevalecem num mercado real» (considerando 146 da decisão impugnada). Especificou ainda qual era a particularidade do mercado da Sardenha (considerandos 155 e 226 a 231 da decisão impugnada).
51 No que respeita, em segundo lugar, ao preço de mercado, a Comissão indicou que o preço obtido pela recorrente era inferior ao que teria obtido em condições reais de mercado devido à intervenção do Estado italiano, uma vez que, se tivesse estado em condições de obter esse preço reduzido diretamente junto de um dos fornecedores de eletricidade das regiões em causa, essa intervenção não teria sido necessária (considerando 145 da decisão impugnada). A Comissão expôs, nos considerandos 146 a 152 da decisão impugnada, os motivos pelos quais considerava ter de rejeitar o cálculo do preço de mercado efetuado pela recorrente, especificando, por outro lado, nos considerandos 153 e 154 da decisão impugnada, que o referido cálculo estava errado, porquanto correspondia aos custos de produção marginais das centrais que satisfazem a carga de base, ou seja, os mais económicos. Ora, a Comissão salientou que esses custos apenas podiam ser obtidos nas horas de vazio, uma vez que a recorrente não consome eletricidade apenas nessas horas, mas 24 horas por dia. Por último, teceu algumas considerações relativas ao preço de mercado na Sardenha (considerando 230 da decisão impugnada), indicando que a tarifa da qual beneficiava a recorrente não correspondia aos critérios contidos na decisão Alumix, mesmo que fossem aplicáveis ao caso em apreço (considerando 155 da decisão impugnada).
52 No que respeita, em terceiro lugar, à elegibilidade do auxílio a título do desenvolvimento regional, parece resultar dos considerandos 60 a 67 da decisão impugnada que, ao invés do que alega a recorrente, a Comissão examinou essa possibilidade com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (considerando 60 da decisão impugnada), referindo que o Veneto não é uma região elegível (considerando 61 da decisão impugnada), o que excluía uma das fábricas das recorrentes. Quanto à segunda fábrica, localizada na Sardenha, a Comissão referiu que esta região era elegível até 31 de dezembro de 2006 (considerando 62 da decisão impugnada), mas que deixou de o ser por força das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (JO 2006, C 54, p. 13), apesar de a recorrente beneficiar de um período transitório de dois anos previsto «para a eliminação linear dos regimes de auxílios ao funcionamento existentes» (considerando 66 da decisão impugnada). A Comissão averiguou, portanto, se o auxílio era necessário (considerando 63 da decisão impugnada) e proporcional às desvantagens regionais (considerando 64 da decisão impugnada), concluindo em sentido negativo. Referiu ainda que o auxílio não era degressivo em termos reais (considerando 65 da decisão impugnada), tendo considerado inoportuna a «introdução de novos auxílios ao funcionamento por uns meses» e previsto a sua «eliminação progressiva», sobretudo «face às reservas apresentadas e ao caráter de distorção da concorrência inerente ao auxílio» (considerando 66 da decisão impugnada). Por último, «manifestou dúvidas» quanto à possibilidade de autorizar a tarifa preferencial a favor da recorrente, «quer como auxílio com finalidade regional quer a qualquer outro título» (considerando 67 da decisão impugnada).
53 Além disso, a decisão impugnada contém uma passagem inteira [ponto 6.5.1, intitulada «Compatibilidade com as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (Sardenha)»] que resume em vinte considerandos a posição da Comissão sobre este assunto (considerandos 220 a 240 da decisão impugnada), em especial quanto à questão da «[c]ontribuição para o desenvolvimento regional» (ponto 6.5.1.2 e considerandos 232 a 237 da decisão impugnada).
54 No que respeita, em quarto lugar, ao programa VPP, a decisão impugnada também o menciona diversas vezes. A Comissão refere‑o na cronologia do litígio, indicando ter analisado a «possibilidade de adotar» o referido programa (considerando 18 da decisão impugnada) e trocou correspondência com a República Italiana a este propósito (considerandos 18 a 20 da decisão impugnada). Também é feita referência a reuniões tidas com esse Estado‑Membro (mesmos considerandos da decisão impugnada). A decisão impugnada contém uma passagem consagrada a esta questão [ponto 6.5.3, sob a epígrafe «Proposta de criação de uma VPP (Sardenha)»], subdividida em duas rubricas, dedicadas à «[d]escrição da VPP italiana» (ponto 6.5.3.1 da decisão impugnada) e à «[c]ompatibilidade da tarifa com base na VPP» (ponto 6.5.3.2 da decisão impugnada). Esta passagem (considerandos 246 a 259 da decisão impugnada) apresenta de forma detalhada o programa VPP e os motivos pelos quais a Comissão «chegou à conclusão de que, no caso vertente, a VPP não fornec[ia] uma base suficiente para justificar a compatibilidade do auxílio, quer no período transitório subsequente à sua aplicação, quer a fortiori no período que antecede a sua aplicação» (considerando 253 da decisão impugnada).
