DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
12 juin 2012 (*)
« Aides d’État – Régime d’aides accordé par les Pays-Bas en faveur des sociétés de logement social – Aides existantes – Décision acceptant les engagements de l’État membre – Recours en annulation – Qualité pour agir – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑206/10,
Vesteda Groep BV, établie à Maastricht (Pays-Bas), représentée par Mes G. van der Wal et T. Boesman, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. H. van Vliet, S. Noë et S. Thomas, en qualité d’agents, assistés de Me H. Gilliams, avocat,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision C (2009) 9963 final de la Commission, du 15 décembre 2009, relative aux aides d’État E 2/2005 et N 642/2009 – Pays-Bas – Aide existante et aide spécifique par projets au profit des sociétés de logement,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. A. Dittrich, président, Mme I. Wiszniewska-Białecka (rapporteur) et M. M. Prek, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Faits à l’origine du litige
1 La requérante, Vesteda Groep BV, est un fonds d’investissement propriétaire de 27 500 logements aux Pays-Bas, qui finance, met en location, gère et vend des logements. Les actionnaires de la requérante sont des investisseurs institutionnels et des assureurs.
2 En 2002, les autorités néerlandaises ont notifié à la Commission des Communautés européennes le système général d’aides d’État versées en faveur des sociétés de logement (woningcorporaties, ci-après les « wocos »). Les wocos sont des organismes à but non lucratif qui ont pour mission de procéder à l’acquisition, à la construction et à la mise en location d’habitations destinées essentiellement à des personnes défavorisées et à des groupes socialement désavantagés. Les wocos exercent également d’autres activités telles que la construction et la mise en location d’appartements à des loyers plus élevés, la construction d’appartements destinés à la vente et la construction et la mise en location d’immeubles d’intérêt général.
3 La Commission ayant estimé que les mesures de financement des wocos pouvaient être qualifiées d’aides existantes, les autorités néerlandaises ont par la suite retiré leur notification.
4 Le 14 juillet 2005, la Commission a transmis aux autorités néerlandaises une lettre au titre de l’article 17 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [87 CE] (JO L 83, p. 1), qualifiant le système général d’aides d’État versées en faveur des wocos d’aides existantes (aide E 2/2005) et exprimant des doutes quant à leur compatibilité avec le marché commun. À titre préliminaire, la Commission a indiqué que les autorités néerlandaises devaient modifier la mission de service public confiée aux wocos, de sorte que le logement social soit destiné à un groupe cible clairement défini de personnes défavorisées ou de groupes socialement désavantagés. Elle a relevé que toutes les activités commerciales des wocos devaient être réalisées aux conditions du marché et ne devaient pas bénéficier d’aides d’État. Enfin, elle a indiqué que l’offre de logements sociaux devait être adaptée à la demande des personnes défavorisées ou des groupes socialement désavantagés.
5 À la suite de l’envoi de cette lettre, la Commission et les autorités néerlandaises ont entamé des négociations afin de mettre le système général d’aides d’État versées en faveur des wocos en conformité avec l’article 106, paragraphe 2, TFUE.
6 Les mesures contenues dans le système général d’aides d’État versées par les Pays-Bas en faveur des wocos (aide E 2/2005) sont les suivantes :
a) des garanties de l’État pour des prêts accordés par le Fonds de garantie pour la construction de logements sociaux ;
b) des aides du Fonds central du logement, aides par projet ou aides à la rationalisation sous forme de prêts à taux préférentiels ou de subventions directes ;
c) la vente par les municipalités de terrains à des prix inférieurs aux prix du marché ;
d) le droit d’emprunter auprès de la Bank Nederlandse Gemeenten (BNG).
7 Le 16 avril 2007, la Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN, Association des investisseurs institutionnels en immobilier des Pays-Bas) a déposé une plainte auprès de la Commission concernant les aides accordées aux wocos.
8 Le 10 juin 2009, la requérante a également déposé une plainte auprès de la Commission concernant les aides accordées aux wocos.
9 Par lettre du 3 décembre 2009, les autorités néerlandaises ont proposé à la Commission des engagements visant à modifier le système général d’aides d’État en faveur des wocos.
