STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
GIOVANNIHO PITRUZZELLY
přednesené dne 9. března 2023(1)
Věc C‑1/23 PPU
X,
Y,
A, právně zastupovaný X a Y,
B, právně zastupovaný X a Y
proti
État belge
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná tribunal de première instance francophone de Bruxelles (frankofonní soud prvního stupně v Bruselu, Belgie)]
„Řízení o předběžné otázce – Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Přistěhovalecká politika – Právo na sloučení rodiny – Směrnice 2003/86/ES – Právní úprava členského státu, která umožňuje rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny podat žádost výhradně na příslušném diplomatickém zastoupení tohoto státu – Nemožnost těchto rodinných příslušníků dostavit se na uvedené diplomatické zastoupení“
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, která je předmětem tohoto stanoviska, se týká výkladu čl. 5 odst. 1 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny(2), článků 23 a 24 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany(3), jakož i článků 7 a 24 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2. Projednávaná žádost byla podána v rámci sporu mezi paní X a panem Y, jakož i jejich nezletilými dětmi A a B (dále společně jen „žalobci v původním řízení“), na straně jedné a État belge (Belgický stát) na druhé straně ve věci odmítnutí tohoto státu zabývat se žádostí o udělení víza za účelem sloučení rodiny podanou paní X a jejími dětmi.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
3. Body 2, 4, 6, 8 a 13 odůvodnění směrnice 2003/86 znějí následovně:
„(2) Opatření týkající se sloučení rodiny by měla být přijata ve shodě se závazkem chránit rodinu a respektovat rodinný život obsaženým v mnoha nástrojích mezinárodního práva. Tato směrnice ctí základní práva a řídí se zásadami uznanými zejména v článku 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a v Listině základních práv Evropské unie.
[…]
(4) Sloučení rodiny je nezbytné k umožnění rodinného života. Napomáhá k vytvoření sociálně kulturní stability usnadňující integraci státních příslušníků třetích zemí v členských státech, což současně podporuje hospodářskou a sociální soudržnost, základní cíl Společenství stanovený Smlouvou.
[…]
(6) Za účelem ochrany rodiny a založení nebo zachování rodinného života je třeba určit na základě společných kritérií hmotné podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny.
[…]
(8) Zvláštní pozornost je třeba věnovat situaci uprchlíků, které různé důvody přinutily uprchnout z jejich země a které jim brání vést v jejich zemi normální rodinný život. Proto je třeba jim stanovit příznivější podmínky pro uplatňování jejich práva na sloučení rodiny.
[…]
(13) Je třeba stanovit procesní pravidla posuzování žádosti o sloučení rodiny a postup projednávání vstupu a pobytu členů rodiny. Tyto postupy by měly být s ohledem na běžné pracovní zatížení správních orgánů členských států účinné a snadno zvládnutelné, průhledné a spravedlivé, aby dotyčným osobám nabízely odpovídající právní jistotu.“
4. Podle článku 1 směrnice 2003/86 je cílem této směrnice „stanovit podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států“.
5. V článku 2 písm. c) a d) této směrnice jsou definovány pojmy „osoba usilující o sloučení rodiny“ a „sloučení rodiny“, přičemž prvním pojmem se rozumí „státní příslušník třetí země, který oprávněně pobývá v členském státě a žádá o sloučení rodiny nebo jehož rodinní příslušníci žádají o sloučení rodiny za účelem jeho následování“, a druhým „vstup rodinných příslušníků státního příslušníka třetí země oprávněně pobývajícího v členském státě na území tohoto státu a jejich pobyt v tomto členském státě za účelem zachování celistvosti rodin nezávisle na tom, zda rodinné vztahy existovaly před vstupem osoby usilující o sloučení rodiny nebo po jejím vstupu“.
6. Článek 3 uvedené směrnice v odstavci 1 upřesňuje, že se tato směrnice použije, „pokud je osoba usilující o sloučení rodiny držitelem povolení k pobytu vydaného členským státem s dobou platnosti alespoň jeden rok, lze odůvodněně předpokládat, že získá právo trvalého pobytu, a pokud jsou členové jeho rodiny státními příslušníky třetí země s jakýmkoliv právním postavením“, a v odstavci 5, že touto směrnicí „není dotčena možnost členských států přijmout nebo zachovat příznivější ustanovení“.
7. Článek 4 odst. 1 písm. a) a b) směrnice 2003/86 stanoví:
„1. Členské státy povolí vstup a pobyt níže uvedených rodinných příslušníků podle této směrnice a s výhradou dodržení podmínek uvedených v kapitole IV, jakož i v článku 16:
a) manžela nebo manželky osoby usilující o sloučení rodiny;
b) nezletilých dětí osoby usilující o sloučení rodiny a jejího manžela nebo jeho manželky […]“.
8. Kapitola III směrnice 2003/86, nadepsaná „Podání a posouzení žádosti“, obsahuje pouze článek 5, který, pokud se týká tohoto řízení, zní následovně:
„1. Členské státy určí, zda žádost o vstup a pobyt za účelem uplatňování práva na sloučení rodiny podá [podává] u příslušných orgánů dotyčného členského státu osoba usilující o sloučení rodiny, nebo rodinný příslušník nebo příslušníci.
2. K žádosti se připojí doklady potvrzující rodinné vztahy a dodržení podmínek stanovených v článcích 4 a 6 a popřípadě v článcích 7 a 8, jakož i ověřené opisy cestovních dokladů rodinných příslušníků.
V případě potřeby mohou členské státy pro účely získání důkazu o existenci rodinných vztahů vést pohovory s osobou usilující o sloučení rodiny a jejími rodinnými příslušníky a provádět další šetření, která budou považovat za nezbytná.
[…]
3. Žádost se podává a posuzuje, zatímco se rodinní příslušníci zdržují mimo území členského státu, ve kterém pobývá osoba usilující o sloučení rodiny.
[…]
4. Příslušné orgány členského státu žadateli písemně oznámí rozhodnutí co nejdříve, v každém případě však nejpozději devět měsíců ode dne podání žádosti.
[…]
5. Při posuzování žádosti členské státy dbají na to, aby byl brán náležitý ohled na nejlepší zájmy nezletilých dětí.“
9. Článek 7 této směrnice, zařazený do kapitoly IV, která je nadepsána „Podmínky pro výkon práva na sloučení rodiny“, stanoví v odstavci 1 písm. a), b) a c), že při podání žádosti o sloučení rodiny může dotyčný členský stát požadovat po žadateli, aby prokázal, že osoba usilující o sloučení rodiny má „ubytování považované za obvyklé pro rodinu srovnatelné velikosti ve stejné oblasti, které odpovídá obecným normám zdraví a bezpečnosti platným v daném členském státě“, „zdravotní pojištění pro sebe a své rodinné příslušníky, pokud jde o všechna rizika běžně krytá státním příslušníkům daného členského státu“, a „stálé a pravidelné finanční příjmy, které jsou dostatečné pro výživu jeho a jeho rodinných příslušníků, aniž by využíval systému sociální pomoci daného členského státu“.