55 Por conseguinte, em relação aos quatro pontos aduzidos em particular pela recorrente, a decisão impugnada, longe de apresentar lacunas, apresenta uma fundamentação pormenorizada e estruturada em argumentos, permitindo tanto à recorrente conhecer os motivos da medida tomada como ao juiz da União Europeia exercer a sua fiscalização.
56 Daqui resulta que a segunda parte do sexto fundamento deve ser julgada improcedente, o que implica, tendo em conta a desistência em relação à primeira parte do mesmo, que o referido fundamento deve ser julgado improcedente.
57 Importa agora analisar o quinto fundamento da recorrente, porquanto essa análise levará o Tribunal Geral a especificar o alcance exato da decisão Alumix.
Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima
58 A recorrente alega que, ao adotar a decisão impugnada, a Comissão violou o princípio da proteção da confiança legítima. Importa salientar, como aliás a recorrente reconhece, que alguns argumentos que invoca no âmbito deste fundamento «já foram submetidos ao Tribunal Geral no âmbito do recurso de anulação da decisão [de 19 de julho de 2006]» (n.° 225 da petição) e que aí «improcederam» (mesmo número da petição). A recorrente pede que os mesmos sejam reapreciados, designadamente em virtude do alcance mais amplo dos referidos argumentos e do facto de a decisão impugnada não ser da mesma natureza que a decisão de 19 de julho de 2006. Por isso, é atendendo à resposta jurisdicional adotada pelo Tribunal Geral e, mais tarde, pelo Tribunal de Justiça, mas sem se limitar a ela, que se deve responder às cinco partes do quinto fundamento, relativas, em primeiro lugar, à confiança legítima que a República Italiana e a recorrente podiam ter no caráter existente, e não novo, do auxílio em questão, devido à constância dos seus efeitos para a recorrente, pelo que, nesse caso, a decisão impugnada constituiria uma violação do artigo 88.° CE (o artigo 108.° TFUE, invocado pela recorrente, não se aplica ratione temporis), em segundo lugar, à confiança legítima criada pelo facto de a Comissão, informada, segundo a recorrente, da alteração ocorrida no estado do direito aplicável depois do prazo previsto no Decreto de 1995, não ter reagido à adoção de novas disposições de direito italiano, deixando a recorrente pressupor que o auxílio em questão devia ser considerado existente, em terceiro lugar, à natureza temporal ilimitada da decisão Alumix, em quarto lugar, à confiança legítima particular que resulta do facto de a tarifa abrangida pelo Decreto de 1995 não ter sido considerada um auxílio de Estado e, em quinto lugar, ao reforço da confiança legítima da recorrente pela atitude da Comissão aquando do procedimento formal de investigação, expressa, em particular, numa carta de 19 de janeiro de 2007.
59 Antes de analisar este fundamento e as suas diferentes partes, importa recordar o que abrange o princípio da proteção da confiança legítima e os requisitos que devem estar preenchidos para que o mesmo seja aplicável.
60 Enquanto princípio fundamental do direito da União (acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de outubro de 1999, Atlanta/Comunidade Europeia, C‑104/97 P, Colet., p. I‑6983, n.° 52), o princípio da proteção da confiança legítima pode ser invocado por qualquer operador económico em cuja esfera jurídica uma instituição tenha feito surgir esperanças fundadas [acórdãos do Tribunal de Justiça de 11 de março de 1987, Van den Bergh en Jurgens e Van Dijk Foods Products (Lopik)/CEE, C‑265/85, Colet., p. 1155, n.° 44, e de 24 de março de 2011, ISD Polska e o./Comissão, C‑369/09 P, Colet., p. I‑2011, n.° 123; acórdão do Tribunal Geral de 27 de setembro de 2012, Producteurs de légumes de France/Comissão, T‑328/09, n.° 18]. Todavia, quando um operador económico prudente e sensato estiver em condições de prever a adoção de uma medida da União suscetível de afetar os seus interesses não pode, quando essa medida for tomada, invocar esse princípio (acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de fevereiro de 1978, Lührs, 78/77, Colet., p. 169, n.° 6, e acórdão de 25 de março de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comissão, já referido, n.° 102). O direito de invocar a confiança legítima pressupõe a reunião de três requisitos cumulativos. Em primeiro lugar, garantias precisas, incondicionais e concordantes, emanadas de fontes autorizadas e fiáveis, devem ter sido fornecidas ao interessado pela administração da União. Em segundo lugar, essas garantias devem ser de molde a criar uma expetativa legítima no espírito daquele a quem se dirigem. Em terceiro lugar, as garantias dadas devem estar em conformidade com as normas aplicáveis (v. acórdão Producteurs de légumes de France/Comissão, já referido, n.° 19 e jurisprudência aí referida).
