CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
prezentate la 14 decembrie 2017(1)
Cauza C‑577/16
Trinseo Deutschland Anlagengesellschaft mbH
împotriva
Bundesrepublik Deutschland
[cerere de decizie preliminară formulată de Verwaltungsgericht Berlin (Tribunalul Administrativ din Berlin, Germania)]
„Trimitere preliminară – Directiva 2003/87/CE – Mediu – Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Uniunii Europene – Articolul 2 alineatul (1) – Domeniu de aplicare – Emisii indirecte generate de producerea de căldură achiziționată de la o instalație terță – Neluare în considerare – Anexa I – Sectorul chimic – Noțiunea de producere a substanțelor chimice organice vrac prin cracare, reformare, oxidare completă sau parțială sau prin procese similare – Producere de polimeri, în special policarbonat – Includere – Articolul 10a – Decizia 2011/278/UE – Alocare de cote cu titlu gratuit – Lipsa efectului direct”
I. Introducere
1. Printr‑o decizie din 3 noiembrie 2016, primită de Curte la 16 noiembrie 2016, Verwaltungsgericht Berlin (Tribunalul Administrativ din Berlin, Germania) a adresat Curții o cerere de decizie preliminară privind interpretarea articolului 1 și a anexei I la Directiva 2003/87/CE(2), precum și a Deciziei 2011/278/UE(3).
2. Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Trinseo Deutschland Anlagengesellschaft mbH (denumită în continuare „Trinseo”), pe de o parte, și Bundesrepublik Deutschland (Republica Federală Germania), reprezentată de Umweltbundesamt (Oficiul Federal pentru Mediu, Germania), pe de altă parte, în legătură cu refuzul Deutsche Emissionshandelsstelle (Serviciul German de Comercializare a Cotelor de Emisie, Germania, denumit în continuare „DEHSt”) de a aloca cote de emisie cu titlu gratuit unei instalații de producere a policarbonatului exploatată de Trinseo (denumită în continuare de asemenea „instalația în litigiu”).
3. Acest refuz era întemeiat pe dispozițiile legislației germane de transpunere a Directivei 2009/29. Această directivă a extins domeniul de aplicare al sistemului de comercializare a cotelor de emisie la sectorul chimic începând cu cea de a treia perioadă de comercializare (2013-2020). În acest scop, directiva menționată a inserat printre altele următoarea dispoziție în anexa I la Directiva 2003/87, care enumeră activitățile incluse în acest sistem de comercializare: „producerea substanțelor chimice organice vrac prin cracare, reformare, oxidare completă sau parțială sau prin procese similare, cu o capacitate de producție care depășește 100 de tone pe zi” (denumită în continuare „dispoziția în litigiu”).
4. Dispoziția din legislația germană care a transpus dispoziția în litigiu a stabilit o listă limitativă de produse chimice care puteau intra sub incidența acestei activități, listă din care nu fac parte polimerii precum cei produși de instalația în litigiu(4). Întrucât producerea polimerilor nu intră sub incidența sistemului de comercializare din perspectiva acestei legislații, DEHSt a refuzat să aloce cote cu titlu gratuit acestei instalații.
5. Subliniem că conținutul legislației germane a suscitat două reacții din partea Comisiei Europene.
6. Pe de o parte, Comisia a inițiat o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva Republicii Federale Germania pentru transpunerea incompletă a Directivei 2003/87, întemeiată pe neincluderea producerii de polimeri în sistemul de comercializare a cotelor de emisie(5).
7. Pe de altă parte, Comisia a constatat în Decizia 2013/448/UE că lista instalațiilor cuprinsă în măsurile naționale germane de punere în aplicare era incompletă, deoarece nu includea instalațiile care produc polimeri(6). În plus, în ceea ce privește căldura furnizată unor asemenea instalații, Comisia a considerat că aceste măsuri prevedeau în mod eronat alocarea de cote cu titlu gratuit nu instalațiilor menționate, ci furnizorilor de căldură(7). În această măsură, Comisia a respins alocările cu titlu gratuit prevăzute de măsurile de punere în aplicare germane în favoarea acestor furnizori de căldură(8). Această respingere a Comisiei, combinată cu neincluderea în măsurile de punere în aplicare germane a instalațiilor care produc polimeri precum instalația în litigiu, a avut ca efect excluderea oricărei alocări de cote cu titlu gratuit pentru producerea căldurii furnizate acestor instalații.
8. În litigiul principal, reiese astfel din observațiile prezentate de Trinseo că nici instalația în litigiu, nici societatea Dow Deutschland Anlagengesellschaft mbH (denumită în continuare „Dow”), care îi furnizează căldura necesară producerii de polimeri, nu au primit cote cu titlu gratuit pentru producerea acestei călduri.
9. În acest context, instanța de trimitere invită Curtea, prin intermediul primei întrebări, să stabilească dacă producerea de polimeri și în special de policarbonat intră în domeniul de aplicare al dispoziției în litigiu și, prin urmare, al Directivei 2003/87.
10. Vom propune Curții să răspundă în sensul că această activitate intră efectiv sub incidența dispoziției în litigiu, precizând totuși că ea intră în domeniul de aplicare al Directivei 2003/87 numai în cazul în care generează, în sine, emisii de dioxid de carbon (CO2) și aceasta independent de emisiile indirecte precum cele generate de producerea de căldură achiziționată de la o instalație terță.
