CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NILS WAHL
presentate il 30 novembre 2017 (1)
Causa C‑510/16
Carrefour Hypermarchés SAS
Fnac Paris
Fnac Direct
Relais Fnac
Codirep
Fnac Périphérie
contro
Ministre des finances et des comptes publics
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia)]
«Aiuti di Stato – Articolo 108, paragrafo 3, TFUE – Regolamento (CE) n. 659/1999 – Articolo 1, lettera c) – Nozione di “nuovi aiuti” – Regolamento (CE) n. 794/2004 – Articolo 4 – Regimi di aiuti notificati dichiarati incompatibili con il mercato interno – Regime di aiuti al settore della produzione cinematografica e audiovisiva – Aumento significativo del gettito di un’imposta parafiscale destinato a finanziare un regime di aiuti rispetto alle stime notificate alla Commissione – Nozione di “aumenti superiori al 20% della dotazione per un regime di aiuto autorizzato” – Rapporto con l’obbligo di notifica previa»
1. Un aumento sostanziale del gettito fiscale generato da un’imposta con cui viene finanziato un regime di aiuti autorizzato, rispetto alle stime fornite inizialmente alla Commissione europea nel contesto di una notifica ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato, dà luogo a un «aiuto nuovo» secondo l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE? Questo è il fulcro delle questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte nel caso di specie.
2. In sintesi, le questioni riguardano la corretta interpretazione della nozione di «modifiche degli aiuti esistenti». L’esame di detta nozione potrà indurre la Corte a riflettere più in generale sul rapporto esistente, da un lato, tra l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e l’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999 (2) e, dall’altro, l’articolo 4 del regolamento n. 794/2004 (3).
3. Tuttavia, prima di procedere a tale esame, la Corte dovrà ribadire le condizioni alle quali le imposte rientrano nell’ambito di applicazione delle disposizioni del Trattato FUE in materia di aiuti di Stato. Spetterà poi al giudice del rinvio verificare la sussistenza di tali condizioni.
I. Contesto normativo
A. Regolamento n. 659/1999
4. L’articolo 1 del regolamento n. 659/1999 («Definizioni») così recita:
«Ai fini del presente regolamento, si intende per:
a) “aiuti” qualsiasi misura che risponda a tutti i criteri stabiliti all’articolo [107, paragrafo 1, TFUE];
b) “aiuti esistenti”:
(…)
ii) gli aiuti autorizzati, ossia i regimi di aiuti e gli aiuti individuali che sono stati autorizzati dalla Commissione o dal Consiglio;
(…)
c) “nuovi aiuti”: tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti».
B. Regolamento n. 794/2004
5. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004 («Oggetto e ambito di applicazione»), «[i]l presente regolamento stabilisce disposizioni dettagliate relativamente alla forma, al contenuto e ad altre modalità delle notificazioni e delle relazioni annuali di cui al [regolamento n. 659/1999]. Esso stabilisce anche disposizioni per il calcolo dei termini in tutti i procedimenti relativi agli aiuti di Stato e del tasso d’interesse per il recupero di aiuti illegittimi».
6. L’articolo 4 del regolamento n. 794/2004 («Procedura di notificazione semplificata per determinate modifiche ad aiuti esistenti») così dispone:
«1. Ai fini dell’articolo 1, lettera c) del [regolamento n. 659/1999] si intende per modifica di un aiuto esistente qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato comune. Un aumento non superiore al 20% della dotazione originaria di un regime di aiuti non è tuttavia considerato una modifica ad un aiuto esistente.
2. Le seguenti modifiche di un aiuto esistente sono notificate utilizzando il modulo di notificazione semplificato riportato nell’allegato II:
a) aumenti superiori al 20% della dotazione per un regime di aiuto autorizzato (…)».
II. Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
7. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale trae origine da un ricorso proposto da Carrefour Hypermarchés SAS (in prosieguo: la «Carrefour»), Fnac Direct, Relais Fnac, Codirep, Fnac Paris e Fnac Périphérie (in prosieguo, congiuntamente, le «ricorrenti») diretto a ottenere il rimborso dell’imposta sulle vendite e sulle locazioni al pubblico di videogrammi per l’uso privato (in prosieguo: l’«imposta controversa») versata dalla Carrefour nel 2008 e nel 2009 e dalle altre ricorrenti nel 2009, 2010 e 2011.
8. L’imposta di cui trattasi, unitamente a un’imposta sui biglietti del cinema e a un’imposta sui servizi televisivi (in prosieguo, congiuntamente: le «tre imposte») è destinato a finanziare un regime di aiuti di Stato al settore della produzione cinematografica e audiovisiva (in prosieguo: il «regime di aiuti in questione»). Detto regime è gestito da un organismo amministrativo indipendente, il Centre national de la cinématographie et de l’image animée (Centro nazionale della cinematografia e dell’immagine animata; in prosieguo: il «CNC»).
9. Con decisione del 22 marzo 2006, la Commissione ha dichiarato il regime di aiuti in questione compatibile con il mercato interno (4). Successivamente, con decisione del 10 luglio 2007, la Commissione ha autorizzato una modifica delle modalità di finanziamento del regime di aiuti in questione, consistente, inter alia, in norme modificate sull’imposizione fiscale dei servizi televisivi (5). Con decisione del 20 dicembre 2011, la Commissione ha autorizzato una proroga del regime di aiuti in questione fino al 31 dicembre 2017 (6).
10. Nell’agosto del 2012, la Cour des comptes (Corte dei conti, Francia) ha pubblicato una relazione sulla gestione e sul finanziamento del CNC (7). Secondo detta relazione, il gettito delle tre imposte è aumentato di quasi il 60% tra il 2007 e il 2011 e corrispondeva al 46,3% dopo l’introduzione di adeguamenti in seguito a modifiche nelle pratiche contabili. La menzionata relazione indicava che tale aumento era dovuto principalmente al forte aumento del gettito dell’imposta sui servizi televisivi, passato da EUR 362 milioni nel 2007 a EUR 631 milioni nel 2011, imputabile, in particolare, alla riforma della base imponibile di tale imposta intervenuta nel marzo 2007, riforma di cui la Commissione ha tenuto conto nella sua decisione del 10 luglio 2007.
11. Le ricorrenti hanno inizialmente adito il Tribunal administratif de Montreuil (Tribunale amministrativo di Montreuil, Francia), che ne ha respinto i ricorsi con sentenze del 19 luglio 2012, del 20 giugno 2013 e del 18 luglio 2013. I ricorsi in appello proposti contro tali sentenze sono stati parimenti respinti dalla Cour administrative d’appel de Versailles (Corte d’appello amministrativa di Versailles, Francia) con sentenze del 20 dicembre 2013 e del 4 marzo 2014. Il procedimento principale verte su un’impugnazione per soli motivi di diritto proposta contro queste ultime sentenze dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia).