61 No que respeita, em especial, à aplicabilidade deste princípio em matéria de auxílios de Estado, há que precisar que, tendo em conta o papel fundamental desempenhado pela obrigação de notificação a fim de permitir o controlo dos auxílios de Estado efetuado pela Comissão, o qual tem um caráter imperativo, as empresas beneficiárias de um auxílio só podem, em princípio, ter confiança legítima na regularidade de um auxílio se este tiver sido concedido no respeito do procedimento previsto no artigo 88.° CE, devendo normalmente um operador económico diligente estar na posição de se assegurar que este procedimento foi respeitado. Em particular, quando um auxílio é executado sem notificação prévia à Comissão, sendo assim ilegal nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE, o beneficiário do auxílio não pode, nesse momento, ter confiança legítima na regularidade da sua concessão (v., neste sentido, acórdão Producteurs de légumes de France/Comissão, já referido, n.os 20, 21 e jurisprudência aí referida), salvo quando se verifiquem circunstâncias excecionais (acórdão do Tribunal Geral de 30 de novembro de 2009, França e France Télécom/Comissão, T‑427/04 e T‑17/05, Colet., p. II‑4315, n.° 263).
62 À luz das considerações precedentes, há que analisar sucessivamente a terceira, segunda, quarta, primeira e quinta partes do presente fundamento.
Quanto à terceira parte do quinto fundamento, relativa à natureza temporal ilimitada da decisão Alumix
63 Uma vez que, através da decisão Alumix, a Comissão se pronunciou sobre a conformidade com o direito comunitário do auxílio instituído pelo Decreto de 1995, cuja validade terminava expressamente em 31 de dezembro de 2005, a sua decisão não podia ter um efeito temporal superior ao da medida que constituía o seu objeto. Como a Comissão salientou corretamente na contestação, o acórdão de 25 de março de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comissão, já referido (n.os 105 e 106), já fazia referência a tal raciocínio. Este foi acolhido pelo Tribunal de Justiça, que decidiu que as declarações da Comissão na decisão Alumix não podiam levar a recorrente a acreditar de maneira legítima que as conclusões dessa decisão seriam extensivas à tarifa examinada na decisão de 19 de julho de 2006 (acórdão de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão, já referido, n.° 134) e que, por conseguinte, foi com razão que o Tribunal Geral julgou que a decisão Alumix não podia ter criado na recorrente a confiança legítima de que as conclusões que figuravam nessa decisão continuariam a ser válidas (acórdão de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão, já referido, n.° 135).
64 Por conseguinte, por estes motivos, há que rejeitar a terceira parte do quinto fundamento.
Quanto à segunda parte do quinto fundamento, relativa à confiança legítima criada pela inexistência de reação por parte da Comissão, desde a adoção de novas disposições de direito italiano
65 Importa sublinhar que, embora, por um lado, a decisão Alumix apenas fosse válida durante a vigência do auxílio instituído pelo Decreto de 1995, não se pode, por outro lado, interpretar a inexistência de reação por parte da Comissão como podendo ter criado uma confiança legítima na recorrente.
66 Em primeiro lugar, com efeito, há que observar que o raciocínio da recorrente se baseia num pressuposto errado, uma vez que argumenta que as disposições controvertidas eram do conhecimento da Comissão, quando o que importa aqui determinar é se as mesmas foram notificadas a essa instituição pela República Italiana. No que respeita ao Decreto de 2004, resulta da decisão impugnada (considerandos 1 a 3 da referida decisão) que foi por iniciativa da Comissão, alertada por diversos artigos de imprensa, que as informações foram prestadas por esse Estado‑Membro. Quanto à Lei de 2005, resulta igualmente dos autos, como foi confirmado na audiência, que o artigo 11.°, n.° 11, desta lei, ao invés do artigo 11.°, n.° 12, da mesma, não foi notificado à Comissão, o que o Tribunal de Justiça já tinha declarado anteriormente (acórdão de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão, já referido, n.° 16). Aplica‑se, portanto, a jurisprudência acima recordada no n.° 61, segundo a qual o beneficiário do auxílio não pode ter confiança legítima na regularidade da sua concessão quando um auxílio é executado sem notificação prévia à Comissão.
67 Desta forma, é inútil alegar que houve omissão por parte da Comissão, porquanto as informações em causa lhe foram fornecidas no âmbito de procedimentos por esta iniciados. Nestas circunstâncias, não pode ter sido criada nenhuma confiança legítima pela inércia da Comissão após a notificação, já que nem a inércia nem a notificação ficaram demonstradas.
68 Em segundo lugar e de qualquer forma, no caso em apreço, é incontestável que não existem garantias precisas, incondicionais e concordantes.
69 Impõe‑se, pois, constatar que também há que rejeitar a segunda parte do quinto fundamento.
Quanto à quarta parte do quinto fundamento, relativa à confiança legítima que resulta do facto de a tarifa abrangida pelo Decreto de 1995 não ter sido considerada um auxílio de Estado
70 Do que foi referido no âmbito da análise da terceira parte do quinto fundamento decorre que, limitado no tempo por expirar em 31 de dezembro de 2005, o Decreto de 1995, que era objeto da decisão Alumix, só não podia ser considerado um auxílio estatal durante o período considerado. Como decidiu o Tribunal de Justiça a propósito da apreciação deste assunto pelo Tribunal Geral (acórdão de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão, já referido, n.° 135), a recorrente não podia ter a confiança legítima de que as conclusões que figuram nessa decisão continuariam a ser válidas.