10 Par ailleurs, le 18 novembre 2009, les autorités néerlandaises ont notifié à la Commission un nouveau régime d’aides pour la rénovation des quartiers urbains en déclin, qualifié d’« aide spécifique par projet destinée à certains districts » (aide N 642/2009), dont les wocos intervenant dans les quartiers sélectionnés sont les bénéficiaires. Ce nouveau régime d’aides doit être accordé selon les mêmes conditions que celles prévues pour les mesures relevant du régime d’aides existant, tel que modifié à la suite des engagements pris par les autorités néerlandaises.
11 L’aide N 642/2009 prendra la forme de subventions directes versées par le Centraal Fonds Volkshuisvesting (Fonds central du logement) pour la réalisation de projets spécifiques relatifs à la construction et à la mise en location de logements dans des zones géographiques limitées correspondant aux communautés urbaines les plus démunies. Elle sera financée par une taxe nouvelle payée par les wocos exerçant leurs activités en dehors des zones urbaines sensibles.
12 Le 15 décembre 2009, la Commission a adopté la décision C (2009) 9963 final relative aux aides d’État E 2/2005 et N 642/2009 – Pays-Bas – Aide existante et aide spécifique par projets au profit des wocos (ci-après la « décision attaquée »).
13 Dans la décision attaquée, la Commission a qualifié chacune des mesures contenues dans le système général d’aides d’État en faveur des wocos (aide E 2/2005) d’aide d’État et a considéré que le système néerlandais de financement du logement social constituait une aide existante, celui-ci ayant été créé avant l’entrée en vigueur du traité CE aux Pays-Bas et les réformes postérieures n’ayant pas entraîné de changement substantiel.
14 Au considérant 41 de la décision attaquée, la Commission a indiqué :
« Les autorités néerlandaises se sont engagées à modifier le fonctionnement des wocos et les mesures leur conférant des avantages. S’agissant de différentes modifications, les autorités néerlandaises ont présenté des projets de dispositions à la Commission. Les nouvelles règles font l’objet d’un nouveau décret ministériel entré en vigueur le 1er janvier 2010 et d’une nouvelle loi sur le logement qui entrera en vigueur le 1er janvier 2011 […] »
15 La Commission a examiné la compatibilité avec le marché commun de l’aide E 2/2005 relative au système de financement des wocos tel que modifié à la suite des engagements pris par les autorités néerlandaises. Elle a conclu, au considérant 72 de la décision attaquée, que « les aides versées au titre des activités de logement social, i.e. liées à la construction et à la mise en location d’habitations destinées à des particuliers, y compris la construction et l’entretien d’infrastructures auxiliaires, […] [étaient] compatibles avec l’article 106, paragraphe 2, TFUE ». En conséquence, la Commission a accepté les engagements pris par les autorités néerlandaises.
16 La Commission a considéré que l’aide N 642/2009 était compatible avec le marché commun. Elle a estimé que « [l]es aides versées au titre des activités de construction et de mise en location de logements destinés à des particuliers, y compris de construction et d’entretien des infrastructures annexes, et de construction et de mise en location d’immeubles d’intérêt général [étaient] compatibles avec l’article 106, paragraphe 2, TFUE » (considérant 108 de la décision attaquée). En conséquence, elle a décidé de ne pas soulever d’objections à l’égard des nouvelles aides notifiées.
17 La Commission a adopté, le 30 août 2010, la décision C (2010) 5841 final, relative à l’aide d’État E 2/2005, modifiant les points 22 à 24 de la décision attaquée (ci-après la « décision modificative »). Dans cette décision modificative, la Commission a considéré que, sur la base des éléments de preuve disponibles, elle ne pouvait pas conclure que la mesure d) visée dans la décision attaquée, c’est-à-dire le droit d’emprunter auprès de la BNG, remplissait tous les critères d’une aide d’État.
Procédure et conclusions des parties
18 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 30 avril 2010, la requérante a introduit le présent recours.
19 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 9 novembre 2010, la requérante a demandé à pouvoir adapter ses conclusions de façon à ce qu’elles visent également la décision modificative. La Commission a déposé ses observations sur cette demande dans le délai imparti. Le Tribunal a autorisé la requérante à adapter ses conclusions.
20 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée et la décision modificative ;
– condamner la Commission aux dépens.
21 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable, ou, à tout le moins, comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
22 En vertu de l’article 113 du règlement de procédure du Tribunal, le Tribunal, statuant dans les conditions prévues à l’article 114, paragraphes 3 et 4, du même règlement, peut à tout moment, d’office, les parties entendues, statuer sur les fins de non-recevoir d’ordre public.
