SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti senat)
z dne 30. januarja 2020(*)
„EKJS in EKSRP – Odhodki, izključeni iz financiranja – Odhodki Portugalske – Člena 32 in 33 Uredbe (ES) št. 1290/2005 – Člen 54 Uredbe (EU) št. 1306/2013 – Pojem nacionalnega sodišča“
V zadevi T‑292/18,
Portugalska republika, ki jo zastopajo L. Inez Fernandes, P. Estêvão, J. Saraiva de Almeida in P. Barros da Costa, agenti,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata B. Rechena in A. Sauka, agenta,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2018/304 z dne 27. februarja 2018 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (UL 2018, L 59, str. 3) v delu, v katerem so z njim iz financiranja Unije izključeni nekateri odhodki, ki jih je prijavila Portugalska republika, v višini 1.052.101,05 EUR,
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi D. Spielmann, predsednik, I. S. Forrester (poročevalec) in U. Öberg, sodnika,
sodni tajnik: L. Ramette, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 10. decembra 2019,
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir
Pravo Evropske unije
1 Člen 9(1)(a) Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (UL 2005, L 209, str. 1) določa:
„Države članice:
(a) v okviru skupne kmetijske politike sprejmejo vse zakonske, upravne in druge predpise, kakor tudi vse druge potrebne ukrepe za zagotavljanje učinkovite zaščite finančnih interesov Skupnosti, zlasti za:
(i) preverjanje stvarnosti in pravilnosti dejavnosti, ki jih financirata EKJS in EKSRP;
(ii) preprečevanje in zasledovanje nepravilnosti;
(iii) izterjavo sredstev, izgubljenih zaradi nepravilnosti ali malomarnosti.“
2 Člen 32(5) navedene uredbe, ki se nanaša na „posebne določbe za EKJS“, določa:
„5. Če do izterjave ni prišlo v štirih letih po datumu prve upravne ali sodne ugotovitve ali v osmih letih, če je izterjava v postopku pred nacionalnimi sodnimi organi, zadevna država članica krije 50 % finančnih posledic zaradi neizvršene izterjave, ostalih 50 % pa je kritih iz proračuna Skupnosti.
Zadevna država članica v poročilu iz prvega pododstavka odstavka 3 ločeno navede zneske, za katere izterjava ni bila izvršena v rokih iz prvega pododstavka tega odstavka.
Razdelitev finančnega bremena zaradi neizvršene izterjave v skladu s prvim pododstavkom ne vpliva na obveznost države članice glede izvajanja postopkov izterjave v skladu s členom 9(1) te uredbe. EKJS se nakaže 50 % tako zbranih zneskov, potem ko se zadrži del zneskov iz odstavka 2 tega člena.
Če je v okviru postopka izterjave z dokončnim upravnim ali sodnim aktom ugotovljeno, da ni bilo nepravilnosti, zadevna država članica prijavi EKJS odhodek, nastal zaradi finančnega bremena, ki ga je imela v skladu s prvim pododstavkom.
Vendar pa, če iz razlogov, ki jih ni mogoče pripisati zadevni državi članici, izterjava ni bila izvršena v rokih iz prvega pododstavka, znesek za izterjavo pa presega 1 milijon EUR, lahko Komisija na zahtevo zadevne države članice podaljša rok za največ 50 % prvotno predvidenega roka.“
3 Člen 33(8) navedene uredbe, naslovljen „Posebne določbe za EKSRP“, določa:
„8. Če do izterjave ni prišlo pred zaključkom programa razvoja podeželja, zadevna država članica krije 50 % finančnih posledic zaradi neizvršene izterjave, ostalih 50 % pa je kritih iz proračuna Skupnosti in se jih upošteva ali ob izteku roka štirih let po prvi upravni ali sodni ugotovitvi, ali osmih let, če je izterjava predmet tožbe pred nacionalnimi sodišči, ali ob zaključku programa, če ti roki potečejo pred njegovim zaključkom.
Vendar pa, če iz razlogov, ki jih ni mogoče pripisati zadevni državi članici, izterjava ni bila izvršena v rokih iz prvega pododstavka, znesek za izterjavo pa presega 1 milijon EUR, lahko Komisija na zahtevo zadevne države članice podaljša rok za največ 50 % prvotno predvidenega roka.“
4 Uredba št. 1290/2005 je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549, in popravek v UL 2016, L 130, str. 5), ki se uporablja od 1. januarja 2014.
5 Člen 9(1)(a) Uredbe št. 1290/2005 je bil v bistvu nadomeščen in povzet s členom 58(1) Uredbe št. 1306/2013, ki k zahtevam iz prvonavedene določbe med drugim dodaja, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se po potrebi uvedejo sodni postopki za izterjavo neupravičeno plačanih zneskov. Določbe člena 32(5) in člena 33(8) Uredbe št. 1290/2005 so bile v bistvu povzete v členu 54(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1306/2013.