11. Prin intermediul celei de a doua întrebări, această instanță solicită în esență să se stabilească dacă articolul 10a din Directiva 2003/87 și dispozițiile Deciziei 2011/278, care prevăd alocarea cu titlu gratuit a cotelor de emisie, au un efect direct.
12. Vom propune Curții să dea un răspuns negativ la această întrebare.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
13. Articolul 1 din Directiva 2003/87, intitulat „Obiectul”, prevede:
„Prezenta directivă instituie un sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră […] pentru a promova reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră într‑un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic.
[…]”
14. Intitulat „Sfera de aplicare”, articolul 2 alineatul (1) din această directivă prevede:
„Prezenta directivă se aplică emisiilor care provin din activitățile enumerate în anexa I și gazelor cu efect de seră din anexa II.”
15. În cadrul anexei I la Directiva 2003/87, intitulată „Categoriile de activități cărora li se aplică prezenta directivă”, figurează printre altele dispoziția în litigiu.
16. Astfel cum precizează titlul său, Decizia 2011/278 stabilește, pentru întreaga Uniune Europeană, normele tranzitorii privind alocarea armonizată și cu titlu gratuit a cotelor de emisii în temeiul articolului 10a din Directiva 2003/87/CE.
B. Dreptul german
17. Articolul 2 din Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas‑Emissionshandelsgesetz – TEHG) (Legea privind comercializarea cotelor de emisii de gaze cu efect de seră – TEHG) din 27 iulie 2011 (BGBl. I, p. 1475, denumită în continuare „TEHG”), intitulat „Domeniul de aplicare”, prevede:
„(1) Prezenta lege se aplică emisiilor de gaze cu efect de seră menționate în partea 2 din anexa 1, care rezultă din activitățile prevăzute în aceasta. Pentru instalațiile menționate în partea 2 a anexei 1, prezenta lege se aplică și atunci când acestea sunt părți sau dispozitive auxiliare ale unei instalații care nu este specificată în partea 2 a anexei 1.
[…]”
18. Articolul 9 din TEHG, intitulat „Alocarea de drepturi de emisie cu titlu gratuit către operatorii instalațiilor”, prevede următoarele:
„(1) Operatorii instalațiilor primesc o alocare de drepturi de emisie cu titlu gratuit, conform principiilor articolului 10a […] din [Directiva 2003/87], cu modificările ulterioare, și ale Deciziei [2011/278].
[…]”
19. Anexa 1 partea 2 punctul 27 din TEHG privește „[i]nstalații[le] de producere a substanțelor chimice organice de bază (alchene și alchene clorurate; alchine; compuși aromatici și hidrocarburi aromatice alchilate; fenoli, alcooli; aldehide, cetone; acizi carboxilici, acizi dicarboxilici, anhidride carboxilice și tereftalat de dimetil; epoxid; acetat de vinil, acrilonitril; caprolactamă și melamină) cu o capacitate de producție care depășește 100 de tone pe zi”.
III. Litigiul principal și întrebările preliminare
20. Trinseo exploatează, în Stade (Germania), o instalație de producere a policarbonatului, a cărei capacitate de producție autorizată depășește 100 de tone pe zi. Această instalație obține aburul necesar pentru această producție de la o centrală supusă sistemului de comercializare a cotelor de emisie care este exploatată de o altă societate, Dow, amplasată în același loc.
21. La 23 ianuarie 2012, Trinseo a solicitat DEHSt alocarea de cote de emisie cu titlu gratuit pentru instalația în litigiu.
22. Prin decizia din 17 februarie 2014, DEHSt a respins această cerere, pentru motivul că policarbonatul nu figurează în lista de substanțe și de grupe de substanțe prevăzută la punctul 27 din anexa 1 partea 2 la TEHG și că, prin urmare, instalația în litigiu nu intră în domeniul de aplicare al acestei legi.
23. Contestația formulată de Trinseo împotriva acestei decizii a fost respinsă de DEHSt pentru același motiv.
24. La 2 octombrie 2015, Trinseo a sesizat Verwaltungsgericht Berlin (Tribunalul Administrativ din Berlin) cu o acțiune împotriva deciziei menționate.
25. În susținerea acestei acțiuni, Trinseo a arătat că, în temeiul articolului 2 alineatul (1) din Directiva 2003/87 coroborat cu anexa I la aceasta, orice activitate de producere a substanțelor chimice organice vrac prin cracare, reformare, oxidare completă sau parțială sau prin procese similare, fără nicio restricție privind anumite substanțe, intră în domeniul de aplicare al acestei directive.
26. În schimb, DEHSt susține că Directiva 2003/87 nu impune obligația de a integra instalațiile de polimerizare în sistemul de comercializare a cotelor de emisie. Pe de altă parte, faptul că această directivă afectează în mod global operatorii de instalații ar pleda împotriva unei aplicări directe a acesteia.