12. Le ricorrenti sostengono, inter alia, che la Cour administrative d’appel de Versailles (Corte d’appello amministrativa di Versailles) ha commesso un errore omettendo di dichiarare che l’aumento del gettito costituisce un aumento superiore al 20% della dotazione per il regime di aiuti ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 794/2004. Di conseguenza, esse affermano che avrebbe dovuto essere effettuata una nuova notifica conformemente all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
13. Il Ministre des Finances et des Comptes publics (Ministro delle Finanze e dei Conti pubblici, Francia) replica che non era necessaria alcuna notifica ulteriore, in assenza di modifiche che avessero inciso sulla sostanza stessa del regime iniziale. Egli sostiene, inoltre, che eventuali modifiche devono essere valutate alla luce degli aiuti effettivamente concessi ai beneficiari, e non in funzione dell’aumento delle risorse allocate, che può dar luogo all’accantonamento delle somme in questione da parte del CNC o al loro recupero da parte dello Stato.
14. Nutrendo dubbi in ordine alla corretta interpretazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e dell’articolo 4 del regolamento n. 794/2004, il giudice del rinvio ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se, nel caso di un regime di aiuti finanziato con risorse aventi una destinazione specifica, qualora uno Stato membro abbia regolarmente notificato le modifiche giuridiche aventi un’incidenza sostanziale su tale regime, prima che fosse data loro attuazione, e in particolare quelle concernenti le modalità di finanziamento di quest’ultimo, un aumento significativo del gettito fiscale destinato al regime, rispetto alle previsioni fornite alla [Commissione], costituisca una modifica sostanziale ai sensi dell’[articolo 108 TFUE], tale da giustificare una nuova notifica.
2) In tal caso, in qual modo si applichi l’articolo 4 del [regolamento n. 794/2004], ai sensi del quale un aumento superiore al 20% della dotazione originaria di un regime di aiuti esistente costituisce una modifica di tale regime di aiuti, e in particolare:
a) come esso si combini con l’obbligo di notifica previa di un regime di aiuti sancito all’articolo [108, paragrafo 3, TFUE];
b) qualora il superamento della soglia del 20% della dotazione originaria di un regime di aiuti esistente fissata al suddetto articolo 4 del [regolamento n. 794/2004] giustifichi una nuova notifica, se tale soglia debba essere valutata rispetto all’importo dei ricavi destinati al regime di aiuti o rispetto alle spese effettivamente attribuite ai beneficiari, escluse le somme accantonate o che hanno costituito l’oggetto di prelievi a favore dello Stato;
c) qualora l’osservanza di tale soglia del 20% debba essere valutata rispetto alle spese destinate al regime di aiuti, se una siffatta valutazione debba essere eseguita ponendo a confronto il massimale globale di spesa indicato nella decisione di approvazione con la dotazione globale attribuita successivamente all’insieme degli aiuti dall’organismo destinatario oppure ponendo a confronto i massimali notificati per ciascuna categoria di aiuti identificata in tale decisione con la linea di bilancio corrispondente di tale organismo».
15. Hanno presentato osservazioni scritte le ricorrenti, i governi francese, ellenico e italiano nonché la Commissione. All’udienza tenutasi il 21 settembre 2017 hanno presentato osservazioni orali le ricorrenti, il governo francese e la Commissione.
III. Analisi
A. Ricevibilità
16. Il governo italiano osserva che le questioni sollevate potrebbero essere ipotetiche e quindi irricevibili, in primo luogo, in quanto la validità delle decisioni della Commissione del 22 marzo 2006, del 10 luglio 2007 e del 20 dicembre 2011 (in prosieguo: le «decisioni della Commissione») non è stata messa in discussione e, in secondo luogo, a causa della mancanza di un nesso di destinazione tra l’imposta controversa e le somme pagate in base al regime di aiuti in questione.
17. Non condivido le preoccupazioni espresse dal governo italiano.
18. Le questioni vertenti sul diritto dell’Unione sono assistite da una presunzione di rilevanza. Il rifiuto della Corte di pronunciarsi su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile solo qualora risulti in modo manifesto che la richiesta interpretazione del diritto dell’Unione non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale, qualora il problema sia di natura ipotetica, o anche quando la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le sono sottoposte (8).
19. Per quanto riguarda la prima preoccupazione sollevata da detto governo, il fatto che non siano stati proposti ricorsi di annullamento avverso le decisioni della Commissione relative al regime di aiuti in questione non rende ipotetica la causa in esame. Anche supponendo che, con i loro ricorsi, le ricorrenti tentino di eludere dette decisioni, il giudice del rinvio non ha posto in dubbio la validità delle stesse. Pertanto, tali decisioni restano vincolanti (9).
20. Quanto alla seconda preoccupazione, se pure è vero che il giudice del rinvio non sembra avere preso posizione sulla questione se il gettito dell’imposta controversa sia necessariamente destinato al finanziamento del regime di aiuti in questione, ciò non può essere escluso. Di conseguenza, non mi pare evidente che le questioni sollevate siano ipotetiche (10).
21. La domanda di pronuncia pregiudiziale è pertanto ricevibile.
B. Sulla prima questione
1. Osservazioni preliminari
22. Nonostante le mie osservazioni relative alla ricevibilità della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, resta il fatto che le questioni sollevate dal Conseil d’État (Consiglio di Stato) possono essere intese in vari modi.
23. Secondo una prima interpretazione della prima questione pregiudiziale, essa riguarda, quanto meno implicitamente, il problema preliminare se le tre imposte rientrino nell’ambito di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato (in prosieguo: la «prima interpretazione»). Infatti, anche se, da un lato, potrebbe sembrare che il tenore della prima questione pregiudiziale confermi la tesi secondo cui il giudice del rinvio propende per una risposta affermativa, la seconda questione sub b), dall’altro, rimette in forse tale presunzione distinguendo tra i ricavi destinati al regime di aiuti (o, sotto una diversa prospettiva, il gettito fiscale prodotto) e le spese attribuite (gli aiuti erogati). In ogni caso, viene in mente la prima interpretazione, tenuto conto della natura della controversia pendente dinanzi al giudice del rinvio. A tale proposito, i governi francese e italiano ritengono che le tre imposte non ricadano nell’ambito di applicazione delle suddette norme.
24. Secondo una possibile seconda interpretazione della prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio ritiene in realtà che le tre imposte non rientrino nel campo di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato, ma nondimeno intende sapere se un aumento significativo del gettito fiscale destinato al finanziamento di un regime di aiuti autorizzato, rispetto alle stime fornite nel contesto della notifica, costituisca una modifica di detto regime la quale, a sua volta, attivi l’obbligo di notifica ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3 TFUE, anche nel caso in cui le condizioni relative a detto regime di aiuti restino invariate (in prosieguo: la «seconda interpretazione»).
25. Infine, è possibile anche una terza interpretazione della prima questione pregiudiziale. Secondo essa, il giudice del rinvio ritiene che le tre imposte ricadano nell’ambito di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato. Su tale base, esso intende sapere se un aumento significativo del gettito fiscale destinato al finanziamento di un regime di aiuti autorizzato, rispetto alle stime fornite nel contesto della notifica, costituisca una modifica di detto regime la quale, a sua volta, attivi l’obbligo di notifica ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3 TFUE, anche nel caso in cui le condizioni relative a detto regime di aiuti restino invariate (in prosieguo: la «terza interpretazione»).