Portugalsko pravo
6 Člen 103 Lei Geral Tributária (splošni davčni zakon) določa:
„Postopek izvršbe
1. Postopek davčne izvršbe je po naravi sodni postopek, ne da bi to vplivalo na sodelovanje organov davčne uprave pri aktih, ki po naravi niso sodni.
2. Zadevnim osebam se v skladu s prejšnjim odstavkom zagotovi pravica, da pred sodiščem za davčno izvršbo izpodbijajo z materialnopravnega vidika upravne akte, ki so jih izvršili organi davčne uprave.“
7 Člen 179 Código de Procedimento Administrativo (zakonik o upravnem postopku) določa:
„Izvršba denarnih obveznosti
1. Če je treba na podlagi upravnega akta denarne dajatve izplačati pravni osebi javnega prava ali na njen ukaz, je treba v primeru, da se plačilo ne izvrši prostovoljno v odrejenem roku, uporabiti postopek davčne izvršbe v skladu z določbami zakonodaje o davčnem postopku.
2. Pristojni organ za namene določb predhodnega odstavka v skladu z zakonskimi določbami izda potrdilo, ki velja kot izvršilni naslov in ki ga skupaj z upravnim spisom predloži pristojni službi davčne uprave.
3. V primeru, da uprava v skladu zakonom neposredno ali prek tretje osebe opravi izvršbo dajatev, ki so po naravi dejansko nadomestne stvari, je mogoče vedno uporabiti postopek, določen v tem členu, za povračilo nastalih stroškov.“
8 Člen 148 Código de Procedimento e de Processo Tributário (zakonik o davčnem postopku) določa:
„Področje uporabe davčne izvršbe
1. Postopek davčne izvršbe vključuje prisilno izterjavo teh dolgov:
(a) davkov, vključno s carinskimi dajatvami, vključno s trošarinami in nedavčnimi dajatvami, taksami, drugimi finančnimi prispevki v korist države, ki se pobirajo dodatno in kumulativno, obrestmi ter drugimi zakonskimi dajatvami;
(b) glob in drugih denarnih sankcij, naloženih z odločbami ali sodbami zaradi kršitev davčnih predpisov, razen kadar jih naložijo redna sodišča;
(c) glob in drugih denarnih sankcij, povezanih s civilno odgovornostjo, ugotovljeno v skladu s splošno ureditvijo o davčnih kršitvah.
2. Po postopku davčne izvršbe je mogoče v primerih in pod pogoji, izrecno določenimi z zakonom, izterjati tudi:
(a) druge dolgove do države in drugih pravnih oseb javnega prava, ki jih je treba plačati na podlagi upravnega akta;
(b) povračila ali zahtevke za plačilo.“
9 Člen 149 zakonika o davčnem postopku določa:
„Organ za davčno izvršbo
Za namene tega zakonika je organ, zadolžen za davčno izvršbo, služba davčne uprave, ki mora po zakonu opraviti izvršbo, ali – če jo je treba opraviti pred rednimi sodišči – pristojno sodišče.“
Dejansko stanje
10 Evropska komisija je z dopisom z dne 28. julija 2015 Portugalski republiki predložila svoje ugotovitve v skladu s členom 34(2) Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 908/2014 z dne 6. avgusta 2014 o pravilih za uporabo Uredbe št. 1306/2013 v zvezi s plačilnimi agencijami in drugimi organi, finančnim upravljanjem, potrjevanjem obračunov, pravili o kontrolah, varščinami in preglednostjo (UL 2014, L 255, str. 59).
11 Komisija je zlasti izpodbijala način, kako so portugalski organi kategorizirali nekatere odhodke iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), ki jih je bilo treba izterjati. Člen 32(5) Uredbe št. 1290/2005 določa, da če do izterjave ni prišlo v štirih letih po datumu prve upravne ali sodne ugotovitve ali v osmih letih, če je izterjava v postopku pred nacionalnimi sodnimi organi, zadevna država članica krije 50 % posledic zaradi neizvršene izterjave, ostalih 50 % pa je kritih iz proračuna Unije (v nadaljevanju: pravilo 50/50). Komisija je menila, da so bili dolgovi do portugalske plačilne agencije, to je Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (inštitut za financiranje kmetijstva in ribolova, Portugalska; v nadaljevanju: IFAP), katerih izterjava je bila predmet postopka izvršbe s strani portugalskih davčnih organov, napačno kategorizirani kot zadeve, katerih izterjava poteka v postopku pred nacionalnimi sodnimi organi, v smislu zgoraj navedene določbe. Po njenem mnenju bi se moralo torej pravilo 50/50 za te dolgove uporabljati že v primeru neizterjave v štirih letih, ne pa v osmih letih, kot so trdili portugalski organi. Zato je Komisija portugalske organe obvestila, da bi lahko predlagala, naj Unija ne financira dela odhodkov, ki jih je prijavila Portugalska republika.
