Ediție provizorie
Cauzele conexate T‑50/06 RENV II și T‑69/06 RENV II
Irlanda
și
Aughinish Alumina Ltd
împotriva
Comisiei Europene
„Ajutoare de stat – Directiva 92/81/CEE – Accize pentru uleiurile minerale – Uleiuri minerale utilizate drept combustibil în producția de alumină – Scutire de acciză – Ajutoare existente sau noi – Articolul 1 litera (b) punctele (i), (iii) și (iv) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 – Securitate juridică – Încredere legitimă – Termen rezonabil – Principiul bunei administrări – Abuz de putere – Obligația de motivare – Noțiunea de ajutor de stat – Avantaj – Afectarea comerțului dintre statele membre – Denaturarea concurenței”
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 22 aprilie 2016
1. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Protecția încrederii legitime – Securitate juridică – Includere – Principiul estoppel – Excludere
2. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Securitate juridică – Conținut – Intangibilitatea actelor instituțiilor – Respectarea normelor de competență și de procedură – Obligația de evitare a incoerențelor care pot apărea în cadrul aplicării diferitor dispoziții ale dreptului Uniunii – Conținut și consecințe în materia ajutoarelor de stat
(art. 88 CE)
3. Ajutoare acordate de state – Competențe ale Consiliului și, respectiv, ale Comisiei – Decizie a Consiliului prin care un stat membru este autorizat, în conformitate cu Directiva 92/81, să introducă o scutire de accize – Lipsa incidenței în ceea ce privește repartizarea de către tratat a competențelor respective
[art. 87 CE, 88 CE și 93 CE; Directiva 92/81 a Consiliului, art. 8 alin. (4) și (5); Decizia 2001/224 a Consiliului, considerentul (5) și art. 1 alin. (2)]
4. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere în raport cu situația obiectivă, independent de comportamentul instituțiilor – Decizie a Consiliului prin care un stat membru este autorizat, în conformitate cu Directiva 92/81, să introducă o scutire de accize – Apreciere a Comisiei privind lipsa, în acest cadru, a unei denaturări a concurenței și a unui obstacol în calea bunei funcționări a pieței interne – Lipsa incidenței în ceea ce privește puterea de apreciere a Comisiei în materia ajutoarelor de stat – Lipsa încălcării principiilor securității juridice și efectului util, precum și a articolului 8 alineatul (5) din Directiva 92/81
[art. 87 alin. (1) CE și art. 88 alin. (2) CE; Directiva 92/81 a Consiliului, art. 8 alin. (4) și (5)]
5. Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Adoptarea unei decizii care conține un ordin de suspendare a plății unui pretins ajutor – Obligația Comisiei de a adopta o asemenea decizie – Inexistență
[art. 88 CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 11 alin. (1)]
6. Acțiune în anulare – Motive – Nemotivare sau insuficiența motivării – Motiv distinct de cel al legalității pe fond
(art. 230 CE și 253 CE)
7. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Decizie a Comisiei în materia ajutoarelor de stat – Gravitatea atingerii aduse concurenței și a afectării schimburilor comerciale dintre statele membre
[art. 87 alin. (1) CE și art. 253 CE]
8. Ajutoare acordate de state – Afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre – Atingere adusă concurenței – Criterii de apreciere – Ajutoare pentru funcționare – Ajutor de importanță scăzută și dimensiune modestă a întreprinderii care nu exclud a priori afectarea schimburilor comerciale
[art. 87 alin. (1) CE]
9. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordare de către autoritățile publice a unei scutiri fiscale anumitor întreprinderi – Includere – Ajutor existent – Condiție – Plata efectivă a ajutorului acordat
[art. 87 CE și 88 CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 1 lit. (b) pct. (i)]
10. Ajutoare acordate de state – Ajutoare existente și ajutoare noi – Procedură de control al ajutoarelor – Proceduri distincte – Efectele unei decizii de incompatibilitate
(art. 88 CE)
11. Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Apreciere la data la care Comisia adoptă decizia – Schimbarea regimului juridic înainte de adoptarea deciziei – Consecințe – Aplicare a normelor materiale în vigoare la momentul deciziei Comisiei – Aplicare în timp a normelor de procedură – Codificare a regulilor jurisprudențiale – Apreciere
[art. 88 CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 1 lit. (b), art. 4 alin. (6) și art. 15]
12. Ajutoare acordate de state – Ajutoare existente și ajutoare noi – Transformare a unui ajutor notificat în ajutor existent – Condiții – Prerogativa statului membru în cauză de a pune în aplicare ajutorul numai după expirarea termenului de deschidere a procedurii oficiale de investigare
