PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
28. veljače 2018.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Europske unije – Direktiva 2003/87/EZ – Područje primjene – Članak 2. stavak 1. – Prilog I. –Djelatnosti koje podliježu sustavu trgovanja – Proizvodnja polimera – Uporaba topline koju isporučuje treće postrojenje – Zahtjev za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica – Razdoblje 2013. – 2020.”
U predmetu C‑577/16,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka), odlukom od 3. studenoga 2016., koju je Sud zaprimio 16. studenog 2016., u postupku
Trinseo Deutschland Anlagengesellschaft mbH
protiv
Savezne Republike Njemačke,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: R. Silva de Lapuerta, predsjednica vijeća, C. G. Fernlund, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev i E. Regan (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: H. Saugmandsgaard Øe,
tajnik: K. Malacek, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 21. rujna 2017.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Trinseo Deutschland Anlagengesellschaft mbH, S. Altenschmidt i P.-A. Schütter, Rechtsanwälte,
– za Bundesrepublik Deutschland, H. Barth i L. Langefeld, u svojstvu agenata,
– za njemačku vladu, T. Henze i J. Möller, u svojstvu agenata,
– za nizozemsku vladu, M. K. Bulterman, A. M. de Ree i C. S. Schillemans, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, A. C. Becker, C. Zadra i J.-F. Brakeland, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 14. prosinca 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. i Priloga I. Direktivi Europskog parlamenta i Vijeća 2003/87/EZ od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (SL 2003., L 275, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom Europskog parlamenta i Vijeća 2009/29/EZ od 23. travnja 2009. (SL 2009., L 140, str. 63.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2003/87), kao i Odlukom Komisije 2011/278/EU od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87 (SL 2011., L 130, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 257.).
2 Taj je zahtjev podnesen u okviru spora između društva Trinseo Deutschland Anlagengesellschaft mbH (u daljnjem tekstu: Trinseo) i Bundesrepublik Deutschland (Savezna Republika Njemačka), koju zastupa Umweltbundesamt (Savezni ured za okoliš, Njemačka), zbog odbijanja besplatne dodjele emisijskih jedinica stakleničkih plinova (u daljnjem tekstu: emisijske jedinice) postrojenju za proizvodnju polikarbonata.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2003/87
3 Članak 1. Direktive 2003/87 naslovljen „Predmet” glasi:
„Ova Direktiva utvrđuje sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice (dalje u tekstu ‚sustav Zajednice’) s ciljem promicanja smanjenja emisija stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu.
[…]”
4 Pod naslovom „Područje primjene”, članak 2. stavak 1. te direktive određuje:
„Ova se Direktiva primjenjuje na emisije koje proizlaze iz djelatnosti navedenih u Prilogu I. i na stakleničke plinove navedene u Prilogu II.”
5 Članak 3. navedene direktive, naslovljen „Definicije”, predviđa:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(b) ,emisije' znači ispuštanje stakleničkih plinova u atmosferu iz izvora na postrojenju […]
[…].”
6 Članak 10.a iste direktive, naslovljen „Prijelazna pravila na razini Zajednice o usklađenoj dodjeli besplatnih emisijskih jedinica”, u stavku 1. predviđa:
„Do 31. prosinca 2010. Komisija donosi potpuno usklađene mjere na razini Zajednice za dodjelu emisijskih jedinica […]”
7 Članak 11. Direktive 2003/87, naslovljen „Nacionalne provedbene mjere”, u stavku 1. propisuje:
„Svaka država članica do 30. rujna 2011. dostavlja Komisiji popis postrojenja na njezinu teritoriju na koja se odnosi ova direktiva i emisijske jedinice koje su besplatno dodijeljene svakom postrojenju na njezinu teritoriju, izračunane u skladu s pravilima navedenima u članku 10.a stavku 1. i članku 10.c.”
8 Prilog I. toj direktivi naslovljen „Kategorije djelatnosti na koje se odnosi ova direktiva” obuhvaća, među ostalim, u pogledu emisija ugljičnog dioksida (CO2), sljedeće djelatnosti:
„Izgaranje goriva u postrojenjima ukupne nazivne ulazne toplinske snage iznad 20 [megavata (MW)]
[…]
[…]
Proizvodnja na veliko organskih kemikalija, uz primjenu procesa krekiranja, reforminga, djelomične ili potpune oksidacije ili sličnih procesa, proizvodnog kapaciteta iznad 100 tona na dan.”
Odluka 2011/278
9 U skladu s uvodnom izjavom 6. Odluke 2011/278:
„Vrijednosti referentnih vrijednosti trebale bi obuhvatiti sve izravne emisije vezane uz proizvodnju, uključujući emisije vezane uz proizvodnju mjerljive topline koja se koristi za proizvodnju, bilo da je ona proizvedena u krugu postrojenja ili u drugom postrojenju. […]”
10 U uvodnoj izjavi 21. te okvirne odluke navodi se:
„Ako dolazi do razmjene mjerljive topline između dva ili više postrojenja, besplatna dodjela jedinica trebala bi se temeljiti na potrošnji topline postrojenja te bi trebalo voditi računa o riziku istjecanja ugljika. Prema tomu, kako bi broj besplatnih emisijskih jedinica bio neovisan o strukturi isporuke topline, emisijske jedinice trebalo bi dodijeliti potrošaču topline.”