71 Consequentemente, há que rejeitar a quarta parte do quinto fundamento.
Quanto à primeira parte do quinto fundamento, relativa à confiança legítima criada pela natureza existente do auxílio em questão, devido à constância dos seus efeitos em relação à recorrente
72 Resulta da jurisprudência acima recordada nos n.os 60 e 61 que um operador económico apenas pode invocar a violação do princípio da proteção da confiança legítima quando tenha sido razoavelmente prudente, sensato e diligente. Nestas circunstâncias, a recorrente devia, por um lado, atender ao facto de que a tarifa preferencial de que beneficiava ao abrigo do Decreto de 1995, por definição derrogatória em relação à tarifa normal, estava prevista por um período de dez anos e de que não podia de forma alguma estar certa da sua renovação. Por outro lado, não podia ignorar o mecanismo de determinação da tarifa preferencial da qual inicialmente beneficiava, nem podia, em seguida, ignorar o facto de a mesma ter sofrido diversas alterações em relação às quais a Comissão ainda não tinha sido levada a tomar posição. Além disso, precisamente por causa destas alterações, é errado invocar os efeitos constantes da tarifa preferencial concedida ao abrigo do Decreto de 1995, na medida em que a mesma sofreu diversos aumentos, em especial em razão da atualização anual, limitada a 4%, da tarifa concedida ao abrigo da Lei de 2005, conforme interpretada pela AEEG (v. n.° 6 supra e considerandos 49 e 50 da decisão impugnada).
73 À luz de todos estes elementos, a recorrente, enquanto operadora económica razoavelmente prudente, sensata e diligente, não podia criar uma confiança legítima com base no facto de a tarifa inicial se ter tornado permanente e de ser considerada um auxílio existente, sobretudo quando esta tinha evoluído de forma notória desde a decisão Alumix, e isto apesar de a própria recorrente continuar a beneficiar de uma tarifa preferencial.
74 Por conseguinte, há que rejeitar a primeira parte do quinto fundamento.
Quanto à quinta parte do quinto fundamento, relativa ao reforço da confiança legítima da recorrente pela atitude da Comissão aquando do procedimento formal de investigação, expressa, em particular, na carta de 19 de junho de 2007
75 O facto de a Comissão ter iniciado, na carta de 19 de janeiro de 2007, discussões com a República Italiana (e não com a recorrente) relativamente ao programa VPP (considerandos 18 a 20 da decisão impugnada) não só não pode deixar de ser visto como desprovido de incidência sobre a natureza de auxílio existente que a recorrente queria ver reconhecida às medidas executadas pelas disposições de direito italiano controvertidas e, portanto, sobre a confiança legítima que, erradamente, considerava ter o direito de criar com base nas conclusões que a Comissão formulou na decisão Alumix como sobretudo, como a referida carta constituía o começo das conversações quanto à possibilidade de adotar medidas transitórias, não podia, por definição, conter garantias precisas, incondicionais e concordantes.
76 Assim, há que rejeitar a quinta parte do quinto fundamento e, por conseguinte, este último no seu todo.
77 Os restantes quatro fundamentos de recurso serão apreciados na ordem que resulta dos articulados da recorrente.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à qualificação ilegal de auxílio estatal quando não é conferida qualquer vantagem à recorrente
78 O primeiro fundamento, através do qual a recorrente invoca uma violação do artigo 107.° TFUE (na verdade, do artigo 87.° CE, aplicável ratione temporis), comporta diferentes subdivisões, sendo a primeira consagrada à intensidade da fiscalização jurisdicional em matéria de auxílios estatais e ao dever de fundamentação que incumbe, nesta matéria, à Comissão. Quanto a esta última questão, foi declarado, no âmbito da análise da segunda parte do sexto fundamento, que a decisão impugnada estava em conformidade com as exigências que decorrem do artigo 253.° CE. Quanto às considerações de ordem geral relativas à fiscalização do juiz da União em matéria de auxílios estatais, não foram objeto de nenhum argumento concreto relativo à ilegalidade da decisão impugnada e, por conseguinte, devem ser rejeitadas por serem ineficazes.
79 O primeiro fundamento resume‑se, na realidade, a três argumentos: a Comissão devia ter considerado que os critérios adotados na decisão Alumix eram aplicáveis, o que a devia ter levado a chegar à mesma conclusão que naquela decisão, a saber, a inexistência de auxílio estatal (pontos D e E do primeiro fundamento); cabia à Comissão proceder a uma análise económica a fim de determinar a existência eventual de uma vantagem concedida à recorrente (ponto B do primeiro fundamento); isto teria, em todo o caso, implicado que a Comissão adotasse como quadro de raciocínio o funcionamento normal do mercado (ponto C do primeiro fundamento).