26. Nel prosieguo esaminerò in quest’ordine ciascuna delle tre interpretazioni della prima questione pregiudiziale. A tale proposito, come ammesso dalla Commissione in udienza, la posizione da adottare in ordine alla terza interpretazione della prima questione pregiudiziale presuppone che le tre imposte rientrino effettivamente nell’ambito di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato.
2. Prima interpretazione: in quali casi le imposte ricadono nell’ambito di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato del Trattato FUE?
27. I tributi non rientrano nell’ambito di applicazione delle disposizioni del Trattato FUE in materia di aiuti di Stato, salvo che costituiscano la modalità di finanziamento di una misura di aiuto, formandone così parte integrante. Affinché un’imposta possa ritenersi parte integrante di una misura di aiuto, deve sussistere un vincolo di destinazione cogente tra l’imposta e l’aiuto in forza della normativa nazionale pertinente, nel senso che il gettito dell’imposta viene necessariamente destinato al finanziamento dell’aiuto e incide direttamente sulla sua entità e, conseguentemente, sulla valutazione della compatibilità dell’aiuto medesimo con il mercato interno (11).
28. Ad esempio, un aumento di un’imposta dalla quale talune imprese sono esenti non può essere contestato in forza delle norme in materia di aiuti Stato se il gettito di tale aumento non ha un’incidenza diretta sulle somme pagate (12). Inoltre, se le autorità competenti possono effettuare una valutazione discrezionale, in forza della normativa applicabile, in merito alla ripartizione del gettito di una tassa tra le varie destinazioni, tale gettito non influenza direttamente l’entità dell’aiuto dal momento che esso può essere destinato a finanziare altre misure previste dalla medesima legge che non costituiscono aiuti di Stato (13). Analogamente, se la normativa nazionale indica semplicemente l’importo da pagare ai beneficiari tra un valore minimo e un valore massimo, indipendentemente dal gettito dell’imposta che lo finanzia, e detto importo viene fissato individualmente dalle autorità competenti su base discrezionale, non sussiste alcun nesso tra il gettito dell’imposta e l’importo pagato (14). Per contro, non si può escludere che una tassa influisca direttamente sull’entità degli aiuti quando l’organo incaricato del relativo pagamento non sia dotato del potere di destinare i fondi disponibili a fini diversi da quello degli aiuti stessi (15).
29. In tale contesto, se le tre imposte non formano parte integrante del regime di aiuti in questione, il problema se un aumento del gettito costituisca una modifica di un aiuto esistente diviene priva di rilievo.
30. Il governo francese ammette che esiste una disposizione imperativa di diritto francese in base alla quale il gettito delle tre imposte deve essere destinato al regime di aiuti in questione (16). Tuttavia, il medesimo governo ritiene che il gettito generato dalle suddette imposte non influisca direttamente e automaticamente sull’importo degli aiuti pagati in base a tale regime.
31. In primo luogo, il governo francese osserva che dalla decisione della Commissione del 22 marzo 2006 emerge che quest’ultima era dello stesso parere, dato che, inter alia, le cifre fornite erano stime e la Commissione non monitorava l’evoluzione del gettito in questione, pur avendo imposto alle autorità francesi di produrre relazioni annuali sugli importi pagati in base al regime di aiuti in questione.
32. In secondo luogo, detto governo sostiene che gli introiti netti delle tre imposte non sono interamente destinati al finanziamento del regime di aiuti in questione. Secondo la normativa francese applicabile (17), il Parlement (Parlamento, Francia) può modificare o revocare l’assegnazione del gettito generato dalle suddette imposte al CNC e ridistribuirlo nel bilancio generale dello Stato francese, ad esempio fissando una soglia massima («écrêtement»). Inoltre, se dal bilancio in pareggio del CNC emerge un’eccedenza, essa viene accantonata. Viceversa, se il bilancio di un determinato esercizio è negativo, il CNC può utilizzare detto accantonamento.
33. In terzo luogo, il gettito generato dalle tre imposte non viene attribuito esclusivamente al regime di aiuti in questione, in quanto il CNC può destinarlo ad altri scopi, compresa la copertura dei costi operativi.
34. In quarto luogo, l’importo massimo annuo dell’aiuto pagabile in base al regime di aiuti in questione non dipende dall’ammontare del gettito generato dalle tre imposte, come dimostrano le relazioni annuali fornite dalle autorità francesi alla Commissione. A tale proposito, anche altre entrate sono destinate al finanziamento del regime di aiuti in questione, quali i canoni di licenza percepiti dal CNC per la conservazione dei registri cinematografici e audiovisivi nonché per la concessione delle licenze cinematografiche, i depositi presso casse professionali e le sovvenzioni statali.
35. In quinto luogo, l’aiuto viene pagato in base a criteri oggettivi che non dipendono dal gettito generato dalle tre imposte e che sono descritti nella decisione del 22 marzo 2006.
36. Per quanto riguarda il primo argomento del governo francese, se la Commissione ritiene che un’imposta costituisca parte integrante di un regime di aiuti previsto, deve tenere conto di detta imposta per valutare la compatibilità del regime in questione con il mercato interno. Nelle sue decisioni del 22 marzo 2006 e del 10 luglio 2007, la Commissione non ha espressamente esaminato il primo aspetto, vale a dire se le tre imposte costituissero parte integrante del regime di aiuti in questione (per il secondo aspetto, relativo alla compatibilità, v. infra, paragrafi da 61 a 65). In udienza, essa ha affermato che tale esame era implicito. Tuttavia, la circostanza che ciò sia vero (o adeguato) o meno è, in ogni caso, priva di conseguenze, poiché la questione se un’imposta costituisca parte integrante di una misura di aiuto riguarda la nozione di «aiuto» e pertanto non dipende, di per sé, dal parere della Commissione al riguardo, posto che tale parere non è vincolante per la Corte.
37. Quanto al quarto argomento, il fatto che il regime di aiuti in questione potrebbe anche essere cofinanziato con le entrate provenienti da altre fonti non osta a che le tre imposte costituiscano parte integrante di detto regime.
38. I restanti argomenti esposti dal governo francese meritano invece una riflessione approfondita. Sebbene la nozione di «tributo che costituisce parte integrante di una misura di aiuto» sia una nozione autonoma di diritto dell’Unione che non dipende dalla posizione assunta nel diritto nazionale (18), e la Corte possa esaminarla essa stessa ed applicarla alle circostanze del procedimento principale (19), mi sembra che, come tendenzialmente confermato dall’udienza, tali argomenti non possano essere accolti né confutati senza un’ analisi e un esame ulteriori della situazione di diritto e di fatto esistente in Francia. Nel contesto del presente procedimento, ciò richiede la partecipazione del giudice del rinvio. Se detto giudice concordasse con la descrizione delle tre imposte fornita dal governo francese, allora a mio parere esse non costituiscono parte integrante del regime di aiuti in questione (20).