11 Članak 3. navedene odluke predviđa:
„U smislu ove Odluke primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
c) ‚potpostrojenje s referentnom vrijednosti za toplinu’ znači proizvodni ulazi, izlazi i pripadajuće emisije koje ne potpadaju pod potpostrojenje s referentnom vrijednosti za proizvod i koji se odnose na proizvodnju i/ili preuzimanje mjerljive topline iz postrojenja ili druge jedinice obuhvaćene sustavom Unije, koja se:
– troši unutar granica postrojenja za proizvodnju proizvoda, za proizvodnju mehaničke energije koja se ne koristi za proizvodnju električne energije, za grijanje ili hlađenje, uz izuzetak potrošnje za proizvodnju električne energije, ili
– isporučuje u postrojenje ili drugu jedinicu koja nije obuhvaćena sustavom Unije, uz izuzetak isporuke za proizvodnju električne energije;
[…]”
Odluka 2013/448/EU
12 Uvodne izjave 16. i 17. Odluke Komisije 2013/448/EU od 5. rujna 2013. o nacionalnim provedbenim mjerama za prijelaznu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica stakleničkih plinova u skladu s člankom 11. stavkom 3. Direktive 2003/87 (SL 2013., L 240, str. 27.) glase:
„16. Komisija primjećuje i da je popis postrojenja iz njemačkih nacionalnih provedbenih mjera nepotpun i stoga u suprotnosti s člankom 11. stavkom 1. Direktive [2003/87]. Popis ne obuhvaća postrojenja koja proizvode polimere, osobito [polivinilklorid (PVC)], S‑PVC i E‑PVC, te vinilklorid monomera (VCM) s količinama emisijskih jedinica namijenjenih za dodjelu svakom od tih postrojenja smještenom na državnom području Njemačke, na koja se ta Direktiva odnosi i na koja se upućuje u odjeljku 5.1. uputa Komisije za tumačenje Priloga I. Direktivi [2003/87], a koje je Odbor za klimatske promjene odobrio 18. ožujka 2010. U tom pogledu Komisija je svjesna mišljenja koje je Njemačka iznijela da proizvodnja polimera, a posebno S‑PVC‑a, E‑PVC‑a i VCM‑a nije obuhvaćena Prilogom I. Direktivi [2003/87]. Komisija smatra da polimeri, uključujući S‑PVC, E‑PVC i VCM udovoljavaju definiciji relevantne djelatnosti (proizvodnja organskih kemikalija) iz Priloga I. Direktivi [2003/87]. U skladu s time i u bliskoj suradnji s državama članicama te dotičnim industrijskim sektorima utvrđene su odgovarajuće referentne vrijednosti za proizvod za S‑PVC, E‑PVC i VCM kako je navedeno u Prilogu I. Odluci [2011/278].
17. Komisija primjećuje da činjenica da je njemački popis postrojenja nepotpun neprimjereno utječe na dodjelu na temelju potpostrojenja s referentnom vrijednosti za toplinu postrojenjima popisanima u točki E Priloga I. ovoj Odluci koja isporučuju toplinu postrojenjima koja proizvode organske kemikalije. Dok samo isporuka topline postrojenju ili drugoj jedinici koja nije obuhvaćena Direktivom [2003/87] ima za posljedicu besplatnu dodjelu na temelju potpostrojenja s referentnom vrijednosti za toplinu, u njemačkim nacionalnim provedbenim mjerama isporuka topline postrojenjima koja obavljaju djelatnosti iz područja primjene Priloga I. Direktivi [2003/87] uzima se u obzir za dodjelu postrojenjima popisanima u točki E Priloga I. ovoj Odluci. Stoga predložene dodjele emisijskih jedinica postrojenjima popisanima u točki E Priloga I. ovoj Odluci nisu u skladu s pravilima dodjele. Komisija se stoga protivi dodjeli postrojenjima popisanima u točki E Priloga I. ovoj Odluci.”
13 Članak 1. Odluke 2013/448 određuje:
„1. Odbija se uvrštavanje postrojenja popisanih u Prilogu I. ovoj Odluci na popise postrojenja obuhvaćenih Direktivom [2003/87], a koji su Komisiji dostavljeni na temelju članka 11. stavka 1. Direktive [2003/87], te odgovarajuće preliminarne godišnje količine emisijskih jedinica besplatno dodijeljene tim postrojenjima.
2. […]
Nema prigovora na to da država članica izmijeni preliminarne ukupne godišnje količine emisijskih jedinica besplatno dodijeljenih postrojenjima na svojem državnom području, koja su uvrštena na popise iz stavka 1. i navedena u točki E Priloga I. ovoj Odluci, prije nego što se odredi konačna ukupna godišnja količina za svaku godinu od 2013. do 2020. u skladu s [Odlukom 2011/278], u mjeri u kojoj se izmjena sastoji od isključivanja svake dodjele emisijskih jedinica za toplinu isporučenu postrojenjima koja proizvode polimere, kao što su S‑PVC, E‑PVC i VCM.