(art. 88 CE)
13. Ajutoare acordate de state – Ajutoare existente și ajutoare noi – Lipsa unei investigații privind un ajutor nou într‑o perioadă relativ lungă – Transformare în ajutor existent – Inadmisibilitate
(art. 88 CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 15)
14. Ajutoare acordate de state – Ajutoare existente și ajutoare noi – Transformare a unui ajutor nou în ajutor existent – Termen de prescripție de zece ani pentru recuperarea unui ajutor ilegal – Aplicare în timp
[art. 88 CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 11 alin. (2) și art. 15]
15. Ajutoare acordate de state – Recuperarea unui ajutor ilegal – Prescripția de zece ani prevăzută la articolul 15 din Regulamentul nr. 659/1999 – Momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție – Data la care ajutorul este acordat beneficiarului
[art. 88 alin. (2) CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 15]
16. Ajutoare acordate de state – Recuperarea unui ajutor ilegal – Ajutor acordat cu încălcarea normelor de procedură prevăzute la articolul 88 CE – Încredere legitimă eventuală a beneficiarilor – Condiții și limite – Încetarea încrederii legitime începând cu publicarea deciziei de deschidere a procedurii oficiale de investigare, chiar în cazul unor împrejurări excepționale
[art. 87 CE și 88 CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 14 alin. (1); Directiva 92/81 a Consiliului]
17. Ajutoare acordate de state – Decizie a Comisiei de deschidere a procedurii oficiale de investigare a unei măsuri de stat – Obligația de adoptare a unei decizii într‑un termen rezonabil – Încălcare – Lipsa unui obstacol cu privire la recuperarea unui ajutor – Limite – Încălcarea dreptului la apărare
[art. 88 CE; Regulamentul nr. 659/1999 al Consiliului, art. 7 alin. (6) și art. 13 alin. (2)]
18. Ajutoare acordate de state – Procedură administrativă – Obligația Comisiei de a solicita părților în cauză să își prezinte observațiile – Excluderea părților în cauză de la beneficiul dreptului la apărare
[art. 88 alin. (2) CE]
19. Procedură jurisdicțională – Cheltuieli de judecată – Obligarea părții care a avut câștig de cauză la suportarea unei părți a propriilor cheltuieli de judecată
[art. 225 CE; Regulamentul de procedură al Tribunalului (1991), art. 135]
1. Principiul estoppel este o instituție juridică anglo‑saxonă care nu există ca atare în dreptul Uniunii Europene, împrejurare care nu se opune ca anumite principii precum principiile securității juridice și protecției încrederii legitime și anumite reguli precum regula nemo potest venire contra factum proprium, consacrate de acesta, să poată fi considerate că se află în legătură sau că sunt înrudite cu acest principiu. Prin urmare, o critică trebuie respinsă ca nefondată în drept, în măsura în care se întemeiază pe o încălcare a principiului estoppel, împrejurare care nu aduce atingere posibilității de a examina argumentele părții în cauză atunci când acestea pot fi prezumate că susțin un motiv întemeiat în esență pe principiul securității juridice sau pe principiul protecției încrederii legitime.
(a se vedea punctul 56)
2. Principiul securității juridice constituie un principiu general al dreptului Uniunii, care urmărește să garanteze previzibilitatea situațiilor și a raporturilor juridice din dreptul Uniunii. În acest scop, este esențial ca instituțiile Uniunii să respecte intangibilitatea actelor pe care le‑au adoptat și care afectează situația juridică și materială a subiectelor de drept, astfel încât ele nu vor putea modifica aceste acte decât cu respectarea normelor de competență și de procedură.
Respectarea principiului securității juridice impune de asemenea ca instituțiile să evite, în principiu, incoerențele care pot apărea în punerea în aplicare a diferitor dispoziții de drept al Uniunii, în special în ipoteza în care aceste dispoziții vizează același obiectiv, cum ar fi o concurență nedenaturată pe piața comună. În această privință, în materia ajutoarelor de stat, principiul securității juridice impune ca atunci când Comisia a creat, cu nerespectarea obligației de diligență care îi revine, o situație având un caracter echivoc, din cauza introducerii unor elemente de incertitudine și a lipsei de claritate în reglementarea aplicabilă, cumulată cu o lipsă prelungită de reacție din partea sa în pofida cunoașterii de către aceasta a ajutoarelor în cauză, Comisia are obligația să clarifice situația respectivă înainte de a putea pretinde să întreprindă orice acțiune prin care urmărește să dispună restituirea ajutoarelor plătite deja.