80 Há que analisar sucessivamente estes três pontos.
81 Quanto à crítica ao facto de a Comissão ter julgado inaplicáveis ao caso em apreço os critérios adotados na decisão Alumix, é necessário especificar que não se trata de uma questão do âmbito de aplicação temporal desta última, à qual já foi dada resposta no âmbito da análise do quinto fundamento, mas da questão das alterações económicas e jurídicas que desde então ocorreram e que tornaram impossível a reiteração de uma decisão semelhante. Ora, como expõe, com justeza, a Comissão, «é difícil de imaginar uma alteração mais substancial do que a passagem de um preço praticado por um fornecedor para uma tarifa subvencionada pelo Estado» (n.° 54 da contestação).
82 Enquanto, no primeiro caso, a tarifa conferida à recorrente podia equivaler ao desconto concedido por um fornecedor, mesmo numa situação de monopólio (no caso vertente, a ENEL), a um dos seus clientes mais importantes (v., a este respeito, considerandos 36 e 37 da decisão impugnada), as medidas que constituem o objeto da decisão impugnada comportam uma redução de preço fixada pelas autoridades italianas, financiada por uma taxa parafiscal que permite um reembolso à recorrente da diferença entre a tarifa normalmente faturada às empresas e a tarifa preferencial que lhe foi atribuída. Ora, decorre da própria natureza da tarifa preferencial então executada que a recorrente recorria à Caixa de compensação para ser reembolsada da diferença entre o montante da tarifa que lhe era faturada pela ENEL e a tarifa prevista no Decreto de 1995, sendo esta constatação por si só suficiente para constatar que as fábricas da recorrente não suportavam a totalidade dos custos que normalmente teriam pesado nos seus orçamentos (v., neste sentido, acórdão de 25 de março de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comissão, já referido, n.° 68, e acórdão de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão, já referido, n.° 83).
83 Não houve, portanto, erro de direito por parte da Comissão ao considerar que os critérios adotados na decisão Alumix não podiam ser aplicados ao caso em apreço.
84 Quanto ao segundo ponto, importa salientar que, como foi exposto no âmbito da análise da segunda parte do sexto fundamento, a Comissão forneceu múltiplas indicações de ordem económica relativas à evolução do mercado (fim do monopólio) e às características próprias das fábricas das recorrentes (análise de mercado de eletricidade da Sardenha, por exemplo). Está, portanto, em conformidade com o artigo 87.° CE, que exige que a Comissão estabeleça que uma vantagem económica foi concedida à empresa beneficiária (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal Geral de 6 de março de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein‑Westfalen/Comissão, T‑228/99 e T‑233/99, Colet., p. II‑435, n.os 251 e 257, e de 3 de março de 2010, Bundesverband deutscher Banken/Comissão, T‑163/05, Colet., p. II‑387, n.° 98). Em contrapartida, não era necessário que a Comissão expusesse outros argumentos, porquanto a existência de uma vantagem concedida à recorrente resultava da simples descrição do mecanismo executado. As avaliações económicas complexas exigidas, por exemplo, para a aplicação do critério do investidor privado numa economia de mercado não podiam ter qualquer utilidade no caso de um mecanismo compensatório financiado por uma taxa parafiscal que visa desonerar uma sociedade do pagamento de uma parte dos custos de eletricidade necessários para a produção dos produtos que comercializa no território da União. A Comissão não era, portanto, obrigada a proceder a uma análise económica mais aprofundada do que a que figura na decisão impugnada.
85 Quanto ao terceiro argumento da recorrente, relativo ao facto de que a Comissão devia ter raciocinado no âmbito do funcionamento de um mercado normal e não de um mercado existente, basta recordar que, segundo jurisprudência constante, um auxílio de Estado deve ser apreciado por si só, e não à luz dos objetivos que visam, por exemplo, compensar a natureza imperfeitamente concorrencial de um mercado (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de abril de 2004, Itália/Comissão, C‑372/97, Colet., p. I‑3679, n.° 67 e jurisprudência aí referida).
86 Por conseguinte, há que julgar o primeiro fundamento improcedente por infundado.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à ilegalidade que resulta da inexistência da determinação do montante do auxílio
87 Importa aqui recordar que a Comissão, na decisão impugnada, por um lado, declara que o auxílio em questão é incompatível com o mercado comum e, por outro, ordena a sua recuperação parcial. É em relação a este último aspeto que se coloca a questão da determinação do montante do auxílio.
88 Segundo jurisprudência constante, nenhuma disposição do direito da União exige que a Comissão, quando ordena a restituição de um auxílio declarado incompatível com o mercado comum, fixe o montante exato do auxílio a restituir. Basta que a decisão da Comissão contenha indicações que permitam ao seu destinatário determinar por si próprio esse montante, sem grandes dificuldades (acórdãos do Tribunal de Justiça de 12 de outubro de 2000, Espanha/Comissão, C‑480/98, Colet., p. I‑8717, n.° 25, e de 18 de outubro de 2007, Comissão/França, C‑441/06, Colet., p. I‑8887, n.° 29; acórdão do Tribunal Geral de 15 de junho de 2010, Mediaset/Comissão, T‑177/07, Colet., p. II‑2341, n.° 181).
