Language of document : ECLI:EU:C:2017:929

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

NILS WAHL

föredraget den 30 november 2017(1)

Mål C510/16

Carrefour Hypermarchés SAS

Fnac Paris

Fnac Direct

Relais Fnac

Codirep

Fnac Périphérie

mot

Ministre des finances et des comptes publics

(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) (Frankrike))

”Statligt stöd – Artikel 108.3 FEUF – Förordning (EG) nr 659/1999 – Artikel 1 c – Begreppet ’nytt stöd’ – Förordning (EG) nr 794/2004 – Artikel 4 – Anmälda stödordningar som har förklarats vara förenliga med den inre marknaden – Bestämmelser om stöd till film och audiovisuella verk – Betydande ökning av intäkter som uppkommer till följd av en skatteliknande avgift som finansierar en stödordning jämfört med de beräkningar som meddelats kommissionen – Begreppet ’[e]n ökning av budgeten för en godkänd stödåtgärd som överstiger 20 %’ – Förhållande till skyldighet att föranmäla”






1.        Ska en betydande ökning av intäkterna från en skatt som finansierar en godkänd stödordning, jämfört med de beräkningar som ursprungligen meddelades kommissionen i samband med en anmälan enligt reglerna om statligt stöd, betraktas som ”nytt stöd” enligt artikel 108.3 FEUF? Det är i allt väsentligt huvudpunkten i de frågor som har ställts till domstolen i förevarande mål.

2.        Kärnan i förevarande mål är tolkningen av begreppet ”ändringar av befintligt stöd”. Vid bedömningen av detta begrepp kan domstolen komma att mer allmänt begrunda förhållandet mellan, å ena sidan, artikel 108.3 FEUF och artikel 1 c i förordning nr 659/1999(2) och, å andra sidan, artikel 4 i förordning nr 794/2004.(3)

3.        Innan den gör detta måste domstolen dock upprepa villkoren för att en skatt ska omfattas av bestämmelserna om statligt stöd i EUF-fördraget. Det är sedan upp till den hänskjutande domstolen att fastställa huruvida dessa villkor är uppfyllda.

I.      Tillämpliga bestämmelser

A.      Förordning nr 659/1999

4.        Artikel 1 i förordning nr 659/1999 (”Definitioner”) har följande lydelse:

”I denna förordning avses med

a)      stöd: varje åtgärd som uppfyller alla de kriterier som fastställs i artikel [107.1 FEUF],

b)      befintligt stöd:

ii)      godkänt stöd, det vill säga stödordningar och individuella stöd som har godkänts av kommissionen eller av rådet,

c)      nytt stöd: allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd,”

B.      Förordning nr 794/2004

5.        I artikel 1.1 i förordning nr 794/2004 (”Syfte och tillämpningsområde”) anges att ”[d]enna förordning innehåller närmare bestämmelser om utformningen av, innehållet i och övriga detaljer i sådana anmälningar och årsrapporter som avses i [förordning nr 659/1999]. Den innehåller också regler för beräkningen av tidsfrister i alla förfaranden som rör statligt stöd och av räntesatsen för återkrav av olagligt stöd.”

6.        I artikel 4 i förordning nr 794/2004 (”Förenklat förfarande för anmälan av vissa ändringar av befintligt stöd”) anges följande:

”1.      För det ändamål som avses i artikel 1 c i [förordning nr 659/1999] skall en ändring av befintligt stöd vara varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden. En ökning av den ursprungliga budgeten för en befintlig stödordning med upp till 20 % skall dock inte betraktas som en ändring av befintligt stöd.

2.      Följande ändringar av befintligt stöd skall anmälas med hjälp av det förenklade anmälningsformuläret som återfinns i bilaga II:

(a)      En ökning av budgeten för en godkänd stödåtgärd som överstiger 20 %. …”

II.    Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna

7.        Förevarande begäran om förhandsavgörande har framställts i ett förfarande som inletts av Carrefour Hypermarchés SAS (nedan kallat Carrefour), Fnac Direct, Relais Fnac, Codirep, Fnac Paris och Fnac Périphérie (nedan gemensamt kallade klagandena), där klagandena har yrkat att ett föreläggande ska utfärdas för återbetalning av skatt på försäljning och uthyrning av videogram avsedda för allmänhetens privata bruk (nedan kallad den omtvistade skatten), som erlagts under åren 2008 och 2009 för Carrefour och under åren 2009, 2010 och 2011 för övriga sökande.

8.        Den aktuella skatten, tillsammans med en skatt på biobiljetter och TV-tjänster (nedan kallade de tre skatterna) finansierar en statlig ordning för stöd till film och audiovisuella verk (nedan kallat den omtvistade stödordningen). Stödordningen handläggs av ett oberoende administrativt organ, Centre national de la cinématographie et de l’image animée (det nationella centret för kinematografi och rörliga bilder) (nedan kallat CNC).

9.        I beslut av den 22 mars 2006 förklarade kommissionen den omtvistade stödordningen förenlig med den inre marknaden.(4) Därefter, i beslut av den 10 juli 2007, godkände kommissionen en ändring av sättet att finansiera den berörda stödordningen vilken, bland annat, bestod av ändrade bestämmelser om beskattningen av TV-tjänster.(5) I ett beslut av den 20 december 2011 godkände kommissionen en förlängning av stödordningen till och med den 31 december 2017.(6)

10.      I augusti 2012 utfärdade Cour des comptes (Revisionsdomstolen i Frankrike) en rapport om CNC:s ledning och finansiering.(7) Av rapporten framgick att intäkterna från de tre skatterna hade ökat med nära 60 procent mellan åren 2007 och 2011 och med 46,3 procent efter en justering för ändringar i redovisningsmetoderna. Enligt denna rapport var det huvudsakliga skälet för detta en stark ökning av intäkterna från skatten på TV-tjänster, vilka ökade från 362 miljoner euro år 2007 till 631 miljoner euro år 2011, bland annat till följd av en ändring av beskattningsunderlaget för denna skatt genom lag av den 5 mars 2007, vilken kommissionen beaktade i sitt beslut av den 10 juli 2007.

11.      Klagandena inledde först förfaranden vid tribunal administratif de Montreuil (Förvaltningsdomstolen i Montreuil, Frankrike), vilka ogillades enligt dom av den 19 juli 2012, dom av den 20 juni 2013 och dom av den 18 juli 2013. De överklanden som därefter gjordes av dessa domar ogillades av Cour administrative d’appel de Versailles (Förvaltningsöverdomstolen i Versailles) enligt dom av den 20 december 2013 och dom av den 4 mars 2014. Överklagandet till den hänskjutande domstolen rör en rättsfråga i sistnämnda domar som har överklagats till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen).

12.      Klagandena har, bland annat, gjort gällande att Cour administrative d’appel de Versailles (Förvaltningsöverdomstolen i Versailles) gjorde en felaktig rättstillämpning då den inte fann att intäktsökningen utgjorde en ökning av budgeten för en stödåtgärd som översteg 20 procent i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 794/2004. De har alltså gjort gällande att en ny anmälan skulle ha gjorts enligt artikel 108.3 FEUF.

13.      Ministre des Finances et des Comptes publics (Finans- och budgetministern) har å sin sida gjort gällande att det inte var nödvändigt med en kompletterande anmälan, eftersom det inte hade gjorts några ändringar som påverkade det materiella innehållet i den ursprungliga stödordningen. Ministern har vidare angett att eventuella ändringar ska bedömas mot bakgrund av det stöd som faktiskt har beviljats mottagarna och inte utifrån en ökning av de anslagna medlen, vilka kan placeras i CNC:s reserv eller uttas till förmån för staten.

14.      Då den hänskjutande domstolen fann tolkningen av artikel 108.3 FEUF och artikel 4 i förordning nr 794/2004 oklar, beslutande denna att vilandeförklara ärendet och hänskjuta följande frågor till domstolen för förhandsavgörande:

”1)      När det gäller en stödordning som finansieras med öronmärkta medel, och en medlemsstat regelbundet till kommissionen har anmält rättsliga ändringar som har en väsentlig inverkan på denna stödordning, särskilt rättsliga ändringar som rör finansieringssättet, före genomförandet av ändringarna, utgör då en väsentlig ökning av intäkterna av dessa skattemedel som öronmärks för denna stödordning jämfört med de prognoser som lämnats till [kommissionen], en väsentlig ändring i den mening som avses i [artikel 108 FEUF], som motiverar att det görs en ny anmälan?