10. Kapitola V směrnice 2003/86 je specificky věnována „Sloučení rodiny uprchlíků“. Článek 11, který je součástí této kapitoly, ve svém odstavci 1 stanoví, že „[p]okud jde o podání a posouzení žádosti, použije se článek 5 s výhradou odstavce 2 tohoto článku“. Tento odstavec upřesňuje, že „[p]okud uprchlík nemůže předložit úřední doklady o rodinných vztazích, bere členský stát v úvahu jiné důkazy o existenci těchto vztahů, které posoudí v souladu s vnitrostátním právem“, a „zamítnutí žádosti se nemůže zakládat pouze na skutečnosti, že tyto doklady chybějí“. Mimoto čl. 12 odst. 1 první pododstavec této směrnice, který je rovněž součástí její kapitoly V, stanoví, že „[o]dchylně od článku 7 členské státy nemohou po uprchlíkovi nebo jeho rodinných příslušnících požadovat, aby ohledně žádostí týkajících se rodinných příslušníků uvedených v čl. 4 odst. 1 předložil důkaz, že uprchlík splňuje požadavky stanovené v článku 7“, přičemž ve svém třetím pododstavci upřesňuje, že „[č]lenské státy mohou požadovat po uprchlíkovi, aby splnil podmínky uvedené v čl. 7 odst. 1, pokud žádost o sloučení rodiny není podána ve lhůtě tří měsíců po přiznání právního postavení uprchlíka“.
B. Belgické právo
11. Článek 10 loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers(4) (zákon ze dne 15. prosince 1980 o vstupu cizinců na státní území a jejich pobytu, usazování a vyhošťování, dále jen „zákon ze dne 15. prosince 1980“), který provádí mimo jiné čl. 12 odst. 1 směrnice 2003/86, stanoví:
„1. S výhradou ustanovení článků 9 a 12 mohou v Království ipso iure pobývat po dobu delší než tři měsíce:
[…]
4) následující rodinní příslušníci cizince, kterému byl umožněn či povolen před nejméně dvanácti měsíci pobyt na území Království na neomezenou dobu nebo jemuž bylo před nejméně dvanácti měsíci povoleno se zde usadit. Tato lhůta dvanácti měsíců neplatí, pokud manželský svazek, příp. registrované partnerství existovalo již před příchodem cizince, za nímž se má dotčená osoba přistěhovat, do Království nebo pokud spolu mají partneři nezletilé dítě. Tyto podmínky týkající se druhu a délky pobytu se nepoužijí, pokud se jedná o rodinné příslušníky cizince, jemuž je pobyt v Království povolen jako osobě, jež požívá mezinárodní ochrany, podle čl. 49 odst. 1 druhého nebo třetího pododstavce nebo čl. 49/2 odst. 2 nebo 3:
–manžel/manželka, který/která je cizincem […],
–děti, které by s nimi žily, pokud nedovršily věk 18 let […]
[…].
2) Cizinci uvedení v odst. 1 prvním, druhém nebo třetím pododstavci musí prokázat, že mají stálé, pravidelné a dostatečné prostředky ke své obživě a k tomu, aby se nestali přítěží pro veřejné orgány.
Cizinci uvedení v odst. 1 prvním, čtvrtém a šestém pododstavci musí prokázat, že cizinec, k němuž se připojují, má ubytování dostatečné k tomu, aby mohl ubytovat rodinného příslušníka nebo rodinné příslušníky, kteří žádají o sloučení rodiny za účelem jeho následování, a splňuje podmínky stanovené pro nemovitost, která je pronajímána jako hlavní bydliště, jak je stanoveno v knize III hlavě VIII kapitole II oddílu 2 článku 2 Code civil (občanský zákoník), jakož i zdravotní pojištění pokrývající v Belgii rizika pro něj a jeho rodinné příslušníky […].
Cizinec uvedený v odst. 1 prvním pododstavci bodech 4 a 5 musí mimoto prokázat, že cizinec, k němuž se připojuje, má stálé, pravidelné a dostatečné prostředky k obživě, tak jak jsou stanoveny v odstavci 5, aby mohl uspokojovat své potřeby a potřeby svých rodinných příslušníků a aby se nestal přítěží pro veřejné orgány. Tato podmínka neplatí, pokud se k cizinci připojují pouze jeho rodinní příslušníci uvedení v odst. 1 prvním pododstavci bodě 4 druhé a třetí odrážce.
Cizinec uvedený v odst. 1 prvním pododstavci bodě 6 musí prokázat, že cizinec, k němuž se připojuje, má stálé, pravidelné a dostatečné prostředky k obživě, tak jak jsou stanoveny v odstavci 5, aby mohl uspokojovat své potřeby a potřeby svých rodinných příslušníků a aby se nestal přítěží pro veřejné orgány.
Druhý, třetí a čtvrtý pododstavec se nepoužijí na rodinné příslušníky cizince s přiznaným postavením uprchlíka […], pokud rodinné vztahy nebo registrované partnerství vznikly před vstupem tohoto cizince na území Království a za předpokladu, že žádost o pobyt na základě tohoto článku byla podána do jednoho roku od vydání rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka nebo udělení doplňkové ochrany přistěhovanému cizinci.
[…]“.
12. Článek 12bis odst. 1 zákona ze dne 15. prosince 1980, který provedl do belgického práva čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86, stanoví:
„Cizinec, který prohlásí, že se nachází v některé ze situací uvedených v článku 10, musí svou žádost předložit belgickému diplomatickému nebo konzulárnímu zástupci příslušnému podle svého bydliště nebo pobytu v zahraničí.
Svou žádost však může v následujících případech podat u [belgického] správního orgánu obce v místě pobytu:
1) pokud již byl z jiného důvodu přijat nebo mu byl povolen pobyt v Království na dobu delší než tři měsíce a před koncem tohoto přijetí nebo povolení předloží všechny důkazy uvedené v odstavci 2;
2) pokud je oprávněn k pobytu na dobu nejvýše tří měsíců a, vyžaduje-li to zákon, má platné vízum pro uzavření manželství nebo partnerství v Belgii, pokud toto manželství nebo partnerství bylo skutečně uzavřeno před skončením platnosti tohoto povolení a pokud před skončením jeho platnosti předloží všechny doklady uvedené v odstavci 2;
3) pokud se nachází ve výjimečné situaci, která mu brání v návratu do své země, aby v ní požádal příslušného belgického diplomatického nebo konzulárního zástupce o vízum požadované podle článku 2, a předloží všechny důkazy uvedené v odstavci 2, jakož i důkaz o své totožnosti;
4) pokud má povolen pobyt na dobu nejvýše tří měsíců a je nezletilým dítětem podle čl. 10 odst. 1 prvního pododstavce bodu 4 druhé a třetí odrážky nebo pokud je rodičem nezletilého, který byl uznán za uprchlíka, nebo nezletilého požívajícího doplňkové ochrany podle čl. 10 odst. 1 prvního pododstavce bodu 7.“
II. Původní řízení a předběžná otázka
13. Paní X a pan Y jsou syrští státní příslušníci. V roce 2016 uzavřeli v Sýrii sňatek. Z tohoto svazku se jim narodily dvě děti, A a B, a to v roce 2016 a 2018. Pan Y tvrdí, že Sýrii opustil v roce 2019 přes Turecko, přičemž jeho manželka a děti zůstaly ve městě Afrin v severozápadní Sýrii. Předkládající soud zdůrazňuje, že tyto skutečnosti nejsou Belgickým královstvím zpochybňovány. Rovněž uvádí, že je nesporné, že paní X a obě děti, které má s panem Y, se ke dni přijetí předkládacího rozhodnutí stále nacházejí ve městě Afrin.
