Language of document : ECLI:EU:T:2014:683

Causa T‑457/09

Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband

contro

Commissione europea

«Aiuti di Stato – Ristrutturazione della WestLB – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato comune a talune condizioni – Ricorso di annullamento – Incidenza individuale – Interesse ad agire – Ricevibilità – Collegialità – Obbligo di motivazione – Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà – Proporzionalità – Principio di non discriminazione – Articolo 295 CE – Articolo 7, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 659/1999»

Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 17 luglio 2014

1.      Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza individuale – Criteri – Decisione della Commissione che dichiara un aiuto compatibile con il mercato comune a talune condizioni – Ricorso di un gruppo di casse di risparmio dotato di personalità giuridica – Qualità di erogatore dell’aiuto – Insussistenza – Irricevibilità

(Art. 230, comma 4, CE)

2.      Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza individuale – Criteri – Decisione della Commissione che dichiara un aiuto compatibile con il mercato comune a talune condizioni – Ricorso di un azionista dell’impresa beneficiaria dell’aiuto – Interesse ad agire distinto da quello dell’impresa beneficiaria dell’aiuto – Ricevibilità

(Art. 230, comma 4, CE)

3.      Ricorso di annullamento – Interesse ad agire – Ricorso proposto contro un atto abrogato – Effetti rispettivi dell’abrogazione e dell’annullamento

(Artt. 231 CE e 233 CE)

4.      Procedimento giurisdizionale – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Presupposti – Motivo nuovo – Nozione

[Regolamento di procedura del Tribunale, artt. 44, § 1, c), e 48, § 2]

5.      Commissione – Principio di collegialità – Portata – Adozione di una decisione in materia di aiuti di Stato tramite procedura scritta – Violazione del regolamento interno della Commissione – Insussistenza

(Regolamento interno della Commissione, artt. 1 e 12)

6.      Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Autorizzazione dell’aiuto subordinata a talune condizioni – Ammissibilità

[Art. 87, § 3, b), CE]

7.      Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Potere discrezionale della Commissione – Sindacato giurisdizionale – Limiti – Possibilità di adottare orientamenti – Conseguenze – Autolimitazione del suo potere discrezionale

(Art. 87, § 3, CE)

8.      Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Aiuti in favore di una banca in difficoltà di rilevanza sistemica – Esame dell’aiuto alla luce degli orientamenti sul salvataggio e sulla ristrutturazione – Ammissibilità

[Art. 87, § 3, b), CE; comunicazione della Commissione 2004/C 244/02]

9.      Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato – Descrizione circostanziata della lesione della concorrenza e dell’incidenza sugli scambi tra Stati membri – Rinvio alla motivazione contenuta in una decisione provvisoria – Ammissibilità

(Artt. 87, § 1, CE e 253 CE)

10.    Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato – Decisione relativa a un aiuto alla ristrutturazione di un’impresa in difficoltà – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato comune a talune condizioni previste dal piano di ristrutturazione – Obbligo di motivare la necessità di ciascuna condizione – Insussistenza

(Art. 253 CE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 7, § 4; comunicazione della Commissione 2004/C 244/02)

11.    Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune – Aiuti alla ristrutturazione di un’impresa in difficoltà – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato comune a talune condizioni previste dal piano di ristrutturazione – Rispetto del principio di proporzionalità – Portata

(Art. 87, § 3, CE)

12.    Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Decisione relativa a un aiuto alla ristrutturazione di un’impresa in difficoltà – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato comune a talune condizioni previste dal piano di ristrutturazione – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza

[Art. 87, § 3, c), CE]

13.    Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune – Valutazione sotto il profilo dell’art. 87 CE – Possibilità per la Commissione di prendere in considerazione l’evoluzione del mercato comune rispetto a una decisione anteriore

[Art. 87, § 3, b), CE]

14.    Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Sviamento di potere – Nozione

(Art. 230 CE)

15.    Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune – Decisione che dichiara un aiuto alla ristrutturazione di un’impresa compatibile con il mercato comune a talune condizioni – Obbligo di vendere l’impresa beneficiaria dell’aiuto – Rispetto del regime della proprietà negli Stati membri – Insussistenza della violazione

(Artt. 87, § 3, CE e 295 CE)

1.      V. il testo della decisione.

(v. punti 83‑109)

2.      Salvo poter far valere un interesse ad agire distinto da quello di una società sulla quale incide un atto dell’Unione europea e della quale detenga una quota del capitale, una persona può difendere i suoi interessi nei confronti di tale atto solo esercitando i suoi diritti di socio della società la quale, essa sì, ha il diritto di proporre un ricorso.