2)      Under samma förutsättningar, hur ska artikel 4 i [förordning nr 794/2004] tillämpas, då det i artikeln föreskrivs att en ökning på mer än 20 procent av den ursprungliga budgeten för en befintlig stödordning utgör en ändring av denna stödordning, och i synnerhet:

a)      Hur ska denna artikel tillämpas tillsammans med skyldigheten att i förväg anmäla en stödordning i enlighet med [artikel 108.3 FEUF]?

b)      Om ett överskridande av taket i artikel 4 i [förordning nr 794/2004] på 20 procent av den ursprungliga budgeten för en befintlig stödordning motiverar att det görs en ny anmälan, ska detta tak bedömas i förhållande till de intäkter som öronmärkts för stödordningen eller i förhållande till de utgifter som faktiskt hänför sig till utbetalningar till mottagarna, med undantag för belopp som reserverats eller belopp som uttagits till förmån för staten?

c)      Om det antas att iakttagandet av taket på 20 procent ska bedömas i förhållande till de utgifter som uppkommit till följd av stödordningen, ska en sådan bedömning göras genom en jämförelse av det sammanlagda taket för utgifterna i godkännandebeslutet med den totala budget som senare anslagits för allt stöd som beviljas av det ansvariga organet eller genom en jämförelse av det tak som anmälts för varje stödkategori som angetts i detta beslut med motsvarande budgetanslag för detta organ?”

15.      Skriftliga yttranden har inkommit från klagandena, den franska, den grekiska och den italienska regeringen samt från kommissionen. Vid förhandlingen den 21 september 2017 yttrade sig klagandena, den franska regeringen och kommissionen muntligen.

III. Bedömning

A.      Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning

16.      Den italienska regeringen har anfört att tolkningsfrågorna kan vara hypotetiska och därför inte ska upptas till sakprövning, dels eftersom giltigheten av kommissionens beslut av den 22 mars 2006, den 10 juli 2007 och den 20 december 2011 (nedan kallade kommissionens beslut) inte har ifrågasatts, dels eftersom det saknas en koppling mellan öronmärkningen av den omtvistade skatten och de belopp som erlagts enligt den berörda stödordningen.

17.      Jag delar inte de farhågor som den italienska regeringen har gett uttryck för.

18.      När det gäller frågor om unionsrätten presumeras dessa vara relevanta. En tolkningsfråga från en nationell domstol kan bara avvisas om det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den.(8)

19.      Med avseende på den italienska regeringens första invändning innebär det faktum att en ogiltighetstalan inte har väckts mot kommissionens beslut angående stödåtgärden inte i sig att målet är hypotetiskt. Även om man antar att klagandena, genom sina handlingar, söker kringgå besluten i fråga har den hänskjutande domstolen inte ifrågasatt deras giltighet. De är därför fortfarande bindande.(9)

20.      Med avseende på den andra invändningen är det visserligen riktigt att den hänskjutande domstolen inte verkar ha tagit ställning i frågan huruvida intäkterna från den omtvistade skatten nödvändigtvis är öronmärkta för finansiering av det aktuella stödet. Det kan dock inte uteslutas. Det är därför inte uppenbart för mig att frågorna är hypotetiska.(10)

21.      Begäran ska därför upptas till sakprövning.

B.      Fråga 1

1.      Inledande synpunkter

22.      Utan hinder av vad jag anfört ovan angående upptagandet till sakprövning av denna begäran om förhandsavgörande är det dock ett faktum att frågorna som Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) har ställt kan tolkas på flera sätt.

23.      En första tolkning av den första frågan kan, åtminstone underförstått, vara att den rör den inledande frågan huruvida de tre skatterna omfattas av reglerna för statligt stöd (nedan kallad den första tolkningen). Även om den första frågan till sin ordalydelse kan verka bekräfta att den hänskjutande domstolen anser att detta är fallet, motsägs detta emellertid av fråga 2 b, där det görs skillnad mellan öronmärkta medel (det vill säga intäkterna från skatterna) och beviljade medel (det vill säga det stöd som har betalats ut). I alla händelser gör sig den första tolkningen framför allt gällande vid en bedömning av arten av den tvist som är aktuell vid den nationella domstolen. I detta avseende har den franska och den italienska regeringen gjort gällande att de tre skatterna inte omfattas av dessa regler.

24.      En andra tolkning av den första frågan skulle kunna vara att den hänskjutande domstolen faktiskt har uppfattningen att de tre skatterna inte omfattas av reglerna för statligt stöd, men ändå söker klarhet i huruvida en betydande ökning av de skatteintäkter som är avsedda att finansiera en godkänd stödordning, i jämförelse med de beräkningar som ursprungligen lämnades när stödet anmäldes, uppgår till en ändring av en stödordning som, i sin tur, utlöser en anmälningsplikt enligt artikel 108.3 FEUF (nedan kallat den andra tolkningen).

25.      Slutligen skulle en tredje tolkning av den första frågan kunna vara att det är den hänskjutande domstolens uppfattning att de tre skatterna omfattas av reglerna för statligt stöd. Mot denna bakgrund söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida en betydande ökning av de skatteintäkter som är avsedda att finansiera en godkänd stödåtgärd, i jämförelse med de beräkningar som ursprungligen lämnades när stödet anmäldes, utgör en ändring av stödåtgärden som, i sin tur, utlöser en anmälningsplikt enligt artikel 108.3 FEUF, även om villkoren för stödåtgärden inte har ändrats (nedan kallat den tredje tolkningen).

26.      I det följande kommer jag att behandla de tre tolkningarna av den första frågan i denna ordning. I detta avseende är det, såsom kommissionen påpekade vid förhandlingen, en förutsättning för att ta ställning till den tredje tolkningen av den första frågan att de tre skatterna faktiskt omfattas av reglerna för statligt stöd.

2.      Den första tolkningen: när omfattas skatter av reglerna om statligt stöd i EUF-fördraget?

27.      Skatter omfattas inte av bestämmelserna i EUF-fördraget om statligt stöd, såvida de inte finansierar en stödåtgärd och därför utgör en integrerad del av åtgärden. För att en skatt ska anses utgöra en integrerad del av en stödåtgärd, måste skatten enligt relevanta nationella bestämmelser vara öronmärkt för stödet, i den meningen att skatteintäkterna måste användas för att finansiera stödet och direkt inverkar på stödets storlek, och följaktligen även på bedömningen huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden.(11)

28.      Exempelvis går det inte att invända mot en ökning av en skatt som vissa företag är befriade från om intäkterna från ökningen inte har en direkt inverkan på stödets storlek.(12) Vidare har skatteintäkten, om de behöriga myndigheterna enligt tillämplig lag kan besluta efter eget skön om fördelningen av skatteintäkten mellan de olika ändamålen, ingen direkt inverkan på stödets storlek, eftersom den kan användas för andra åtgärder i samma lag som inte utgör statligt stöd.(13) På liknande sätt finns det inget samband mellan intäkten från skatten och storleken på stödet när de nationella bestämmelserna endast anger att storleken på stödet ska ligga inom ett visst intervall, oberoende av intäkten från skatten, och detta belopp sedan fastställs för sig av de behöriga myndigheterna enligt deras skön.(14) Omvänt kan det inte uteslutas att skatten har en direkt inverkan när det organ som ansvarar för betalningen av stödet inte har behörighet att använda tillgängliga medel till annat än att bevilja detta stöd.(15)

29.      Mot denna bakgrund förlorar frågan huruvida ökningen av skatteintäkterna utgör en ändring av stödåtgärden således betydelse om de tre skatterna inte anses utgöra en integrerad del av den omtvistade stödordningen.

30.      Den franska regeringen har angett att det finns en bindande bestämmelse i fransk rätt som kräver att intäkterna från de tre skatterna ska öronmärkas för den omtvistade stödordningen.(16) Denna regering har dock inte angett att intäkterna från denna skatt har ett direkt och automatiskt inflytande över storleken på det stöd som betalas ut.

31.      För det första har den franska regeringen gjort gällande att kommissionens beslut av den 22 mars 2006 innebär att kommissionen hade samma uppfattning, bland annat, mot bakgrund av att de sifferuppgifter som lämnades till kommissionen var beräkningar och då kommissionen inte bevakade intäkternas utveckling, även om den krävde att de franska myndigheterna skulle lämna in årliga rapporter över de belopp som hade betalats ut i stöd enligt den omtvistade stödordningen.

32.      För det andra har den franska regeringen gjort gällande att nettointäkterna från de tre skatterna inte i sin helhet öronmärks för finansieringen av den omtvistade stödordningen. Enligt tillämplig fransk lag,(17) får Parlement (parlamentet i Frankrike) ändra eller upphäva öronmärkningen av de intäkterna från skatterna till förmån för CNC och föra tillbaka dem till den allmänna statsbudgeten, exempelvis genom att införa ett tak (”écrêtement”). Vidare överförs ett eventuellt överskott i CNC:s balanserade budget till en reserv. Omvänt kan CNC, om budgeten är negativ under ett visst år, ta ut pengar från dessa reserver.