14. Dne 25. srpna 2022 bylo panu Y přiznáno v Belgii postavení uprchlíka.
15. E-mailem ze dne 28. září 2022 adresovaným Office des étrangers (cizinecký úřad) (dále jen „e-mail ze dne 28. září 2022“) podal právní zástupce žalobců v původním řízení jménem paní X a dětí A a B žádost o sloučení rodiny, aby se mohly připojit k panu Y v Belgii. V tomto e-mailu tento právní zástupce uvádí, že paní X a děti „se nacházejí ve výjimečné situaci, která jim fakticky brání dostavit se na belgické diplomatické zastoupení za účelem podání žádosti o sloučení rodiny s jejich manželem a otcem“, a právě z tohoto důvodu byla žádost podána e-mailem. Originál této žádosti byl spolu s podpůrnými doklady zaslán tomuto úřadu doporučeným dopisem ze dne 29. září 2022.
16. Dne 29. září 2022 cizinecký úřad potvrdil přijetí e-mailu ze dne 28. září 2022 a právnímu zástupci žalobců v původním řízení odpověděl, že „žádost o vízum za účelem sloučení rodiny není možné podat e-mailem“, a zároveň ho vyzval, aby „kontaktoval belgické velvyslanectví a zjistil, co je možné udělat“ (dále jen „e-mail ze dne 29. září 2022“). Z vnitrostátního spisu vyplývá, že e-mailem ze dne 11. října 2022 se právní zástupce žalobců v původním řízení opětovně obrátil na cizinecký úřad a trval na přípustnosti dotčené žádosti o sloučení rodiny. Cizinecký úřad odpověděl e-mailem ze dne 12. října 2022, v němž odkázal na svůj e-mail ze dne 29. září 2022 a uvedl, že tato zpráva představuje jeho „poslední odpověď v této věci“.
17. Návrhem na vydání předběžného opatření ze dne 9. listopadu 2022 podali žalobci v původním řízení u předkládajícího soudu žalobu proti belgickému státu, kterou se mimo jiné domáhali, aby mu bylo uloženo zaregistrovat žádost paní X a dětí A a B o vízum na základě čl. 10 odst. 1 bodu 4 zákona ze dne 15. prosince 1980. Tvrdí, že neumožnit jim podat žádost o sloučení rodiny v Belgii znamená znemožnit toto sloučení, a zbavit tak směrnici 2003/86 jejího užitečného účinku.
18. Předkládající soud poté, co konstatoval, že pan Y, kterému bylo přiznáno postavení uprchlíka, nemůže odjet do Sýrie a paní X a děti A a B nemohou podat žádost o sloučení rodiny na belgickém diplomatickém zastoupení, tvrdí, že za těchto okolností představuje odepření možnosti žalobců v původním řízení podat žádost o sloučení rodiny v Belgii překážku jejich rodinného života. Má za to, že legalita takového odmítnutí „vyplývá z čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86, a proto není zpochybnitelná“, a zbývá pouze přezkoumat, zda toto odmítnutí nenarušuje užitečný účinek této směrnice nebo zda neporušuje základní práva, na která odkazuje bod 2 odůvodnění směrnice. Uvádí, že belgický stát k odůvodnění svého odmítnutí povolit paní X a dětem A a B podat žádost o sloučení rodiny v Belgii tvrdí, že jejich přítomnost na belgickém diplomatickém zastoupení v Turecku, Libanonu nebo Jordánsku je nezbytná k tomu, aby bylo možné ověřit jejich totožnost pomocí biometrických identifikátorů. Předkládající soud sice považuje tento cíl identifikace osob oprávněných ke sloučení rodiny za legitimní, ale zabývá se tím, zda prostředek, který belgický stát použil k dosažení tohoto cíle, a sice požadavek na přítomnost rodinných příslušníků na diplomatickém zastoupení od počátku řízení, je v souladu se zásadou proporcionality požadovanou čl. 52 odst. 1 Listiny.
19. V této souvislosti se tribunal de première instance francophone de Bruxelles (frankofonní soud prvního stupně v Bruselu, Belgie) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je právní úprava členského státu, která umožňuje rodinným příslušníkům uznaného uprchlíka požádat o vstup a pobyt pouze na diplomatickém zastoupení tohoto státu, i když se tito rodinní příslušníci nemohou na toto zastoupení dostavit, slučitelná s čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86, případně ve spojení s cílem podpory slučování rodin sledovaným [touto] směrnicí, články 23 a 24 [směrnice 2011/95], články 7 a 24 [Listiny], [jakož i s] povinností zajistit užitečný účinek unijního práva?“
20. Předkládající soud požádal Soudní dvůr, aby tato věc byla projednána v naléhavém řízení o předběžné otázce upraveném v článku 107 jednacího řádu Soudního dvora.
III. Řízení před Soudním dvorem
21. Třetí senát Soudního dvora dne 11. ledna 2023 rozhodl o projednání této věci v naléhavém řízení o předběžné otázce podle čl. 107 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora. Žalobci v původním řízení, belgická vláda, Rada Evropské unie a Evropská komise předložili písemná vyjádření. Tyto zúčastněné strany, jakož i německá, španělská, francouzská a nizozemská vláda přednesly své řeči na jednání, které se konalo dne 1. března 2023.
IV. Analýza
A. K nevydání rozhodnutí ve věci samé navrženému belgickou vládou
22. Žalobci v původním řízení a belgická vláda ve svých písemných vyjádřeních informovali Soudní dvůr, že e-mailem ze dne 3. února 2023 (dále jen „e-mail ze dne 3. února 2023“) cizinecký úřad informoval právního zástupce žalobců v původním řízení, že paní X a děti A a B jsou oprávněny podat žádost o vízum za účelem sloučení rodiny, aniž se „v této fázi“ musí dostavit na belgické diplomatické nebo konzulární zastoupení. E-mail ze dne 3. února 2023, jehož plné znění předložili žalobci v původním řízení jako přílohu svého písemného vyjádření, zní takto:
„Obracíme se na Vás v této věci [na základě] Vašeho doporučeného dopisu ze dne 29. září 2022, který jsme obdrželi dne 3. října 2022, a Vašeho e-mailu ze dne 11. října 2022. Pokud je nám známo, Vaši klienti se [po] našem e-mailu ze dne 12. října 2022 neobrátili na žádné belgické diplomatické nebo konzulární zastoupení. S ohledem na velmi zvláštní okolnosti této věci jsme se rozhodli výjimečně povolit Vašim klientům podat žádost o vízum, aniž se v této fázi musí dostavit na belgické diplomatické nebo konzulární zastoupení. Jelikož však žádosti musí být podány u takového zastoupení, je nezbytné, aby si Vaši klienti zvolili belgické velvyslanectví nebo generální konzulát, u kterého chtějí své žádosti o vízum podat, a informovali o tom cizinecký úřad. Skutečnost, že se Vaši klienti nemusí dostavit osobně na jimi vybraný zastupitelský úřad, aby podali žádost, je nezbavuje povinnosti vyplnit formuláře žádosti o vízum, zaplatit poplatek za vízum (je-li vyžadován) a předložit úplný spis (nebo, pokud spis není úplný, vysvětlující dokument, v němž jsou uvedeny přesné důvody, proč nemohou úplný spis předložit). Výjimečně Vás vyzýváme k zaslání spisů k podání žádosti o vízum na cizinecký úřad. Budou předány belgickému velvyslanectví nebo generálnímu konzulátu zvolenému Vašimi klienty, aby zde mohly být žádosti zaregistrovány a aby případně vybraný zastupitelský úřad mohl vydat potvrzení o přijetí (pokud je spis úplný) […]“. Ve stejném e-mailu cizinecký úřad rovněž upřesnil, že paní X a děti A a B se v každém případě musí dostavit na vybrané diplomatické nebo konzulární zastoupení „případně v průběhu řízení, pokud to bude posouzení žádostí vyžadovat (za účelem pohovoru, ověření své totožnosti nebo případných testů DNA), a v každém případě, aby jim byla předána víza (pokud jim budou udělena)“.