[…]”
14 Točka E. Priloga I. toj odluci obuhvaća pet postrojenja navedenih u njemačkim nacionalnim provedbenim mjerama, među kojima se nalazi Dow Deutschland Anlagengesellschaft, koja podliježu sustavu trgovanja emisijskim jedinicama i isporučuju toplinu isključivo postrojenjima za polimerizaciju.
Uredba (EU) br. 601/2012
15 Naslovljen „Potpunost”, članak 5. Uredbe Komisije (EU) br. 601/2012 od 21. lipnja 2012. o praćenju i izvješćivanju o emisijama stakleničkih plinova u skladu s Direktivom 2003/87 (SL 2012., L 181, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 308.) glasi:
„Praćenje i izvješćivanje je potpuno i obuhvaća sve emisije iz proizvodnih procesa i emisije zbog izgaranja iz svih izvora emisija i tokova izvora vezanih uz djelatnosti iz Priloga I. Direktivi [2003/87] […], kao i sve stakleničke plinove koji su utvrđeni u odnosu na te djelatnosti, izbjegavajući dvostruko računanje.
[…]”
16 Članak 49. naslovljen „Preneseni CO2” te uredbe u stavku 1. sadržava sljedeće odredbe:
„Operater od emisija iz postrojenja oduzima svaku količinu CO2 koja potječe iz fosilnog ugljika pri djelatnostima iz Priloga I. Direktivi [2003/87] koja se ne emitira iz postrojenja, već se prenosi izvan postrojenja u neko od sljedećeg:
(a) postrojenje za hvatanje s ciljem prijevoza i dugoročnoga geološkog skladištenja na lokaciji za skladištenje za koju je izdana dozvola na temelju Direktive 2009/31/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o geološkom skladištenju ugljikova dioksida i o izmjeni Direktive Vijeća 85/337/EEZ, direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2000/60/EZ, 2001/80/EZ, 2004/35/EZ, 2006/12/EZ, 2008/1/EZ i Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća (EZ) br. 1013/2006 (SL 2009., L 140, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 158. i ispravak SL 2016., L 308., str. 64.)];
(b) prijevoznu mrežu s ciljem dugoročnoga geološkog skladištenja na lokaciji za skladištenje za koju je izdana dozvola na temelju Direktive [2009/31];
c) lokaciju za skladištenje za koju je izdana dozvola na temelju Direktive [2009/31] s ciljem dugoročnoga geološkog skladištenja.
Za bilo kakve druge prijenose CO2 izvan postrojenja ne dozvoljava se oduzimanje CO2 od emisija iz postrojenja.”
17 Prilog IV. navedenoj uredbi naslovljen „Metodologije praćenja specifične za djelatnosti u postrojenjima (članak 20. stavak 2.) sadržava, među ostalim, sljedeće odredbe:
„1. Specifična pravila praćenja za emisije nastale zbog procesa izgaranja
A. Područje primjene
[…]
[…] Operater pripisuje sve emisije koje nastaju izgaranjem goriva u postrojenju tom postrojenju, bez obzira na toplinsku odnosno električnu energiju predanu drugim postrojenjima. Operater ne pripisuje emisije povezane s proizvodnjom toplinske ili električne energije koju postrojenje preuzima iz drugih postrojenja onom postrojenju koje preuzima emisije.
[…]”
Njemačko pravo
18 Člankom 2. Treibhausgas‑Emissionshandelsgesetza (Zakon o trgovanju emisijskim jedinicama stakleničkih plinova) od 21. srpnja 2011. (BGBl. I, str. 1475., u daljnjem tekstu: TEHG), naslovljenim „Područje primjene”, određuje se:
„1. Ovaj se zakon primjenjuje na emisije stakleničkih plinova iz Priloga 1. dijela 2., koje proizlaze iz djelatnosti koje su ondje navedene. Što se tiče postrojenja iz Priloga 1. dijela 2., ovaj se zakon primjenjuje i kada su ta postrojenja dijelovi ili pomoćni objekti postrojenja koje nije navedeno u Prilogu 1. dijelu 2.
[…]”
19 Člankom 9. TEHG‑a, naslovljenim „Besplatna dodjela emisijskih jedinica operaterima postrojenja”, propisuje se sljedeće:
„1. Operaterima postrojenja besplatno se dodjeljuju emisijske jedinice u skladu s načelima navedenima u članku 10.a […] [Direktive 2003/87] u verziji koja je na snazi i u Odluci [2011/278].
[…]”
20 Prilog 1. dio 2. točka 27. TEHG‑a odnosi se na „postrojenja za proizvodnju osnovnih organskih kemikalija (alkeni i klorirani alkeni; alkini; aromatski spojevi i alkalirani aromatski spojevi; fenoli; alkoholi; aldehidi; ketoni; karboksilne kiseline; dikarboksilne kiseline; anhidridi karboksilnih kiselina i dimetil‑tereftalat; epoksidi; vinil‑acetat; akrilonitril; kaprolaktam i melamin), proizvodnog kapaciteta iznad 100 tona na dan”.