27. În aceste condiții, Verwaltungsgericht Berlin (Tribunalul Administrativ din Berlin) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 1 coroborat cu anexa I la Directiva [2003/87] trebuie să fie interpretat în sensul că producerea de polimeri, în special policarbonat, în instalații cu o capacitate de producție care depășește 100 de tone pe zi face parte din activitatea menționată, de producere a substanțelor chimice organice vrac, prin cracare, reformare, oxidare completă sau parțială sau prin procese similare?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare preliminară, are operatorul unei astfel de instalații dreptul la alocarea cu titlu gratuit a cotelor de emisie rezultate din aplicarea directă a dispozițiilor Directivei 2003/87 și ale Deciziei [2011/278] în cazul în care o alocare gratuită a cotelor de emisie, conform dreptului național, nu este posibilă doar pentru motivul că statul membru în cauză nu a inclus instalațiile de producere a polimerilor în domeniul de aplicare al legii naționale de transpunere a Directivei [2003/87], iar aceste instalații nu participă la comercializarea cotelor de emisie numai din acest motiv?”
IV. Procedura în fața Curții
28. Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 16 noiembrie 2016.
29. Au depus observații scrise Trinseo, guvernele german și neerlandez, precum și Comisia.
30. Au fost prezente în ședința din 21 septembrie 2017 pentru a le fi ascultate observațiile Trinseo, Oficiul Federal pentru Mediu, guvernele german și neerlandez, precum și Comisia.
V. Analiză
31. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă articolul 1 din Directiva 2003/87 coroborat cu anexa I la această directivă trebuie interpretat în sensul că producerea de polimeri, în special policarbonat, în instalații cu o capacitate de producție care depășește 100 de tone pe zi intră în domeniul de aplicare al dispoziției în litigiu.
32. În esență, instanța de trimitere solicită astfel Curții să stabilească dacă producerea de polimeri, în special policarbonat, intră sub incidența dispoziției în litigiu și, prin urmare, în domeniul de aplicare al acestei directive. În consecință, propunem înlocuirea, în cadrul întrebării adresate, a referirii la articolul 1 printr‑o referire la articolul 2 alineatul (1) din directiva menționată, această din urmă dispoziție având ca obiect definirea domeniului de aplicare al aceleiași directive.
33. În această privință, guvernele german și neerlandez au susținut că producerea de polimeri nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2003/87 pentru motivul că procesul de polimerizare nu emite, în sine, CO2. Vom analiza acest argument, care ridică, în opinia noastră, o problemă de principiu în ceea ce privește eventuala luare în considerare a emisiilor indirecte în cadrul regimului instituit prin această directivă, în secțiunea A.
34. Vom examina, în continuare, domeniul de aplicare al dispoziției în litigiu. Arătăm, precum Trinseo și guvernul neerlandez, că termenii care apar în textul acestei dispoziții, în special termenii „vrac” și „procese similare”, nu sunt definiți de Directiva 2003/87. Potrivit unei jurisprudențe constante, rezultă atât din cerința aplicării uniforme a dreptului Uniunii, cât și din cea a principiului egalității că termenii unei dispoziții a dreptului Uniunii care nu conține nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul său de aplicare trebuie, în mod normal, să primească în întreaga Uniune o interpretare autonomă și uniformă, care trebuie stabilită ținând seama de contextul prevederii și de obiectivul urmărit de reglementarea în cauză(9).
35. În speță, din modul de redactare a dispoziției în litigiu pot fi deduse patru condiții.
36. În primul rând, instalația trebuie să aibă o capacitate de producție care depășește 100 de tone pe zi. Este cert că această condiție este îndeplinită de instalația în litigiu, iar prima întrebare adresată pleacă, de altfel, de la această premisă.
37. În al doilea rând, instalația trebuie să producă substanțe chimice „organice”. Niciuna dintre părțile care au prezentat observații Curții nu a contestat faptul că polimerii produși de instalația în litigiu a Trinseo constituie substanțe chimice organice. În această privință, ne limităm la a arăta că, potrivit definiției sale uzuale, noțiunea de compus organic privește un compus care conține elementul carbon(10), ceea ce este în mod evident cazul policarbonatului produs în această instalație.
38. În al treilea rând, instalația trebuie să producă substanțe chimice „vrac”. Vom examina această condiție în secțiunea B de mai jos.
39. În al patrulea rând, substanțele chimice trebuie să fie produse „prin cracare, reformare, oxidare completă sau parțială sau prin procese similare”. Această a patra condiție va face obiectul secțiunii C.
40. La finalul acestei examinări și ca răspuns la prima întrebare adresată, vom rezuma în secțiunea D motivele pentru care apreciem că producția de polimeri intră în domeniul de aplicare al dispoziției în litigiu. Totuși, această activitate va putea intra în domeniul de aplicare al Directivei 2003/87, astfel cum este definit la articolul 2 alineatul (1) din aceasta, numai în cazul în care această activitate generează, în sine, emisii de CO2, și aceasta independent de emisiile indirecte precum cele generate de producerea de căldură achiziționată de la o instalație terță.
41. Ca răspuns la cea de a doua întrebare adresată, vom prezenta în secțiunea E motivele pentru care considerăm că articolul 10a din această directivă și dispozițiile Deciziei 2011/278, care prevăd alocarea de cote de emisie cu titlu gratuit, sunt lipsite de efect direct.
A. Cu privire la neluarea în considerare a emisiilor „indirecte” precum cele generate de producerea de căldură achiziționată de la o instalație terță
42. Guvernele german și neerlandez au susținut că producția de polimeri nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2003/87 pentru motivul că procesul de polimerizare nu emite, în sine, CO2. Potrivit acestor guverne, singurele emisii de CO2, în acest context, au sursa în producerea căldurii necesare acestei polimerizări, precum cea achiziționată de instalația în litigiu de la o instalație terță, și anume de la Dow.