23. Belgická vláda primárně tvrdí, že vzhledem k tomu, že z e-mailu ze dne 3. února 2023 vyplývá, že paní X a dětem A a B bylo cizineckým úřadem povoleno podat své žádosti o vízum, aniž se musely osobně dostavit na belgické diplomatické nebo konzulární zastoupení, odpověď na předběžnou otázku již není pro řešení sporu nezbytná, takže není třeba o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce rozhodovat.
24. V tomto ohledu je třeba uvést, že z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že žalobci v původním řízení se u předkládajícího soudu domáhali, aby belgickému státu na základě čl. 10 odst. 1 bodu 4 zákona ze dne 15. prosince 1980 uložil zaregistrovat žádost paní X a dětí A a B o vízum za účelem sloučení rodiny podanou u cizineckého úřadu e-mailem ze dne 28. září 2022, jakož i originál této žádosti zaslaný tomuto úřadu doporučeným dopisem ze dne 29. září 2022 (dále jen „žádost ze dne 28. a 29. září 2022“). Z předkládacího rozhodnutí rovněž vyplývá, že žalobci v původním řízení požádali předkládající soud o uložení denního penále za prodlení s registrací této žádosti.
25. Je přitom třeba poznamenat, jak to činí žalobci v původním řízení, že e-mail ze dne 3. února 2023 se o žádosti ze dne 28. a 29. září 2022 vůbec nezmiňuje, ale pouze informuje právního zástupce žalobců v původním řízení, že paní X a děti A a B jsou oprávněny podat (novou) žádost o vízum za účelem sloučení rodiny, aniž se musí dostavit na belgické diplomatické nebo konzulární zastoupení. Proto nelze tento e-mail vykládat jako zpětvzetí, po opětovném přezkumu, zamítnutí registrace žádosti ze dne 28. a 29. září 2022, které bylo právnímu zástupci žalobců v původním řízení sděleno e-mailem cizineckého úřadu ze dne 29. září 2022 a potvrzeno tímto úřadem e-mailem ze dne 12. října 2022(5).
26. Za těchto okolností zůstává předběžná otázka položená tribunal de première instance francophone de Bruxelles (frankofonní soud prvního stupně v Bruselu) zcela relevantní pro řešení sporu. Odpověď Soudního dvora na tuto otázku umožní předkládajícímu soudu posoudit platnost argumentů předložených žalobci v původním řízení s cílem zpochybnit legalitu zamítnutí registrace z hlediska unijního práva a rozhodnout o opodstatněnosti jimi podaných žádostí.
27. Kromě toho bude tato odpověď v závislosti na svém obsahu a důvodech, o které se opírá, moci rovněž poskytnout předkládajícímu soudu prvky, jenž jsou užitečné pro rozhodnutí o následné otázce, která vyvstala po e-mailu ze dne 3. února 2023, a sice zda nesplnění formalit, jež podle cizineckého úřadu měla paní X a děti A a B splnit, aby mohly požádat o vízum za účelem sloučení rodiny, aniž by se osobně dostavily na belgické diplomatické nebo konzulární zastoupení, může samo o sobě vést k zamítnutí žádostí žalobců v původním řízení, nebo zda by měla být v každém případě povolena dodatečná úprava žádosti ze dne 28. a 29. září 2022.
28. Konečně dodávám, že pokud by předkládající soud na základě odpovědi Soudního dvora na předběžnou otázku dospěl k závěru, že žádost ze dne 28. a 29. září 2022 byla podána platně a musí být – případně po úpravě – zaregistrována, nejpozději dne 29. září 2022 by vznikla povinnost příslušného správního orgánu, tedy cizineckého úřadu, ji přezkoumat a začala by plynout lhůta stanovená v čl. 5 odst. 4 směrnice 2003/86. Pro paní X a děti A a B má tedy rozhodující význam datum, k němuž se žádost o vízum za účelem sloučení rodiny považuje za podanou. To platí tím spíše s ohledem na situaci, které v současné době čelí ve své zemi původu, a to nejen kvůli probíhajícímu ozbrojenému konfliktu v oblasti, kde žijí(6), ale podle informací poskytnutých jejich právním zástupcem na jednání také v důsledku zemětřesení, které nedávno zasáhlo Turecko a severní Sýrii. Za těchto okolností je zřejmé, že jakékoli zbytečné prodlení při vyřizování jejich žádosti může neodůvodněně prodloužit stav jejich nejistoty a ohrožení.
29. Ze všech výše uvedených důvodů proto navrhuji Soudnímu dvoru, aby nerozhodl, že nebude vydáno rozhodnutí ve věci samé, jak požaduje belgická vláda.
B. K předběžné otázce
30. Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu položené Soudnímu dvoru je, zda musí být čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86 ve spojení s články 7 a 24 Listiny vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která stanoví, že rodinní příslušníci uznaného uprchlíka jsou povinni podat svou žádost o sloučení rodiny osobně na diplomatickém zastoupení tohoto členského státu, i když se na toto zastoupení nemohou dostavit.
1. Úvodní poznámky
31. Úvodem je třeba nejprve uvést, že ačkoli znění předběžné otázky odkazuje rovněž na články 23 a 24 směrnice 2011/95(7), tato ustanovení se nezdají být pro odpověď na tuto otázku relevantní. Týkají se totiž situace, kdy se rodinní příslušníci nacházejí s uprchlíkem na území dotyčného členského státu(8), zatímco ve sporu v původním řízení se paní X a děti A a B stále nacházejí ve třetí zemi jejich původu.
32. Soudní dvůr zajisté v rozsudku ze dne 9. listopadu 2021, Spolková republika Německo (Zachování celistvosti rodiny)(9), zejména uvedl, že čl. 23 odst. 1 směrnice 2011/95, který obecně stanoví povinnost členských států zajistit zachování celistvosti rodiny osoby požívající mezinárodní ochrany, uznává úzkou vazbu mezi opatřeními nezbytnými pro ochranu rodiny uprchlíka a zachování její celistvosti na jedné straně a logikou mezinárodní ochrany na straně druhé. Jelikož se však jedná o situaci, kdy je cílem obnovit tuto celistvost prostřednictvím sloučení rodiny, je tato vazba konkretizována ustanoveními směrnice 2003/86. Proto je podle mého názoru třeba odpovědět na předběžnou otázku položenou tribunal de première instance francophone de Bruxelles (frankofonní soud prvního stupně v Bruselu) pouze na základě těchto ustanovení.