12 Portugalski organi so na ugotovitve Komisije odgovorili z dopisom z dne 30. novembra 2015. Pojasnili so predvsem to, da je izvršba, ki jo je treba uporabiti za izterjavo zadevnih dolgov, davčna izvršba, pri čemer so menili, da je treba ta postopek obravnavati, kot da je po naravi sodni postopek. Torej bi bilo treba po njihovem mnenju pravilo 50/50 uporabiti šele v primeru neizterjave v osmih letih.
13 Komisija je z dopisom z dne 22. decembra 2015 portugalske organe pozvala na dvostranski sestanek v skladu s členom 34(2) Izvedbene uredbe št. 908/2014.
14 Komisija je z dopisom z dne 9. septembra 2016 v skladu s členom 34(3), tretji pododstavek, Izvedbene uredbe št. 908/2014 svoje ugotovitve sporočila Portugalski republiki. Komisija je menila, da če izterjava ni bila predmet tožbe pred nacionalnimi sodišči, je bilo treba pravilo 50/50 uporabiti po štirih letih, in ne po osmih. Zato je predlagala popravek v višini 1.272.594,35 EUR.
15 Portugalska republika je z dopisom z dne 21. oktobra 2016 v skladu s členom 40 Izvedbene uredbe št. 908/2014 zahtevala začetek postopka pred spravnim organom.
16 Spravni organ je 21. marca 2017 ugotovil, da stališč obeh strank ni mogoče uskladiti. Ta organ je v končnem poročilu ugotovil, da „postopek, uporabljen na Portugalskem, ki ga službe obravnavajo kot upravni postopek, [portugalski] organi pa kot postopek, podoben sodnemu postopku, v določeni meri omogoča udeležbo (upravnih) sodišč“, zato je menil, da „bi bilo mogoče za zadeve, predložene v odločanje tem sodiščem, priznati osemletno obdobje, določeno z evropsko zakonodajo“.
17 Komisija je z dopisom z dne 20. oktobra 2017 v svojem končnem stališču vztrajala pri tem, da je postopek davčne izvršbe upravni postopek, ki ne izpolnjuje pogojev iz člena 32(5) Uredbe št. 1290/2005. K temu je še dodala, da je bilo le v 19 zadevah od 604, v zvezi s katerimi je bil predlagan finančni popravek, začet postopek pred sodiščem. Znesek finančnega popravka je znižala na 1.052.101,05 EUR, s čimer je upoštevala zneske, ki so bili že izterjani ali za katere se je v predhodnih finančnih obdobjih že uporabilo pravilo 50/50.
18 Komisija je z Izvedbenim sklepom (EU) 2018/304 z dne 27. februarja 2018 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (UL 2018, L 59, str. 3, v nadaljevanju: izpodbijani sklep) med drugim iz financiranja Unije izločila odhodke, ki jih je prijavila Portugalska republika, v višini 1.052.101,05 EUR, zaradi „[d]olgov[], napačno navedeni[h] v preglednicah iz Priloge III, za katere se pravilo 50/50 ni uporabilo“.
Postopek in predlogi strank
19 Portugalska republika je 7. maja 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
20 Komisija je 11. julija 2018 vložila odgovor na tožbo.
21 Portugalska republika je 28. septembra 2018 vložila repliko.
22 Komisija je 19. novembra 2018 vložila dupliko.
23 Splošno sodišče je 8. julija 2019 v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 svojega poslovnika strankama postavilo pisna vprašanja. Stranki sta se na ta poziv odzvali v za to določenem roku.
24 Splošno sodišče (peti senat) je na predlog sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka. Stranki sta na obravnavi 10. decembra 2019 ustno podali navedbe in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča.
25 Portugalska republika Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– razglasi ničnost izpodbijanega sklepa v delu, v katerem so z njim iz financiranja Unije izključeni nekateri odhodki, ki jih je prijavila Portugalska republika, v višini 1.052.101,05 EUR, ker so „[d]olgovi, napačno navedeni v preglednicah iz Priloge III, za katere se pravilo 50/50 ni uporabilo“;
– plačilo stroškov naloži Komisiji.
26 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– plačilo stroškov naloži Portugalski republiki.
Pravo
27 Portugalska republika v podporo tožbi navaja en sam tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev členov 32 in 33 Uredbe št. 1290/2005 ter člena 54 Uredbe št. 1306/2013, ker naj bi Komisija napačno menila, da dolgovi do IFAP, katerih izterjava je bila predmet postopka izvršbe s strani davčnih organov, niso zadeve, katerih izterjava je predmet tožbe pred nacionalnimi sodnimi organi oziroma sodišči, v smislu navedenih členov.