43. Guvernele menționate deduc din aceasta că, într‑un astfel de context, numai activitatea de producere a căldurii intră în domeniul de aplicare al acestei directive, fiind stabilit că această căldură poate fi produsă de o instalație terță, cum este cazul în speță, sau de însăși instalația de polimerizare.
44. În schimb, potrivit Trinseo și Comisiei, emisiile rezultate din producerea de polimeri ar trebui să includă emisiile „indirecte” generate de producerea căldurii necesare polimerizării. Această abordare permite încurajarea investițiilor care vizează reducerea consumului de energie, în conformitate cu obiectivele urmărite de Directiva 2003/87. Aceasta ar fi, în plus, confirmată de articolul 10a din această directivă și de Decizia 2011/278, care prevăd alocarea cotelor cu titlu gratuit instalației care utilizează căldura, iar nu instalației care o produce(11).
45. Subliniem, cu titlu introductiv, că anexa I la Directiva 2003/87 nu privește producerea de căldură ca atare, ci „arderea combustibililor în instalații cu o putere termică nominală totală de peste 20 MW”.
46. Pe de altă parte, CO2 este singurul gaz cu efect de seră menționat în anexa I, în ceea ce privește atât această activitate de ardere, cât și producerea substanțelor chimice organice prevăzută de dispoziția în litigiu.
47. Acestea fiind precizate, schimbul de argumente descris mai sus nu privește interpretarea dispoziției în litigiu, ci pe cea a articolului 2 alineatul (1) din Directiva 2003/87. În esență, problema care se ridică este aceea dacă trebuie să se considere că emisiile „indirecte”, respectiv emisiile care nu sunt în sine generate de activitatea considerată (care pot fi calificate drept „directe”), ci care rezultă din producerea „intrărilor”(12) necesare acestei activități „provin”, în sensul acestei dispoziții, din activitățile prevăzute în anexa I la această directivă.
48. În litigiul principal, instalația în litigiu și‑a procurat căldura care îi era necesară de la Dow, astfel încât emisiile generate de producerea acestei călduri reprezintă emisii indirecte pentru activitatea sa de producere a polimerilor.
49. Oricât ar fi de dorit ca astfel de emisii indirecte să fie luate în considerare în sistemul de comercializare a cotelor de emisie în raport cu obiectivul protecției mediului, această luare în considerare întâmpină, în opinia noastră, mai multe obstacole decisive în regimul instituit în prezent de această directivă.
50. În primul rând, această luare în considerare ar crea un risc de dublă contabilizare a acestor emisii, care ar trebui declarate atât de producător (ca emisii directe), cât și de utilizatorul intrării respective (ca emisii indirecte). Astfel, în cadrul litigiului principal, niciun element al dosarului prezentat Curții nu permite să se pună la îndoială faptul că Dow a declarat efectiv emisiile care provin din arderea din care rezultă căldura furnizată Trinseo. Or, poziția susținută de Trinseo și de Comisie ar implica faptul că Trinseo ar trebui să declare aceleași emisii a doua oară.
51. Acest risc de dublă contabilizare ar fi, în opinia noastră, incompatibil atât cu articolul 5 primul paragraf din Regulamentul (UE) nr. 601/2012(13), cât și cu menținerea integrității condițiilor de concurență, care constituie unul dintre obiectivele secundare ale regimului instituit prin Directiva 2003/87(14).
52. Precizăm că regimul instituit prin această directivă nu cuprinde, după cunoștințele noastre, un mecanism general(15) care să permită „transferul” emisiilor de la producător la utilizatorul intrării, eliberând producătorul de obligațiile de raportare, de monitorizare și de restituire în privința acestora(16). În ceea ce privește căldura, găsim confirmarea acestei interpretări la punctul 1 litera A al doilea paragraf din anexa IV la Regulamentul nr. 601/2012, potrivit căruia „[o]peratorul atribuie instalației toate emisiile provenite din arderea combustibililor în instalație indiferent de exporturile de căldură sau de electricitate către alte instalații. Operatorul nu atribuie emisiile asociate cu producția de căldură sau de electricitate, care este importată de la alte instalații către instalația importatoare”.
53. În al doilea rând, obligația unei instalații de a raporta emisiile indirecte ar implica probleme administrative inextricabile în stadiul actual al regimului instituit. În cazul în care căldura este produsă de o instalație terță, precum în împrejurările litigiului principal, s‑ar ridica în special problema repartizării emisiilor indirecte între diferiții clienți ai acestei instalații. Aceeași problemă de repartizare s‑ar ridica în privința utilizatorilor succesivi ai unei intrări, precum, de exemplu, în cazul producerii de aluminiu transformat succesiv de diferite instalații.
54. Pe de altă parte, se poate ridica problema capacității unei instalații de a‑și monitoriza emisiile indirecte, în conformitate cu articolul 14 din Directiva 2003/87, în condițiile în care acestea intervin, prin ipoteză, într‑o instalație terță.