89 A decisão impugnada satisfazia estas exigências, uma vez que, como, de resto, refere o despacho de 9 de julho de 2010, Alcoa Trasformazioni/Comissão, já referido (n.° 11), sem especificar o montante exato do auxílio a recuperar, indica o método segundo o qual esse montante deve ser calculado. Este equivale à diferença entre o preço contratual e o preço preferencial, o qual corresponde à indemnização compensatória recebida pela empresa no período em causa (considerando 285 da decisão impugnada). O artigo 1.° da decisão impugnada faz uma referência expressa a este considerando. O artigo 2.° da dita decisão especifica que a esse montante acrescem juros e determina as modalidades de cálculo dos mesmos. Resulta, por último, da análise do referido artigo que a Comissão renunciou, em relação à fábrica situada na Sardenha, à recuperação do auxílio relativamente ao período compreendido entre 19 de janeiro de 2007 e 19 de novembro de 2009.
90 Consequentemente, há que rejeitar o segundo fundamento por ser infundado.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo, a título principal, à qualificação errada de auxílio ao funcionamento e, a título subsidiário, à elegibilidade de tal auxílio a título das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional
91 Importa precisar, desde logo, o caráter limitado do terceiro fundamento da recorrente, uma vez que apenas é relativo à fábrica localizada na Sardenha, sendo certo que o Veneto não é uma região elegível à concessão de auxílios de finalidade regional com base no artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE. A Comissão precisa, na decisão impugnada (considerando 240 da referida decisão) e na contestação, que a Sardenha deixou de ser uma região assistida no final do ano de 2006. Daqui decorre que é apenas na medida em que o terceiro fundamento se baseia na ilegalidade do auxílio respeitante ao período que antecede essa data, relativamente à fábrica na Sardenha, que as duas partes desse fundamento devem ser analisadas.
Quanto, a título principal, à qualificação errada do auxílio em questão de auxílio ao funcionamento
92 A recorrente, no âmbito da sua contestação da análise da Comissão segundo a qual o auxílio em questão era incompatível com o mercado comum, alega que não se tratava de um auxílio ao funcionamento que, enquanto tal, é excluído, em princípio, do âmbito de aplicação das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (pontos 4.15 a 4.17 das referidas orientações). A recorrente invoca, designadamente, a natureza temporária da medida em causa e da finalidade essencialmente regional da mesma. Todavia, esta argumentação não convence. Com efeito, por um lado, a recorrente beneficiou de uma tarifa preferencial durante quinze anos (desde a entrada em vigor do Decreto de 1995 até à notificação da decisão impugnada, e, em particular, do artigo 4.° desta, por força do qual a República Italiana devia anular todos os futuros pagamentos do auxílio em causa). Por outro lado, a tarifa preferencial não era apenas respeitante à Sardenha, mas também ao Veneto. De qualquer modo, segundo jurisprudência constante, constituem auxílios ao funcionamento os auxílios que visam libertar uma empresa dos custos que devia normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente ou das suas atividades normais (acórdãos do Tribunal de Justiça de 19 de setembro de 2000, Alemanha/Comissão, C‑156/98, Colet., p. I‑6857, n.° 30, e de 21 de julho de 2011, Freistaat Sachsen e Land Sachsen‑Anhalt/Comissão, C‑459/10 P, não publicado na Coletânea, n.° 34; acórdão Kronoply/Comissão, já referido, n.° 75). Portanto, o auxílio em causa, que permitia à recorrente diminuir os custos associados ao seu consumo de eletricidade que, por definição, se enquadra na gestão corrente, era verdadeiramente um auxílio ao funcionamento. Tanto mais assim é quanto, como a produção de alumínio exige um consumo mais intensivo de energia (considerando 74 da decisão impugnada), a aquisição de eletricidade revestia uma importância crucial para o funcionamento da recorrente.
93 Há, pois, que rejeitar a primeira parte do terceiro fundamento.
Quanto, a título subsidiário, à elegibilidade do auxílio em causa a título das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional
94 Mesmo em relação aos auxílios ao funcionamento, era possível, a título excecional, autorizar os auxílios destinados às regiões elegíveis ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE, desde que fossem justificados pela sua contribuição para o desenvolvimento regional e pela sua natureza, e desde que o seu nível fosse proporcional às desvantagens que visavam colmatar. Estes auxílios deviam ser limitados no tempo e degressivos. A recorrente considera, a título subsidiário, que a Comissão devia ter admitido, no que respeita à fábrica na Sardenha, a elegibilidade do auxílio a este título. Esta argumentação não pode ser acolhida.