(a se vedea punctele 59 și 218)
3. Procedura prevăzută la articolul 8 alineatul (4) din Directiva 92/81 privind armonizarea structurilor accizelor la uleiurile minerale, care atribuia Consiliului, hotărând în unanimitate la propunerea Comisiei, competența de a autoriza un stat membru să introducă scutiri sau alte reduceri de accize decât cele prevăzute de directiva menționată din motive de politici specifice, are o finalitate și un domeniu de aplicare diferite de cele ale regimului prevăzut la articolul 88 CE.
În consecință, o decizie a Consiliului prin care un stat membru este autorizat, conform articolului 8 alineatul (4) din această directivă, să introducă o scutire de accize nu poate avea drept efect să împiedice Comisia să exercite competențele pe care i le atribuie tratatul și, în consecință, să pună în aplicare procedura prevăzută la articolul 88 CE pentru a examina dacă această scutire constituie un ajutor de stat și să adopte la finalizarea acestei proceduri, dacă este cazul, o decizie prin care se constată existența unui asemenea ajutor.
Pe de altă parte, împrejurarea că deciziile Consiliului de autorizare acordă scutiri totale de accize stabilind condiții precise de ordin geografic și temporal și că acestea din urmă sunt respectate în mod strict de statele membre nu are incidență asupra repartizării competențelor între Consiliu și Comisie și nu poate, așadar, să împiedice Comisia să își exercite propriile competențe.
Rezultă că, prin punerea în aplicare, fără a iniția în prealabil procedura prevăzută la articolul 8 alineatul (5) din Directiva 92/81, a procedurii prevăzute la articolul 88 CE pentru a examina dacă o scutire de accize constituie ajutor de stat și prin adoptarea, la finalizarea acestei proceduri, a unei decizii prin care se constată existența unui asemenea ajutor, deși articolul 1 alineatul (2) din Decizia 2001/224 privind ratele reduse și scutirile de accize pentru anumite uleiuri minerale utilizate în scopuri specifice autoriza în mod expres statul membru în cauză să continue aplicarea acestei scutiri, Comisia nu încalcă principiile securității juridice și efectului util al actelor instituțiilor și nici articolul 8 alineatul (5) din Directiva 92/81. Astfel, deciziile de autorizare ale Consiliului, adoptate la propunerea Comisiei, pot să își producă efectele numai în domeniul acoperit de normele în materia armonizării legislațiilor privind accizele și nu aduc atingere efectelor unei eventuale decizii pe care Comisia poate să o adopte în exercitarea competențelor sale în materia ajutoarelor de stat.
(a se vedea punctele 62-64, 66, 69, 73 și 91)
4. Noțiunea de ajutor de stat corespunde unei situații obiective și nu poate depinde de comportamentul sau de declarațiile instituțiilor. În consecință, faptul că, la adoptarea deciziilor Consiliului în temeiul articolului 8 alineatul (4) din Directiva 92/81 privind armonizarea structurilor accizelor la uleiurile minerale, Comisia a apreciat că scutirile de accize pentru uleiurile minerale utilizate drept combustibil pentru producția de alumină nu determină denaturări ale concurenței și nu constituie obstacole în calea bunei funcționări a pieței comune nu se poate opune ca scutirile respective să fie calificate drept ajutoare de stat, în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, dacă sunt îndeplinite condițiile existenței unui ajutor de stat. De aici rezultă a fortiori că, în vederea calificării scutirilor de accize drept ajutoare de stat, Comisia nu este legată de aprecierile Consiliului din deciziile sale în materia armonizării legislațiilor privind accizele, potrivit cărora scutirile respective nu determină denaturări ale concurenței și nu constituie obstacole în calea bunei funcționări a pieței comune.
Reiese că, prin punerea în aplicare a procedurii prevăzute la articolul 88 CE pentru a examina dacă scutirea în litigiu constituie ajutor de stat și prin adoptarea, la finalizarea acestei proceduri, a unei decizii prin care se constată un ajutor incompatibil cu piața comună și prin care se dispune restituirea acestuia, Comisia nu a făcut decât să exercite competențele pe care i le conferă Tratatul CE în materia ajutoarelor de stat și că, procedând astfel, nu a încălcat nici principiile securității juridice și efectului util, nici articolul 8 alineatul (5) din Directiva 92/81.