28 Prvič, ta država navaja, da se v portugalskem pravnem redu zahteva, da se prisilne izterjave zneskov, dolgovanih v okviru upravnih odnosov, opravijo v postopku davčne izvršbe. V ta namen javni upnik izda potrdilo o dolgu, ki ga predloži pristojni službi davčne uprave, da se začne davčna izvršba, v okviru katere je izvršilni naslov potrdilo o zadevnem dolgu, javni upnik, ki zahteva izvršbo, pa lahko sodeluje kot stranka. Po navedbah Portugalske republike naj bi se v portugalski zakonodaji in sodni praksi portugalske vrhovne instance soglasno priznavalo, da je postopek davčne izvršbe po naravi sodni postopek, ki mu predseduje sodnik. Tako naj bilo s členom 103(1) splošnega davčnega zakona izrecno določeno, da je „postopek davčne izvršbe […] po naravi sodni postopek“. Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče, Portugalska) naj bi v sodbi z dne 8. avgusta 2012, izdani v zadevi 0803/12, prav tako menilo, da je „,postopek‘ davčne izvršbe […] po naravi povsem sodni postopek“. Enako naj bi Tribunal Constitucional (ustavno sodišče, Portugalska) v sodbi 80/2003, izdani v zadevi 151/02, menilo, da „temeljni zakon [te države] ne določa, da vse akte, s katerimi se izpelje postopek davčne izvršbe, nujno izvrši sodišče, čeprav je v sodni praksi z davčnega področja – in zdaj tudi jasno v splošnem davčnem zakonu (člen 103(1)) – […] postopku davčne izvršbe pripisana ,sodna narava‘“. V isti sodbi naj bi Tribunal Constitucional (ustavno sodišče) ugotovilo, da se „akt, s katerim se začne davčna izvršba, […] preprosto ujema s predložitvijo ustreznega izvršilnega naslova pri razporejanju finančnih sredstev […], po naravi pa se ne razlikuje od predloga za izvršbo, s katerim se začne izvršilni postopek v civilnem postopku, ki jo vloži upnik“. Poleg tega naj bi imelo upravno in davčno sodišče vse značilnosti sodišča v smislu člena 267 PDEU: zakonsko podlago, stalnost, obveznost sodne pristojnosti, kontradiktornost postopka, uporabo pravnih pravil in neodvisnost. Portugalska republika se v podporo svoji trditvi sklicuje tudi na sodbi z dne 12. junija 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754), in z dne 17. septembra 2014, Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230).
29 Drugič, Portugalska republika trdi, da je izraz „tribunais nacionais“, uporabljen v portugalski različici člena 54(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1306/2013, enakovreden izrazu „jurisdições nacionais“, uporabljenemu v portugalski različici členov 32 in 33 Uredbe št. 1290/2005, in da ga je treba razumeti, kot da je z njim napoteno na „nacionalna sodišča“.
30 Tretjič, Portugalska republika trdi, da sta sistematika in namen zadevnih določb v tem, da se zajamejo zneski, ki so bili izgubljeni zaradi nepravilnosti in niso bili izterjani v razumnem roku. Tako naj bi bilo v pristojnosti držav članic, da se čim bolje organizirajo na notranji ravni – ob upoštevanju sredstev, ki jih imajo na voljo, in v obliki, ki se jim zdi najprimernejša – za uresničevanje in izpolnitev cilja spoštovanja obveznosti, ki so jim naložene s pravom Unije.
31 Četrtič, Portugalska republika v repliki še dodaja, da bi izpodbijani sklep, če bi ostal v veljavi, pomenil kršitev načel poštenosti, sorazmernosti in pravičnosti, saj je postopek davčne izvršbe v portugalskem pravnem redu obvezen.
32 Komisija izpodbija trditve Portugalske republike.
33 Na prvem mestu je treba ugotoviti – kot upravičeno navaja Portugalska republika – da je treba portugalska izraza „tribunais nacionais“ in „jurisdições nacionais“ razlagati, kot da je z njima napoteno na pojem „nacionalna sodišča“, kar še toliko bolj drži, ker se izraza, uporabljena v členu 32(5), prvi pododstavek, in členu 33(8), prvi pododstavek, Uredbe št. 1290/2005 ter členu 54(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1306/2013 v različicah teh določb v več drugih jezikih Unije, zlasti v nemški, angleški, francoski in italijanski, v ničemer ne razlikujeta.
34 Na drugem mestu je treba pojasniti, da pojma „nacionalno sodišče“ ni mogoče prepustiti v izključno presojo vsaki od držav članic. Iz zahteve po enotni uporabi prava Unije namreč izhaja, da se za pojem „nacionalno sodišče“ – ker v uredbah št. 1290/2005 in št. 1306/2013 v zvezi z njim ni napoteno na pravo držav članic – ki je odločilen za opredelitev področja uporabe pravila 50/50, zahteva avtonomna in enotna razlaga v celotni Uniji, ki jo je treba podati ob upoštevanju okvira, v katerega je umeščen, in cilja, ki ga ti uredbi uresničujeta (glej po analogiji sodbi z dne 7. junija 2005, VEMW in drugi, C‑17/03, EU:C:2005:362, točka 41 in navedena sodna praksa, ter z dne 14. novembra 2013, Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, točki 25 in 26).