23 En outre, aux termes de l’article 111 du règlement de procédure, lorsqu’un recours est manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sans poursuivre la procédure, statuer par voie d’ordonnance motivée.
24 En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
25 À titre liminaire, il y a lieu de relever que, dans la réplique, la requérante n’a pas formellement adapté ses conclusions. Elle a indiqué qu’elle « introdui[sai]t également un recours à l’encontre de la décision modificative » et a ajouté un nouveau moyen visant à contester uniquement la décision modificative. Il y a lieu de considérer que, à la suite de l’adaptation de conclusions de la requérante, le premier chef de conclusions vise à l’annulation de la décision attaquée ainsi que de la décision modificative.
26 Dans la requête, la requérante soulève trois moyens à l’appui de sa demande en annulation de la décision attaquée. Par son premier moyen, elle fait valoir en substance que la Commission a commis une erreur en qualifiant le système de financement du logement social néerlandais d’aide existante. Par son deuxième moyen, la requérante fait valoir que les engagements pris par le Royaume des Pays-Bas et acceptés par la Commission sont insuffisants et/ou inadaptés pour assurer la compatibilité de l’aide existante avec le marché commun. Par son troisième moyen, la requérante fait valoir que la Commission a omis à tort d’ouvrir la procédure formelle d’examen de l’article 108, paragraphe 2, TFUE. En réplique, la requérante soulève un moyen complémentaire visant à l’annulation de la décision modificative et tiré, en substance, de la violation de l’obligation de diligence, du principe de bonne administration et du principe de protection juridictionnelle effective.
27 Sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité, la Commission fait valoir que le recours est irrecevable pour plusieurs motifs. Premièrement, la Commission soutient que la décision attaquée, en ce qu’elle vise l’aide E 2/2005, ne constitue pas un acte attaquable. Deuxièmement, elle fait valoir que la requérante n’a pas d’intérêt à agir. Troisièmement, elle soutient que les deux premiers moyens visant le bien-fondé de la décision attaquée sont irrecevables, la requérante n’ayant pas démontré que sa position concurrentielle était substantiellement affectée, elle ne serait donc pas individuellement concernée. Dans la duplique, la Commission fait valoir que le moyen complémentaire visant à l’annulation de la décision modificative est irrecevable, celle-ci ne constituant pas un acte attaquable.
28 La Commission constate qu’aucun des moyens soulevés dans la requête n’est dirigé contre la décision attaquée en ce qu’elle vise l’aide nouvelle N 642/2009 mais que les trois moyens contenus dans la requête concernent uniquement l’aide existante E 2/2005. Dans la réplique, la requérante confirme n’avoir soulevé aucun argument visant l’aide nouvelle N 642/2009 et indique que la partie de la décision attaquée concernant l’aide N 642/2009 ne peut être examinée dans le cadre de la présente procédure.
29 Dès lors, il y a lieu de considérer qu’aucun des moyens soulevés dans la requête ne portant sur l’aide nouvelle N 642/2009, cette aide ne fait pas l’objet du présent recours.
30 En premier lieu, par ses premier et deuxième moyens, la requérante conteste le bien-fondé de la décision attaquée en ce qu’elle vise l’aide existante E 2/2005.
31 Aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, « [t]oute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution ».
32 Ainsi, selon cette disposition, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les décisions dont elle est destinataire et contre les décisions adressées à une autre personne qui la concernent directement et individuellement.
33 En l’espèce, il est constant que la décision attaquée a pour unique destinataire le Royaume des Pays-Bas.
34 Selon une jurisprudence constante, les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être individuellement concernés que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une telle décision le serait (arrêts de la Cour du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 197, 223 ; du 13 décembre 2005, Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, Rec. p. I‑10737, point 33, et du 22 novembre 2007, Espagne/Lenzing, C‑525/04 P, Rec. p. I‑9947, point 30).
35 S’agissant plus particulièrement du domaine des aides d’État, les sujets autres que les destinataires mettant en cause le bien-fondé d’une décision d’appréciation de l’aide sont considérés comme individuellement concernés par ladite décision au cas où leur position sur le marché est substantiellement affectée par l’aide faisant l’objet de la décision en cause (voir arrêt Espagne/Lenzing, point 34 supra, point 31, et la jurisprudence citée).