Glavni postupak i prethodna pitanja
21 Društvo Trinseo upravlja postrojenjem za proizvodnju polikarbonata čiji je odobreni proizvodni kapacitet iznad 100 tona na dan. To postrojenje dobavlja paru potrebnu za tu proizvodnju iz središnjeg postrojenja kojim na istoj lokaciji upravlja drugo društvo, Dow Deutschland Anlagengesellschaft, koje podliježe sustavu trgovanja emisijskim jedinicama uspostavljenom Direktivom 2003/87.
22 Društvo Trinseo je 23. siječnja 2012. zatražilo od Deutsche Emissionshandelsstelle (Njemačka služba za trgovanje emisijskim jedinicama) (u daljnjem tekstu: DEHSt) besplatnu dodjelu emisijskih jedinica za navedeno postrojenje za razdoblje trgovanja 2013. – 2020.
23 Odlukom od 17. veljače 2014. DEHSt odbio je taj zahtjev jer se polikarbonat ne nalazi na popisu tvari i skupina tvari iz točke 27. Priloga 1. dijela 2. TEHG‑a i jer stoga navedeno postrojenje nije obuhvaćeno područjem primjene TEHG‑a.
24 DEHSt je iz istog razloga odbio upravno pravno sredstvo društva Trinseo protiv te odluke.
25 Društvo Trinseo je 2. listopada 2015. pred Verwaltungsgerichtom Berlin (Upravni sud u Berlinu, Njemačka) podnijelo tužbu protiv navedene odluke.
26 U prilog toj tužbi društvo Trinseo je istaknulo da je na temelju članka 2. Direktive 2003/87, u vezi s Prilogom I. toj direktivi, svaka djelatnost proizvodnje na veliko organskih kemikalija, uz primjenu procesa krekiranja, reforminga, djelomične ili potpune oksidacije, ili sličnih procesa, bez ograničenja na posebne tvari, obuhvaćena područjem primjene te direktive.
27 U tom pogledu društvo Trinseo ističe da iz Komisijinog dokumenta naslovljenog „Guidance on Interpretation of Annex I of the [Directive 2003/87] (excl. aviation activities)”, „Upute za tumačenje Priloga I. [Direktivi 2003/87] (izuzev djelatnosti zrakoplovstva)”, od 18. ožujka 2010. i uvodne izjave 16. Odluke 2013/448 proizlazi da je proizvodnja polimera obuhvaćena područjem primjene Direktive 2003/87. Ipak, na temelju Odluke 2011/278, kad postrojenje koje podliježe sustavu trgovanja emisijskim jedinicama isporučuje toplinu drugom postrojenju koje podliježe tom istom sustavu, besplatna dodjela emisijskih jedinica mora ići u korist potonjeg s obzirom na to da Direktiva 2013/448 zabranjuje, osim toga, dodjelu tih jedinica prvonavedenom postrojenju. Budući da se Direktiva 2003/87 ne prenosi pravilno Prilogom 1. dijelom 2. točkom 27. TEHG‑a, društvo Trinseo može se pozivati na pravo na besplatnu dodjelu takvih jedinica, koje proizlazi izravno iz te direktive.
28 Nasuprot tome, DEHSt tvrdi da se Direktivom 2003/87 ne propisuje obveza uključivanja postrojenja za polimerizaciju u sustav trgovanja emisijskim jedinicama. Osim toga, činjenica da se tom direktivom u načelu opterećuje operatere postrojenja protivi se njezinoj izravnoj primjeni.
29 U tim je okolnostima Verwaltungsgericht Berlin (Upravni sud u Berlinu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 1. u vezi s Prilogom I. Direktivi [2003/87] tumačiti na način da je proizvodnja polimera i osobito polikarbonata u postrojenjima proizvodnog kapaciteta iznad 100 tona na dan obuhvaćena ondje navedenom djelatnošću proizvodnje na veliko organskih kemikalija, uz primjenu procesa krekiranja, reforminga, djelomične ili potpune oksidacije ili sličnih procesa?
2. U slučaju pozitivnog odgovora na prvo pitanje, ima li operater takvog postrojenja pravo na besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju izravne primjene odredbi Direktive 2003/87 i Odluke [2011/278], kada u skladu s nacionalnim pravom besplatna dodjela emisijskih jedinica nije moguća samo zato što predmetna država članica u područje primjene nacionalnog zakona kojim je prenijela Direktivu [2003/87] nije uključila postrojenja za proizvodnju polimera i ta postrojenja samo zbog toga ne mogu sudjelovati u trgovanju emisijskim jedinicama?”
Zahtjev za ponovno otvaranje usmenog postupka
30 Nakon objave mišljenja nezavisnog odvjetnika društvo Trinseo je aktom podnesenim tajništvu Suda 29. prosinca 2017. zatražilo ponovno otvaranje usmenog dijela postupka. U prilog tom zahtjevu ono je u biti navelo da je nezavisni odvjetnik u svojem mišljenju zanemario određene elemente nacionalnog prava koji se odnose na besplatnu dodjelu emisijskih jedinica postrojenjima koja ne stvaraju emisije CO2, a koji zaslužuju sazivanje kontradiktorne rasprave.