33. Dále je třeba úvodem a za účelem rozptýlení nejasností ohledně smyslu a rozsahu předběžné otázky zdůraznit, že se tato otázka týká výhradně podmínky osobní přítomnosti na diplomatickém nebo konzulárním zastoupení dotyčného členského státu pro podání žádosti o vízum za účelem sloučení rodiny ve smyslu čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86, která je uložena mj. rodinným příslušníkům uznaného uprchlíka. Ačkoli se diskuse během jednání rozvinula natolik, že se obecněji týkala požadavku – který přítomné členské státy považovaly za zásadní –, aby se rodinní příslušníci v určité fázi řízení o sloučení rodiny osobně dostavili na takové diplomatické nebo konzulární zastoupení, aby bylo možné zaznamenat jejich biometrické údaje a provést nezbytné kontroly pro účely bezpečnosti i prevence podvodů, Soudní dvůr má nicméně v rámci projednávané věci rozhodnout o otázce, zda unijní právo brání právní úpravě nebo správní praxi členského státu, která systematicky a bez výjimky vyžaduje takovou přítomnost již od fáze podání žádosti o vízum za uvedeným účelem.
34. Konečně je třeba připomenout, že Soudnímu dvoru nepřísluší, aby se v rámci řízení o předběžné otázce vyjadřoval k výkladu vnitrostátních ustanovení. Soudnímu dvoru totiž přísluší, aby vzal v rámci rozdělení pravomocí unijní a vnitrostátními soudy v úvahu takový skutkový a právní kontext, do něhož jsou předběžné otázky zasazeny, jaký vyplývá z předkládacího rozhodnutí(10). Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (frankofonní soud prvního stupně v Bruselu) přitom ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce uvedl, že belgické právo stanoví povinnost osobního podání žádosti o vízum za účelem sloučení rodiny a z této povinnosti neexistují žádné výjimky, a to ani v případě, že žadatel o sloučení je uprchlíkem. Právě tento výklad belgického práva a správní praxe tedy musí být východiskem pro analýzu Soudního dvora, i když je v podstatě zpochybňován belgickou vládou.
2. K cíli směrnice 2003/86 a k právům, která z ní žalobci vyvozují
35. Z ustálené judikatury vyplývá, že cílem sledovaným směrnicí 2003/86 je usnadnit sloučení rodiny a dále poskytnout ochranu státním příslušníkům třetích zemí a zejména nezletilým osobám(11). Za tímto účelem směrnice, jak upřesňuje její článek 1, stanoví podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států(12).
36. V souladu s bodem 8 odůvodnění směrnice 2003/86 je mimoto cílem této směrnice poskytnout zvýšenou ochranu uprchlíkům vzhledem k tomu, že jejich situaci je třeba věnovat zvláštní pozornost, neboť je různé důvody přinutily uprchnout z jejich země a brání jim vést v jejich zemi normální rodinný život, mohli být odděleni od své rodiny po dlouhou dobu, než jim bylo přiznáno postavení uprchlíka, a pro uprchlíky či jejich rodinné příslušníky je často nemožné nebo nebezpečné zajistit si úřední doklady nebo spojit se s úřady své země původu(13). Proto tato směrnice stanoví ve vztahu k uprchlíkům příznivější podmínky pro uplatňování jejich práva na sloučení rodiny(14).
37. Soudní dvůr rovněž opakovaně rozhodl, že čl. 4 odst. 1 směrnice 2003/86 ukládá členským státům přesně vymezené pozitivní povinnosti, kterým odpovídají jasně definovaná práva. Uvedený článek jim v případech určených touto směrnicí ukládá povinnost toto sloučení některým rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny – mezi něž patří v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) a b) této směrnice manžel nebo manželka této osoby a nezletilé děti, které spolu mají – povolit, aniž mají v tomto směru prostor pro uvážení(15).
38. Pozitivní povinnosti, které členským státům ukládá směrnice 2003/86, existují především ve vztahu k osobě usilující o sloučení rodiny jakožto státnímu příslušníkovi třetí země, jenž oprávněně pobývá na území členských států. Z toho vyplývá, že pan Y jako osoba usilující o sloučení rodiny ve smyslu čl. 2 písm. c) směrnice 2003/86 má subjektivní právo, aby se k němu paní X a děti A a B v Belgii připojily, které může být uplatněno za podmínek stanovených touto směrnicí.
39. Podle mého názoru nicméně směrnice 2003/86 ukládá členským státům určité pozitivní povinnosti také ve vztahu k rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny uvedeným v čl. 4 odst. 1 písm. a) až d) této směrnice, kteří splňují podmínky stanovené tímto ustanovením. Ačkoli nejsou takovými nositeli práva na sloučení rodiny jako osoba usilující o toto sloučení, vztahuje se na ně totiž tato směrnice jako na nepřímé příjemce výsad přiznaných této osobě. Podle mého názoru tedy paní X jako manželka pana Y a děti A a B jako jejich nezletilé děti požívají na základě směrnice 2003/86 a za podmínek v ní stanovených přinejmenším právo, aby výkon práva na sloučení rodiny panem Y, které požívá na základě této směrnice, nebyl nepřiměřeně narušen.
40. Vzhledem k tomu, že podání žádosti o vstup a pobyt u příslušných orgánů dotčeného členského státu spolu s podpůrnými doklady uvedenými v čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/86 je v souladu s jejím čl. 5 odst. 1 nezbytnou podmínkou pro výkon tohoto práva, měli žalobci v původním řízení rovněž právo nebýt neoprávněně zbaveni skutečné a konkrétní možnosti tak učinit. Přesněji řečeno, jak tvrdili před předkládajícím soudem, vyplývá pro žalobce v původním řízení ze směrnice 2003/86 právo podat žádost o sloučení rodiny a právo na to, aby jejich žádost byla belgickými orgány zaregistrována a posouzena v souladu s podmínkami stanovenými touto směrnicí.
41. Vzhledem k tomu, že čl. 5 odst. 1 uvedené směrnice neprovádí, jak bude uvedeno níže, harmonizaci (nebo přinejmenším neprovádí úplnou harmonizaci) praktických podmínek podávání žádostí o vstup a pobyt za účelem sloučení rodiny, ale ponechává jejich stanovení na členských státech, byli žalobci v původním řízení povinni splnit požadavky stanovené v tomto ohledu belgickým právem, které s určitými výjimkami, jež se nevztahují na situaci paní X a dětí A a B, stanoví, že taková žádost musí být rodinnými příslušníky osoby usilující o sloučení rodiny osobně podána belgickému diplomatickému nebo konzulárnímu zastoupení územně příslušnému podle místa jejich bydliště nebo pobytu v zahraničí.
42. Na rozdíl od toho, co tvrdil belgický stát ve sporu v původním řízení, se přitom v projednávané věci jedná o to, zda belgický zákonodárce tím, že nestanovil výjimky z pravidla, že žádosti o sloučení rodiny musí být podány osobně, pokud dotčené osoby nejsou schopny toto pravidlo dodržet, využil prostoru pro uvážení, který mu poskytuje čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86, způsobem, jenž je v souladu s cíli této směrnice a základními právy uznanými Listinou, které má provést.