33.      För det tredje har intäkterna från de tre skatterna inte öronmärkts uteslutande för den omtvistade stödordningen, eftersom CNC är behörig att öronmärka den för andra ändamål, exempelvis driftskostnader.

34.      För det fjärde beror det högsta årliga stödbelopp som kan utgå enligt stödordningen inte på storleken av intäkterna från de tre skatterna, såsom följer av årsredovisningarna som de franska myndigheterna har lämnat till kommissionen. I detta avseende finansieras den omtvistade stödordningen också genom andra intäkter, såsom de licensavgifter som CNC erhåller för att förvalta register för film och annan audiovisuell produktion samt bevilja filmlicenser, yrkesmässiga sparmedel och statliga subventioner.

35.      För det femte betalas stöd ut i enlighet med objektiva kriterier som inte är beroende av intäkterna från de tre skatterna. Kriterierna beskrivs i beslutet av den 22 mars 2006.

36.      Med avseende på den franska regeringens första argument ska det anmärkas att om denna anser att en skatt utgör en integrerad del av en planerad stödordning måste kommissionen beakta skatten vid prövningen av huruvida stödordningen är förenlig med den inre marknaden. I besluten av den 22 mars 2006 respektive 10 juli 2007 utredde kommissionen inte uttryckligen denna förstnämnda fråga, det vill säga, om de tre skatterna utgjorde en integrerad del av den omtvistade stödordningen (med avseende på den sistnämnda frågan om åtgärdens förenlighet med den inre marknaden, se nedan punkterna 61–65). Vid förhandlingen menade den franska regeringen att detta var underförstått. Det saknar emellertid betydelse huruvida detta är riktigt (eller tillräckligt) eller inte, eftersom frågan huruvida en skatt ska anses utgöra en integrerad del av en stödåtgärd har att göra med begreppet ”stöd” och beror således inte i sig på kommissionens uppfattning om detta, eftersom domstolen inte är bunden av kommissionens uppfattning.

37.      Vad avser det fjärde argumentet hindrar det faktum att den omtvistade stödordningen möjligen delfinansieras genom intäkter från andra källor inte att de tre skatterna utgör en integrerad del av den omtvistade stödordningen.

38.      De övriga argument som den franska regeringen har gjort gällande kräver dock närmare övervägande. Även om uttrycket ”skatt som utgör en integrerad del av en stödåtgärd” är ett autonomt begrepp i unionsrätten som inte beror på hur detta betraktas i nationell rätt(18) och domstolen därför själv kan bedöma och tillämpa begreppet på de omständigheter som är aktuella i målet i den nationella domstolen,(19) förefaller det mig, vilket verkade bekräftas vid förhandlingen, att dessa argument inte kan fastställas eller avslås utan ytterligare bedömning och utredning av den rättsliga och faktiska situationen i Frankrike. Inom ramen för detta förfarande kräver detta medverkan från den nationella domstolen. Om den domstolen delar den uppfattning som den franska regeringen har beskrivit angående de tre skatterna, så skulle jag inte anse att de utgör en integrerad del av den omtvistade stödordningen.(20)

39.      I detta sammanhang angav kommissionen vid förhandlingen att till skillnad från vad som var fallet under den relevanta tidsperioden bröts kopplingen mellan stödbeloppet och den relevanta stödåtgärden vid en okänd tidpunkt därefter på grund av den franska budgetmyndighetens flera gånger tog tillbaka ackumulerade skatteintäkter. Dessutom menade kommissionen att det saknade relevans att CNC hade möjlighet att överföra skatteintäkter till reserver, eftersom den fann att överföring av sådana medel till reserver innebar uppskjuten betalning av stöd som inte påverkade kopplingen mellan de tre skatterna och stödordningen.

40.      Dessa argument lyckas emellertid inte övertyga mig om att de tre skatterna utgjorde en integrerad del av den omtvistade stödordningen. Tvärtom.

41.      För det första är det inte konsekvent att, såsom kommissionen i princip har gjort, avfärda det faktum att skatteintäkterna överfördes till reserver såsom uppskjuten betalning av stöd – och således i praktiken potentiellt förlänga den relevanta tiden förbi år 2011 – och samtidigt lägga avgörande vikt vid tidpunkten efter den materiella tidpunkten när den franska budgetmyndigheten, regelbundet, började återkräva denna intäkt till förmån för den allmänna statsbudgeten. Det verkar också konstgjort att skilja mellan att överföra skatteintäkterna till CNC:s reserver och förfarandet att kräva tillbaka dem. Det är inte otänkbart att det förra endast sekventiellt föregick det andra, vilket medför att de två händelserna inte skulle vara riktigt så avgränsade som kommissionen vill göra gällande. Dessutom har kommissionen inte förklarat varför det är relevant att skilja mellan att utöva behörigheten att återkräva skatteintäkterna och att ha denna behörighet.

42.      För det andra bekräftar det faktum att kommissionen, vid förhandlingen, noterade att kopplingen mellan intäkterna från de tre skatterna och de belopp som betalades ut enligt den omtvistade stödordningen bröts vid ett senare tillfälle att denna koppling faktiskt inte var verklig. Om en skatt verkligen utgör en integrerad del av en viss stödordning kan kopplingen bara brytas om det görs ändringar i det system som reglerar den.(21) Detta är inte fallet i förevarande mål.

43.      Till sist måste jag avvisa det argument som kommissionen gjorde gällande vid förhandlingen, nämligen att det i rättspraxis fastställda kriteriet att den skatt som är föremål för prövning ska ha en direkt inverkan på stödets storlek inte ska tolkas strikt, utan på ett sätt som garanterar dess ändamålsenliga verkan. Tvärtom, såsom angavs ovan i punkt 27, är den allmänna principen att reglerna om statligt stöd inte har med skatt att göra. Ett undantag görs dock för skatter som utgör en integrerad del av en stödåtgärd. Således innebär kommissionens tolkning att detta undantag tolkas extensivt och huvudregeln restriktivt.

44.      Min uppfattning om den första tolkningen av den första frågan är därför att en ökning av de skatteintäkter som är avsedda att finansiera en godkänd stödordning inte omfattas av reglerna om statligt stöd i EUF-fördraget om skatten – även om den har öronmärkts för att finansiera stödåtgärden – inte har någon direkt inverkan på det belopp som betalas i stöd. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att fastställa detta vid sin prövning.

3.      Den andra tolkningen: ska en betydande ökning av intäkterna, jämfört med de beräkningar som meddelades kommissionen när stödåtgärden anmäldes, från en skatt som inte utgör en integrerad del av denna stödåtgärd betraktas som en ändring av det befintliga stödet som kräver att en ny anmälan görs enligt reglerna om statligt stöd?

45.      Den andra tolkningen av den första frågan förutsätter att de tre skatterna inte utgör en integrerad del av den omtvistade stödordningen.

46.      Om så är fallet bör svaret på fråga 1, såsom denna betraktas enligt den andra tolkningen, följa direkt av inställningen till den första tolkningen.

47.      Om en skatt i sig självt inte omfattas av reglerna för statligt stöd kan inte heller en betydande ökning av skatteintäkten omfattas av dessa regler, oavsett vilka beräkningar som lämnades in till kommissionen.

4.      Den tredje tolkningen: ska en betydande ökning av intäkterna, jämfört med de beräkningar som meddelades kommissionen när stödåtgärden anmäldes, från en skatt som utgör en integrerad del av denna stödåtgärd betraktas som en ändring av det befintliga stödet som kräver att en ny anmälan görs enligt reglerna om statligt stöd?

48.      Den tredje tolkningen av den första frågan kräver ytterligare utredning. Den rör i huvudsak medlemsstaternas skyldighet att anmäla ändringar av befintliga stödåtgärder enligt artikel 108.3 FEUF, som jag ska behandla närmare nedan.

a)      Medlemsstaternas skyldighet att anmäla ändringar av befintligt stöd och inte ge dem verkan förrän de har godkänts

49.      Medlemsstaternas skyldighet att anmäla åtgärder och inte genomföra dem enligt artikel 108.3 FEUF gäller ”planer på att vidta eller ändra stödåtgärder”. EUF-fördraget föreskriver olika förfaranden beroende på om ett stöd är befintligt eller nytt. Även om ”planer på att vidta eller ändra stödåtgärder” enligt artikel 108.3 FEUF ska anmälas till kommissionen och inte får genomföras innan förfarandet har lett fram till ett slutligt beslut, får befintliga stödåtgärder i enlighet med artikel 108.1 FEUF rättsenligt genomföras när kommissionen inte slår fast att de är oförenliga med den gemensamma marknaden.(22)

50.      Eftersom det endast är nytt stöd som utlöser anmälningsskyldighet och ett förbud att genomföra det, är det mycket viktigt att fastställa huruvida en åtgärd utgör befintligt eller nytt stöd. (23) I artikel 1 i förordning nr 659/1999, definierar rådet begreppet ”nytt stöd” i negativa termer såsom allt stöd som inte är befintligt stöd inbegripet ”ändringar av befintligt stöd”. Det har inte förtydligats vad sådana ändringar kan utgöra.

b)      Vad är ”ändringar av befintligt stöd”?