35 Kot je razvidno zlasti iz uvodne izjave 26 Uredbe št. 1290/2005 in uvodne izjave 37 Uredbe št. 1306/2013, je cilj pravila 50/50 vzpostaviti ureditev pravične porazdelitve finančnega bremena med Unijo in državami članicami v zvezi s finančnimi posledicami neizterjave zneskov, izplačanih iz naslova EKJS in EKSRP, v razumnem roku zaradi nepravilnosti ali malomarnosti. Ta rok traja štiri leta po datumu prve upravne ali sodne ugotovitve, ki je na podlagi Uredbe št. 1306/2013 postal datum zahtevka za izterjavo, ali osem let, če je izterjava predmet tožbe pred nacionalnimi sodišči.
36 V tem okviru se je treba pri razlagi pojma „nacionalni sodni organ“ iz členov 32(5) in 33(8) Uredbe št. 1290/2005 oziroma pojma „nacionalno sodišče“ iz člena 54(2) Uredbe št. 1306/2013 opreti na merila, ki jih je Sodišče določilo za presojo vprašanja, ali je predložitveni organ „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU (glej po analogiji sodbo z dne 14. novembra 2013, Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, točka 32).
37 V tem smislu je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso upoštevati vse elemente, kot so zakonska podlaga organa, njegova stalnost, obveznost njegove sodne pristojnosti, kontradiktornost postopka, njegova uporaba pravnih pravil in njegova neodvisnost (glej po analogiji sodbo z dne 16. februarja 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, točka 27 in navedena sodna praksa). Poleg tega, čeprav se zadevni organ v skladu s pravom države članice šteje za upravni organ, to dejstvo samo po sebi ni odločilno za presojo, ali gre za „sodišče“ (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 20. septembra 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, točka 25, in sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Montte, C‑546/16, EU:C:2018:493, točka 22).
38 V obravnavani zadevi je treba na podlagi elementov, s katerimi razpolaga Splošno sodišče, ugotoviti, da IFAP, portugalska plačilna agencija, zadolžena za izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov iz naslova EKJS in EKSRP, v primeru, da se plačilo ne izvrši prostovoljno v odrejenem roku in izterjava s pobotom terjatev ni mogoča, izda potrdilo, ki velja kot izvršilni naslov, in ga predloži pristojni službi davčne uprave, da ta izpelje postopek davčne izvršbe (člen 103 splošnega davčnega zakona, člen 179 zakonika o upravnem postopku ter člena 148 in 149 zakonika o davčnem postopku).
39 Namen tega postopka davčne izvršbe je zagotoviti hitro izterjavo zlasti dolgov v korist države in drugih pravnih oseb javnega prava, kakršna je IFAP (člen 148(2)(a) zakonika o davčnem postopku).
40 V zvezi s tem je iz portugalske zakonodaje ter sodne prakse Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče) in Tribunal Constitucional (ustavno sodišče) razvidno, da je pristojna služba davčne uprave zadolžena za izvršitev samo z materialnopravnega vidika upravnih aktov (člen 103(2) portugalskega splošnega davčnega zakona), ki konec koncev privedejo do rubeža premoženja dolžnika in njegove prodaje (členi od 214 do 236 in od 248 do 258 zakonika o davčnem postopku).
41 Čeprav – kot navaja Portugalska republika – portugalska vrhovna instanca trdi, da je postopek davčne izvršbe po naravi sodni postopek, je namen te trditve po eni strani potrditi ustavnost navedenega postopka in možnosti, da davčna uprava izvrši nesodne akte v okviru postopka davčne izvršbe (sodba 80/2003 Tribunal Constitucional (ustavno sodišče)), po drugi strani pa poudariti uporabo pravil civilnega postopka za postopek davčne izvršbe (sodba 0803/12 Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče)). Vendar portugalska vrhovna instanca kljub vsemu vztraja pri tem, da je davčna uprava zadolžena samo za izvršitev nesodnih aktov in da akt, s katerim se začne postopek davčne izvršbe, ni nič drugega kot predložitev izvršilnega naslova davčnemu uradu.
42 „Sodna narava“ postopka davčne izvršbe v portugalskem pravnem redu izhaja iz potencialnega nadzora, ki so ga upravna in davčna sodišča lahko kadar koli primorana izvesti v primeru navzkrižja interesov kot posledice delovanja ene od strank, tretje osebe, ki ni stranka v postopku, ali odločitve, ki jo sprejme davčna uprava (sodba 80/2003 Tribunal Constitucional (ustavno sodišče)). Torej ni sporno, da se vključitev upravnih in davčnih sodišč ujema s tožbo pred „nacionalnimi sodnimi organi“ v smislu členov 32(5) in 33(8) Uredbe št. 1290/2005 oziroma „nacionalnimi sodišči“ v smislu člena 54(2) Uredbe št. 1306/2013.