43. V této fázi je proto třeba posoudit rozsah a meze této diskreční pravomoci.
3. K rozsahu a mezím diskreční pravomoci ponechané členským státům článkem 5 odst. 1 směrnice 2003/86
44. Jak jsem již zdůraznil, směrnice 2003/86 plně neharmonizuje podmínky pro podání žádosti o vízum za účelem sloučení rodiny, ale ve svém čl. 5 odst. 1 pouze stanoví, že členské státy určí, zda takovou žádost „podá u příslušných orgánů dotyčného členského státu osoba usilující o sloučení rodiny, nebo rodinný příslušník nebo příslušníci“, a v čl. 5 odst. 2, že se k této žádosti připojí „doklady potvrzující rodinné vztahy [s osobou usilující o sloučení rodiny] a dodržení podmínek stanovených [v uvedené směrnici], jakož i ověřené opisy cestovních dokladů rodinných příslušníků“.
45. Z přípravných prací na směrnici 2003/86, na které se odvolává Komise i žalobci v původním řízení, vyplývá, že návrh směrnice Komise původně předpokládal, že žádost o sloučení rodiny musí podat osoba usilující o sloučení rodiny, která by jako osoba již pobývající v zemi měla mít „snazší orientaci ve správních krocích díky své znalosti jazyka země a zvyklostem vnitrostátních orgánů“(16). Cílem tohoto návrhu tedy bylo usnadnit výkon práva na sloučení rodiny již ve fázi podání žádosti. Proto byla dána přednost tomu, aby se rodinný příslušník, který je v zásadě v nejpříznivější situaci pro dokončení této první fáze řízení, obrátil přímo na příslušný správní orgán dotčeného členského státu. Na základě pozměňovacího návrhu Rady byl původní návrh upraven tak, že členským státům, které si to přejí, je poskytnuta druhá možnost, tedy stanovit, že žádost o sloučení rodiny musí podat ze zahraničí rodinní příslušníci osoby usilující o sloučení rodiny(17). V pozměněném návrhu Komise vysvětlila, že cílem nového znění bylo „sladit oba druhy řízení přijaté členskými státy“(18). Před Soudním dvorem tento orgán vysvětlil, že pozměňovací návrh zamýšlel to, aby členské státy mohly organizovat pohovory s dotčenými osobami a vyšetřování s cílem účinně bojovat proti podvodům týkajícím se totožnosti žadatelů a pravosti vazeb, o nichž tvrdí, že je pojí s osobou usilující o sloučení rodiny.
46. Podle znění čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86, které bylo nakonec přijato, je tedy na členských státech, aby určily osobu odpovědnou za podání takové žádosti i orgány příslušné k jejímu přijetí, jakož i formality, které musí být splněny.
47. V této fázi je třeba upřesnit, že na rozdíl od toho, co uvádí předkládající soud a jak tvrdí Rada, skutečnost, že unijní normotvůrce ponechal členským státům diskreční pravomoc, pokud jde o stanovení podmínek pro podávání žádostí o sloučení rodiny, neznamená, že legalita odmítnutí registrace takové žádosti z důvodu nedodržení pravidel stanovených v tomto ohledu dotyčným členským státem vyplývá automaticky z čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86 a nelze ji zpochybnit. Tato legalita naproti tomu závisí na způsobu, jakým dotyčný členský stát této diskreční pravomoci využil.
48. Na základě tohoto upřesnění mám za to, že diskreční pravomoc členských států při provádění čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86 vymezují tři skupiny omezení.
49. První z nich vychází z požadavku, aby byly respektovány účel a duch směrnice 2003/86.
50. Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že povolení sloučení rodiny je „obecným pravidlem“(19) a případný prostor pro uvážení, který přiznává členským státům směrnice 2003/86, „nesmí být využíván členskými státy takovým způsobem, jenž by ohrožoval cíl této směrnice, kterým je podporovat sloučení rodiny, a její užitečný účinek“(20). Prostor pro uvážení, který čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86 ponechává členským státům, tedy nemůže být uplatňován, aniž by nenarušil cíl této směrnice a její užitečný účinek, způsobem, který by narušoval nebo nadměrně ztěžoval či znemožňoval podání žádosti podle tohoto ustanovení, a tedy i výkon práva na sloučení rodiny.
51. Druhá skupina omezení vychází z dodržování základních práv.
52. Z bodu 2 odůvodnění směrnice 2003/86 vyplývá, že tato směrnice uznává základní práva a dodržuje zásady zakotvené v Listině. Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že ustanovení této směrnice musí být vykládána a uplatňována s ohledem na článek 7 a čl. 24 odst. 2 a 3 Listiny. Konkrétně, článek 7 Listiny, který uznává mimo jiné právo na respektování rodinného života – jehož zvláštním aspektem je právo na sloučení rodiny(21) –, musí být podle názoru Soudního dvora vykládán ve spojení s povinností zohlednit nejvlastnější zájem dítěte stanovenou v čl. 24 odst. 2 Listiny a s přihlédnutím k nezbytnosti, aby dítě udržovalo pravidelné osobní vztahy s oběma rodiči, tak jak je vyjádřena v jejím čl. 24 odst. 3(22). V této souvislosti Soudní dvůr rovněž připomněl význam některých mezinárodních nástrojů, zejména Úmluvy o právech dítěte(23), jejíž čl. 9 odst. 1 stanoví, že smluvní státy dbají na to, aby dítě nebylo odděleno od rodičů proti jejich vůli, a čl. 10 odst. 1 upřesňuje, že z této povinnosti vyplývá, že všechny žádosti dítěte nebo jeho rodičů o vstup do země nebo její opuštění za účelem sloučení rodiny jsou smluvními státy posuzovány v pozitivním duchu, lidsky a bedlivě(24).
53. Obecněji, na základě čl. 51 odst. 1 Listiny platí, že členským státům při uplatňování unijního práva, včetně případu, kdy využijí prostor pro uvážení, který mají při provedení směrnice, přísluší respektovat práva a dodržovat zásady stanovené Listinou a podporovat jejich uplatňování(25). Kromě toho podle čl. 52 odst. 1 Listiny každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod, jakož i zásadu proporcionality, takže „omezení mohou být zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého“.
54. Vnitrostátní právní předpisy, které vedou k vyloučení osoby ze země, kde žijí její blízcí příbuzní, včetně toho, že brání sloučení rodiny splňujícímu požadované meritorní podmínky, mohou přitom představovat zásah do práva na respektování rodinného života(26), a proto musí, aby byly v souladu s Listinou, splňovat výše připomenuté podmínky stanovené v čl. 52 odst. 1 Listiny.
55. V tomtéž duchu se vyjádřil i Evropský soud pro lidská práva (dále jen „ESLP“) při výkladu článku 8 EÚLP, který má v podstatě stejný obsah jako článek 7 Listiny. Ačkoli, jak správně připomíná belgická vláda, tento soud upřesnil, že EÚLP, a zejména článek 8 této úmluvy, nezaručuje právo cizince na vstup nebo pobyt v určité zemi, systematicky nicméně přezkoumává přiměřenost opatření, která představují překážky sloučení rodiny a jsou analyzována jako omezení práva na respektování rodinného života zakotveného v tomto článku. Nedávno tak uvedl, že v případě týkajícím se rodinného života i přistěhovalectví se „rozsah povinnosti státu přijmout na své území příbuzné osob, které na něm pobývají, liší podle konkrétní situace dotčených osob a obecného zájmu a vyžaduje nalezení spravedlivé rovnováhy mezi protichůdnými dotčenými zájmy“, přičemž nejvlastnější zájem dětí má v tomto kontextu „důležitý význam“(27). Mimoto upřesnil, že rozhodovací proces týkající se žádosti o sloučení rodiny musí poskytovat „záruky flexibility, rychlosti a efektivity, které jsou nezbytné pro zajištění souladu s právem [dotčených osob] na respektování jejich rodinného života zaručeným článkem 8 [EÚLP]“(28). Pokud jde konkrétně o sloučení rodiny uprchlíků, ESLP při několika příležitostech připomněl, „že celistvost rodiny je základním právem uprchlíků a sloučení rodiny je základním prvkem umožňujícím osobám, které uprchly před pronásledováním, obnovit běžný život“, přičemž upřesnil, že „nutnost, aby uprchlíci mohli využívat příznivějšího řízení o sloučení rodiny, než jaké je vyhrazeno pro ostatní cizince, je předmětem konsensu na mezinárodní a evropské úrovni“(29).