51.      I artikel 4.1 i förordning nr 794/2004 har kommissionen angett att den anser att en ändring av befintligt stöd är ”varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden”. Denna definition verkar bygga på tidigare rättspraxis.(24) Den har också åberopats i aktuell rättspraxis från domstolen.(25)

52.      Domstolen hade redan själv, innan denna bestämmelse antogs, antytt vad sådana ändringar bestod i. I det ledande målet på detta område, domen i målet Namur-Les assurances du crédit,(26) fann domstolen att ”tillkomsten av nytt stöd eller ändringar av befintligt stöd kan inte bedömas med utgångspunkt i stödets omfattning eller, i synnerhet, dess finansiella belopp vid någon tidpunkt under företagets existens, om stödet tillhandahålls enligt tidigare lagstiftning som förblivit oförändrad”. Domstolen uttalade vidare att ”huruvida stöd kan betecknas som nytt eller som en ändring av befintligt stöd måste bedömas med utgångspunkt i de bestämmelser som reglerar det.(27)

53.      Mot bakgrund av detta beror frågan om en viss åtgärd utgör en ”ändring av befintligt stöd” på svaret på tre frågor. För det första, vilken nationell åtgärd reglerar det befintliga stödet? Det kan vara en lag, som i målet Namur-Les assurances du crédit, ett offentligt avtal(28) eller något annat. För det andra, har den nationella åtgärden ändrats? För det tredje, om så är fallet, var ändringen rent formell eller administrativ?

54.      I vanliga fall är det denna senare fråga som leder till mest debatt. Det går dock att finna ledning i rättspraxis. Å ena sidan förefaller utvidgningar av en godkänd stödordning, vare sig de är tidsmässiga(29) eller avser stödmottagarna,(30) undantagslöst inverka på det materiella innehållet i den ursprungliga stödordningen och utgöra en ändring av detta. Å andra sidan krävs en mer ingående bedömning om den påstådda ändringen är komplicerad.(31)

55.      I alla dessa fall verkar det dock vara nödvändigt med någon form av statligt ingripande för att ändra det befintliga stödet.(32)

56.      Då detta är fallet är det uppenbart så att det är inte möjligt att fastställa huruvida en åtgärd innebär en ”ändring av befintligt stöd” utan att beakta det rättsinstrument som reglerar den befintliga stödåtgärden. Med undantag för om stödåtgärden i fråga antogs före fördragens ikraftträdande eller medlemsstatens anslutning till unionen bör utgångspunkten för att avgöra huruvida en viss omständighet uppgår till en ”ändring av befintligt stöd” (och således är anmälningspliktig) normalt vara kommissionens beslut varigenom stödåtgärden godkändes.(33) Förvisso, som den som bevakar statligt stöd, kan kommissionen, enligt artikel 7.4 i förordning nr 659/1999, uppställa vissa villkor för sitt godkännande. Om stöd som betalas ut enligt en godkänd stödordning inte uppfyller villkoren i kommissionens godkännandebeslut, ska det stöd som betalas ut betraktas som nytt stöd.(34)

c)      Bedömning

57.      Enligt den tredje tolkningen av den första frågan måste domstolen avgöra huruvida en betydande ökning av de skatteintäkter som finansierar en godkänd stödordning utgör en ändring av denna stödordning i den mening som avses i artikel 108.3 FEUF, även om de bakomliggande lagar och föreskrifter som reglerar stödordningen inte har ändrats.

58.      Klagandena och kommissionen har den uppfattningen att detta är fallet i förevarande mål. Till stöd för sin uppfattning har de i huvudsak åberopat artikel 4.2 a i förordning nr 794/2004.

59.      Till skillnad från detta har de tre regeringar som har intervenerat i målet en motsatt uppfattning. Den grekiska och den italienska regeringen har, i synnerhet, åberopat domen i målet Namur-Les assurances.

60.      Jag delar dessa regeringars uppfattning.

61.      Som angavs ovan bygger den första frågan på förutsättningen, såsom framgår enligt den tredje tolkningen, att de omtvistade skatteintäkterna, inbegripet ökningen, utgör en integrerad del av den omtvistade stödordningen. Under dessa förhållanden är kommissionen således skyldig att beakta dessa skatter när den, efter anmälan, prövar den aktuella stödordningen i syfte att fastställa huruvida denna är förenlig med den inre marknaden.(35)

62.      Kommissionen verkar ha gjort det i förevarande mål.

63.      I kommissionens beslut av den 22 mars 2006, varigenom den omtvistade stödordningen ursprungligen godkändes, angavs i huvudsak att den omtvistade skatten och skatten på TV-tjänster skulle bygga på omsättning, medan skatten på biobiljetter skulle bygga på antal biobesök och antalet registrerade besökare.(36) Kommissionen godkände åtgärden med hänsyn till de franska myndigheternas åtagande ”att fortgå med de justeringar som kan vara nödvändiga för att uppfylla utvecklingen av bestämmelserna om statligt stöd till film och audiovisuella verk efter den 30 juni 2007”. Godkännandet villkorades av att årliga rapporter skulle inges om hur de anmälda åtgärderna skulle komma att ges verkan.(37)

64.      Efter det att detta beslut hade fattats, anmälde de franska myndigheterna till kommissionen att det hade gjorts en ändring av skatten på TV-tjänster, som dels ökade antalet skattesubjekt, dels utökade skatteunderlaget. Kommissionen godkände, enligt reglerna om statligt stöd, denna ändring i sitt beslut av den 10 juli 2007 (se ovan punkt 9). I detta beslut uppskattades den högsta årliga ökningen av de intäkter som var öronmärkta för den omtvistade stödordningen mellan år 2009 och år 2011, som uppkom till följd av ändringen, till 16,5 miljoner euro.(38) Kommissionen fann att ”ändringen av den befintliga ordningen, vilken resulterar i en ökning av budgeten, är inte ägnad att ändra kommissionens argumentering i fråga om stödets förenlighet med den gemensamma marknaden såsom angetts i beslutet av den 22 mars 2006”.(39)

65.      Det framgår därför att kommissionen tog hänsyn till de framtida intäkterna från de tre skatterna vid prövningen av den omtvistade stödordningens förenlighet med den gemensamma marknaden.

66.      Dessa intäkter ökade sedermera med 46,3 procent mellan år 2007 och år 2011 på grund av den starka ökningen av intäkterna från skatten på TV-tjänster. De ökade från 362 miljoner euro år 2007 till 631 miljoner euro år 2011, det vill säga med cirka 67,2 miljoner euro per år, eller mer än 300 procent per år, jämfört med den högsta beräkningen. Utgör denna ändring av intäkterna en ändring av den omtvistade stödordning som kommissionen godkände i beslutet av den 10 juli 2007?

67.      Det gör den inte enligt min mening.

68.      Ökningen är uppenbart en ändring av de faktiska omständigheterna, men inte en strukturell ändring av den omtvistade stödordningen, eftersom de skatter som finansierar den inte sedermera har ändrats. Det kan anföras att den omtvistade stödordningen, även med nämnda ökning, uppfyller de villkor som kommissionen uppställt i artikeldelen i beslutet av den 10 juli 2007. I alla händelser kan ändringar av befintligt stöd inte bedömas med utgångspunkt i stödets omfattning eller, i synnerhet, dess finansiella belopp om stödet tillhandahålls enligt tidigare lagstiftning som förblivit oförändrad.(40) Således uppgår denna ökning, oavsett hur stor den är, inte i sig självt till en ändring av befintligt stöd.

69.      Kommissionen har invänt att medlemsstaterna inte bör ta lätt på de beräkningar som lämnas till kommissionen och inte heller att dessa uppgifter kan fråntas all rättslig verkan bara på grund av att de utgör beräkningar.

70.      Jag delar kommissionens uppfattning att myndigheterna i medlemsstaterna, i enlighet med principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, måste förvissa sig om att de beräkningar de lämnar in till kommissionen är så riktiga som är möjligt. Ett brott mot denna plikt kan beivras enligt artikel 258 FEUF. Kommissionens uppfattning kan dock inte vila på en påstått bindande verkan av beräkningar. Domstolen har funnit att beräkningar, per definition, innehåller osäkerhetsmoment. Faktum är att oriktiga beräkningar från medlemsstaterna inte ens kan påverka ett beslut av kommissionen att godkänna statligt stöd.(41)

71.      Tvärtom har kommissionen, såsom nämndes ovan, när den bedömer en stödordning som finansieras av en skatt eller avgift som utgör en integrerad del av denna ordning, en skyldighet att beakta denna finansieringsmetod vid undersökningen av stödordningen. Kommissionen kan sedan, i artikeldelen i beslutet eller i en bilaga därtill, uppställa ett villkor enligt artikel 7.4 i förordning nr 659/1999, i form av ett tak på finansieringen av den relevanta stödordningen, framför allt om den anser det möjligt att den mängd stöd som betalas ut kan växa utom kontroll. Ett brott mot ett sådant villkor skulle kunna påstås utgöra nytt stöd.