55. În al treilea rând, luarea în considerare a emisiilor indirecte, precum cele care rezultă din producerea căldurii necesare producerii de polimeri, ar ridica întrebări fundamentale în ceea ce privește domeniul de aplicare al acestei directive. Pe de o parte, ar reveni fiecărei instalații obligația de a raporta ansamblul emisiilor sale indirecte, respectiv emisiile care provin din producerea tuturor intrărilor sale, precum căldura, energia electrică, oțelul sau aluminiul? Pe de altă parte, o întreprindere ar trebui inclusă în sistemul de comercializare pentru simplul motiv că utilizează intrări a căror producere generează emisii care intră sub incidența directivei?
56. În al patrulea rând, considerentele și dispozițiile Deciziei 2011/278, invocate de Comisie(17), nu sunt relevante pentru a determina domeniul de aplicare al Directivei 2003/87. Domeniul de aplicare al acestei decizii este limitat, astfel, la mecanismul de alocare cu titlu gratuit a cotelor prevăzut la articolul 10a din această directivă. Or, prin ipoteză, numai instalațiile care intră în domeniul de aplicare al directivei menționate pot beneficia de o asemenea alocare. Astfel, principiul potrivit căruia cotele gratuite trebuie alocate consumatorului de căldură nu poate privi, prin ipoteză, decât instalații deja incluse în sistemul de comercializare.
57. În opinia noastră, din ceea ce precedă rezultă că nu se poate considera că emisiile indirecte „provin”, în sensul articolului 2 alineatul (1) din această directivă, din activitățile menționate în anexa I la directiva respectivă. Prin urmare, în cadrul litigiului principal, emisiile generate de producerea căldurii achiziționate de instalația în litigiu de la Dow nu „provin” din activitatea de producere a polimerilor în cadrul acestei instalații, conform poziției susținute de guvernele german și neerlandez. În schimb, aceste emisii „provin”, în calitate de emisii directe, din activitatea de ardere în cadrul instalației exploatate de Dow.
58. În consecință, instalația în litigiu va putea intra în domeniul de aplicare al Directivei 2003/87, astfel cum este definit la articolul 2 alineatul (1) din aceasta, numai în ipoteza în care emisiile de CO2 provin, în sine, din producerea polimerilor, și aceasta independent de emisiile indirecte precum cele generate de producerea de căldură achiziționată de la o instalație terță.
59. Desigur, în ipoteza în care producerea de polimeri nu emite, în sine, CO2, această interpretare ar putea implica o diferență de tratament între o instalație de producere de polimeri care produce ea însăși căldura care îi este necesară (instalație „integrată”), care va fi în principiu inclusă în sistemul de comercializare în temeiul activității de ardere, și o altă instalație care își procură această căldură de la o instalație terță și care, prin urmare, nu va fi inclusă în acest sistem. Această diferență de tratament nu este totuși discriminatorie, întrucât este întemeiată pe o diferență obiectivă din perspectiva regimului instituit prin directivă, și anume emiterea de gaze cu efect de seră de către prima instalație („integrată”) și lipsa emiterii de către cea de a doua instalație.
60. Considerăm că această interpretare este, în plus, confirmată de Hotărârea Schaefer Kalk, în care Curtea a constatat că o activitate poate intra în domeniul de aplicare al Directivei 2003/87, în conformitate cu articolul 2 alineatul (1) și cu anexele I și II la aceasta, doar dacă această activitate conduce la o eliberare de gaze cu efect de seră în atmosferă(18). În aceeași ordine de idei, definiția noțiunii „emisii”, prevăzută la articolul 3 litera (b) din această directivă, se referă la eliberarea în atmosferă de gaze cu efect de seră „din surse aparținând unei instalații”.
61. Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă producerea polimerilor în instalația în litigiu generează, în sine, emisii de CO2, și aceasta independent de emisiile indirecte precum cele generate de producerea de căldură achiziționată de la o instalație terță.
62. Dacă situația nu este aceasta, instanța menționată va trebui să concluzioneze că instalația în litigiu nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2003/87, astfel cum este definit la articolul 2 alineatul (1) din aceasta, și că, prin urmare, aceasta nu are dreptul să beneficieze de o alocare de cote cu titlu gratuit în temeiul articolului 10a din această directivă și al Deciziei 2011/278.
63. În schimb, dacă situația este aceasta, instalația în litigiu va putea intra în domeniul de aplicare al directivei menționate, cu condiția ca activitatea de polimerizare să intre sub incidența dispoziției în litigiu. Vom examina acest aspect în secțiunile B-D.
B. Cu privire la noțiunea de producere „vrac” din cadrul dispoziției în litigiu
64. Cu titlu introductiv, trebuie menționată existența unei divergențe între versiunile lingvistice ale dispoziției în litigiu.
65. Noțiunea de producere „vrac”, utilizată în versiunea în limba franceză, este de asemenea evocată în versiunile în limbile engleză („production of bulk organic chemicals”), spaniolă („fabricación de productos químicos orgánicos en bruto”), neerlandeză („productie van organische bulkchemicaliën”) și portugheză („produçăo de produtos químicos orgânicos a granel”). Versiunea în limba italiană, la rândul său, se referă la producția pe scară largă („produzione di prodotti chimici organici su larga scala”).