56. Konečně, třetí skupina omezení prostoru pro volné uvážení, jenž členským státům ponechává čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86, vyplývá podle mého názoru z povinnosti individualizace, kterou mají členské státy při provádění této směrnice. Na základě této povinnosti, kterou Soudní dvůr vyvodil z článku 17 uvedené směrnice(30) a vztahuje se plošně na veškeré rozhodování, jež spadá do její působnosti, členské státy musí zajistit, aby příslušné vnitrostátní orgány provedly v každém jednotlivém případě individualizované posouzení, které zohlední veškeré relevantní skutečnosti, které nastaly v projednávaném případě, a případně obzvláště zohlední zájmy dotyčných dětí a cíl upřednostnit rodinný život(31).
57. Na předběžnou otázku položenou tribunal de première instance francophone de Bruxelles (frankofonní soud prvního stupně v Bruselu) je třeba odpovědět s přihlédnutím k jednotlivým omezením uvedeným výše.
4. K odpovědi na předběžnou otázku
58. Jak umožňuje čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86, belgický zákonodárce zvolil možnost, že je na rodinných příslušnících, aby podali žádost o sloučení rodiny(32). Podle čl. 12bis odst. 1 zákona ze dne 15. prosince 1980 musí být taková žádost povinně podána u místně příslušného diplomatického zastoupení(33). Pro rodinné příslušníky s bydlištěm v zahraničí tento zákon nestanoví žádnou výjimku z tohoto pravidla. Kromě toho z předkládacího rozhodnutí a ze spisu vyplývá, a mezi účastníky řízení je nesporné, že ačkoli znění čl. 12bis odst. 1 zákona ze dne 15. prosince 1980 není v tomto smyslu výslovné, v praxi musí být žádost o sloučení rodiny podána na uvedeném diplomatickém zastoupení dotčenými rodinnými příslušníky osobně, a to i v případě, že je osoba usilující o sloučení rodiny uznaným uprchlíkem.
59. Z důvodů, které uvedu dále, se domnívám, že takový mechanismus provádění čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86, jako je mechanismus uplatňovaný v belgickém právu, nerespektuje výše připomenutá omezení výkonu diskreční pravomoci svěřené členským státům tímto ustanovením.
60. Zaprvé, jelikož nestanoví výslovným, transparentním a obecným způsobem alternativní postupy k osobnímu podání žádosti o sloučení rodiny, pokud se ukáže, že není možné, aby se dotčení rodinní příslušníci dostavili na příslušné diplomatické nebo konzulární zastoupení, mechanismus tohoto typu zjevně narušuje cíl směrnice 2003/86, kterým je podpora sloučení rodiny. Totéž platí pro specifičtější cíl této směrnice, kterým je poskytnutí zvýšené ochrany uznaným uprchlíkům, neboť povinnost osobně se dostavit na takové zastoupení za účelem podání žádosti o sloučení se vztahuje, jak vyplývá z věci v původním řízení, se stejnou přísností i na jejich rodinné příslušníky. Jelikož takový mechanismus vede ve výše popsaných situacích k tomu, že v praxi znemožňuje výkon práva na sloučení rodiny, i když jsou splněny všechny podmínky stanovené směrnicí 2003/86 pro povolení takového sloučení, narušuje rovněž užitečný účinek této směrnice.
61. Okolnost, na kterou se belgická vláda odvolávala ve svém písemném vyjádření i na jednání, že dotčené osoby mohou na příslušném diplomatickém nebo konzulárním zastoupení usilovat o získání alespoň dočasné výjimky z povinnosti osobního podání žádosti o vízum za účelem sloučení rodiny, nezpochybňuje výše uvedený závěr. Zaprvé, i kdyby existovala reálná možnost získat výjimku z pravidla, že žádost musí být podána osobně(34), jak tvrdí belgická vláda, z vyjádření této vlády vyplývá, že rozhodnutí o udělení takové výjimky je zcela ponecháno na volném uvážení a k jejímu poskytnutí dochází pouze velmi sporadicky(35), toliko v případě, že přítomnost žadatelů na příslušném diplomatickém zastoupení považuje cizinecký úřad za objektivně nemožnou, přičemž diplomatické nebo konzulární zastoupení musí mít souhlas tohoto úřadu se stanovením alternativních možností k osobní přítomnosti žadatelů. Zadruhé z postoje belgického státu k posouzení podmínky naléhavosti v původním řízení vyplývá, že belgická správa vykládá pojem „nemožnost“ velmi přísně a v podstatě popírá existenci této podmínky i v případě, že dotčené osoby žijí v oblastech konfliktů a při přemístění jim hrozí nelidské nebo ponižující zacházení. Zatřetí vzhledem k mimořádné povaze této výjimky a k tomu, že je udělována pouze na základě volného uvážení správních orgánů, nemají dotčené osoby o existenci takové možnosti žádné informace(36).
62. Kromě případů objektivní nemožnosti se přemístit je navíc třeba se zabývat tím, zda je uložení fyzické přítomnosti rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení rodiny na diplomatickém nebo konzulárním zastoupení od první fáze řízení o sloučení rodiny slučitelné se směrnicí 2003/86 ve všech případech, kdy s ohledem na konkrétní situaci žadatelů a okolnosti panující v zemi jejich bydliště představuje přemístění vážnou překážku pro splnění formalit potřebných k podání žádosti o sloučení rodiny.
63. V této souvislosti je třeba poznamenat, že řízení o sloučení rodiny probíhá v několika fázích a často vyžaduje, aby se po podání žádosti dotyční rodinní příslušníci několikrát dostavili na diplomatické nebo konzulární zastoupení, zejména za účelem předložení dokladů, pohovoru a testů DNA a v případě, že je žádost přijata, za účelem vyzvednutí víz. Nutit však tyto osoby, mezi nimiž jsou zpravidla nejslabší členové rodiny, jako jsou malé děti, k opakovaným, často dlouhým, obtížným, ne-li nebezpečným nebo příliš nákladným přemístěním na diplomatická nebo konzulární zastoupení, která se mohou, jako v původním řízení, nacházet v jiných zemích, než je země jejich bydliště, za účelem vyřízení formalit, jež lze snadno vyřídit na dálku, se mi přitom nezdá být v souladu s duchem směrnice 2003/86, ale spíše vychází ze snahy vytvořit na cestě vedoucí k takovému sloučení překážky, které mohou odradit od výkonu práva na něj. To se týká zejména rodinných příslušníků uprchlíků, kteří mohou mít s cestováním větší potíže. Povinnost osobního podání žádosti o sloučení rodiny tak vede k většímu znevýhodnění kategorie státních příslušníků třetích zemí, které má směrnice 2003/86 zejména chránit, což má za paradoxní důsledek, že okolnosti, jež je přiměly k útěku z jejich země a podle bodu 8 odůvodnění této směrnice vedly unijního normotvůrce k tomu, aby stanovil příznivější podmínky pro výkon jejich práva na sloučení rodiny, objektivně ztěžují, ne-li prakticky znemožňují, jeho výkon(37).