31 Valja podsjetiti da Statut Suda Europske unije i Poslovnik Suda ne propisuju mogućnost da zainteresirane stranke podnesu očitovanja na mišljenje nezavisnog odvjetnika (presuda Vnuk, C‑162/13, EU:C:2014:2146, t. 30. i navedena sudska praksa).
32 Na temelju članka 252. drugog stavka UFEU‑a, dužnost je nezavisnog odvjetnika, djelujući posve nepristrano i neovisno, da na javnoj raspravi iznosi obrazložena mišljenja o predmetima u kojima se u skladu sa Statutom Suda Europske unije zahtijeva njegovo sudjelovanje. Sud nije vezan ni mišljenjem nezavisnog odvjetnika ni obrazloženjem koje je dovelo do tog mišljenja (presuda od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 25.).
33 Slijedom toga, neslaganje jedne stranke s mišljenjem nezavisnog odvjetnika, bez obzira na to kakva pitanja u njemu razmatra, ne može biti samo po sebi razlog koji bi opravdavao ponovno otvaranje usmenog postupka (presuda od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 26.).
34 Prema tome, Sud može u svakom trenutku, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odrediti ponovno otvaranje usmenog dijela postupka, u skladu s člankom 83. svojeg Poslovnika, osobito ako smatra da stvar nije dovoljno razjašnjena ili pak ako je u predmetu potrebno odlučiti na temelju argumenta o kojem se nije raspravljalo među strankama ili zainteresiranim osobama iz članka 23. Statuta Suda Europske unije (presuda od 29. travnja 2015., Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, t. 24.).
35 Tomu nije tako u ovom slučaju. Naime, poput drugih zainteresiranih osoba koje su sudjelovale u ovom postupku, društvo Trinseo je, kako tijekom pisanog dijela postupka tako i tijekom usmenog dijela postupka, izložilo sve činjenične i pravne elemente koje je ocijenilo relevantnima za odgovaranje na prethodna pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev, osobito kad je riječ o području primjene Direktive 2003/87, kako to proizlazi iz njezina članka 2., kao i dosegu odredbi predviđenih odlukama 2011/278 i 2013/448 u pogledu besplatne dodjele emisijskih jedinica. Stoga Sud smatra, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da raspolaže svim potrebnim elementima za donošenje odluke i da se o tim elementima pred njim raspravljalo.
36 Imajući u vidu prethodna razmatranja, Sud smatra da nema potrebe za ponovnim otvaranjem usmenog dijela postupka.
O prethodnim pitanjima
37 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi u biti znati treba li članak 2. stavak 1. Direktive 2003/87 tumačiti na način da je postrojenje za proizvodnju polimera, osobito polikarbonata, poput onog u glavnom postupku, koje dobavlja toplinu potrebnu za tu proizvodnju od trećeg postrojenja, obuhvaćeno djelatnošću „[p]roizvodnj[e] na veliko organskih kemikalija, uz primjenu procesa krekiranja, reforminga, djelomične ili potpune oksidacije ili sličnih procesa” u smislu Priloga I. toj direktivi, tako da valja smatrati da ulazi u područje primjene sustava trgovanja emisijskim jedinicama uspostavljenog tom direktivom.
38 Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je to pitanje postavljeno u okviru spora koji je uslijedio nakon što su takvom postrojenju nadležna nacionalna tijela odbila besplatno dodijeliti emisijske jedinice za razdoblje trgovanja 2013. – 2020.
39 Najprije valja podsjetiti da je cilj Direktive 2003/87 uspostaviti sustav trgovanja emisijskim jedinicama koji teži smanjenju emisija stakleničkih plinova u atmosferu na razinu koja će spriječiti opasne antropogene poremećaje klimatskog sustava, a čiji je krajnji cilj zaštita okoliša (vidjeti osobito presudu od 8. ožujka 2017., ArcelorMittal Rodange i Schifflange, C‑321/15, EU:C:2017:179, t. 24.).
40 Taj sustav počiva na gospodarskoj logici koja potiče svakog sudionika u tom sustavu na ispuštanje niže količine stakleničkih plinova od količine emisijskih jedinica koje su mu prvotno bile dodijeljene, kako bi prenio višak drugom sudioniku koji je proizveo višu količinu emisija od količine emisijskih jedinica koje su mu bile dodijeljene (vidjeti osobito presudu od 8. ožujka 2017., ArcelorMittal Rodange i Schifflange, C‑321/15, EU:C:2017:179, t. 22.)
41 Direktiva 2003/87 tako teži smanjivanju ukupnih emisija stakleničkih plinova u Uniji do 2020. za najmanje 20 % u odnosu na njihovu razinu iz 1990. na gospodarski učinkovit način (presuda od 8. rujna 2016., E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, t. 23.).