66. În schimb, versiunile în limbile germană („Grundchemikalien”) și suedeză („baskemikalier”) se referă la producerea substanțelor chimice „de bază”. Pe de altă parte, versiunea în limba daneză nu conține nicio precizare în această privință („produktion af organiske kemikalier”).
67. Potrivit unei jurisprudențe constante, formularea utilizată în una dintre versiunile lingvistice ale unei dispoziții de drept al Uniunii nu poate constitui singurul temei pentru interpretarea acestei dispoziții și nici nu se poate atribui respectivei formulări un caracter prioritar în raport cu celelalte versiuni lingvistice. Astfel, dispozițiile dreptului Uniunii trebuie interpretate și aplicate în mod uniform, în lumina versiunilor existente în toate limbile Uniunii. În caz de neconcordanță între diferitele versiuni lingvistice ale unui text de drept al Uniunii, dispoziția în cauză trebuie să fie interpretată în funcție de economia generală și de finalitatea reglementării din care face parte(19).
68. Trinseo și Comisia au arătat că noțiunea de producere „vrac” și/sau a substanțelor chimice „de bază” utilizată în dispoziția în litigiu se referă la producerea de materii chimice în cantități mari, ceea ce ar exclude în special producția unitară.
69. În opinia noastră, acest criteriu rezultă în mod efectiv din terminologia utilizată în diferitele versiuni lingvistice și în special din versiunea în limba italiană menționată mai sus. Acest criteriu prezintă totuși numai o importanță relativă, întrucât dispoziția în litigiu precizează, pe de altă parte, că instalația trebuie să aibă o capacitate de producție care depășește 100 de tone pe zi, care implică în mod necesar o producție în cantități mari.
70. Pe de altă parte, toate părțile care au prezentat observații Curții sunt de acord că această dispoziție nu privește produsele finite, ci produsele chimice intermediare, cu alte cuvinte produsele chimice destinate a fi utilizate pentru a fabrica alte produse.
71. Cu toate acestea, guvernele german și neerlandez au susținut în această privință o abordare restrictivă, limitată la produsele chimice utilizate pentru a fabrica alte produse chimice. Potrivit acestor guverne, această abordare are ca rezultat excluderea producerii de polimeri din domeniul de aplicare al dispoziției în litigiu, din moment ce aceștia nu sunt utilizați pentru a fabrica alte produse chimice.
72. În schimb, Trinseo și Comisia au propus o interpretare largă, care include produsele chimice intermediare utilizate pentru a fabrica alte produse, indiferent de natura acestora, și în special produse de natură chimică sau industrială. Această abordare ar conduce la includerea producerii de polimeri în domeniul de aplicare al acestei directive, aceștia fiind utilizați pentru a fabrica alte produse precum sticle de plastic, panouri solare sau proiectoare.
73. Apreciem că trebuie adoptată interpretarea largă propusă de Trinseo și de Comisie, pentru următoarele motive.
74. Primul motiv ține de modul de redactare a dispoziției în litigiu în diferitele sale versiuni lingvistice. Desigur, expresiile producere „vrac” și „substanțe chimice de bază” indică faptul că activitatea avută în vedere nu conduce la fabricarea unor produse finite, ci a unor produse intermediare.
75. Cu toate acestea, niciun element al acestui text nu sugerează că aceste produse chimice intermediare ar trebui să fie destinate fabricării altor produse chimice, cu excluderea produselor chimice destinate fabricării produselor industriale.
76. Al doilea motiv rezultă din obiectivele urmărite de legiuitorul Uniunii la adoptarea Directivei 2009/29. Astfel, unul dintre aceste obiective era includerea industriei chimice în sistemul de comercializare a cotelor de emisie instituit prin Directiva 2003/87(20).
77. În acest scop, anexa I la această directivă enumeră opt activități, inclusiv producerea substanțelor chimice organice prevăzută de dispoziția în litigiu. Or, această dispoziție prezintă, în opinia noastră, o importanță strategică considerabilă în raport cu obiectivul de includere a industriei chimice, întrucât privește singura activitate care nu este circumscrisă unei substanțe chimice specifice(21). Cu alte cuvinte, producerea substanțelor chimice organice vrac este singura activitate din industria chimică al cărei domeniu de aplicare este general în cadrul activităților menționate în această anexă I.
78. În acest context, interpretarea restrictivă a dispoziției în litigiu, propusă de guvernele german și neerlandez, ar avea ca efect să excludă din domeniul de aplicare al Directivei 2003/87 orice activitate din industria chimică care nu se încadrează în activitățile specifice menționate în anexa I și care conduce la producerea de substanțe chimice care nu sunt utilizate pentru a fabrica alte produse chimice. O astfel de excludere ar fi, în opinia noastră, contrară voinței legiuitorului Uniunii de a extinde sistemul de comercializare a cotelor la industria chimică în ansamblul său începând cu cea de a treia perioadă de comercializare, fără restricții privind destinația substanțelor chimice în cauză(22).
79. Al treilea motiv privește respectarea principiului nediscriminării, astfel cum a fost interpretat de Curte în Hotărârea Arcelor Atlantique et Lorraine și alții(23). Astfel, în cadrul regimului instituit prin Directiva 2003/87, ar fi, în opinia noastră, discriminatorie tratarea activităților de producție chimică în mod diferit în funcție de destinația produselor, în timp ce emisiile de gaze cu efect de seră generate de aceste activități sunt toate în mod egal susceptibile să contribuie la o perturbare periculoasă a sistemului climatic.