(a se vedea punctele 69-71, 74 și 88)
5. Articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 privind aplicarea articolului 88 CE nu impune Comisiei, atunci când sunt îndeplinite anumite condiții, să adopte un ordin de suspendare a plății unui ajutor ilegal, ci prevede numai că poate adopta un asemenea ordin atunci când consideră necesar.
(a se vedea punctele 79 și 259)
6. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 97)
7. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 99 și 100)
8. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 112-115, 120, 122, 124 și 127)
9. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 117 și 201)
10. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 139)
11. Deși apărarea principiilor securității juridice și încrederii legitime impune limite pentru aplicarea imediată a normelor materiale, aceste limite nu pot acționa în ceea ce privește ajutorul ilegal sau ajutorul notificat până în momentul în care Comisia îl autorizează. Într‑adevăr, în sistemul și în logica controlului exercitat în privința ajutoarelor de stat, situația nu este stabilită imediat și definitiv prin notificarea sau acordarea ajutorului, ci rămâne deschisă până la adoptarea unei decizii a instituțiilor Uniunii. În acest context, este de competența Comisiei să aplice normele materiale în vigoare la momentul la care se pronunță asupra ajutorului sau asupra schemei de ajutoare în discuție, precum și asupra compatibilității acestuia sau a acesteia cu piața comună, acestea fiind singurele norme în funcție de care trebuie să fie apreciată legalitatea deciziei pe care o adoptă în această privință.
În schimb, normele de procedură nu pot reglementa acte de procedură intervenite înainte de intrarea lor în vigoare. Într‑adevăr, în cazul normelor de procedură, trebuie să se plece de la premisa că acestea sunt, de regulă, de natură să se aplice procedurilor în curs de desfășurare la data intrării lor în vigoare. Situația este însă diferită în ceea ce privește normele prin care se urmărește codificarea normelor de procedură care, conform jurisprudenței Curții, erau deja aplicabile în perioada în care aceste norme de procedură au intrat în vigoare.
Este cazul special al normei prevăzute la articolul 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 659/1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 88 CE, care privește efectele inacțiunii Comisiei în ceea ce privește examinarea preliminară a unei notificări a unui ajutor de stat. Astfel, această normă a vizat îndeosebi codificarea anumitor norme de procedură care, conform jurisprudenței Curții rezultate din Hotărârea din 11 decembrie 1973, Lorenz, 120/73, erau deja aplicabile în perioada în care aceste norme de procedură au intrat în vigoare.
(a se vedea punctele 140, 141, 169, 190 și 228)
12. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 154, 156, 160 și 229)
13. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 160)
14. Articolul 15 din Regulamentul nr. 659/1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 88 CE, care prevede transformarea unui ajutor nou în ajutor existent după expirarea termenului de prescripție de zece ani pentru recuperarea unui ajutor ilegal, este o normă de procedură considerată că se aplică la momentul intrării sale în vigoare. Cu toate acestea, întrucât acest articol nu conține nicio dispoziție tranzitorie cu privire la aplicarea sa în timp, acesta se aplică tuturor procedurilor oficiale de investigare aflate în desfășurare la momentul intrării sale în vigoare sau inițiate de la această dată. Rezultă că, deși acordarea ajutorului a intervenit la o dată anterioară celei a intrării în vigoare a articolului 15 din Regulamentul nr. 659/1999, aceasta are însă ca efect începerea curgerii termenului de prescripție de zece ani prevăzut la acest articol, atunci când decizia de recuperare a acestui ajutor intervine, precum în speță, ulterior intrării în vigoare a articolului menționat.
(a se vedea punctul 173)
15. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 181)
16. Un stat membru ale cărui autorități au acordat un ajutor cu încălcarea normelor de procedură prevăzute la articolul 88 CE poate invoca încrederea legitimă a întreprinderii beneficiare pentru a contesta în fața instanței Uniunii validitatea unei decizii a Comisiei prin care dispune să recupereze ajutorul, însă nu pentru a se sustrage de la obligația de a lua măsurile necesare în vederea executării acesteia. Cu toate acestea, având în vedere rolul fundamental al obligației de notificare pentru a permite efectivitatea controlului ajutoarelor de stat de către Comisie, care prezintă un caracter imperativ, beneficiarii unui ajutor pot avea, în principiu, încredere legitimă în legalitatea ajutorului respectiv numai dacă acesta a fost acordat cu respectarea procedurii prevăzute la articolul 88 CE, iar un operator economic diligent trebuie să fie în mod normal în măsură să se asigure că procedura a fost respectată.