95 Desde logo, e este ponto bastava, por si só, para a Comissão se recusar a considerar o auxílio como sendo elegível a título das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, o auxílio em causa não era degressivo (considerandos 65 e 239 da decisão impugnada), apesar do limite de 4% imposto para o aumento da tarifa. Importa, com efeito, salientar que o aumento limitado do montante nominal da tarifa preferencial não implica, ipso facto, a diminuição do montante compensatório pago ao beneficiário da referida tarifa, uma vez que o custo real da eletricidade para o operador pode continuar a ser superior ao que o mesmo fatura ao referido beneficiário em virtude da tarifa preferencial, mesmo acrescido de 4%. Por conseguinte, como indicou corretamente a Comissão, sem ser contestada, a tarifa preferencial só era degressiva quando os preços médios líquidos diminuíam na União, e era progressiva em todas as restantes situações.
96 Seguidamente, a Comissão indicou, de modo perfeitamente convincente, os motivos pelos quais o auxílio em causa não contribuía de forma sustentável para o desenvolvimento regional. Assim, nos considerandos 235 e 236 da decisão impugnada, a Comissão recordou que a própria recorrente tinha reconhecido a falta de viabilidade da fábrica na Sardenha sem o benefício da tarifa preferencial e demonstrou que, mesmo atendendo ao impacto futuro sobre o preço de mercado da construção de novas infraestruturas (um gasoduto e um cabo submarino), o preço seria comparável ao que é praticado no resto da Itália, mas não podia, em caso algum, atingir o preço de 30 euros por megawatt/hora, «necessário para assegurar a rentabilidade de uma fundição» (considerando 235 da decisão impugnada). Assim, a fábrica da recorrente, longe de se tornar, graças ao auxílio em causa, o motor do desenvolvimento futuro da ilha, dependia ela própria inteiramente da tarifa preferencial.
97 Por último, uma vez que as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional exigem que o auxílio, para ser elegível, seja proporcional às desvantagens que visa colmatar, a Comissão averiguou se a tarifa preferencial correspondia à diferença que poderia existir, para outros clientes, entre a Sardenha e a península italiana. Ora, a Comissão chegou à conclusão de que o reembolso pago à recorrente era muito mais elevado do que qualquer diferença que podia existir (considerando 238 da decisão impugnada). Nestas circunstâncias, a recorrente não pode validamente alegar que o auxílio em questão era proporcional e, assim, elegível.
98 Não estando cumpridos estes critérios, a Comissão considerou corretamente que tal obstava à elegibilidade da tarifa preferencial na Sardenha a título das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional.
99 Daqui resulta que a segunda parte do terceiro fundamento também deve ser julgada improcedente, tal como, consequentemente, o terceiro fundamento na sua globalidade.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da boa administração e do artigo 107.°, n.° 3, TFUE, no que respeita ao programa VPP
100 A recorrente considera que, com a carta de 19 de janeiro de 2007 e, no geral, com a sua atitude em relação à apreciação do programa VPP, a Comissão violou, grave e manifestamente, o princípio da boa administração e o artigo 107.°, n.° 3, TFUE (na realidade, atendendo à data da adoção da decisão impugnada, o artigo 87.°, n.° 3, CE).
101 Desde logo, importa recordar que, entre as garantias conferidas pela ordem jurídica da União nos procedimentos administrativos, figura, designadamente, o princípio da boa administração, ao qual está associada a obrigação de analisar com cuidado e imparcialidade todos os elementos relevantes do caso concreto (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de novembro de 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Colet., p. I‑5469, n.° 14, e acórdão do Tribunal Geral de 23 de setembro de 2009, Estónia/Comissão, T‑263/07, Colet., p. II‑3463, n.° 99).
102 Seguidamente, importa salientar que a Comissão reconheceu, no considerando 281 da decisão impugnada, que a longa duração das discussões encetadas em 2007 sobre o programa VPP, embora justificada, em larga medida, pela reação tardia da República Italiana, «[era] contrária ao princípio da boa administração e [tinha] influenci[ado] o comportamento do beneficiário durante o prosseguimento da investigação».
103 Ora, embora o Tribunal Geral não esteja minimamente vinculado à apreciação que a Comissão possa fazer do seu próprio comportamento e deva exercer a sua própria fiscalização da legalidade da decisão impugnada, está vinculado, em contrapartida, no âmbito da referida fiscalização, tanto pela petição como pelo objeto exato da decisão impugnada.
104 Assim, na medida em que a violação do princípio da boa administração seria devida às hesitações da Comissão e à sua falta de celeridade na instituição do programa VPP em relação à fábrica da recorrente situada na Sardenha, importa referir que a Comissão considerou oportuno «não impor a recuperação do auxílio concedido à unidade sarda no período compreendido entre a data da carta, ou seja, 19 de janeiro de 2007, e a data da […] decisão [impugnada]» (considerando 282 da decisão impugnada). O artigo 2.°, n.° 1, da decisão impugnada reflete esta análise. Por conseguinte, não sendo suscetível de afetar a legalidade da decisão impugnada quanto à questão da compatibilidade do auxílio em causa com o mercado comum e desprovido de incidência sobre o montante do auxílio cuja recuperação foi ordenada pela Comissão para o período posterior a 18 de janeiro de 2007 em relação à fábrica na Sardenha, o fundamento relativo à violação do princípio da boa administração deve ser rejeitado como sendo, em parte, ineficaz.