39. A tale proposito, la Commissione ha sostenuto in udienza che, a differenza della situazione esistente all’epoca dei fatti, il nesso fra le tre imposte e il regime di aiuti in questione si era interrotto in un momento successivo non precisato, a causa di ripetuti recuperi, da parte delle competenti autorità di bilancio francesi, dei proventi cumulati di dette imposte. Inoltre, la Commissione ha escluso che avesse alcuna rilevanza il fatto che il CNC potesse accantonare i proventi fiscali, in quanto essa ha ritenuto che l’accantonamento di tali fondi costituisse un pagamento differito dell’aiuto che non incideva sul nesso fra le tre imposte e il regime di aiuti.
40. Tuttavia, siffatti argomenti non mi inducono a credere che le tre imposte costituiscano parte integrante del regime di aiuti in questione. Al contrario.
41. In primo luogo, sotto il profilo temporale, non è coerente ridurre, come fa in sostanza la Commissione, l’accantonamento dei proventi fiscali a un mero pagamento differito dell’aiuto – in tal modo estendendo potenzialmente, di fatto, il periodo di riferimento oltre il 2011 – e allo stesso ritenere decisivo il momento successivo all’epoca dei fatti nel quale la competente autorità di bilancio francese ha iniziato a recuperare regolarmente detti proventi al bilancio generale. Inoltre, la distinzione tra l’accantonamento dei proventi fiscali nel bilancio del CNC e il recupero di detti proventi appare parimenti artificioso. Non è inverosimile che il primo abbia semplicemente preceduto in ordine cronologico il secondo, di modo che le due operazioni non sarebbero così chiaramente distinte come indicato dalla Commissione. Inoltre, la Commissione non ha spiegato perché sarebbe importante distinguere tra l’esercizio del potere di recuperare il gettito fiscale e la titolarità di siffatto potere.
42. In secondo luogo, il fatto che la Commissione abbia osservato in udienza che vi è stata una successiva separazione tra il gettito generato dalle tre imposte e gli importi pagati in base al regime di aiuti in questione conferma che si tratta di una correlazione spuria. Se un’imposta costituisce realmente parte integrante di un determinato regime di aiuti, tale nesso non può essere interrotto, salvo che intervenga una modifica della normativa che lo disciplina (21). Ciò non si è verificato nel caso in esame.
43. Infine, non può essere accolta la tesi proposta dalla Commissione in udienza, secondo cui il requisito risultante dalla giurisprudenza in base al quale l’imposta in questione deve avere un’incidenza diretta sull’entità dell’aiuto non andrebbe interpretato rigidamente, ma piuttosto in modo tale da garantirne l’efficacia. Infatti, come osservato supra al paragrafo 27, la regola generale è che le norme in materia di aiuti di Stato non riguardano le imposte. Esiste tuttavia un’eccezione relativa alle imposte che costituiscono parte integrante di un regime di aiuti. Ne consegue che l’interpretazione proposta dalla Commissione equivale ad interpretare detta eccezione in senso ampio e la regola generale in senso restrittivo.
44. Pertanto, la mia posizione riguardo alla prima interpretazione della prima questione pregiudiziale è che un aumento dei proventi di un’imposta destinati al finanziamento di un regime di aiuti non rientra nell’ambito di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato del Trattato FUE se detta imposta, pur potendo essere destinata al finanziamento del regime di aiuti, non ha un’incidenza diretta sull’entità dell’aiuto pagato. Spetta al giudice del rinvio verificare tale circostanza nel procedimento principale.
3. Seconda interpretazione: se un aumento significativo, rispetto alle stime fornite con la notifica di un regime di aiuti, del gettito di un’impsota che non costituisce parte integrante di detto regime costituisca una modifica di un aiuto esistente soggetta a previa notifica ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato
45. La seconda interpretazione della prima questione pregiudiziale si basa sulla premessa che le tre imposte non costituiscano parte integrante del regime di aiuti in questione.
46. In tal caso, la risposta alla prima questione pregiudiziale, intesa conformemente alla seconda interpretazione, discenderebbe direttamente dalla posizione adottata in ordine alla prima interpretazione.
47. Infatti, se un’imposta non rientra di per sé nell’ambito di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato, non può rientrarvi neppure un aumento significativo del relativo gettito, a prescindere dalle stime fornite.
4. Terza interpretazione: se un aumento significativo, rispetto alle stime fornite con la notifica di un regime di aiuti, del gettito generato da un’imposta che costituisce parte integrante di detto regime debba essere considerato una modifica di un aiuto esistente soggetto a previa notifica ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato
48. La terza interpretazione della prima questione pregiudiziale richiede un’ulteriore riflessione. Essa riguarda essenzialmente l’obbligo incombente agli Stati membri in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, di notificare le modifiche di misure di aiuto esistenti, che esaminerò nel prosieguo.
a) L’obbligo degli Stati membri di notificare le modifiche degli aiuti esistenti e di non attuarle prima dell’autorizzazione
49. L’obbligo incombente agli Stati membri di notificare le misure di aiuto e di astenersi dal dare loro esecuzione riguarda, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, «i progetti diretti a istituire o modificare aiuti». Il Trattato FUE istituisce procedimenti distinti a seconda che gli aiuti siano esistenti o nuovi. Mentre «i progetti diretti a istituire o modificare aiuti», o gli aiuti nuovi, conformemente all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, devono essere preventivamente notificati alla Commissione e non possono essere attuati prima che la procedura si sia conclusa con una decisione definitiva, gli aiuti esistenti possono, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, essere regolarmente attuati fin tanto che la Commissione non ne abbia constatata l’incompatibilità (22).
50. Poiché solo gli aiuti nuovi attivano l’obbligo di notificare le relative misure e di astenersi dal dare loro esecuzione, è fondamentale sapere se una misura costituisca un aiuto esistente o un aiuto nuovo (23). All’articolo 1 del regolamento n. 659/1999, il Consiglio ha definito i «nuovi aiuti» in termini negativi come gli aiuti che non siano aiuti esistenti, comprese «le modifiche degli aiuti esistenti». Non viene chiarito in che cosa consistano tali modifiche.
b) Cosa sono le «modifiche degli aiuti esistenti»?
51. All’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004, la Commissione ha indicato che essa considera come modifica di un aiuto esistente «qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato comune». Tale definizione sembra basata sulla giurisprudenza pregressa (24) ed è citata anche nella giurisprudenza recente della Corte (25).
52. Prima che la Commissione adottasse detta disposizione, la Corte stessa aveva indicato in cosa consistano tali modifiche. Nel precedente fondamentale in materia, la sentenza Namur‑Les assurances du crédit (26), la Corte ha dichiarato che «la comparsa di un nuovo aiuto o la modifica di un aiuto esistente non può, qualora l’aiuto risulti da disposizioni di legge precedenti che non vengono modificate, essere valutata in base all’entità dell’aiuto e in particolare in base al suo importo finanziario in ogni momento della vita dell’impresa». La Corte ha poi aggiunto che «[u]n aiuto può essere qualificato come nuovo aiuto o modifica in riferimento alle disposizioni che lo prevedono, alle loro modalità e ai loro limiti» (27).