80. Din ceea ce precedă rezultă că noțiunea de producere a substanțelor chimice „vrac” și/sau „de bază”, utilizată în textul dispoziției în litigiu, trebuie interpretată în sensul că privește producerea în cantități mari de substanțe chimice destinate a fi utilizate pentru fabricarea altor produse și în special a produselor de natură chimică sau industrială.
C. Cu privire la noțiunea de producere prin „cracare, reformare, oxidare completă sau parțială sau prin procese similare” din cadrul dispoziției în litigiu
81. În cadrul litigiului principal, este cert că producerea de polimeri în cadrul instalației în litigiu nu are loc potrivit unui proces de cracare, de reformare sau de oxidare. În consecință, soluționarea litigiului principal depinde în special de interpretarea noțiunii „procese similare”.
82. La fel ca cerința producerii „vrac”, examinată în secțiunea anterioară, noțiunea „procese similare” poate face obiectul unei interpretări largi sau restrictive.
83. Interpretarea largă constă în a interpreta noțiunea „similaritate” în lumina finalității proceselor menționate anterior, și anume producerea substanțelor chimice organice vrac. Potrivit acestei interpretări, expresia „procese similare” include orice proces care permite producerea unor astfel de substanțe, la fel cum permit procesele de cracare, de reformare și de oxidare.
84. În schimb, interpretarea restrictivă ar consta în a interpreta noțiunea „procese similare” în lumina caracteristicilor tehnice comune proceselor de cracare, de reformare și de oxidare. Această abordare ar impune, într‑o primă etapă, identificarea acestor caracteristici tehnice comune și, într‑o a doua etapă, calificarea drept „procese similare” numai a proceselor care prezintă aceste caracteristici.
85. Niciun element din textul anexei I nu permite respingerea interpretării largi sau a interpretării restrictive a acestei noțiuni. În conformitate cu jurisprudența amintită la punctul 34 din prezentele concluzii, acest aspect trebuie soluționat ținând seama de contextul prevederii și de obiectivul urmărit de reglementarea în cauză.
86. În opinia noastră, contextul dispoziției în litigiu și obiectivul urmărit de Directiva 2003/87 pledează în favoarea interpretării largi a noțiunii „procese similare”.
87. În primul rând, interpretarea restrictivă a acestei noțiuni ar conduce la a exclude din domeniul de aplicare al acestei directive instalațiile care produc substanțe chimice organice recurgând la procese care nu prezintă caracteristicile tehnice comune proceselor de cracare, de reformare și de oxidare. În opinia noastră, o asemenea excludere nu ar fi conformă cu intenția legiuitorului Uniunii de a extinde sistemul de comercializare a cotelor la industria chimică în ansamblul său(24).
88. În al doilea rând, o interpretare restrictivă ar fi contrară principiului nediscriminării prin faptul că ar implica un tratament diferit al activităților de producție chimică în funcție de procesele aplicate, în timp ce emisiile de gaze cu efect de seră generate de aceste activități sunt toate în mod egal susceptibile să contribuie la o perturbare periculoasă a sistemului climatic(25).
89. În al treilea rând, considerăm că interpretarea largă respectă într‑o mai mare măsură securitatea juridică care trebuie garantată operatorilor de instalații. Astfel, după cum am explicat anterior, interpretarea restrictivă ar impune definirea, în mod abstract, a caracteristicilor tehnice comune proceselor de cracare, de reformare și de oxidare pentru a stabili apoi, de la caz la caz, dacă procesele aplicate în fiecare instalație în cauză prezintă aceste caracteristici.
90. În opinia noastră, un astfel de demers ar fi afectat de insecuritate juridică, în ceea ce privește atât identificarea caracteristicilor comune, cât și verificarea prezenței acestora în cadrul instalației în cauză. Observațiile prezentate Curții ilustrează acest risc de insecuritate, având în vedere că fiecare dintre părți a propus o listă diferită de caracteristici tehnice care ar fi comune proceselor de cracare, de reformare și de oxidare(26).
91. Pentru aceste motive, apreciem că noțiunea „procese similare” utilizată în textul dispoziției în litigiu trebuie interpretată în sens larg, astfel încât să includă orice proces care permite producerea substanțelor chimice vrac.
D. Cu privire la includerea producerii de polimeri în domeniul de aplicare al dispoziției în litigiu și în cel al Directivei 2003/87
92. Din secțiunile B și C rezultă că dispoziția în litigiu trebuie interpretată în mod larg, în sensul că vizează producerea în cantități mari a substanțelor chimice organice destinate a fi utilizate pentru fabricarea altor produse, în special a produselor de natură chimică sau industrială, indiferent de procesele aplicate în acest scop.
93. În contextul litigiului principal, niciuna dintre părți nu a contestat faptul că polimerii sunt utilizați pentru fabricarea altor produse, precum sticlele de plastic, panourile solare sau ecranele(27). În consecință, producerea de polimeri intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții.
94. Astfel cum a subliniat Trinseo, această includere este confirmată de clasificarea efectuată în alte instrumente de drept derivat, din care rezultă de asemenea că polimerii constituie „substanțe chimice organice de bază”(28).