64. Belgická vláda tvrdí, že osobní podání žádosti o vízum za účelem sloučení rodiny je nezbytné k tomu, aby bylo možné zaznamenat totožnost a biometrické údaje žadatelů, zejména s ohledem na boj proti podvodům týkajícím se totožnosti a rodinných vztahů. Jakkoli může být takový cíl legitimní, nemůže podle mého názoru odůvodnit systematické uložení povinnosti osobní přítomnosti žadatelů na diplomatickém nebo konzulárním zastoupení od počátku řízení o sloučení rodiny. Aniž je popřena opodstatněnost požadavku na provedení takového záznamu zdůrazňovaného belgickou vládou – například za účelem umožnění provedení nezbytných bezpečnostních kontrol mimo jiné v souladu s čl. 6 odst. 1 směrnice 2003/86 –, a tedy nutnost, aby se žadatelé v určité fázi osobně dostavili na diplomatické nebo konzulární zastoupení, aby jim byly odebrány biometrické údaje, nedomnívám se totiž, že takový záznam je nezbytný již ve fázi podání žádosti o sloučení(38). Je totiž třeba zabránit zbytečnému navyšování počtu cest rodinných příslušníků, zejména pokud jsou obtížné nebo riskantní, a to především v rané fázi řízení, kdy ještě nebylo zahájeno posuzování žádosti a kdy dotčené osoby ještě nemohou posoudit vyhlídky na kladný výsledek.
65. Zadruhé, a v podstatě ze stejných důvodů, jaké již byly uvedeny, skutečnost, že členský stát systematicky stanoví povinnost přítomnosti rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení rodiny, a to i v případě, že je jí uznaný uprchlík, na diplomatickém nebo konzulárním zastoupení tohoto členského státu pouze za účelem podání žádosti o sloučení, i když se přemístění žadatelů na toto zastoupení jeví jako objektivně nemožné nebo nadměrně obtížné či riskantní, porušuje právo na respektování celistvosti rodiny stanovené v článku 7 Listiny, případně ve spojení s jejím čl. 24 odst. 2 a 3. Taková povinnost totiž představuje zásah do tohoto práva, který je nepřiměřený cíli boje proti podvodům v souvislosti se slučováním rodin, a je tak v rozporu s čl. 52 odst. 1 Listiny.
66. Konečně zatřetí provedení čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86, tak jak vyplývá z belgických právních předpisů a belgické správní praxe, rovněž porušuje povinnost individualizace připomenutou v bodě 56 tohoto stanoviska. Systém, v němž je přítomnost rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení rodiny povinná a to zpravidla bez výjimky, v zásadě neumožňuje zohlednit situaci dotčených osob, a zejména takové okolnosti, které podle Soudního dvora mohou ovlivnit rozsah a intenzitu posouzení žádosti o sloučení, jako je především věk dotčených dětí a jejich situace v zemi původu(39). Tyto okolnosti přitom musí být a fortiori zohledněny v dřívější fázi plnění formalit pro podání takové žádosti.
67. Obecněji řečeno, členské státy musí zajistit, aby postup pro provedení čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86 byl co nejpružnější a poskytoval, jak uvedl ESLP, záruky flexibility, rychlosti a efektivity, které jsou nezbytné pro zajištění práva dotčených osob na respektování jejich rodinného života(40). Z tohoto hlediska přílišný formalismus, který vyplývá zejména z e-mailu ze dne 3. února 2023 ve spojení se zamítnutím žádosti ze dne 28. a 29. září 2022, které cizinecký úřad předtím sdělil právnímu zástupci žalobců, zejména z důvodu, že byly podány přímo správnímu orgánu příslušnému k jejich posouzení, a nikoli prostřednictvím belgického diplomatického nebo konzulárního zastoupení, nelze podle mého názoru akceptovat, a to především s ohledem na situaci paní X a dětí A a B.
68. Předtím, než učiním závěr, bych rád zdůraznil, jak to správně učinila Rada ve svém písemném vyjádření, že znění čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86 je dostatečně široké, aby umožnilo upravit postup pro podání žádosti o vízum za účelem sloučení rodiny způsobem, který je v souladu s cílem této směrnice a základními právy, z nichž vychází, a to i v případě, že se členský stát rozhodl, jako v případě Belgického království, pro řešení, které pověřuje podáním takové žádosti rodinné příslušníky osoby usilující o sloučení. Tento článek tedy nevylučuje možnost, aby uvedená žádost byla podána příslušnému diplomatickému nebo konzulárnímu zastoupení prostřednictvím zmocněnce, poštou nebo e-mailem, a tedy bez fyzické přítomnosti rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení, ani možnost, aby ji tito rodinní příslušníci podali, jak to učinila paní X a děti A a B, přímo v dotyčném členském státě správnímu orgánu příslušnému k jejímu posouzení. V souladu s ustálenou judikaturou přitom členské státy, a zejména jejich soudní orgány, musí nejen vykládat své vnitrostátní právo v souladu s unijním právem, ale musí rovněž dbát na to, aby se neopíraly o výklad znění předpisu sekundárního práva, který koliduje se základními právy chráněnými unijním právním řádem(41). Článek 5 odst. 1 směrnice 2003/86 proto nelze v žádném případě vykládat v tom smyslu, že by připouštěl tak přísný a nepružný režim, jaký platí v Belgii.
69. Na základě výše uvedeného je třeba podle mého názoru odpovědět na předběžnou otázku tak, že čl. 5 odst. 1 směrnice 3003/86 ve spojení s článkem 7 a čl. 24 odst. 2 Listiny brání právním předpisům členského státu, jež vyžadují, aby rodinní příslušníci mj. uznaného uprchlíka, kteří se nacházejí ve třetí zemi, podali svou žádost o vstup a pobyt v rámci sloučení rodiny osobně na místně příslušném diplomatickém nebo konzulárním zastoupení tohoto členského státu, aniž stanoví výjimky pro případ, kdy by se vzhledem ke konkrétní situaci dotčených osob a okolnostem panujícím v zemi jejich pobytu jevilo přemístění na takové zastoupení nemožné, příliš obtížné či riskantní.
V. Závěry
70. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázkou položenou tribunal de première instance francophone de Bruxelles (frankofonní soud prvního stupně v Bruselu, Belgie) následovně:
„Článek 5 odst. 1 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny ve spojení s článkem 7 a čl. 24 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že brání právním předpisům, právní úpravě nebo správní praxi členského státu, které vyžadují, aby rodinní příslušníci mj. uznaného uprchlíka, kteří se nacházejí ve třetí zemi, podali svou žádost o vstup a pobyt v rámci sloučení rodiny osobně na místně příslušném diplomatickém nebo konzulárním zastoupení tohoto členského státu, aniž stanoví výjimky pro případ, kdy by se vzhledem ke konkrétní situaci dotčených osob a okolnostem panujícím v zemi jejich pobytu jevilo přemístění na takové zastoupení nemožné, příliš obtížné či riskantní.“