53. In tale contesto, la circostanza che una determinata misura costituisca o meno una «modifica di un aiuto esistente» dipende dalla risposta a tre domande. Primo, qual è la misura nazionale che concede l’aiuto esistente? Potrebbe trattarsi di una legge, come nella causa Namur‑Les assurances du crédit, di un appalto pubblico (28) o di un altro tipo di atto. Secondo, la misura nazionale è stata modificata? Terzo, in caso affermativo, tale modifica è puramente formale o amministrativa?
54. Di norma, la terza domanda è quella più problematica. La giurisprudenza, tuttavia, fornisce alcune indicazioni: da un lato, l’estensione di un regime di aiuti autorizzato, sia essa temporale (29) o relativa ai beneficiari (30), sembra necessariamente influire sul contenuto dell’aiuto esistente e costituire una modifica dello stesso. Dall’altro, se l’asserita modifica è complessa, occorre un’analisi più approfondita (31).
55. Tuttavia, risulta necessaria in tutti i casi una qualche forma di intervento statale che modifichi la misura di aiuto esistente (32).
56. Ciò posto, la questione se una misura costituisca una «modifica di un aiuto esistente» non può, ovviamente, essere risolta senza tenere conto dello strumento giuridico che autorizza la misura di aiuto esistente. Salvo nei casi in cui la misura di aiuto in questione sia stata adottata prima dell’entrata in vigore dei Trattati o dell’adesione dello Stato membro interessato, il punto di partenza per stabilire se una determinata circostanza costituisca una «modifica di un aiuto esistente» (e quindi un evento soggetto all’obbligo di notifica) è costituito, di norma, dalla decisione della Commissione che autorizza tale misura di aiuto (33). Infatti, in qualità di controllore degli aiuti di Stato, la Commissione può, in forza dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999, subordinare la sua autorizzazione a determinate condizioni. Se l’aiuto pagato in base a un regime di aiuti approvato non soddisfa le condizioni stabilite in una decisione della Commissione che autorizza detto regime, l’aiuto pagato deve essere considerato un aiuto nuovo (34).
c) La mia posizione
57. Secondo la terza interpretazione della prima questione pregiudiziale, il problema che la Corte deve risolvere è se un aumento significativo del gettito di un’imposta destinato a finanziare un regime di aiuti autorizzato costituisca una modifica di detto regime ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, anche qualora la base legislativa e regolamentare di detto regime di aiuti resti invariata.
58. Le ricorrenti e la Commissione ritengono che tale ipotesi ricorra nel caso di specie. Essi basano la loro tesi principalmente sull’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 794/2004.
59. Per contro, i tre governi intervenienti sostengono il punto di vista contraria. I governi ellenico ed italiano si basano, in particolare, sulla sentenza Namur‑Les assurances.
60. Concordo con detti governi.
61. Come si è già rilevato, la premessa in base alla quale la Corte deve rispondere alla prima questione, come intesa nella terza interpretazione, è che il gettito fiscale considerato, incluso il suo aumento, costituisce parte integrante del regime di aiuti in questione. In tali circostanze, la Commissione è tenuta a prendere in considerazione le imposte di cui trattasi per esaminare il regime di aiuti in questione dopo la sua notifica al fine di prendere posizione sulla sua compatibilità con il mercato interno (35).
62. La Commissione sembra avere proceduto in tal senso nel caso di specie.
63. Nella decisione del 22 marzo 2006, che ha inizialmente autorizzato il regime di aiuti in questione, la Commissione ha rilevato in sostanza che l’imposta controversa e quella sui servizi televisivi si basavano sul fatturato, mentre l’imposta sui biglietti del cinema si basava sul numero di spettatori dei cinematografi e sul numero di ingressi registrati (36). La Commissione ha approvato detto regime in considerazione dell’impegno delle autorità francesi «a procedere agli adeguamenti eventualmente necessari per conformarsi all’evoluzione delle norme sugli aiuti di Stato al settore della produzione cinematografica e audiovisiva dopo il 30 giugno 2007». L’autorizzazione era subordinata alla presentazione di una relazione annuale sulle modalità di attuazione delle misure notificate (37).
64. In seguito all’adozione di detta decisione, le autorità francesi hanno notificato alla Commissione una modifica dell’imposta sui servizi televisivi, che ha aumentato il numero dei soggetti passivi e ampliato la base imponibile. La Commissione ha autorizzato tale modifica, conformemente alle norme in materia di aiuti di Stato, con decisione del 10 luglio 2007 (v. supra, paragrafo 9). In detta decisione, l’aumento massimo annuo del gettito destinato al regime di aiuti in questione tra il 2009 e il 2011 generato dalla suddetta modifica è stato stimato in EUR 16,5 milioni (38). La Commissione ha concluso che «la modifica del dispositivo esistente, che comporta un aumento della dotazione, non è tale da indurre la Commissione a cambiare la propria posizione, quale indicata nella decisione del 22 marzo 2006, riguardo alla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune» (39).
65. Risulta quindi chiaramente che la Commissione ha tenuto conto del futuro gettito delle tre imposte per valutare la compatibilità del regime di aiuti in questione con il mercato comune.
66. In seguito, detto gettito è aumentato del 46,3% tra il 2007 e il 2011 a causa del notevole incremento dei proventi dell’imposta sui servizi televisivi. Esso è aumentato da EUR 362 milioni nel 2007 a EUR 631 milioni nel 2011, vale a dire di circa EUR 67,2 milioni all’anno o di oltre il 300% all’anno rispetto alle stime più elevate. Tale aumento successivo del gettito costituisce una modifica del regime di aiuti in questione, quale autorizzato dalla Commissione, successiva alla decisione del 10 luglio 2007?
67. Ritengo di no.
68. Detto aumento è chiaramente una modifica delle circostanze di fatto, ma non una modifica strutturale del regime di aiuti in questione, dato che le imposte che lo finanziano non sono state successivamente modificate. Probabilmente, anche in presenza di tale aumento, il regime di aiuti in questione risponde alle condizioni fissate dalla Commissione nel dispositivo della sua decisione del 10 luglio 2007. Ad ogni modo, le modifiche di un aiuto esistente non possono, qualora l’aiuto risulti da disposizioni di legge precedenti che non vengono modificate, essere valutate in base all’entità dell’aiuto e in particolare in base al suo importo finanziario (40). Pertanto, tale aumento, per quanto elevato possa essere, non può costituire di per sé una modifica di un aiuto esistente.
69. La Commissione replica che gli Stati membri non dovrebbero prendere alla leggera le stime che le forniscono e che i dati non possono essere interamente privati dei loro effetti giuridici solo perché costituiscono stime.