95. Cu toate acestea, regimul instituit prin Directiva 2003/87 privește numai emisiile de gaze cu efect de seră(29). În această privință, am precizat în secțiunea A motivele pentru care nu se poate considera că emisiile indirecte, precum cele generate de producerea de căldură achiziționată de la o instalație terță, „provin”, în sensul articolului 2 alineatul (1) din această directivă, din activitățile menționate în anexa I la directiva respectivă.
96. În consecință, producerea de polimeri precum cea în discuție în litigiul principal va putea intra în domeniul de aplicare al Directivei 2003/87, astfel cum este definit la articolul 2 alineatul (1) din aceasta, numai în ipoteza în care emisiile de CO2 provin, în sine, din această producere, și aceasta independent de emisiile indirecte precum cele generate de producerea de căldură achiziționată de la o instalație terță.
97. Pentru toate aceste motive și ca răspuns la prima întrebare adresată, articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2003/87 coroborat cu anexa I la această directivă trebuie interpretat în sensul că producerea de polimeri, în special policarbonat, în instalații cu o capacitate de producție care depășește 100 de tone pe zi intră în domeniul de aplicare al directivei menționate, cu condiția ca această producere să genereze, în sine, emisii de CO2, și aceasta independent de emisiile indirecte precum cele generate de producerea de căldură achiziționată de la o instalație terță.
E. Cu privire la lipsa efectului direct al articolului 10a din Directiva 2003/87 și al dispozițiilor Deciziei 2011/278
98. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 10a din Directiva 2003/87 și dispozițiile Deciziei 2011/278, care prevăd alocarea cu titlu gratuit a cotelor de emisie, au un efect direct.
99. Potrivit unei jurisprudențe constante, în toate situațiile în care dispozițiile unei directive sunt, din punctul de vedere al conținutului, necondiționate și suficient de precise, particularii sunt îndreptățiți să le invoce în fața instanțelor naționale împotriva statului fie atunci când acesta s-a abținut de la transpunerea în termen a directivei în dreptul național, fie atunci când a transpus directiva în mod incorect(30).
100. Aceeași este situația dispozițiilor deciziilor ai căror destinatari sunt statele membre(31), precum Decizia 2011/278.
101. De asemenea potrivit unei jurisprudențe constante, o dispoziție din dreptul Uniunii este necondiționată în cazul în care enunță o obligație care nu este însoțită de nicio condiție și nici nu depinde, în privința executării sau a efectelor sale, de intervenția vreunui act fie al instituțiilor Uniunii, fie al statelor membre(32).
102. Or, în speță, obligația de a aloca cote de emisie cu titlu gratuit, care este reglementată prin articolul 10a din Directiva 2003/87 și prin Decizia 2011/278, depinde, atât în privința executării, cât și a efectelor sale, de intervenția mai multor acte ale statelor membre și ale Comisiei.
103. Astfel, după cum am explicat în Concluziile noastre prezentate în cauza INEOS(33), această alocare necesită printre altele ca fiecare stat membru să comunice Comisiei o listă a instalațiilor aflate pe teritoriul său care pot beneficia de cote cu titlu gratuit, indicând pentru fiecare instalație cuantumul alocării de bază și pe cel al alocării preliminare(34).
104. După respingerea alocărilor preliminare care nu sunt conforme cu dispozițiile Directivei 2003/87 și ale Deciziei 2011/278(35), Comisia trebuie să se asigure că suma totală a alocărilor de bază calculate pentru toate instalațiile de pe teritoriul Uniunii nu depășește plafonul definit la articolul 10a alineatul (5) din această directivă. În cazul în care acest plafon este depășit, Comisia este obligată să procedeze la o reducere proporțională, aplicând un „factor de corecție transsectorial” alocărilor prevăzute de statele membre, care corespunde raportului dintre plafonul menționat și suma alocărilor de bază.
105. Abia la finalul acestei proceduri statele membre efectuează alocările definitive, aplicând eventualul factor de corecție alocărilor preliminare care nu au fost respinse de Comisie.
106. În opinia noastră, reiese în mod evident din explicațiile care precedă că articolul 10a din Directiva 2003/87 și dispozițiile Deciziei 2011/278 nu sunt necondiționate în sensul jurisprudenței citate anterior și că, prin urmare, acestea sunt lipsite de efect direct.
VI. Concluzie
107. Având în vedere ceea ce precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Verwaltungsgericht Berlin (Tribunalul Administrativ din Berlin, Germania) după cum urmează:
„1) Articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009, coroborat cu anexa I la această directivă trebuie interpretat în sensul că producerea de polimeri, în special policarbonat, în instalații cu o capacitate de producție care depășește 100 de tone pe zi intră în domeniul de aplicare al directivei menționate, cu condiția ca această activitate să genereze, în sine, emisii de CO2, și aceasta independent de emisiile indirecte precum cele generate de producerea de căldură achiziționată de la o instalație terță.
2) Articolul 10a din Directiva 2003/87, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29, și dispozițiile Deciziei 2011/278/UE a Comisiei din 27 aprilie 2011 de stabilire, pentru întreaga Uniune, a normelor tranzitorii privind alocarea armonizată și cu titlu gratuit a cotelor de emisii în temeiul articolului 10a din Directiva 2003/87, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2012/498/UE a Comisiei din 17 august 2012, sunt lipsite de efect direct.”