72.      Trots detta uppställde kommissionen inte något sådant villkor i förevarande fall. Såsom den franska regeringen i huvudsak har angett, utan invändning, krävde kommissionen inte ens i någon av dess godkännandebeslut att utvecklingen av intäkterna från de tre skatterna skulle bevakas.

73.      Om det är så, att kommissionen, vilket verkar vara fallet i förevarande mål, fattar sitt beslut på grundval av uppgifter som tillhandahållits av en medlemsstat, vilka sedermera visar sig vara oriktiga, har kommissionen i stället vissa verktyg till sitt förfogande för att avhjälpa en sådan situation, såsom att inleda ett förfarande enligt artikel 9 i förordning nr 659/1999 i syfte att upphäva beslutet. Alternativt kan kommissionen, om den anser att den omtvistade stödordningen inte längre är förenlig med den inre marknaden, föreslå lämpliga åtgärder för de franska myndigheterna enligt förfarandet för fortlöpande granskning av stödprogram enligt artikel 108.1 och 2 FEUF och kapitel V i förordning nr 659/1999. Ökningen av skatteintäkterna kan däremot inte, som sådan, klassificeras som en ändring av befintligt stöd.

74.      Till sist delar jag inte klagandena och kommissionens uppfattning att frågan huruvida en stödåtgärd utgör en ändring av befintligt stöd i den mening som avses i artikel 108.3 FEUF och artikel 1 c i förordning nr 659/1999 helt enkelt är samma sak som att fråga huruvida det har skett en ökning av budgeten för en godkänd stödordning med mer än 20 procent (nedan kallad 20-procentsregeln) enligt artikel 4.2 a i förordning nr 794/2004. För att kunna klassificeras som en ändring av befintligt stöd måste en sådan ”ökning av budgeten” med nödvändighet vara en följd av ett statligt ingripande som kommissionen inte har godkänt. I det mål som är föremål för prövning, godkändes finansieringen av den omtvistade stödordningen av kommissionen och har inte ändrats strukturellt sedan dess. Med den inställning som klagandena och kommissionen har förordat skulle begreppet ”statligt stöd” förlora all mening om det är så, att stöd helt enkelt kan uppstå av sig självt, utan någon form av statligt ingrepp. Om detta tas till sin ytterlighet skulle det innebära att en ”ändring av befintligt stöd” skulle kunna föreligga i en situation där stödets kapitalbelopp inte ändras, men dess verkliga värde ökar – till exempelvis om stödet betalas ut i utländsk valuta och denna sedan revalveras. Förekomsten av en sådan ändring och, därmed, ett stöd, beror dock inte enbart på det aktuella ekonomiska sammanhanget. Den bestämmelsen avser under alla förhållanden att fastställa de formella praktiska villkoren för anmälan av statligt stöd och inte att ändra de materiella reglerna avseende själva konceptet med ”statligt stöd”.

75.      De avgöranden som kommissionen har åberopat till stöd för sin uppfattning leder mig inte till någon annan uppfattning. Tvärtom har kommissionen missförstått dessa avgöranden.

76.      I domen i målet Todaro Nunziatina & C,(42) stödde domstolen sitt avgörande på såväl en ökning av budgeten för den omtvistade stödordningen med 50 procent i strid med ett villkor i beslutet om godkännande som en förlängning om två år av den period under vilken villkoren för beviljande av stöd från denna stödordning var tillämpliga. I beslutet i målet Italien/kommissionen(43) hade den italienska regeringen underrättat kommissionen om sin avsikt att fördela ytterligare 10 miljoner euro till budgeten för en stödordning som kommissionen tidigare hade godkänt (vilket motsvarade 100 procent av stödordningen). Den regeringen önskade därför konkret ingripa och tillhandahålla något mer än det som tidigare hade godkänts, vilket uppenbart utgjorde nytt stöd. I alla händelser rörde inga av dessa mål de frågor som domstolen nu har att bedöma, det vill säga, huruvida en viss skatt utgör en integrerad del av en stödordning eller om en betydande ökning av de skatteintäkter som finansierar en befintlig stödordning utgör en ändring av denna ordning om stödordningen i sig inte har ändrats.

77.      Således, och oberoende av det faktum att jag i detta läge finner det svårt att se kopplingen mellan de tre skatterna och den omtvistade stödordningen, föreslår jag att domstolen ska besvara den hänskjutande domstolens första fråga på följande sätt:

–        En ökning av de skatteintäkter som är avsedda att finansiera en godkänd stödåtgärd omfattas inte av reglerna om statligt stöd i EUF-fördraget om skatten – även om den har öronmärkts för att finansiera stödåtgärden – inte har någon direkt inverkan på det belopp som har betalats i stöd. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att fastställa detta i förfarandet i den nationella domstolen.

–        Artikel 108.3 FEUF och artikel 1 c i förordning nr 659/1999 ska tolkas så, att när villkoren för en stödordning inte har ändrats, utgör en betydande ökning av intäkterna från en skatt som finansierar den ordning som den utgör en integrerad del av och vilken har godkänts av kommissionen, i jämförelse med de beräkningar som ursprungligen lämnades när stödet anmäldes, inte en ändring av denna stödordning som utlöser anmälningsskyldighet och ett förbud att genomföra den enligt artikel 108.3 FEUF, när kommissionen inte har uppställt något villkor, vid godkännandet av stödordningen, som begränsar omfattningen av de intäkter som denna skatt skulle kunna ge upphov till eller, i alla händelser, när intäkterna inte överskrider en sådan gräns.

C.      Fråga 2 a

78.      Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 2 a i huvudsak för att få klarhet i hur artikel 4 i förordning nr 794/2004, under de omständigheter som beskrevs i den första frågan, ska tillämpas, i synnerhet mot bakgrund av medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 108.3 FEUF, att anmäla stödordningar till kommissionen innan de genomförs.

79.      Denna fråga, som bygger på den första frågan, saknar mening om domstolen skulle besvara den första frågan på det sätt jag har föreslagit. Om domstolen dock inte skulle dela min uppfattning avseende den första frågan, har jag följande uppfattning.

80.      När en godkänd stödordning blir föremål för en ändring i form av en betydande ökning av intäkten jämfört med de beräkningar som ursprungligen lämnats, är det enda praktiska scenariot, såsom kommissionen i huvudsak har angett, att anmälningsplikten enligt artikel 108.3 FEUF allra senast skulle uppkomma när den berörda medlemsstaten blev, eller skulle ha blivit, medveten om att intäkterna från den berörda skatten uppenbart inte var förenliga med de beräkningar som hade lämnats till kommissionen.

81.      Emellertid skulle det kännas tveksamt i förhållande till själva principen om föranmälan om den berörda medlemsstaten inte var skyldig att meddela kommissionen förrän vid det tillfälle den blev eller skulle ha blivit medveten om den betydande ökningen av intäkterna jämfört med de beräkningar som meddelats kommissionen. Här bör tilläggas att den tolkning av artikel 108.3 FEUF som klagandena har föreslagit, att kommissionen helt enkelt ska underrättas ”i tillräcklig tid” är felaktig. Det framgår tydligt av artikel 108.3 FEUF att ”[m]edlemsstaten i fråga [inte får] genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut”. Detta innebär att ett nytt stöd i form av antingen en ursprunglig åtgärd eller en ändring av befintligt stöd inte får genomföras förrän det har godkänts av kommissionen. I artikel 1 c i förordning nr 659/1999 görs inte någon åtskillnad mellan ”föreslagna åtgärder” som är ursprungliga åtgärder eller ändringar av befintliga åtgärder och detta är därför en konstgjord skillnad.(44)

82.      Om tidsfristen för anmälan gjordes beroende av den berörda medlemsstatens vetskap, skulle detta dessutom lägga till en subjektiv faktor, trots att begreppet ”statligt stöd” i artikel 107.1 FEUF har definierats objektivt med hänsyn till effekterna av den statliga åtgärden i fråga.(45) Detta är uppenbarligen riktigt för frågan när en ökning av skatteintäkterna blir ”betydande”.

83.      Faktum är att diskussionen i ovanstående punkter endast bekräftar att det inte är logiskt med en anmälningsskyldighet i fråga om betydande ökningar av skatteintäkter, som finansierar en godkänd stödordning, i jämförelse med de meddelade beräkningarna. Med risk för att komma med ett cirkelresonemang, är detta anledningen till att jag vill framhålla att anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 FEUF snarast utgör stöd för uppfattningen att en sådan ökning inte är en anmälningspliktig händelse.