36 S’agissant de la détermination d’une « affectation substantielle de la position » de la requérante sur le marché concerné, la Cour a précisé que la seule circonstance qu’un acte tel que la décision litigieuse est susceptible d’exercer une certaine influence sur les rapports de concurrence existant dans le marché pertinent et que l’entreprise concernée se trouvait dans une quelconque relation de concurrence avec le bénéficiaire de cet acte ne saurait en tout état de cause suffire pour que ladite entreprise puisse être considérée comme individuellement concernée par ledit acte (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 10 décembre 1969, Eridania e.a./Commission, 10/68 et 18/68, Rec. p. 459, point 7 ; Espagne/Lenzing, point 34 supra, point 32, et du 22 décembre 2008, British Aggregates/Commission, C‑487/06 P, Rec. p. I‑10515, point 47).
37 Dès lors, une entreprise ne saurait se prévaloir uniquement de sa qualité de concurrente par rapport à l’entreprise bénéficiaire, mais doit établir, en outre, qu’elle est dans une situation de fait qui l’individualise d’une manière analogue à celle du destinataire (arrêts de la Cour du 23 mai 2000, Comité d’entreprise de la Société française de production e.a./Commission, C‑106/98 P, Rec. p. I‑3659, point 41 ; Espagne/Lenzing, point 34 supra, point 33, et British Aggregates/Commission, point 36 supra, point 48).
38 Or, il y a lieu de constater que, en l’espèce, la requérante n’apporte aucun élément de nature à établir la particularité de sa position concurrentielle sur le marché du logement social aux Pays-Bas. Elle se borne à indiquer qu’elle est un fonds d’investissement propriétaire de 27 500 logements aux Pays-Bas et qu’elle est en concurrence directe avec les wocos, bénéficiaires des régimes d’aides visés dans la décision attaquée. Dans la réplique, la requérante indique que 50 % des 27 500 logements locatifs qu’elle gère ont un loyer inférieur au plafond de libéralisation et qu’elle a réalisé, en 2009, 24 % de ses revenus par la location de ces logements. Elle en conclut qu’elle est en concurrence avec les wocos qui offrent des logements sociaux d’un loyer allant jusqu’à ce plafond.
39 Ainsi, la requérante se contente de démontrer qu’elle est en concurrence avec les wocos sur le marché du logement locatif aux Pays-Bas. De telles affirmations sont insuffisantes pour établir que sa position concurrentielle est substantiellement affectée.
40 Il s’ensuit que la requérante n’a pas démontré que sa position concurrentielle puisse être substantiellement affectée par les mesures d’aides visées dans la décision attaquée.
41 Par conséquent, les premier et deuxième moyens en ce qu’ils visent le bien-fondé de la décision attaquée doivent être rejetés comme irrecevables.
42 En deuxième lieu, par son troisième moyen, la requérante conteste le défaut d’ouverture de la procédure formelle d’examen par la Commission.
43 Il convient de rappeler que, dans le domaine des aides d’État, les règles de procédure que le traité établit varient selon que les mesures constituent des aides existantes ou des aides nouvelles. Tandis que les premières sont soumises à l’article 108, paragraphes 1 et 2, TFUE, les secondes sont régies par les paragraphes 2 et 3 de la même disposition (arrêt de la Cour du 30 juin 1992, Italie/Commission, C‑47/91, Rec. p. I‑4145, point 22, et arrêt du Tribunal du 11 mars 2009, TF1/Commission, T‑354/05, Rec. p. II‑471, point 62).
44 La procédure relative aux aides existantes est régie par l’article 19 du règlement n° 659/1999 selon lequel :
« 1. Si l’État membre concerné accepte les mesures proposées et en informe la Commission, cette dernière en prend acte et en informe l’État membre. L’État membre est tenu, par cette acceptation, de mettre en œuvre les mesures utiles.
2. Si l’État membre concerné n’accepte pas les mesures proposées et que la Commission, après examen des arguments qu’il présente, continue de penser que ces mesures sont nécessaires, elle ouvre la procédure visée à l’article 4, paragraphe 4. Les articles 6, 7 et 9 s’appliquent mutatis mutandis. »
45 Ainsi, il en ressort que, ce n’est que dans l’hypothèse où l’État membre refuse de prendre des engagements afin de modifier le régime d’aides existant en cause, que la Commission ouvre la procédure formelle d’examen prévue par l’article 108, paragraphe 2, TFUE. En revanche, lorsque l’État membre accepte les mesures utiles proposées par la Commission et adopte des engagements, le règlement n° 659/1999 ne prévoit pas la possibilité pour la Commission d’ouvrir la procédure formelle.