43 Poleg tega sicer drži, da ima dolžnik možnost podati ugovor zoper prisilno izterjavo plačila (členi od 203 do 213 zakonika o davčnem postopku) in vložiti pritožbo zoper akte pristojne službe davčne uprave (členi od 276 do 278 zakonika o davčnem postopku), vendar kljub vsemu ostaja dejstvo, da preučitev zahtevka za prisilno izterjavo na podlagi izvršilnega naslova, ki jo opravi ta služba, ni kontradiktorna.
44 V primeru spora – pa naj bo ta posledica delovanja ene od strank ali tretje osebe, ki ni stranka v postopku, ali pa odločitve, ki jo sprejme davčna uprava – mora namreč služba davčne uprave spis poslati pristojnemu sodniku upravnega in davčnega sodišča, da lahko ta opravi sodni nadzor (členi 203, 208, 237 in od 276 do 278 zakonika o davčnem postopku).
45 Torej pristojna služba davčne uprave opravlja le upravne naloge in njena naloga ni odločati o sporu niti nadzirati zakonitost potrdila o dolgu, ki ga izda IFAP. Šele v primeru, da ena od strank v postopku ali tretja oseba to na kakršen koli način izpodbija, upravna in davčna sodišča, ki jim je zadeva tako predložena, opravijo funkcijo sodne narave, katere predmet je nadzor nad zakonitostjo akta o ugotovitvi dolga zoper dolžnika, ta pa lahko šele takrat uveljavlja svoje pravice.
46 Poleg tega je pomembno še ugotoviti, da pristojna služba davčne uprave ne izpolnjuje niti merila glede neodvisnosti, navedenega v točki 37 zgoraj.
47 V zvezi s tem je treba spomniti, da ima zahteva po neodvisnosti dva vidika. S prvim, zunanjim vidikom se zahteva, da zadevni organ svoje funkcije izvaja povsem samostojno, ne da bi bil s komer koli kakor koli hierarhično povezan ali mu podrejen in ne da bi prejemal kakršne koli ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiten pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve (glej sodbo z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 44 in navedena sodna praksa).
48 Drugi, notranji vidik je povezan s pojmom nepristranskosti in se nanaša na to, da je zagotovljena enaka distanca v razmerju do strank v sporu in njihovih posameznih interesov glede predmeta spora. S tem vidikom se zahteva, da se upošteva objektivnost in da razen stroge uporabe pravnega pravila ne obstaja nikakršen interes za rešitev spora (glej sodbo z dne 16. februarja 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, točka 38 in navedena sodna praksa).
49 S tema jamstvoma neodvisnosti in nepristranskosti se zahteva obstoj pravil, ki se nanašajo zlasti na sestavo organa ter na imenovanje, trajanje funkcije ter razloge za vzdržanje, izločitev in razrešitev njegovih članov, na podlagi katerih je mogoče zavrniti vsak upravičen dvom pri pravnih subjektih o zavarovanosti navedenega organa pred zunanjimi dejavniki in o njegovi nevtralnosti glede nasprotujočih si interesov (sodba z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, točka 66).
50 Kot je bilo navedeno v točkah 44 in 45 zgoraj, se v obravnavani zadevi v primeru neizpodbijanja upravna in davčna sodišča v postopek davčne izvršbe ne vključijo.
51 Kar zadeva pristojno službo davčne uprave, je iz določb nacionalnega prava – in zlasti členov 55 in 58 splošnega davčnega zakona – razvidno, da mora biti davčna uprava nepristranska in ne sme biti podrejena pobudi vlagatelja zahtevka.
52 Kadar izvaja preizkus postopkov davčne izvršbe, davčna uprava torej izpolnjuje zahtevo po neodvisnosti v smislu njenega notranjega vidika, saj svoje funkcije opravlja povsem objektivno in nepristransko, kar zadeva stranke v sporu in njihove posamezne interese glede spora.
53 Vendar je treba ugotoviti, da davčna uprava te zahteve ne izpolnjuje v smislu njenega zunanjega vidika, s katerim se zahteva neobstoj hierarhičnih povezav ali povezav podrejenosti v razmerju do katerega koli subjekta, ki bi ji lahko dajal ukaze ali navodila. Člen 182 ustave Portugalske republike namreč določa, da je vlada najvišji organ uprave. Poleg tega je iz člena 199(d) ustave Portugalske republike razvidno, da je v pristojnosti vlade, da pri izvajanju svojih upravnih nalog vodi službe in dejavnost civilne in vojaške uprave, ki je neposredno odvisna od države, nadzira posredno upravo ter bdi nad zadnjenavedeno in samostojnimi službami.
54 Ob tem je treba še ugotoviti, da so uradniki, ki sestavljajo pristojno službo davčne uprave, uradniki davčne uprave in da navedeno službo, ki je vključena v ministrstvo za finance, nadzira vodja financ. Torej obstaja povezava hierarhične podrejenosti med davčno upravo in vlado.