D.      Fråga 2 b och c

84.      Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 2 b och c för att få klarhet i huruvida 20-procentsregeln i artikel 4.2 a i förordning nr 794/2004 ska beräknas på grundval av de intäkter som öronmärkts för stödordningen eller på grundval av de utbetalningar som faktiskt gjorts till mottagarna, med undantag för belopp som reserverats eller belopp som uttagits till förmån för staten (fråga 2 b)? Om detta tak ska beräknas på grundval av de belopp som öronmärkts för stödordningen söker den hänskjutande domstolen klarhet i (fråga 2 c) om bedömningen ska göras genom att jämföra det högsta stödbelopp som kommissionen har godkänt i sitt beslut med den totala budget som sedermera öronmärkts för samtliga godkända stödåtgärder, eller genom att jämföra det meddelade taket för varje typ av stöd som har identifierats i kommissionens beslut med budgetanslaget för det beviljande organet.

85.      Dessa frågor är relativt tekniska. På samma sätt som gäller avseende fråga 2 a förefaller det endast nödvändigt att besvara fråga 2 b och c om de tre skatterna utgör en integrerad del av den omtvistade stödordningen, och en betydande ökning av skatteintäkterna utgör en ändring av den godkända stödordningen som, således, medför en skyldighet för medlemsstaterna att anmäla ändringen till kommissionen. Om domstolen skulle finna att detta är fallet är min uppfattning kortfattat följande.

86.      Med avseende på det problem som uppkommer enligt fråga 2 b är det lämpligare att beakta artikel 108.3 FEUF tredje meningen, även om frågan, i sig, rör tolkningen av 20-procentsregeln i artikel 4.2 a i förordning nr 794/2004. Enligt förstnämnda bestämmelse får medlemsstaten i fråga inte genomföra åtgärden förrän det formella undersökningsförfarandet har lett till ett slutgiltigt beslut. Med hänsyn till den förutsättning som domstolen måste lägga till grund för att besvara frågan, nämligen att de tre skatterna utgör en integrerad del av den omtvistade stödordningen, måste förbudet mot att genomföra stödåtgärden inte bara utsträckas till de utbetalningar som faktiskt gjorts till mottagarna enligt stödordningen, utan även till åtgärden i föregående led det vill säga att indriva intäkterna som finansierar stödordningen. I den utsträckning som en godkänd stödordning finansieras av en skatt som utgör en integrerad del av denna ordning, begränsas den anmälningspliktiga händelsen inte till de faktiska utbetalningarna enligt ordningen, utan sträcker sig också till indrivningen av de medel som finansierar den.

87.      Företag kan förvisso, i normala fall, inte åberopa reglerna om statligt stöd för att undvika att betala skatt, men den situation som är relevant här är en situation där de tre skatterna, som en integrerad del av den omtvistade stödordningen, är den direkta grunden för finansieringen av ordningen. Mot bakgrund av detta uppkommer den snedvridning av konkurrensen som reglerna om statligt stöd söker förebygga inte bara vid den tidpunkt då stödmottagarna beviljas stöd enligt den omtvistade stödordningen, utan redan när dessa skatter påläggs de företag som är skyldiga att betala dem om de pålagda skatterna inte ingår i den allmänna statsbudgeten.(46) Det faktum att stödmottagarna kanske inte konkurrerar med klagandena saknar relevans i detta avseende.(47) Det enda faktum som ska beaktas är huruvida skattebetalaren är föremål för en skatt som är en integrerad del av en stödåtgärd som har genomförts i strid med artikel 108.3 FEUF.(48)

88.      Således måste de belopp som CNC har placerat i reserver eller som den franska staten har använt i eget syfte ingå i beräkningarna av om gränsen i artikel 4.2 a i förordning nr 794/2004 har uppnåtts.

89.      Slutligen, vad gäller den frågeställning som tas upp i fråga 2 c, är det en förutsättning för denna att begreppet ”budget” i artikel 4.2 a i förordning nr 792/2004 avser de belopp som faktiskt har utbetalats och inte de intäkter som uppkommit. Om domstolen skulle finna att detta är fallet, söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida det, vid prövningen av om gränsen 20-procentsgränsen har uppnåtts, är det totala taket som kommissionen har godkänt som ska jämföras med den övergripande budget som det beviljande organet som helhet har öronmärkt för stödet, eller om det i stället är taket för respektive underkategori stöd som anges i kommissionens beslut som ska jämföras med budgetanslaget för det organet.

90.      Mitt svar skulle vara ”båda”.

91.      Om kommissionen godkänner en stödordning på grundval av de tak som medlemsstaten har föreslagit utgör dessa tak en del av anmälan som godkännandet måste tolkas mot.(49) Om de anmälda taken, som har godkänts av kommissionen, innehåller både ett (högre) horisontellt tak för stödet och flera (lägre) vertikala tak så måste de begränsningar som anges i vart och ett av dessa tak normalt iakttas av den berörda medlemsstaten. Kommissionen kan, självfallet, som villkor för godkännande kräva att medlemsstaten i fråga gör en ny anmälan om ett tak överskrids.

92.      Enligt min uppfattning gäller detsamma i fråga om 20-procentsregeln.

93.      När ett bestämt tak för stödet har angetts i ett beslut som godkänner en stödordning kan frågan huruvida det har förekommit en anmälningspliktig ökning av budgeten inte bara bero på det övergripande stödbelopp som godkänts jämfört med den totala budgeten för det organ som ansvarar för att bevilja stödet. I annat fall skulle medlemsstaterna kunna försöka kringgå de särskilda taken för stöden som de själva har anmält.

94.      Det faktum att ett överskridande av det särskilda (vertikala) taket normalt skulle avse lägre stödbelopp och således en lägre reducerad stödintensitet, än ett överskridande av det totala (horisontella) taket, har att göra med prövningen av om ändringen av stödordningen är förenlig med den inre marknaden och inte förekomsten av (en ändring av ett befintligt) stöd.

95.      Om domstolen således skulle besluta att besvara fråga 2 c, föreslår jag att domstolen ska besvara den så, att artikel 4.2 a i förordning nr 794/2004 ska tolkas så, att det vid prövningen av om gränsen på 20 procent i artikeln har uppnåtts är det totala taket för stödet som anges i kommissionens beslut genom vilket en viss stödordning godkänns som ska jämföras med den övergripande budget som det beviljande organet som helhet har öronmärkt för stödet och de tak för respektive underkategori stöd som anges i kommissionens beslut som ska jämföras med budgetanslaget för det organet.

E.      Yrkandet att domstolen ska skjuta upp domens verkningar i tiden

96.      Den franska regeringen har yrkat att domstolen ska skjuta upp domens verkningar i tiden om domstolen skulle finna att en ökning av 20 procent av intäkterna från de tre skatter som har öronmärkts för den omtvistade stödordningen, jämfört med de beräkningar som angetts i kommissionens beslut av den 10 juli 2007, utgör en betydande ändring av denna stödordning som skulle ha anmälts till kommissionen.

97.      Om domstolen skulle följa den linje jag har föreslaget saknar denna fråga relevans. Icke desto mindre ska jag kortfattat ange min uppfattning i denna fråga.

98.      Det är endast i undantagsfall som domstolen begränsar effekterna av en dom i tiden. För att en sådan begränsning ska kunna komma i fråga ska två väsentliga kriterier vara uppfyllda, nämligen att de berörda handlat i god tro och att det föreligger en risk för allvarliga störningar.(50)

99.      I detta avseende har den franska regeringen gjort gällande att de franska myndigheterna inte anmälde ändringen av stödordningen på grund av en objektiv och omfattande osäkerhet angående omfattningen av deras anmälningsplikt, till vilken kommissionen i stor utsträckning bidrog. Vidare har den franska regeringen åberopat det stora antalet rättsförhållanden som upprättats i god tro och vars verkningar redan har upphört att gälla mellan de franska myndigheterna och, å ena sidan, de berörda skattebetalarna, som utgör ett mycket stort antal näringsidkare av olika natur och, å andra sidan, mottagarna av det berörda stödet, med avseende på vilka stöd har betalats ut mellan år 2006 och år 2011 motsvarade 2 101 267 000 euro.

100. I domen i målet Régie Networks,(51) som också avsåg en fransk stödordning avseende stöd till lokala radiostationer, begränsade domstolen rättsverkningarna av ett beslut från kommissionen som ogiltigförklarats. Domstolens bedömning vilade dock delvis på överväganden rörande kommissionens exklusiva behörighet att fatta beslut där statligt stöd godkänns och domstolens behörighet att ogiltigförklara sådana beslut.