70. Concordo con la Commissione che le autorità degli Stati membri devono assicurare, conformemente all’obbligo di leale cooperazione sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, che le stime da loro fornite alla Commissione siano il più esatte possibile. La violazione di tale obbligo è perseguibile ai sensi dell’articolo 258 TFUE. Tuttavia, la Commissione non può basare la sua tesi su un presunto effetto vincolante delle stime: la Corte ha statuito che, per definizione, le stime contengono elementi di incertezza. Infatti, stime inesatte fornite dagli Stati membri non possono neppure inficiare la validità di una decisione della Commissione che autorizza un aiuto di Stato (41).
71. Semmai, come già rilevato, allorché valuta un regime di aiuti finanziato con una tassa o un’imposta che costituisce parte integrante dello stesso, la Commissione è tenuta a prendere in considerazione le modalità di finanziamento ai fini dell’esame di detto regime. Essa può quindi fissare, nel dispositivo della sua decisione o in un allegato della medesima, una condizione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999 sotto forma di limite massimo della dotazione per il regime di aiuti in questione, segnatamente qualora nutra dubbi sul fatto che l’entità degli aiuti pagati potrebbe divenire incontrollabile. Il mancato rispetto di una condizione siffatta comporterebbe probabilmente un aiuto nuovo.
72. Tuttavia, la Commissione non ha agito in tal modo nel caso di specie. Come ha sostenuto in sostanza il governo francese, senza essere contraddetto, la Commissione non ha neppure preteso, in nessuna delle decisioni di autorizzazione, che fosse monitorata l’evoluzione del gettito derivante dalle tre imposte.
73. Se, come sembra riscontrarsi nel caso di specie, la Commissione basa la propria decisione sui dati forniti da uno Stato membro che si rivelano inesatti, essa dispone tuttavia di alcuni strumenti per porre rimedio a tale situazione, quali l’avvio di un procedimento ai sensi dell’articolo 9 del regolamento n. 659/1999 per la revoca di detta decisione. In alternativa, qualora ritenga che il regime di aiuti in questione non sia più compatibile con il mercato interno, essa può proporre le misure appropriate alle autorità francesi nell’ambito del procedimento di esame permanente dei regimi di aiuti autorizzati previsto dall’articolo 108, paragrafi 1 e 2, TFUE nonché dal capo V del regolamento n. 659/1999. Tuttavia, non si può affermare che l’aumento del gettito sia qualificabile, in sé e per sé, come modifica di un aiuto esistente.
74. Infine, diversamente dalle ricorrenti e dalla Commissione, non credo che per stabilire se una misura costituisca una modifica di un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999 sia semplicemente necessario verificare se vi sia stato un aumento superiore al 20% della dotazione per un regime di aiuto approvato (in prosieguo: la «regola del 20%») ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 794/2004. Per essere qualificato come modifica di un aiuto esistente, tale «aumento della dotazione» deve necessariamente essere la conseguenza di un intervento statale non autorizzato dalla Commissione. Nel caso in esame, il finanziamento del regime di aiuti in questione è stato approvato dalla Commissione e da allora non ha subito modifiche strutturali. Adottando l’approccio delle ricorrenti e della Commissione si priverebbe di significato la nozione di «aiuto di Stato», dato che un aiuto potrebbe semplicemente sorgere, come per partogenesi, senza alcun tipo di intervento statale. Spinto all’estremo, tale approccio implicherebbe che, se l’importo nominale dell’aiuto non cambia, ma successivamente aumenta il suo valore reale – come nel caso in cui l’aiuto venga pagato in una valuta estera che subisca poi una rivalutazione –, potrebbe determinarsi una «modifica di un aiuto esistente». Tuttavia, l’esistenza di una tale modifica e, allo stesso modo, di un aiuto non dipende esclusivamente dal contesto economico corrente. In ogni caso, l’oggetto di tale regolamento è la fissazione dei requisiti pratici formali relativi alle notifiche degli aiuti di Stato, e non la modifica delle norme sostanziali riguardanti la nozione di «aiuto di Stato».
75. Le decisioni fatte valere dalla Commissione per corroborare la sua tesi non mi inducono ad adottare una posizione diversa. Infatti, la Commissione interpreta dette decisioni erroneamente.
76. Nella sentenza Todaro Nunziatina & C (42), la Corte ha basato la propria constatazione di un aiuto nuovo sia su un aumento superiore al 50% dei fondi attribuiti al regime di aiuti considerato, in violazione di una condizione della decisione di autorizzazione, sia su una proroga di due anni del periodo durante il quale sarebbero rimaste valide le condizioni per la concessione di tale aiuto. Inoltre, nella sentenza Italia/Commissione (43), il governo italiano aveva comunicato alla Commissione che intendeva assegnare altri EUR 10 milioni alla dotazione di un regime di aiuti precedentemente approvato da detta istituzione (corrispondente al 100% del regime di aiuti). Pertanto, il menzionato governo intendeva intervenire attivamente e stanziare una somma superiore a quella inizialmente autorizzata: ciò costituiva evidentemente un aiuto nuovo. In ogni caso, nessuna di tali decisioni riguardava le questioni attualmente sottoposte alla Corte, vale a dire se una determinata imposta costituisca parte integrante di un regime di aiuti, o se un aumento significativo del gettito d’imposta destinato a finanziare un regime di aiuti esistente modifichi tale regime nel caso in cui quest’ultimo resti invariato.
77. Pertanto, e sebbene a questo punto mi sia difficile discernere il nesso fra le tre imposte e il regime di aiuti in questione, propongo alla Corte di rispondere alla prima questione pregiudiziale come segue:
– un aumento del gettito di un’imposta destinato a finanziare un regime di aiuti non rientra nell’ambito di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato del Trattato FUE qualora detta imposta, pur potendo essere destinata al finanziamento di tale regime di aiuti, non influisca direttamente sull’entità degli aiuti erogati. Spetta al giudice del rinvio verificare tale circostanza nel procedimento principale;
– secondo la corretta interpretazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999, qualora le condizioni di un regime di aiuti rimangano invariate, un aumento significativo del gettito di un’imposta destinato al finanziamento di detto regime, del quale essa forma parte integrante e che è stato autorizzato dalla Commissione, rispetto alle stime fornite nel contesto della notifica del regime di cui trattasi, non costituisce una modifica di tale regime idonea ad attivare l’obbligo di notifica e di astenersi dal dare attuazione all’aiuto ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, se la Commissione non ha stabilito, nella sua autorizzazione di tale regime, una condizione che limiti l’importo del gettito che detta imposta potrà generare in futuro, o, in ogni caso, se detto gettito non eccede tale limite.
C. Sulla seconda questione, sub a)
78. Con la seconda questione, sub a), il giudice del rinvio intende sapere, in sostanza, come debba essere applicato l’articolo 4 del regolamento n. 794/2004 nelle circostanze descritte nella prima questione, segnatamente alla luce dell’obbligo incombente agli Stati membri in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE di notificare i regimi di aiuti prima di attuarli.
79. Tale questione, che costituisce una prosecuzione della prima, risulterebbe priva di contenuto qualora la Corte rispondesse alla prima questione nel modo da me suggerito. Tuttavia, nell’ipotesi in cui la Corte non concordasse con me riguardo alla prima questione, la mia posizione sarebbe la seguente.