Per quanto riguarda una decisione della Commissione che dichiara l’aiuto di Stato a favore di una banca compatibile con il mercato comune a talune condizioni, l’interesse ad agire degli azionisti della banca beneficiaria dell’aiuto si confonde con quello della banca nella misura in cui detta decisione costringe quest’ultima a ridurre il proprio bilancio, di modo che gli azionisti non sono individualmente interessati a tal proposito. Per contro, gli azionisti della banca sono individualmente interessati da tale decisione nella parte in cui l’autorizzazione dell’aiuto è subordinata al rispetto dell’obbligo ad essi incombente di vendere la banca ad un terzo indipendente.

(v. punti 112, 120)

3.      Non vi è più luogo a statuire su una domanda di annullamento qualora il ricorrente abbia perduto ogni interesse all’annullamento dell’atto impugnato a causa di un evento intervenuto nel corso del procedimento avente la conseguenza che l’annullamento di tale atto non possa più produrre, di per sé, effetti giuridici.

Tuttavia, un ricorrente può continuare a vantare un interesse ad ottenere l’annullamento di un atto abrogato in quanto l’abrogazione non comporta gli stessi effetti giuridici di un eventuale annullamento da parte del Tribunale. Infatti, l’abrogazione di un atto di un’istituzione non costituisce un riconoscimento della sua illegittimità e produce effetti ex nunc, mentre il suo annullamento produce effetti ex tunc.

In tale contesto, un ricorrente può conservare un interesse a chiedere l’annullamento di un atto non eseguito che lo riguarda direttamente, abrogato successivamente alla presentazione del ricorso di annullamento, per ottenere che il giudice dell’Unione dichiari illegittimo un atto adottato nei suoi confronti, di modo che una tale dichiarazione possa servire da fondamento per un’eventuale azione intesa a ottenere un adeguato risarcimento del danno causato dall’atto impugnato.

(v. punti 130, 131, 137)

4.      V. il testo della decisione.

(v. punti 160, 161)

5.      V. il testo della decisione.

(v. punti 164‑173)

6.      V. il testo della decisione.

(v. punti 181‑186)

7.      V. il testo della decisione.

(v. punti 190, 191)

8.      Gli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, adottati dalla Commissione, possono essere considerati, in via di principio, adeguati per valutare la compatibilità degli aiuti considerati necessari per porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro con il mercato comune, in particolare se i beneficiari sono banche di importanza sistemica la cui redditività economica era compromessa a tal punto da mettere in pericolo la loro esistenza.

Pertanto, da un lato, il fatto che un aiuto di tal genere sia necessario per porre rimedio a un grave turbamento di un’economia non significa che esso non possa essere considerato quale aiuto a favore di un’impresa in difficoltà, ai sensi del punto 9 di detti orientamenti in materia di salvataggio e ristrutturazione, secondo il quale tale impresa è proprio quella che non è in grado, con le proprie risorse o con le risorse che può ottenere dai suoi proprietari‑azionisti o dai suoi creditori, di contenere perdite che, in assenza di un intervento esterno delle autorità pubbliche, la condurrebbero quasi certamente al collasso economico, nel breve o nel medio periodo. Per definizione, una banca la cui redditività economica sia compromessa a tal punto da mettere in pericolo la sua esistenza può essere considerata quale impresa in difficoltà.

D’altro lato, gli orientamenti summenzionati prescrivono che, per poter ritenere che un aiuto alla ristrutturazione sia compatibile con il mercato comune, il beneficiario sia sottoposto a un piano di ristrutturazione che consenta di ripristinare entro un termine ragionevole la sua redditività a lungo termine, che l’aiuto sia accompagnato da misure destinate a prevenire qualsiasi distorsione eccessiva della concorrenza e che esso sia limitato ai costi minimi indispensabili per la ristrutturazione. Orbene, la Commissione può esigere che l’autorizzazione degli aiuti concessi alle banche di importanza sistemica, a causa della crisi finanziaria, sia subordinata al rispetto di tali condizioni, anche nell’ipotesi in cui l’aiuto miri a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro.