101. Jag delar den franska regeringens uppfattning att målet i den nationella domstolen visar att det föreligger betydande osäkerhet kring tolkningen av begreppet ”ändringar av befintligt stöd” och att det inte finns något som antyder att de franska myndigheterna eller stödmottagarna handlade i ond tro, om det beaktas att kommissionen först nu har ifrågasatt detta förhållande. Trots detta anser jag dock inte att den franska regeringens yrkande kan vinna framgång.

102. Tvärtom, med avseende på risken för allvarliga störningar följer det av fast rättspraxis att de ekonomiska konsekvenser som kan uppkomma för en medlemsstat på grund av ett förslag om förhandsavgörande inte, i sig, motiverar en begränsning i tiden av en doms rättsverkningar.(52) I alla händelser har den franska regeringen inte förklarat hur en återbetalning av det omtvistade stödet skulle kunna medföra allvarliga störningar.

103. Vidare fann domstolen inte, i domen i målet Schulz och Egbringhoff,(53) att ifrågasättandet av rättsförhållanden vars verkningar redan har upphört att gälla retroaktivt skulle störa Tysklands el- och gassektor, och följaktligen att det inte hade styrkts att den förelåg en risk för allvarliga störningar. I förevarande mål är det i ännu högre grad så, att det inte har styrkts att det föreligger en risk för allvarliga störningar.

104. Under dessa förhållanden föreslår jag att domstolen ska ogilla yrkandet att begränsa verkningarna av domstolens dom i tiden.

IV.    Förslag till avgörande

105. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som ställts av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) (Frankrike) på följande sätt:

–        En ökning av de skatteintäkter som är avsedda att finansiera en godkänd stödåtgärd omfattas inte av reglerna om statligt stöd i EUF-fördraget om skatten – trots att den har öronmärkts för att finansiera stödåtgärden – inte har någon direkt inverkan på det belopp som har betalats i stöd. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att fastställa detta i förfarandet i den nationella domstolen.

–        Artikel 108.3 FEUF och artikel 1 c i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] ska tolkas så, att när villkoren för en stödordning inte har ändrats utgör en betydande ökning av intäkterna från en skatt som finansierar den ordning som den utgör en integrerad del av och vilken har godkänts av kommissionen, i jämförelse med de beräkningar som ursprungligen lämnades när stödet anmäldes, inte en ändring av denna stödordning som utlöser anmälningsskyldighet och ett förbud att genomföra den enligt artikel 108.3 FEUF, när kommissionen inte har uppställt något villkor, vid godkännandet av stödordningen, som begränsar omfattningen av de intäkter som denna skatt skulle kunna ge upphov till eller, i alla händelser, när intäkterna inte överskrider en sådan gräns.


1      Originalspråk: engelska.


2      Rådets förordning (EG) av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, 1999, s. 1), i ändrad lydelse. Förordning nr 659/1999 har därefter upphävts och ersatts genom Rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9).


3      Rådets förordning (EG) 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EU) nr 2015/1589 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EUT L 104, 2004, s. 1), i ändrad lydelse.


4      Kommissionens beslut K(2006) 832 slutligt av den 22 mars 2006, stöd NN 84/2004 och N 95/2004 – Frankrike, statlig stödordning för film och annan audiovisuell produktion, s. 127.


5      Kommissionens beslut K(2007) 3230 slutligt av den 10 juli 2007, stöd N 192/2007– Frankrike, ändring av stöd NN 84/2004, punkt 20.


6      Kommissionens beslut K(2011) 9430 slutlig av den 20 december 2011, stöd SA.33370 (2011/N) – Frankrike, förlängning av stödordning för film och annan audiovisuell produktion).


7      ’Communication à la Commission des finances du Sénat: La gestion et le financement du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC). Exercices 2007 à 2011’ (Kommunikation till senatens finanskommission: CNC:s ledning och finansiering under budgetåren 2007 till 2011), augusti 2012.


8      Dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 25 och där angiven rättspraxis).


9      Dom av den 13 februari 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, punkt 23 och där angiven rättspraxis).


10      Jämför med dom av den 22 december 2008, Régie Networks (C‑333/07, EU:C:2008:764) (nedan kallad domen i målet Régie Networks), som meddelades av stora avdelningen, punkterna 48–50, angående giltigheten av ett kommissionsbeslut som godkände en fransk stödordning till förmån för radiosändningar.


11      Se dom av den 10 november 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/kommissionen (C‑449/14 P, EU:C:2016:848, punkterna 65 och 68 och där angiven rättspraxis), och, allmänt, de omständigheter som generaladvokaten Geelhoed angav i sitt förslag till avgörande i målet Streekgewest (C‑174/02, EU:C:2004:124, punkt 35). I det mål som ledde till domen av den 27 november 2003, Enirisorse (C‑34/01–C‑38/01, EU:C:2003:640, punkt 11), skulle två tredjedelar av intäkterna från avgiften i fråga enligt tillämplig lag betalas till stödmottagaren.


12      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 januari 2005, Streekgewest (C‑174/02, EU:C:2005:10, punkterna 27 och 28), och dom av den 10 november 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/kommissionen (C‑449/14 P, EU:C:2016:848, punkt 73).


13      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 januari 2005, Pape (C‑175/02, EU:C:2005:11, punkt 16).


14      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 oktober 2005, Distribution Casino France m.fl. (C‑266/04–C‑270/04, C‑276/04 och C‑321/04–C‑325/04, EU:C:2005:657, punkt 52).


15      Se domen i målet Régie Networks, punkt 104.


16      Den franska regeringen har åberopat artiklarna L. 115–1–L. 116–5 i Code du cinema et de l’image animée (lagen om biograffilmer och rörliga bilder).


17      Den franska regeringen har åberopat artikel 34 i 34 Loi organique no 2010–1657, du 1er août, relative aux lois de finances (organisk lag nr 2001–692 av den 1 augusti 2001 om budgeten, JORF nr 177 av den 2 augusti 2001, s. 12480, led 1).


18      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 oktober 2013, TF1/kommissionen (T-275/11, ej publicerad, EU:T:2013:535, punkt 47).


19      Se, exempelvis, domen i målet Régie Networks, punkt 112.


20      Se, särskilt, dom av den 10 november 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/kommissionen (C‑449/14 P, EU:C:2016:848, punkterna 70 och 71), där domstolen fann att skatten i fråga inte utgjorde en del av stödordningen när överskott från skatteintäkter som finansierar en stödåtgärd till förmån för det nationella public service-organet överförs till den allmänna statsbudgeten och staten, på omvänt sätt, är skyldig att täcka mellanskillnaden om dessa intäkter inte räcker för att täcka kostnaderna.


21      Även om kommissionen visserligen vid förhandlingen åberopade kapitel II i rapporten från Cour des comptes (revisionsdomstolen i Frankrike) (se ovan punkt 10), där det angavs att ”Le CNC a tiré profit du dynamisme de ses ressources pour étendre ses aides” (CNC drog nytta av resursernas dynamiska kraft och spred stödet), anges i den mening som direkt följer på detta kapitel följande: ”L’augmentation des recettes de l’établissement ne s’est pas traduite par une augmentation proportionnelle des aides” (ökningen av CNC:s intäkter ledde inte till en motsvarande ökning av stödet).


22      Se dom av den 29 november 2012, Kremikovtzi (C‑262/11, EU:C:2012:760, punkt 49 och där angiven rättspraxis). Se även Fenger, N., ”The Distinction between New and Existing State Aid”, European Law Reporter nr 5, 2012, s. 147.


23      Se, exempelvis, dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/Italien (C‑467/15 P, EU:C:2017:799) avseende den särskilda frågan om en ny stödåtgärds inverkan på en befintlig stödåtgärd. Målet avsåg en godkänd stödåtgärd där det är klarlagt att den omtvistade åtgärden bör klassificeras som nytt stöd. Se även dom av den 30 april 2002, Government of Gibraltar/kommissionen (T-195/01 och T-207/01, EU:T:2002:111, punkt 111).


24      Se dom av den 30 april 2002, Government of Gibraltar/kommissionen (T-195/01 och T-207/01, EU:T:2002:111, punkt 111). Se även dom av den 9 oktober 1984, Heineken Brouwerijen (91/83 och 127/83, EU:C:1984:307, punkt 21). Flera generaladvokater har uttryckt sin uppfattning om när befintligt stöd ska anses ändrat. Se förslag till avgörande av generaladvokaten Trabucchi i målet Van der Hulst (51/74, EU:C:1974:134, s. 105), förslag till avgörande av generaladvokaten Warner i målet McCarren (177/78, EU:C:1979:127, s. 2204), förslag till avgörande av generaladvokaten Rozès i målet Apple and Pear Development Council (222/82, EU:C:1983:229, på s. 4134), förslag till avgörande av generaladvokaten Mancini i målet Heineken Brouwerijen (91/83 och 127/83, EU:C:1984:235, punkt 5), och förslag till avgörande av generaladvokaten Fennelly i målet Italien och Sardegna Lines/kommissionen (C‑15/98 och C‑105/99, EU:C:2000:203, punkterna 62–65). Se även Sinnaeve, A., i Heidenhain, M. (red.), European State Aid Law, Beck, München, 2010, s. 586, punkt 29.