80. Qualora un regime di aiuti approvato subisca una modifica sotto forma di un aumento significativo del gettito rispetto alle stime notificate inizialmente, l’unica possibilità ipotizzabile sarebbe che, come sostenuto in sostanza dalla Commissione, l’obbligo di notifica ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE sorga al più tardi nel momento in cui lo Stato membro interessato abbia preso o avrebbe dovuto prendere conoscenza del fatto che il gettito generato dall’imposta in questione era chiaramente sproporzionato rispetto alle stime notificate alla Commissione.
81. Tuttavia, non vi è dubbio che consentire allo Stato membro interessato di non provvedere alla notifica fino al momento in cui abbia preso o avrebbe dovuto prendere conoscenza dell’aumento significativo del gettito rispetto alle stime comunicate alla Commissione mal si concilia con la nozione stessa di notifica previa. Occorre aggiungere che l’interpretazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE proposta dalle ricorrenti, secondo cui la notifica alla Commissione dovrebbe essere semplicemente effettuata «in tempo utile» è errata: l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE enuncia chiaramente che «[l]o Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale». Ciò significa che un aiuto nuovo sotto forma di una misura originaria o di una modifica di un aiuto esistente non può essere attuato prima che la Commissione l’abbia autorizzato. La distinzione a seconda che la «misura progettata» sia una misura originaria o una sua modifica non è prevista dall’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999 e risulta quindi artificiosa (44).
82. Inoltre, far dipendere il termine di notifica dalla conoscenza da parte dello Stato membro interessato aggiunge un elemento soggettivo all’equazione, nonostante il fatto che l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE definisca la nozione di «aiuto di Stato» in maniera oggettiva facendo riferimento agli effetti dell’intervento dello Stato interessato (45). Ciò è chiaramente vero per quanto riguarda la questione del momento in cui un aumento del gettito di un’imposta diviene «significativo».
83. Infatti, l’analisi svolta nei paragrafi precedenti conferma semplicemente l’idea che, in caso di aumento significativo del gettito di un’imposta che finanzia un regime di aiuti autorizzato rispetto alle stime notificate, l’obbligo di previa notifica non ha alcun senso. A rischio di essere circolare, è per tale motivo che sostengo che l’obbligo di previa notifica ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE corrobora piuttosto l’idea secondo cui tale aumento non costituisce un evento soggetto all’obbligo di notifica.
D. Sulla seconda questione, sub b) e c)
84. Con la seconda questione, sub b) e c), il giudice del rinvio intende sapere se la soglia del 20% di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 794/2004 debba essere calcolata sulla base dei fondi generalmente assegnati al regime di aiuti o piuttosto sulla base delle spese effettivamente concesse ai beneficiari, escluse le somme accantonate o che vengono recuperate dallo Stato [seconda questione sub b)]. Nell’ipotesi in cui la suddetta soglia debba essere calcolata sulla base delle spese destinate al regime di aiuti, il giudice del rinvio chiede [questione 2 c)] se la valutazione debba essere eseguita ponendo a confronto il massimale di aiuti autorizzato dalla Commissione nella sua decisione con la dotazione globale assegnata successivamente a tutte le varie misure di aiuto approvate, oppure ponendo a confronto i massimali notificati per ciascuna categoria di aiuti identificata nella decisione della Commissione con la linea di bilancio dell’organo competente per l’assegnazione.
85. Tali questioni sono di carattere piuttosto tecnico. Come nel caso della questione sub a), anche la risposta alla questione sub b) e c) risulta necessaria solo se le tre imposte formano effettivamente parte integrante del regime di aiuti in questione, e se un aumento significativo del gettito fiscale costituisce effettivamente una modifica del regime di aiuti approvato, che, di conseguenza, fa sorgere l’obbligo per lo Stato membro di notificare tale modifica alla Commissione. Svolgerò brevemente le osservazioni che seguono nell’ipotesi in cui la Corte fosse di questo avviso.
86. Per quanto riguarda il problema sollevato con la secondaquestione, sub b), sebbene esso riguardi, formalmente, l’interpretazione della regola del 20% di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 794/2004, ancora una volta occorre prendere in considerazione l’articolo 108, paragrafo 3, terza frase, TFUE. Tale disposizione impone allo Stato membro interessato di non dare attuazione alle misure progettate prima che la procedura d’indagine formale abbia condotto a una decisione finale. Data la premessa sulla quale la Corte deve basare la propria risposta, vale a dire che le tre imposte costituiscono parte integrante del regime di aiuti in questione, il divieto di dare attuazione alla misura di aiuto deve estendersi non solo agli esborsi concretamente effettuati ai beneficiari in applicazione del regime, ma anche all’evento a monte consistente nella riscossione del gettito destinato al finanziamento del regime. Pertanto, nella misura in cui un regime di aiuti approvato sia finanziato mediante un’imposta che ne costituisce parte integrante, l’evento soggetto all’obbligo di notifica non è limitato alla spesa effettiva nell’ambito di detto regime, ma si estende alla raccolta dei fondi ad esso destinati.
87. Infatti, se, in circostanze normali, le imprese non possono far valere le norme in materia di aiuti di Stato per evitare di pagare le imposte, lo scenario pertinente nel caso di specie è quello in cui le tre imposte, in quanto parte integrante del regime di aiuti in questione, costituiscono la base diretta per il finanziamento di detto regime. In tale ottica, la distorsione della concorrenza che le norme in materia di aiuti di Stato mirano ad evitare si verifica non semplicemente al momento della concessione dell’aiuto ai beneficiari in base al regime di aiuti in questione, bensì già al momento della riscossione delle imposte presso le imprese che ne sono gravate, se tali imposte non vengono trattenute dell’Erario (46). Il fatto che i beneficiari potrebbero non essere in concorrenza con le ricorrenti è irrilevante a tale riguardo (47). L’unica circostanza di cui si deve tenere conto è che il contribuente è soggetto a un’imposta che costituisce parte integrante di una misura di aiuto attuata in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (48).
88. Pertanto, le somme accantonate dal CNC o recuperate dallo Stato francese devono essere computate al fine di calcolare se sia stata raggiunta la soglia di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 794/2004.
89. Infine, per quanto concerne il problema sollevato dalla secondaquestione sub c), quest’ultima si basa sulla premessa secondo la quale la nozione di «dotazione» di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 794/2004 si riferisce alla spesa effettiva e non al gettito ottenuto. Nell’ipotesi in cui la Corte fosse di questo avviso, il giudice del rinvio chiede se, per valutare se sia stata raggiunta la soglia del 20%, il massimale globale dell’aiuto autorizzato dalla Commissione debba essere posto a confronto con la dotazione globale attribuita successivamente all’insieme degli aiuti dall’organismo responsabile dell’assegnazione, o se invece i massimali per ciascuna categoria di aiuti identificata nella decisione della Commissione debbano essere posti a confronto con la linea di bilancio di tale organismo.