(v. punti 195‑197)

9.      L’articolo 87, paragrafo 1, CE vieta gli aiuti che incidono sugli scambi tra Stati membri e falsano o minacciano di falsare la concorrenza. Tuttavia, nel valutare queste due condizioni, la Commissione non è tenuta a dimostrare un’incidenza effettiva degli aiuti sugli scambi tra gli Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma deve solamente esaminare se detti aiuti siano idonei a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza.

Pertanto, il fatto che la Commissione non abbia fornito, in una decisione che dichiara un aiuto compatibile con il mercato comune a talune condizioni, la prova delle distorsioni della concorrenza causate dall’aiuto non può costituire né una violazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE né una violazione dell’obbligo di motivazione. Le uniche questioni pertinenti sono, da un lato, se la Commissione abbia indicato, in tale decisione, le ragioni per cui tale aiuto è idoneo a causare una distorsione di tal genere e, dall’altro, se eventualmente il ricorrente sia riuscito a dimostrare che tali ragioni sono errate.

Per quanto concerne la motivazione sulla qualificazione di una misura statale quale aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE e, quindi, sulla questione se tale misura fosse idonea a falsare la concorrenza, la Commissione può limitarsi a effettuare un rinvio, nella decisione finale, alla motivazione che ha esposto in tal senso in una decisione provvisoria, nei limiti in cui, da un lato, lo Stato membro, che ha riconosciuto nella sua notifica che la misura in questione configurava un aiuto di Stato, non ha contestato tale qualificazione in seguito all’adozione della decisione provvisoria e, dall’altro, la decisione provvisoria riguardava la stessa misura statale, lo stesso beneficiario e lo stesso obiettivo di modo che le due decisioni sono state adottate in un contesto di fatto e di diritto connesso e sufficientemente simile. Di conseguenza, in un caso di tal sorta, la Commissione non è necessariamente tenuta a effettuare un nuovo esame della situazione concorrenziale esistente alla data in cui adotta la decisione finale che continua a qualificare come aiuto di Stato la stessa misura.

Inoltre, la motivazione di una decisione che qualifica come aiuto di Stato un aiuto alla ristrutturazione a favore di un’impresa con rilevanti attività transfrontaliere, che opera in un settore oggetto di liberalizzazione a livello dell’Unione e che avrebbe potuto scomparire dal mercato se l’aiuto non fosse stato concesso, può essere particolarmente sintetica.

(v. punti 228, 229, 235, 240, 241, 243, 254, 259)

10.    Nell’ambito di una decisione che autorizza un aiuto alla ristrutturazione, spetta in particolare alla Commissione, in primo luogo, dimostrare che la misura autorizzata debba essere effettivamente qualificata come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, in secondo luogo, verificare che lo Stato membro interessato abbia dimostrato che l’aiuto potesse beneficiare di una delle deroghe di cui all’articolo 87, paragrafo 3, CE e, in terzo luogo, accertare che, tenuto conto di tutte le misure previste dal piano di ristrutturazione sul quale tale Stato membro si è impegnato, sia possibile ritenere che il beneficiario dell’aiuto sarà economicamente efficiente nel lungo termine e che le distorsioni della concorrenza causate dall’aiuto non saranno eccessive.

La Commissione non è invece tenuta a spiegare la necessità di ogni misura prevista dal piano di ristrutturazione, né a tentare di imporre unicamente le misure meno restrittive possibili tra quelle idonee a garantire l’attuazione degli obiettivi suindicati, a meno che o lo Stato membro interessato si sia previamente impegnato su un piano di ristrutturazione meno vincolante, che risponda in modo altrettanto adeguato a tali obiettivi, o tale Stato membro si sia opposto all’inclusione di talune misure nel piano di ristrutturazione e si sia impegnato su tale piano con la motivazione che la Commissione gli aveva comunicato definitivamente che l’aiuto non sarebbe stato autorizzato in assenza di tali misure, in quanto la decisione di subordinare la concessione dell’aiuto al rispetto di tali misure non poteva essere attribuita, in tali ipotesi, allo Stato membro interessato.