46 Or, en l’espèce, s’agissant de l’aide existante E 2/2005, par lettre du 14 juillet 2005, au titre de l’article 17 du règlement n° 659/1999, la Commission a proposé au Royaume des Pays-Bas de modifier le système général d’aides en faveur des wocos. Le 3 décembre 2009, les autorités néerlandaises ont proposé à la Commission des engagements visant à modifier ce système. Dans la décision attaquée, la Commission a pris acte des engagements des autorités néerlandaises sur le fondement de l’article 19, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999.
47 Prenant en compte que le règlement n° 659/1999 ne prévoit pas la possibilité pour la Commission d’ouvrir la procédure formelle dans le cas où l’État membre adopte des engagements à la suite de la proposition de mesures utiles et que, en l’espèce, le Royaume des Pays-Bas a adopté de tels engagements concernant l’aide existante E 2/2005, force est de constater que le reproche fait à la Commission d’avoir adopté la décision attaquée sans ouvrir la procédure formelle d’examen est manifestement non fondé.
48 Par ailleurs, il y a lieu de relever qu’il ressort également de la jurisprudence que, lorsque la décision litigieuse a été adoptée à l’issue d’une proposition de mesures utiles acceptée par l’État membre concerné, c’est-à-dire dans le cadre de l’article 19, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999, à ce stade de la procédure d’examen permanent des aides existantes, la Commission n’avait pas à inviter la requérante à lui transmettre ses observations (arrêt TF1/Commission, point 43 supra, points 102 et 103).
49 Il en ressort que le troisième moyen, tiré du défaut d’ouverture de la procédure formelle d’examen, doit être rejeté comme manifestement non fondé.
50 En troisième lieu, par son moyen complémentaire ajouté dans la réplique, la requérante fait valoir que la Commission a, à tort, modifié la décision attaquée en adoptant la décision modificative et l’a maintenue pour le surplus, au lieu de la supprimer dans son intégralité. Elle soutient, premièrement, que le remplacement des points 22 à 24 de la décision attaquée, dans lesquels le droit des wocos d’emprunter auprès de la BNG était qualifié d’aide d’État, par la décision modificative, qui ne contient aucune appréciation de fond, est contraire à l’obligation de diligence et au principe de bonne administration. La requérante ajoute que le retrait des points 22 à 24 de la décision attaquée porte atteinte à l’appréciation globale et à la cohérence entre les différentes parties de cette décision.
51 Il suffit de relever que la requérante n’explique pas en quoi la suppression des points 22 à 24 de la décision attaquée, relatifs à la qualification d’aide d’État du droit des wocos d’emprunter auprès de la BNG, modifierait l’appréciation de la Commission sur les autres mesures d’aides visées dans la décision attaquée ainsi que sur les engagements proposés par les autorités néerlandaises et porterait ainsi atteinte à la cohérence de la décision attaquée. En outre, la requérante n’explique pas en quoi le fait que l’adoption de la décision modificative porterait atteinte à la cohérence de la décision attaquée constituerait une violation du principe de bonne administration ou un manquement de la Commission à son obligation de diligence. L’argument de la requérante n’étant aucunement étayé, il y a lieu de le rejeter comme étant manifestement non fondé.
52 La requérante soutient, deuxièmement, que l’adoption de la décision modificative viole le droit à une protection juridictionnelle effective des intéressés qui n’ont pas introduit de recours en annulation contre la décision attaquée. La Commission ne pourrait pas retirer une partie de la décision attaquée, tout en maintenant le reste de cette décision, sans que les intéressés puissent introduire un recours contre la décision attaquée dans son ensemble et non uniquement contre la décision modificative.
53 À cet égard, il suffit de constater que la requérante n’invoque pas une violation de son propre droit à une protection juridictionnelle effective, mais de celui de tiers, définis de manière abstraite et hypothétique. Cet argument doit donc être rejeté comme étant manifestement non fondé.
54 Il s’ensuit que le moyen complémentaire doit être rejeté comme manifestement non fondé, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur sa recevabilité.
55 Il ressort de l’ensemble de ce qui précède que le recours doit être rejeté comme étant en partie irrecevable et en partie manifestement non fondé.
Sur les dépens
56 En vertu de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de décider qu’elle supportera, outre ses propres dépens, ceux de la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté.
2) Vesteda Groep BV supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
Fait à Luxembourg, le 12 juin 2012.