90. La mia risposta sarebbe che il confronto debba avvenire con entrambi.
91. Se la Commissione autorizza un regime di aiuti sulla base dei massimali per gli aiuti proposti da uno Stato membro, tali massimali proposti formano parte della notifica alla luce della quale deve essere intesa l’autorizzazione (49). Se i massimali notificati e approvati dalla Commissione comprendono sia un massimale (superiore) orizzontale degli aiuti sia vari massimali (inferiori) verticali, di norma i limiti espressi da ciascuno di tali massimali devono essere rispettati dallo Stato membro interessato. Ovviamente, la Commissione può subordinare l’autorizzazione a una nuova notifica da parte dello Stato membro in caso di superamento di un massimale.
92. A mio parere, lo stesso vale per la regola del 20%.
93. Se sono stati fissati specifici massimali in una decisione che autorizza un regime di aiuti, la questione se vi sia stato un aumento della dotazione soggetto all’obbligo di notifica non può dipendere solo dall’’importo globale dell’aiuto approvato rispetto alla dotazione globale dell’organismo incaricato di assegnare gli aiuti. Diversamente, gli Stati membri potrebbero essere tentati di eludere gli specifici massimali degli aiuti da loro stessi notificati.
94. Il fatto che il superamento degli specifici massimali (verticali) comporti di norma aiuti di importo inferiore, e quindi una minore intensità dell’aiuto, rispetto al superamento della soglia globale (orizzontale), è una questione che riguarda la valutazione della compatibilità della modifica del regime di aiuti, e non l’esistenza di un aiuto (o di una modifica di un aiuto esistente).
95. Pertanto, qualora la Corte ritenga di fornire una risposta, proporrei di rispondere alla seconda questione sub c) nel senso che, secondo una corretta interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 794/2004, nel valutare se sia stata raggiunta la soglia del 20% prevista in detta disposizione, il massimale globale dell’aiuto indicato in una decisione della Commissione che autorizza un regime di aiuti deve essere posto a confronto con la dotazione globale assegnata agli aiuti nel loro complesso dall’organismo responsabile dell’assegnazione, e i massimali per ciascuna categoria di aiuti elencati in tale decisione devono essere posti a confronto con la linea di bilancio di tale organismo.
E. Sulla richiesta di sospendere gli effetti temporali della sentenza
96. Il governo francese ha chiesto alla Corte di sospendere gli effetti temporali della sua sentenza qualora la Corte dovesse dichiarare che un aumento del 20% del gettito delle tre imposte destinato al regime di aiuti in questione, rispetto alle stime indicate nella decisione della Commissione del 10 luglio 2007, costituisce una modifica sostanziale di detto regime che avrebbe dovuto essere notificata alla Commissione.
97. Qualora la Corte seguisse l’impostazione da me suggerita, tale questione diverrebbe priva di rilevanza. Nondimeno, esporrò brevemente il mio punto di vista.
98. La Corte limita gli effetti nel tempo delle sue pronunce solo in via del tutto eccezionale. Affinché una tale limitazione possa essere contemplata, è necessario che siano soddisfatti due criteri essenziali, ossia la buona fede degli ambienti interessati e il rischio di gravi inconvenienti (50).
99. A tale proposito, il governo francese sostiene, in primo luogo, che le autorità francesi non hanno notificato la modifica del regime di aiuti in questione a motivo della oggettiva e profonda incertezza riguardo alla portata del loro obbligo di notifica, cui la Commissione avrebbe ampiamente contribuito. In secondo luogo, il governo francese fa riferimento all’elevato numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede che hanno esaurito i loro effetti nel passato tra le autorità francesi e, da un lato, i contribuenti interessati, che costituiscono un elevatissimo numero di operatori economici di varia natura, nonché, dall’altro, i beneficiari del regime di aiuti in questione, ai quali, tra il 2006 e il 2011, sono stati pagati aiuti per un ammontare di EUR 2 101 267 000.
100. Nella sentenza Régie Networks (51), anch’essa vertente su un regime di aiuti francese a sostegno di emittenti radiofoniche locali, la Corte ha limitato gli effetti dell’invalidità della decisione della Commissione di cui si trattava nella causa all’origine di detta sentenza. Tuttavia, la valutazione della Corte si basava in parte su considerazioni relative alla competenza esclusiva della Commissione ad adottare una decisione di autorizzazione dell’aiuto di Stato e alla competenza della Corte ad annullare siffatte decisioni.
101. Concordo con il governo francese che il procedimento principale dimostra che esiste notevole incertezza giuridica riguardo alla corretta interpretazione della nozione di «modifiche di aiuti esistenti» e che nulla sembra indicare che le autorità francesi o i beneficiari del regime di aiuti abbiano agito in malafede, dato che finora la Commissione non aveva messo in discussione l’aumento di cui trattasi. Ciononostante, ritengo che la richiesta del governo francese non meriti di essere accolta.
102. Infatti, per quanto riguarda il rischio di gravi inconvenienti, in primo luogo, è giurisprudenza costante che le conseguenze finanziarie che potrebbero derivare per uno Stato membro da una sentenza pronunciata in via pregiudiziale non giustificano, di per sé, la limitazione dell’efficacia nel tempo di detta sentenza (52). In ogni caso, il governo francese non ha spiegato perché il rimborso degli aiuti in questione avrebbe conseguenze gravi.
103. In secondo luogo, nella sentenza Schulz e Egbringhoff (53) la Corte non ha ritenuto che rimettere in discussione rapporti giuridici che avevano esaurito i loro effetti nel passato avrebbe perturbato retroattivamente il settore della fornitura dell’energia elettrica e del gas in Germania e, pertanto, non ha considerato accertata l’esistenza di un rischio di gravi inconvenienti. A fortiori, quindi, l’esistenza di un simile rischio non risulta neppure nel caso di specie.
104. Di conseguenza, propongo di respingere la richiesta di limitare gli effetti nel tempo della decisione della Corte.
IV. Conclusione
105. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni sollevate dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia) come segue:
– un aumento del gettito di un’imposta destinato a finanziare un regime di aiuti non rientra nell’ambito di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato del Trattato FUE qualora detta imposta, pur potendo essere destinata al finanziamento di tale regime di aiuti, non influisca direttamente sull’entità degli aiuti erogati. Spetta al giudice del rinvio verificare tale circostanza nel procedimento principale;
– secondo la corretta interpretazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e dell’articolo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE],, qualora le condizioni di un regime di aiuti rimangano invariate, un aumento significativo del gettito di un’imposta destinato al finanziamento di detto regime, del quale essa forma parte integrante, e che è stato autorizzato dalla Commissione, rispetto alle stime fornite nel contesto della notifica del regime di cui trattasi, non costituisce una modifica di tale regime idonea ad attivare l’obbligo di notifica e di astenersi dal dare attuazione all’aiuto ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, se la Commissione non ha stabilito, nella sua autorizzazione di tale regime, una condizione che limiti l’importo del gettito che detta imposta potrà generare in futuro, o, in ogni caso, se detto gettito non eccede tale limite.