42 U skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive 2003/87, koji definira njezino područje primjene, ta direktiva primjenjuje se na „emisije koje proizlaze iz djelatnosti navedenih u Prilogu I.”, koji obuhvaća, među ostalim, u pogledu emisija CO2, „[p]roizvodnj[u] na veliko organskih kemikalija, uz primjenu procesa krekiranja, reforminga, djelomične ili potpune oksidacije ili sličnih procesa, proizvodnog kapaciteta iznad 100 tona na dan.”
43 U predmetnom slučaju nesporno je da, kako proizlazi iz teksta prethodnog pitanja, postrojenje za proizvodnju polimera iz glavnog postupka prelazi pragovnu vrijednost proizvodnog kapaciteta određenog u tom prilogu.
44 Nasuprot tomu, iako društvo Trinseo i Komisija navode da se polimere može smatrati „organskim kemikalijama na veliko” proizvedenima „[procesom sličnim]” krekiranju, reformingu, oksidaciji, u smislu navedenog priloga, Savezni ured za okoliš te njemačka i nizozemska vlada smatraju da ta vrsta postrojenja ne ispunjava te uvjete jer su, s jedne strane, polimeri konačni, a ne posredni proizvodi koji se koriste za proizvodnju drugih kemikalija i, s druge strane, proces polimerizacije nije sličan procesu krekiranja, reforminga ili oksidacije.
45 Ipak, valja najprije navesti da, prema tekstu članka 2. stavka 1. Direktive 2003/87, djelatnosti obuhvaćene Prilogom I. toj direktivi obuhvaćene su njezinim područjem primjene i stoga sustavom trgovanja emisijskim jedinicama uspostavljenim navedenom direktivom samo ako stvaraju „emisije” stakleničkih plinova navedenih u Prilogu II. navedenoj direktivi.
46 Stoga, kako bi se utvrdilo je li postrojenje za proizvodnju polimera, poput onog u glavnom postupku, obuhvaćeno područjem primjene Direktive 2003/87, valja najprije provjeriti, u skladu s njezinim člankom 2. stavkom 1., provodi li to postrojenje djelatnosti koje stvaraju takve „emisije”.
47 U tom pogledu valja podsjetiti da se, prema članku 3. točki (b) Direktive 2003/87, „emisije”, u svrhu te direktive, smatraju ispuštanjem stakleničkih plinova u atmosferu iz izvora na postrojenju.
48 Iz samog teksta te odredbe proizlazi da „emisija” u smislu te odredbe pretpostavlja ispuštanje stakleničkog plina u atmosferu iz postrojenja (presuda od 19. siječnja 2017., Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, t. 32.).
49 U predmetnom slučaju, iz elemenata podnesenih Sudu proizlazi da je među svim zainteresiranim osobama koje su sudjelovale u ovom postupku nesporno da postrojenje za proizvodnju polimera, poput onog u glavnom postupku, koje dobavlja toplinu potrebnu za polimerizaciju od trećeg postrojenja, sâmo ne ispušta CO2 u atmosferu s obzirom na to da samo proizvodnja topline od strane potonjeg postrojenja uzrokuje takva ispuštanja. Naime, proces polimerizacije ne oslobađa CO2 jer je ugljik, kao što je objasnila nizozemska vlada, potreban upravo za proizvodnju polimera poput polikarbonata.
50 Iz toga proizlazi da proizvodnja polimera u postrojenju, poput onog u glavnom postupku, koje ne proizvodi, na integriran način, toplinu potrebnu za polimerizaciju ne stvara izravne emisije CO2.
51 Međutim, ako ne postoje takve emisije, djelatnost, čak i ako je predviđena Prilogom I. Direktivi 2003/87, ne može biti obuhvaćena područjem primjene te direktive i stoga sustavom trgovanja emisijskim jedinicama koji je njome uspostavljen.
52 Taj zaključak potkrijepljen je ciljem te direktive, navedenim u točkama 39. do 41. ove presude, koji se sastoji u poticanju postrojenja koja podliježu sustavu trgovanja emisijskim jedinicama da smanje svoje emisije stakleničkih plinova kako bi mogla prenijeti višak emisijskih jedinica na drugo postrojenje koje podliježe tom sustavu. Naime, postrojenja za proizvodnju polimera kao takva ne stvaraju nikakvu izravnu emisiju CO2, tako da se operatere tih postrojenja ne može poticati na smanjenje njihovih emisija stakleničkih plinova dodjelom emisijskih jedinica.
53 Društvo Trinseo i Komisija ipak smatraju da emisije koje proizlaze iz proizvodnje polimera moraju uključivati „neizravne” emisije koje proizlaze iz proizvodnje topline u trećem postrojenju koje je isporučuje u svrhu polimerizacije. Taj pristup u skladu je s ciljem Direktive 2003/87 jer se njime potiču investicije čiji je cilj smanjenje potrošnje energije. Osim toga, potkrijepljen je člankom 10.a te direktive i člankom 3. točkom (c) i uvodnim izjavama 6. i 21. Odluke 2011/278 kojima se predviđa besplatna dodjela emisijskih jedinica postrojenju koje upotrebljava toplinu, a ne postrojenju koje ga proizvodi. Dakle, iz članka 1. stavka 1. Odluke 2013/448, u vezi s točkom E Priloga I. toj odluci i tumačenog s obzirom na njezine uvodne izjave 16. i 17., proizlazi da se postrojenjima za polimerizaciju, a ne isporučitelju topline, trebaju besplatno dodijeliti emisijske jedinice. Prilogom I. Odluci 2011/278 utvrđuju se nadalje referentne vrijednosti za proizvode koji su proizvedeni isključivo u toj vrsti postrojenja.