Tali principi valgono altresì quando la Commissione decide, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE, di subordinare la decisione che autorizza un aiuto alla ristrutturazione a una condizione che rifletta una misura prevista dal piano di ristrutturazione sul quale lo Stato membro interessato si è impegnato.

Pertanto, quando essa adotta una decisione siffatta, l’obbligo di motivazione della Commissione, quanto alla necessità di subordinare l’autorizzazione dell’aiuto in questione alle condizioni previste dal piano di ristrutturazione volto a garantire la redditività a lungo termine del beneficiario dell’aiuto, consiste nell’indicare le ragioni per cui essa ritiene che il rispetto di detto piano sia sufficiente per giungere alla realizzazione di tale obiettivo. Non occorre, invece, esaminare separatamente la motivazione di una tale decisione relativa ad ognuna delle condizioni previste dal piano di ristrutturazione e riprese nella decisione.

(v. punti 296, 297, 303, 304, 317, 318)

11.    Per quanto riguarda l’adozione di una decisione che dichiara un aiuto alla ristrutturazione compatibile con il mercato comune a talune condizioni parimenti previste dal piano di ristrutturazione, l’applicazione, da parte della Commissione, del principio di proporzionalità è limitata alla constatazione, da un lato, che il piano di ristrutturazione sul quale lo Stato membro interessato si è impegnato consente di ritenere che il beneficiario dell’aiuto sarà redditizio a lungo termine e che le distorsioni indebite della concorrenza saranno evitate e, dall’altro, che lo Stato membro interessato non si è impegnato su un piano contenente misure meno restrittive che consentano di garantire a sufficienza tale redditività economica e di evitare tali distorsioni.

(v. punto 350)

12.    Il rispetto del principio della parità di trattamento impone che situazioni analoghe non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato.

A tal riguardo, il fatto di subordinare l’autorizzazione di un aiuto alla ristrutturazione al rispetto delle misure previste dal piano di ristrutturazione sul quale lo Stato membro interessato si sia impegnato non può comportare la violazione del principio della parità di trattamento.

Infatti, nel caso in cui l’autorizzazione di due aiuti alla ristrutturazione analoghi sia subordinata a condizioni diverse, condizioni previste dai piani di ristrutturazione sui quali gli Stati membri interessati si erano rispettivamente impegnati, la diversa situazione in cui si troverebbero i beneficiari dell’aiuto non deriverebbe da una scelta della Commissione, ma dalla natura degli impegni assunti, rispettivamente, da tali Stati membri, in quanto la Commissione è tenuta ad esaminare se tali impegni permettevano di garantire il ritorno dei beneficiari alla redditività e la prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza.

(v. punti 364, 370, 371)

13.    È solo nell’ambito dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE che si deve valutare la legittimità di una decisione della Commissione in cui si constata che un nuovo aiuto non soddisfa le condizioni di applicazione di tale deroga, e non già alla luce della sua prassi decisionale precedente, anche supponendo che quest’ultima sia dimostrata. La nozione di aiuto di Stato nonché le condizioni necessarie a garantire il ritorno alla redditività del beneficiario corrispondono a una situazione obiettiva che viene valutata alla data in cui la Commissione adotta la decisione. Pertanto, le ragioni per cui la Commissione aveva effettuato una valutazione diversa della situazione in una decisione precedente devono rimanere senza effetti sulla valutazione della legittimità della decisione impugnata.

Peraltro, la Commissione non può essere privata della possibilità di fissare condizioni di compatibilità più rigorose di quelle fissate nelle decisioni precedenti qualora ciò sia richiesto dall’evoluzione del mercato comune e dall’obiettivo di una concorrenza non falsata al suo interno, e gli operatori economici non hanno alcun giustificato motivo per fare legittimo affidamento nel mantenimento di una situazione esistente che può essere modificata nell’esercizio del potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione.

(v. punti 368, 369)

14.    V. il testo della decisione.

(v. punto 372)

15.    V. il testo della decisione.

(v. punti 387‑399)