55 Iz navedenega je razvidno, da v primeru, da se upravna in davčna sodišča ne vključijo v postopek, ni mogoče šteti, da pristojna služba davčne uprave opravlja sodno funkcijo. Torej postopek pred pristojno službo davčne uprave ni izenačen s tožbo pred „nacionalnim sodnim organom“ v smislu člena 32(5) in člena 33(8) Uredbe št. 1290/2005 oziroma „nacionalnim sodiščem“ v smislu člena 54(2) Uredbe št. 1306/2013. Drugače bi bilo mogoče trditi samo v primeru vključitve upravnih in davčnih sodišč.
56 Torej tudi ob predpostavki, da postopku davčne izvršbe predseduje sodnik in da ima dolžnik kadar koli na voljo možnost pred upravnimi in davčnimi sodišči izpodbijati odločitve, ki jih sprejme pristojna služba davčne uprave, nič manj ne drži, da v primeru neobstoja vsakršnega izpodbijanja navedeni postopek v celoti vodi ena od služb uprave, ki ne izpolnjuje vseh meril za to, da bi jo lahko opredelili kot „nacionalno sodišče“.
57 S sodno prakso, ki jo je v obravnavani zadevi navedla Portugalska republika, se ne more ovreči ta ugotovitev.
58 Iz sodb z dne 2. junija 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754, točka 34), in z dne 17. septembra 2014, Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230), namreč izhaja, da se upravna in davčna sodišča, kot sta Tribunal Arbitral Tributário (arbitražno sodišče za davčne zadeve, Portugalska) in Supremo Tribunal Administrativo (vrhovno upravno sodišče), štejejo za „sodišča države članice“ v smislu člena 267 PDEU. Vendar se to nikakor ne nanaša na opredelitev služb davčne uprave.
59 Na tretjem mestu je pomembno opozoriti, da je namen sistema skupne odgovornosti, izoblikovanega s členom 32(5) in členom 33(8) Uredbe št. 1290/2005, ki sta v bistvu postala člen 54(2) Uredbe št. 1306/2013, zaščititi finančne interese proračuna Unije, tako da se zadevni državi članici naloži, da nosi del zneskov, ki so bili izgubljeni zaradi nepravilnosti ali malomarnosti in niso bili izterjani v razumnem roku. Za take posebne primere je določeno, da zadevna država članica krije 50 % finančnih posledic zaradi neizvršene izterjave, ostalih 50 % pa je kritih iz proračuna Unije.
60 V zvezi z obveznostmi držav članic v tem okviru člen 9(1)(a) Uredbe št. 1290/2005, ki je v bistvu povzet v členu 58(1) Uredbe št. 1306/2013, državam članicam nalaga, da sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev učinkovite zaščite finančnih interesov Unije in izterjavo neupravičeno plačanih zneskov.
61 Ta člena v zvezi s financiranjem skupne kmetijske politike odražata splošno dolžnost skrbnega ravnanja iz člena 4(3) PEU (glej v tem smislu sodbe z dne 21. februarja 1991, Nemčija/Komisija, C‑28/89, EU:C:1991:67, točka 31; z dne 21. januarja 1999, Nemčija/Komisija, C‑54/95, EU:C:1999:11, točki 66 in 177, ter z dne 13. novembra 2001, Francija/Komisija, C‑277/98, EU:C:2001:603, točka 40).
62 Vendar v teh določbah niso navedeni konkretni ukrepi, ki jih je treba za to sprejeti, med drugim postopki, ki jih je treba sprožiti za vračilo navedenih zneskov.
63 Glede na to, da je upravljanje financiranja EKJS in EKSRP predvsem v pristojnosti nacionalnih uprav, ki zagotavljajo strogo spoštovanje pravil Unije in ki imajo za to potrebno geografsko bližino, so države članice v najboljšem položaju za zagotovitev vračila neupravičeno plačanih zneskov ali zneskov, ki so bili izgubljeni zaradi nepravilnosti ali malomarnosti, in za presojo, katere ukrepe bi bilo najbolj primerno sprejeti v zvezi s tem (sodba z dne 30. januarja 2019, Belgija/Komisija, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, točka 69).
64 Tako so zlasti nacionalni organi – pod pogojem, da spoštujejo dolžnost skrbnega ravnanja iz točke 61 zgoraj – pristojni za izbiro pravnih sredstev, ki so po njihovi presoji najbolj primerna za zagotovitev vračila zadevnih zneskov glede na posebne okoliščine primera (glej v tem smislu sodbo z dne 21. julija 2005, Grčija/Komisija, C‑370/03, neobjavljena, EU:C:2005:489, točka 44).