54 To se tumačenje ipak ne može prihvatiti.
55 Naime, kao što već proizlazi iz točaka 47. i 48. ove presude, „emisije” na koje se primjenjuje Direktiva 2003/87, prema samom tekstu članka 3. točke (b) te direktive, samo su one koje dovode do ispuštanja stakleničkih plinova iz izvora na postrojenju.
56 Međutim, kad je riječ o emisijama CO2 koje su rezultat proizvodnje topline, Prilog I. Direktivi 2003/87 predviđa da su te emisije obuhvaćene djelatnošću izgaranja goriva „u postrojenjima ukupne nazivne ulazne toplinske snage iznad 20 MW”.
57 Iz te odredbe jasno proizlazi da se samo emisije koje izravno proizlaze iz djelatnosti postrojenja koje sâmo proizvodi toplinu mogu uzeti u obzir za utvrđivanje je li ta djelatnost obuhvaćena sustavom za trgovanje emisijskim jedinicama.
58 Iz toga slijedi da emisije CO2 koje su rezultat djelatnosti proizvodnje topline opravdavaju samo uključivanje u taj sustav postrojenja koja su izvor tih emisija, poput, u predmetnom slučaju, trećeg postrojenja koje isporučuje toplinu postrojenju iz glavnog postupka.
59 To je tumačenje potkrijepljeno Prilogom IV. Uredbi br. 601/2012 čija točka 1.A drugi podstavak izričito predviđa da „[o]perator pripisuje sve emisije koje nastaju izgaranjem goriva u tom postrojenju, bez obzira na toplinsku odnosno električnu energiju predanu drugim postrojenjima. Operater ne pripisuje emisije povezane s proizvodnjom toplinske ili električne energije koju postrojenje preuzima iz drugih postrojenja onom postrojenju koje preuzima emisije”
60 Iz tih odredbi stoga jasno proizlazi da se operater koji preuzima toplinu iz trećeg postrojenja ne može pozivati na emisije nastale iz potonjeg.
61 Bilo koje drugo tumačenje, kao što navodi nezavisni odvjetnik u točkama 50. i 51. svojeg mišljenja, nedvojbeno bi dovelo do opasnosti od dvostrukog računanja tih emisija, s obzirom na to da ih treba prijaviti i proizvođač topline, kao izravne emisije, i korisnik te topline, kao neizravne emisije.
62 Međutim, to dvostruko računanje ne bi se samo protivilo članku 5. prvom stavku Uredbe br. 601/2012, već bi i ugrozilo, s obzirom na to da emisije vezane uz proizvodnju topline iz postrojenja koje na integriran način proizvodi svoju vlastitu toplinu mogu kao takve biti prijavljene samo jednom, očuvanje uvjeta tržišnog natjecanja, koje čini jedan od podciljeva sustava uspostavljenog Direktivom 2003/87 (vidjeti osobito presudu od 22. lipnja 2016., DK Recycling und Roheisen/Komisija, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, t. 50.).
63 Nadalje, valja utvrditi, kako je naveo nezavisni odvjetnik u točkama 52. i 53. svojeg mišljenja, da iako članak 49. stavak 1. Uredbe br. 601/2012 uspostavlja mehanizam prijenosa CO2 u trima slučajevima navedenima u toj odredbi, sustav uspostavljen Direktivom 2003/87 ne predviđa, nasuprot tome, opći mehanizam koji omogućuje proizvođaču topline prenijeti emisije CO2 na njezina korisnika niti sadržava odredbe čiji je cilj urediti pitanje eventualne podjele tih emisija između njezinih različitih, i moguće uzastopnih, korisnika.
64 Zasigurno, kao što navode društvo Trinseo i Komisija, ne može se isključiti da dodjela emisijskih jedinica operateru postrojenja za proizvodnju polimera, koje dobavlja toplinu potrebnu u tu svrhu od trećeg postrojenja, može potaknuti tog operatera na uporabu učinkovitijih tehnika kako bi poboljšao svoje energetski učinkovite tehnike, osobito smanjenjem svojih potreba za gorivima. Komisija također u uvodnoj izjavi 21. Odluke 2011/278 određuje da emisijske jedinice treba besplatno dodijeliti potrošaču topline.
65 Ipak, kao što je nizozemska vlada opravdano istaknula, činjenica je da takav dobitak u energetskoj učinkovitosti ne može opravdati uključivanje u sustav trgovanja emisijskim jedinicama djelatnosti koje nisu obuhvaćene područjem primjene Direktive 2003/87, kako je definirano u njezinu članku 2. stavku 1.
66 Ta razmatranja ne mogu biti dovedena u pitanje ni pravilima koja je zakonodavac Unije utvrdio za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica.