105 Todavia, a leitura do referido fundamento dá a entender que a recorrente o coloca numa perspetiva mais ampla, na rubrica intitulada «Condução do procedimento administrativo pela Comissão», invocando designadamente os atrasos que resultaram, aparentemente, da conjugação dos seguintes elementos:
– o teor da decisão Alumix, na qual a Comissão considerou que as medidas aplicadas pelo Decreto de 1995 não constituíam um auxílio estatal;
– a inércia da Comissão depois de ter sido informada das alterações ao auxílio inicial;
– o facto de, no que respeita ao Decreto de 2004, a Comissão ter dado início a uma investigação em relação aos novos beneficiários da tarifa preferencial, mas não em relação à recorrente;
– a adoção da decisão de 19 de julho de 2006;
– a adoção da decisão impugnada, depois do abandono da hipótese que representava o programa VPP.
106 Estes diferentes elementos, quer sejam considerados separadamente ou na sua globalidade, não podem constituir uma violação do princípio da boa administração. Com efeito, em primeiro lugar, foi recordado que a decisão Alumix não podia permitir à recorrente considerar que o respetivo âmbito de aplicação excedia os dez anos previstos pelo Decreto de 1995 para a concessão da tarifa preferencial de que tinha beneficiado. Em segundo lugar, não se pode acusar a Comissão de não ter respeitado o princípio da boa administração se essa instituição, devido a um comportamento exclusivamente imputável a um terceiro, não estava em condições de bem administrar. Ora, é pacífico que, no caso em apreço, foi devido à falta de notificação do Decreto de 2004 e do artigo 11.°, n.° 11, da Lei de 2005 pela República Italiana, comportamento que constitui uma ilegalidade, que a Comissão não pôde tomar uma posição, como devia ter feito, se o procedimento de notificação dos auxílios tivesse sido respeitado. Além disso, como foi acima referido nos n.os 65 a 67, a Comissão não fez prova da inércia depois da adoção de novas disposições pelas autoridades italianas, mas pediu‑lhes que prestassem as informações que considerava necessárias. Em terceiro lugar, a decisão de 19 de julho de 2006 foi julgada legal tanto pelo Tribunal Geral como pelo Tribunal de Justiça, incluindo na medida em que implicava a separação da parte relativa à recorrente daquela respeitante aos novos beneficiários de uma tarifa preferencial designados pelo Decreto de 2004. Em quarto lugar, recordou‑se acima no n.° 104 que, no que respeita ao atraso causado pela abertura das discussões sobre o programa VPP, e ao posterior abandono dessa hipótese, a própria Comissão optou por ter essa circunstância em conta ao renunciar à recuperação do respetivo montante de subsídio, o que não constitui certamente um ato de má administração.
107 Por último, no que respeita à alegada violação do artigo 87.°, n.° 3, CE relativa à omissão, por parte da Comissão, da avaliação dos efeitos do programa VPP na Sardenha, importa recordar que a Comissão considerou corretamente, na decisão impugnada, que o referido programa não fornece uma base suficiente para justificar a compatibilidade do auxílio, quer no período transitório subsequente à sua aplicação, quer a fortiori no período que antecede a sua aplicação (considerando 253 da decisão impugnada). Com efeito, tendo a Sardenha deixado de ser uma região elegível, por força dessa disposição, no final do ano de 2006 e tendo as discussões entre a Comissão e a República Italiana sido iniciadas no princípio do ano de 2007, o artigo 87.°, n.° 3, CE não podia ter sido violado pelo facto de a Comissão ter renunciado à tomada em conta do referido programa, até porque o princípio geral consagrado no artigo 87.°, n.° 1, CE é o da proibição de auxílios de Estado e porque as derrogações a este princípio devem ser objeto de interpretação estrita (acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de abril de 2004, Alemanha/Comissão, C‑277/00, Colet., p. I‑3925, n.° 20, e de 23 de fevereiro de 2006, Atzeni e o., C‑346/03 e C‑529/03, Colet., p. I‑1875, n.° 79; acórdão do Tribunal Geral de 2 de dezembro de 2008, Nuova Agricast e Cofra/Comissão, T‑362/05 e T‑363/05, não publicado na Coletânea, n.° 80).
108 Resulta das considerações precedentes que o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.
109 Por conseguinte, como nenhum dos seis fundamentos procede, há que negar provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
110 Tendo a Comissão pedido a condenação da recorrente nas despesas e tendo esta sido vencida, há que, nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, condená‑la nas despesas, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias. Nos termos do artigo 87.°, n.° 4, do mesmo regulamento, a República Italiana, que interveio no litígio, suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Alcoa Trasformazioni Srl suportará as suas próprias despesas, bem como as efetuadas pela Comissão Europeia, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias.
3) A República Italiana suportará as suas próprias despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 16 de outubro de 2014.
Assinaturas