În aceste condiții, întârzierea Comisiei în a decide că un ajutor este ilegal și că acesta trebuie desființat și recuperat de un stat membru poate, în anumite împrejurări, să determine o încredere legitimă a beneficiarilor ajutorului menționat de natură să împiedice Comisia să solicite statului membru respectiv să dispună restituirea acelui ajutor. Cu toate acestea, în lumina cerințelor care decurg din principiile protecției încrederii legitime și securității juridice, o asemenea situație cu caracter echivoc creată prin deciziile Consiliului, adoptate la propunerea Comisiei, prin care un stat membru este autorizat să introducă scutiri sau reduceri ale ratei accizei în temeiul Directivei 92/81 privind armonizarea structurilor accizelor la uleiurile minerale contravine numai recuperării ajutorului acordat în temeiul scutirii în litigiu până la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a deciziei de deschidere a procedurii oficiale de investigare. În schimb, de la data acestei publicări, beneficiarul ajutorului trebuie să știe că, dacă scutirea în litigiu constituie un ajutor de stat, aceasta trebuie autorizată de Comisie în conformitate cu articolul 88 CE. Rezultă că publicarea deciziei de deschidere a procedurii oficiale de investigare determină efectiv încetarea încrederii legitime pe care beneficiarul ajutorului o putea avea anterior în ceea ce privește caracterul legal al unei asemenea scutiri. Astfel, această publicare este capabilă să elimine orice incertitudine legată de modul de redactare a deciziilor de autorizare ale Consiliului cu privire la faptul că măsurile în discuție, întrucât constituie ajutoare de stat, trebuie să fie autorizate de Comisie în conformitate cu articolul 88 CE.
În sfârșit, în privința unor împrejurări excepționale care ar putea să fi întemeiat în mod legitim încrederea legitimă a beneficiarului unui ajutor ilegal pe caracterul legal al acestuia, orice inacțiune aparentă a Comisiei este lipsită de semnificație atunci când o schemă de ajutoare nu i‑a fost notificată. O asemenea soluție se aplică și într‑un caz în care o schemă de ajutoare a fost pusă în aplicare fără a fi respectat preavizul de punere în aplicare impus de Hotărârea din 11 decembrie 1973, Lorenz, 120/73, și, în consecință, fără a fi urmată integral procedura prevăzută la articolul 88 CE.
(a se vedea punctele 214, 216, 223-225, 230 și 252)
17. Simplul fapt că Regulamentul nr. 659/1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 88 CE, în afara unui termen de prescripție de zece ani începând de la data acordării ajutorului, la încetarea căruia nu mai poate fi dispusă recuperarea, nu prevede un termen, nici măcar indicativ, pentru examinarea de către Comisie a unui ajutor ilegal, în conformitate cu articolul 13 alineatul (2) din acest regulament, care să prevadă că Comisia nu este legată de termenul stabilit la articolul 7 alineatul (6) din același regulament, nu se opune ca instanța Uniunii să verifice dacă această instituție nu a respectat un termen rezonabil sau a acționat în mod excesiv de tardiv.
Astfel, în temeiul articolului 7 alineatul (6) din Regulamentul nr. 659/1999, termenul de referință pentru finalizarea unei proceduri oficiale de investigare în cadrul ajutoarelor de stat notificate este de 18 luni. Acest termen, chiar dacă nu este aplicabil ajutoarelor ilegale, în conformitate cu articolul 13 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999, furnizează o referință utilă pentru aprecierea caracterului rezonabil al duratei unei proceduri oficiale de investigare care privește o măsură care este pusă în aplicare în mod nelegal.
În această privință, un termen de puțin mai mult de 49 de luni între adoptarea deciziei de deschidere a procedurii oficiale de investigare și adoptarea unei decizii prin care se constată un ajutor de stat și prin care se dispune recuperarea acestuia, care este puțin mai mult decât dublul celui prevăzut la articolul 7 alineatul (6) din Regulamentul nr. 659/1999 pentru a finaliza o procedură oficială de investigare în cadrul ajutoarelor de stat notificate, pare nerezonabil. Un asemenea termen nu este justificat nici în ceea ce privește unele dosare care nu prezintă nicio dificultate vădită și asupra cărora Comisia a putut să își formeze o opinie chiar înainte de deschiderea procedurii oficiale de investigare.
Cu toate acestea, nerespectarea unui termen rezonabil justifică anularea deciziei adoptate la capătul acestui termen numai în măsura în care cuprinde și o încălcare a dreptului la apărare al întreprinderilor în cauză.
(a se vedea punctele 217, 234, 237-239, 242, 248, 259 și 268-270)
18. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 271)
19. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 276 și 277)