67 U tom pogledu valja podsjetiti da je besplatna dodjela emisijskih jedinica u skladu s člankom 10.a Direktive 2003/87 obuhvaćena privremenim pravilima koja se primjenjuju samo na postrojenja iz određenih sektora djelatnosti, pri čemu se dodijeljena količina tih jedinica, k tome, postupno smanjuje u razdoblju 2013. – 2020. s ciljem da se tijekom godine 2027. besplatne jedinice više ne dodjeljuju (vidjeti u tom smislu presude od 8. rujna 2016., E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, t. 24., i od 26. listopada 2016., Yara Suomi i dr., C‑506/14, EU:C:2016:799, t. 46.).
68 Međutim, samo postrojenja čije su djelatnosti obuhvaćene, u skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive 2003/87, sustavom trgovanja emisijskim jedinicama, mogu se koristiti besplatnom dodjelom takvih jedinica. Naime, ni članak 10.a te direktive ni odluke 2011/278 i 2013/448 ne mogu izmijeniti područje primjene navedene direktive (vidjeti analogijom presudu od 19. siječnja 2017., Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, t. 40. do 42.).
69 Nadalje, iz samog teksta članka 3. točke (c) Odluke 2011/278 proizlazi da se postrojenju koje isporučuje toplinu koju proizvodi mogu besplatno dodijeliti emisijske jedinice za tu toplinu samo ako je isporučuje „u postrojenje ili drugu jedinicu koja nije obuhvaćena sustavom Unije” (presuda od 8. rujna 2016., Borealis i dr., C‑180/15, EU:C:2016:647, t. 117.).
70 Tomu je upravo tako kad postrojenje koje koristi toplinu, prilikom provođenja djelatnosti koje same ne stvaraju emisije, u smislu članka 3. točke (b) Direktive 2003/87, nije obuhvaćeno člankom 2. stavkom 1. te direktive.
71 U tom pogledu valja dodati da razlika u postupanju koja je rezultat činjenice da je postrojenje za proizvodnju polimera koje proizvodi, na integriran način, toplinu potrebnu u tu svrhu, za razliku od postrojenja, poput onog u glavnom postupku, koje dobavlja tu toplinu od trećeg postrojenja, uključeno u sustav trgovanja emisijskim jedinicama, u pogledu „izgaranja goriva” u smislu Priloga I. Direktivi 2003/87, nije ni u čemu diskriminatorna. Naime, kad je riječ o cilju Direktive 2003/87 navedenom u točkama 39. do 41. ove presude, postoji objektivna razlika između postrojenja čije djelatnosti stvaraju emisije stakleničkih plinova u atmosferi i postrojenja čije djelatnosti ne stvaraju takve emisije (vidjeti u tom smislu osobito presudu od 19. siječnja 2017., Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, t. 47.).
72 Iz prethodno navedenog proizlazi da postrojenje za proizvodnju polimera, poput onog u glavnom postupku, za koje je nesporno da provodi djelatnosti koje ne stvaraju izravne emisije CO2, nije obuhvaćeno područjem primjene Direktive 2003/87, kako je definirano u njezinu članku 2. stavku 1.
73 Posljedično tomu, takvo postrojenje, bez potrebe ispitivanja provodi li ono djelatnost „[p]roizvodnj[e] na veliko organskih kemikalija, uz primjenu procesa krekiranja, reforminga, djelomične ili potpune oksidacije ili sličnih procesa”, u smislu Priloga I. Direktivi 2003/87, nije obuhvaćeno sustavom trgovanja emisijskim jedinicama uspostavljenim tom direktivom.
74 Stoga na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 2. stavak 1. Direktive 2003/87 treba tumačiti na način da postrojenje za proizvodnju polimera, osobito polikarbonata, poput onog u glavnom postupku, koje dobavlja toplinu potrebnu u svrhu te proizvodnje od trećeg postrojenja, nije obuhvaćeno sustavom trgovanja emisijskim jedinicama uspostavljenim tom direktivom s obzirom na to da ne stvara izravne emisije CO2.
75 Uzimajući u obzir taj odgovor, nije potrebno odgovoriti na drugo prethodno pitanje.
Ograničenje vremenskog učinka presude
76 Njemačka vlada je na raspravi zatražila od Suda da vremenski ograniči učinke ove presude u slučaju da na prvo pitanje potvrdno odgovori i u slučaju da negativno odgovori.
77 Ipak, valja utvrditi da njemačka vlada nije podnijela nijedan drugi konkretan dokaz koji bi opravdao taj zahtjev.
78 U tim okolnostima nije potrebno vremenski ograničiti učinke ove presude.
Troškovi
79 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
Članak 2. stavak 1. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2003/87/EZ od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ, kako je izmijenjena Direktivom 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009., treba tumačiti na način da postrojenje za proizvodnju polimera, osobito polikarbonata, poput onog u glavnom postupku, koje dobavlja toplinu potrebnu u svrhu te proizvodnje od trećeg postrojenja, nije obuhvaćeno sustavom trgovanja emisijskim jedinicama uspostavljenim tom direktivom s obzirom na to da ne stvara izravne emisije CO2.
Potpisi