65 Ta dolžnost skrbnega ravnanja, ki velja med celotnim postopkom izterjave, pomeni tudi, da morajo države članice izvesti izterjavo in sprejeti ukrepe, namenjene odpravi nepravilnosti, hitro in pravočasno. Po izteku določenega roka je izterjava neupravičeno plačanih zneskov namreč lahko otežena ali postane nemogoča zaradi nekaterih okoliščin, kot so med drugim prenehanje dejavnosti ali izguba računovodskih dokumentov (glej v tem smislu sodbo z dne 24. januarja 2018, Komisija/Italija, C‑433/15, EU:C:2018:31, točka 42).
66 Poleg tega nacionalni organi neizpolnitve te obveznosti ne morejo utemeljiti s sklicevanjem na dolgotrajnost upravnih ali sodnih postopkov, ki jih je začel gospodarski subjekt (sodba z dne 21. februarja 1991, Nemčija/Komisija, C‑28/89, EU:C:1991:67, točka 32).
67 K temu je treba dodati, da pomeni spoštovanje postopkov in rokov, ki se uporabljajo za izterjavo na podlagi nacionalnega prava, minimalno potrebno obveznost, ki pa še ne zadostuje kot dokaz skrbnega ravnanja države članice v smislu člena 9(1) Uredbe št. 1290/2005, ki je v bistvu postal člen 58(1) Uredbe št. 1306/2013 (sodba z dne 12. septembra 2012, Italija/Komisija, T‑394/06, neobjavljena, EU:T:2012:417, točki 90 in 91).
68 V obravnavani zadevi Portugalska republika trdi, da je postopek, izoblikovan v portugalskem pravu za izterjavo zneskov, neupravičeno izplačanih iz naslova EKJS in EKSRP, zavezujoč in učinkovit, zato naj bi bil osemletni rok upravičljiv. Vendar je treba poudariti, da splošna logika sistema, izoblikovanega s členom 32(5) in členom 33(8) Uredbe št. 1290/2005, ki sta v bistvu postala člen 54(2) Uredbe št. 1306/2013, temelji na drugem vprašanju, saj se je treba vprašati, ali je izterjava predmet tožbe pred „nacionalnimi sodišči“ v smislu predpisov Unije. Obstoj spora pred nacionalnimi sodišči je odločilno merilo, katerega izpolnjevanje je mogoče objektivno preveriti.
69 V zvezi s tem je iz točk 55 in 56 zgoraj razvidno, da postopka davčne izvršbe, ki poteka pred pristojno službo davčne uprave, ni mogoče opredeliti kot izterjavo, ki poteka pred „nacionalnimi sodnimi organi“ v smislu členov 32 in 33 Uredbe št. 1290/2005 oziroma „nacionalnimi sodišči“ v smislu člena 54 Uredbe št. 1306/2013, vsaj če se vanj ne vključijo upravna in davčna sodišča.
70 Zato mora Portugalska republika postopek davčne izvršbe pred pristojno službo davčne uprave uspešno končati v prekluzivnem štiriletnem roku iz členov 32 in 33 Uredbe št. 1290/2005 ter člena 54 Uredbe št. 1306/2013.
71 Na osemletni rok se je mogoče kot na razumni rok, ki se uporablja za postopek davčne izvršbe, sklicevati le v primerih, ko pride do spora in je postopek predložen v odločanje davčnemu sodišču na datum pred iztekom štiriletnega roka.
72 Če bi se odločilo drugače, bi se priznal osemletni rok za vse postopke davčne izvršbe, vključno z zadevami, v katerih pristojna služba davčne uprave konča postopek brez kakršnega koli spora in vključitve sodišča, kar se ne bi skladalo s ciljem zaščite finančnih interesov proračuna Unije, ki si ga je zastavil zakonodajalec Unije in za uresničitev katerega je bil vzpostavljen mehanizem za spodbujanje učinkovite in pravočasne izterjave zneskov, neupravičeno izplačanih iz naslova EKJS in EKSRP.
73 Na četrtem mestu je treba ugotoviti, da replika vsebuje izrecna napotila na očitke v zvezi s kršitvijo načel sorazmernosti, poštenosti in pravičnosti. Vendar v podporo tem očitkom ne vsebuje nikakršne posebne, jasne in skladne utemeljitve, s katero bi bilo mogoče dokazati, zakaj naj bi bila ta načela kršena. Zato je treba te očitke v skladu s členom 76(d) Poslovnika zavreči kot nedopustne.
74 Torej je lahko Komisija iz financiranja Unije upravičeno izključila nekatere odhodke, ker so bili predmet postopka davčne izvršbe pred pristojno službo davčne uprave že več kot štiri leta, pri čemer te službe ni mogoče opredeliti kot „nacionalni sodni organ“ v smislu členov 32 in 33 Uredbe št. 1290/2005 oziroma „nacionalno sodišče“ v smislu člena 54 Uredbe št. 1306/2013.
Stroški
75 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
76 Ker Portugalska republika ni uspela, nosi svoje stroške in v skladu s predlogom Komisije stroške Komisije.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Portugalska republika nosi svoje stroške in stroške Evropske komisije.
Dean Spielmann | Forrester | Öberg |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 30. januarja 2020.
Podpisi