25      Se dom av den 13 Juni 2013, HGA m.fl./kommissionen(C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkt 90), dom av den 20 mars 2014, Rousse Industry/kommissionen (C‑271/13 P, ej publicerad, EU:C:2014:175, punkterna 31–38), och dom av den 26 oktober 2016, DEI/kommissionen (C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punkterna 46 och 47). Se även beslut av den 22 mars 2012, Italien/kommissionen (C‑200/11 P, ej publicerat, EU:C:2012:165, punkterna 30 och 31), där domstolen endast hänvisade till den andra meningen i artikel 4.1 i förordning nr 794/2004.


26      Dom av den 9 augusti 1994, Namur-Les assurances du crédit (C‑44/93, EU:C:1994:311), som meddelades av stora avdelningen, (nedan kallad domen i målet Namur-Les assurances du crédit).


27      Namur-Les assurances du crédit, punkterna 28–31 (min kursivering).


28      Se, exempelvis, Eftadomstolens dom av den 22 augusti 2011, Konkurrenten.no/Efta Surveillance Authority,E-14/10, Efta Ct. Rep., 2011, s. 268.


29      Se, särskilt, dom av den 9 juni 2011, Comitato ’Venezia vuole vivere’ m.fl./kommissionen (C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punkt 82), dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen (C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkterna 93 och 94), dom av den 4 December 2013, kommissionen/rådet (C‑111/10, EU:C:2013:785, punkt 58), dom av den 4 December 2013, kommissionen/rådet (C‑121/10, EU:C:2013:784, punkt 59), och dom av den 26 oktober 2016, DEI/kommissionen (C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punkterna 58 och 59). Se även dom av den 9 september 2009, Diputación Foral de Álava m.fl./kommissionen (T‑227/01–T-229/01, T-265/01, T-266/01 och T-270/01, EU:T:2009:315, punkterna 232 och 233) (fastställd genom dom av den 28 juli 2011, Diputación Foral de Vizcaya/kommissionen, C‑471/09 P–C‑473/09 P, ej publicerad, EU:C:2011:521).


30      Se, exempelvis, dom av den 19 oktober 2005, Freistaat Thüringen/kommissionen (T-318/00, EU:T:2005:363, punkterna 195, 232, 247 och 281), och dom av den 11 juli 2014, Telefónica de España och Telefónica Móviles España/kommissionen (T-151/11, EU:T:2014:631, punkt 64).


31      Se, exempelvis, dom av den 20 mars 2014, Rousse Industry/kommissionen (C‑271/13 P, ej publicerad, EU:C:2014:175, punkterna 36 och 37), där de bulgariska myndigheterna inte ansågs ha en tillräcklig inställning till indrivning av skulder vilket därmed resulterade i att stödet ansågs ändrat. Se även dom av den 26 November 2015, Comunidad Autónoma del País Vasco och Itelazpi/kommissionen (T-462/13, EU:T:2015:902, punkterna 149 och 150) (föremål för överklagande i domstolen, se de förenade målen C‑66/16 P–C‑69/16 P, Comunidad Autónoma del País Vasco och Itelazpi m.fl./kommissionen), angående övergången från analoga till digitala sändningar i större delen av Spanien.


32      Se, exempelvis, dom av den 30 januari 2002, Keller och Keller Meccanica/kommissionen (T‑35/99, EU:T:2002:19, punkterna 61 och 62), dom av den 4 mars 2009, Tirrenia di Navigazione m.fl./kommissionen (T-265/04, T-292/04 och T-504/04, ej publicerad, EU:T:2009:48, punkt 124), och dom av den 16 December 2010, Nederländerna/kommissionen (T-231/06 och T-237/06, EU:T:2010:525, punkt 187).


33      Se, exempelvis, dom av den 10 maj 2005, Italien/kommissionen (C‑400/99, EU:C:2005:275, punkterna 65 och 66) (angående en rådets förordning), och dom av den 20 maj 2010, Todaro Nunziatina & C. (C‑138/09, EU:C:2010:291, punkterna 28–41 och 47). Se även dom av den 25 oktober 2017, kommissionen mot Italien, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, punkterna 37–44.


34      Se dom av den 5 oktober 1994, Italien/kommissionen (C‑47/91, EU:C:1994:358, punkt 26). Frågan huruvida en bestämd åtgärd utgör en ”ändring av befintligt stöd” är emellertid inte nödvändigtvis densamma som frågan huruvida en bestämd åtgärd uppfyller villkoren i kommissionens godkännandebeslut. Även om både en stödåtgärd som inte faller inom en befintlig stödordning och en ändring av befintligt stöd utgör ”nytt stöd” finns det en skillnad mellan dessa. En ändring av en befintlig stödordning ändrar egenskaperna för denna stödordning, medan stöd som inte faller inom en befintlig stödordning helt enkelt är ett annat stöd. Deras eventuella effekter på den befintliga stödordningen (om en sådan finns) kan också skilja sig åt. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2017, kommissionen mot Italien, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, punkt 47.


35      Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Régie Networks, punkt 113 och beslut av den 22 mars 2012, Italien/kommissionen (C‑200/11 P, ej publicerat, EU:C:2012:165, punkt 27 och där angiven rättspraxis).


36      Se kommissionens beslut av den 22 mars 2006, punkterna 24, 26 och 28.


37      Ibidem, artikeldelen. Det har inte anförts i detta förfarande att de franska myndigheterna inte har lämnat in en tillfredsställande årsrapport till kommissionen.


38      Punkt 9 i beslutet av den 10 juli 2007. Se punkterna 5–8 i fråga om innehållet i ändringen.


39      Punkt 20 i beslutet av den 10 juli 2007.


40      Domen i målet Namur-Les assurances du crédit, punkt 28. Förutom en ändring av dessa bestämmelser i enlighet med artikel 55 i Loi des finances (budgetlagen) från år 2009, i fråga om vilken jag delar den hänskjutande domstolens uppfattning att den är av rent formell och administrativ natur, har det inte påståtts att något annat relevant statligt ingripande har skett i detta förfarande sedan kommissionens beslut av den 10 juli 2007.


41      Se domen i målet Régie Networks, punkterna 79–86, angående en efterföljande ökning av de resurser som öronmärkts för att finansiera en stödordning.


42      Dom av den 20 maj 2010, Todaro Nunziatina & C (C‑138/09, EU:C:2010:291, punkt 47). Se även dom av den 25 oktober 2017, kommissionen mot Italien, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, punkt 48, enligt vilken betalningsuppskov inte kan anses utgöra en ökning av den ursprungliga budgeten för en befintlig stödordning, i den mening som avses i artikel 4.1 i förordning nr 794/2004.


43      Beslut av den 22 mars 2012, Italien/kommissionen (C‑200/11 P, ej publicerat, EU:C:2012:165, punkterna 28–31).


44      I detta avseende har domstolen varit försiktig att inte frånta artikel 108.3 FEUF sin verkan. Se, exempelvis, dom av den 21 oktober 2003, van Calster m.fl. (C‑261/01 och C‑262/01, EU:C:2003:571, punkterna 60 och 63).


45      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 December 2008, British Aggregates/kommissionen (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punkt 85 och där angiven rättspraxis).


46      För en annan uppfattning, se förslag till avgörande av generaladvokaten Stix-Hackl i målet Enirisorse (C‑34/01–C‑38/01, EU:C:2002:643, punkt 172).


47      Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Régie Networks, punkterna 91–93, och dom av den 28 juli 2011, Mediaset/kommissionen (C‑403/10 P, ej publicerad, EU:C:2011:533, punkt 81).


48      Se dom av den 13 januari 2005, Streekgewest (C‑174/02, EU:C:2005:10, punkt 19).


49      Se, för ett liknande resonemang, beslut av den 22 mars 2012, Italien/kommissionen (C‑200/11 P, ej publicerat, EU:C:2012:165, punkt 27 och där angiven rättspraxis).


50      Dom av den 19 december 2013, Association Vent De Colère! m.fl. (C‑262/12, EU:C:2013:851, punkterna 39 och 40 och där angiven rättspraxis).


51      Domen i målet Régie Networks, punkterna 118–127.


52      Dom av den 19 december 2013, Association Vent De Colère! m.fl. (C‑262/12, EU:C:2013:851, punkt 42 och där angiven rättspraxis).


53      Dom av den 23 oktober 2014, C‑359/11 och C‑400/11, EU:C:2014:2317, punkterna 60–62.