DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
10 septembre 2008 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Documents préparatoires concernant l’adoption de la directive 2001/18/CE sur les OGM – Refus partiel d’accès – Refus implicite d’accès – Exceptions relatives à la protection des intérêts commerciaux, à la protection des relations internationales et à la protection du processus décisionnel – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑42/05,
Rhiannon Williams, demeurant à Bruxelles (Belgique), représentée par MM. S. Crosby, C. Bryant, solicitors, et Me R. Lang, avocat,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. C. Docksey et Mme P. Costa de Oliveira, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission du 19 novembre 2004 refusant partiellement à la requérante l’accès à certains documents concernant les travaux préparatoires de la législation relative aux organismes génétiquement modifiés,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (cinquième chambre),
composé de M. M. Vilaras, président, Mmes M. E. Martins Ribeiro (rapporteur) et K. Jürimäe, juges,
greffier : Mme C. Kantza, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 13 novembre 2007,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1 Aux termes de l’article 255 CE :
« 1. Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, sous réserve des principes et des conditions qui seront fixés conformément aux paragraphes 2 et 3.
2. Les principes généraux et les limites qui, pour des raisons d’intérêt public ou privé, régissent l’exercice de ce droit d’accès aux documents sont fixés par le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251, dans les deux ans suivant l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam.
[…] »
2 Le règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), définit les principes, les conditions et les limites du droit d’accès aux documents de ces institutions prévu à l’article 255 CE. Ce règlement est applicable depuis le 3 décembre 2001.
3 L’article 2, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 1049/2001 dispose :
« 1. Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.
[…]
3. Le présent règlement s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne. »
4 L’article 4 du règlement n° 1049/2001, relatif aux exceptions au droit d’accès, prévoit :
« 1. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :
a) de l’intérêt public en ce qui concerne :
– la sécurité publique,
– la défense et les affaires militaires ;
– les relations internationales,
– la politique financière, monétaire ou économique de la Communauté ou d’un État membre ;
[…]
2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :
– des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, y compris en ce qui concerne la propriété intellectuelle,
– […]
à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
3. L’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle‑ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
L’accès à un document concernant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
[…]
6. Si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées.
[…] »
5 L’article 6, paragraphes 1 à 3, du règlement n° 1049/2001 dispose :
« 1. Les demandes d’accès aux documents sont formulées sous forme écrite, y compris par des moyens électroniques, dans l’une des langues énumérées à l’article 314 [CE] et de façon suffisamment précise pour permettre à l’institution d’identifier le document. Le demandeur n’est pas obligé de justifier sa demande.
2. Si une demande n’est pas suffisamment précise, l’institution concernée invite le demandeur à la clarifier et assiste celui‑ci à cette fin, par exemple en lui donnant des informations sur l’utilisation des registres publics de documents.
3. En cas de demande portant sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, l’institution concernée peut se concerter avec le demandeur de manière informelle afin de trouver un arrangement équitable. »
6 Selon l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, « [e]n cas de refus total ou partiel, le demandeur peut adresser, dans un délai de quinze jours ouvrables suivant la réception de la réponse de l’institution, une demande confirmative tendant à ce que celle-ci révise sa position ».
7 L’article 8 du règlement n° 1049/2001, concernant le traitement des demandes confirmatives, énonce :
« 1. Les demandes confirmatives sont traitées avec promptitude. Dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de l’enregistrement de la demande, l’institution soit octroie l’accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l’article 10, soit communique, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel. Si elle refuse totalement ou partiellement l’accès, l’institution informe le demandeur des voies de recours dont il dispose, à savoir former un recours juridictionnel contre l’institution et/ou présenter une plainte au médiateur, selon les conditions prévues respectivement aux articles 230 [CE] et 195 [CE].
2. À titre exceptionnel, par exemple lorsque la demande porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, le délai prévu au paragraphe 1 peut, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée, être prolongé de quinze jours ouvrables.
3. L’absence de réponse de l’institution dans le délai requis est considérée comme une réponse négative, et habilite le demandeur à former un recours juridictionnel contre l’institution et/ou à présenter une plainte au médiateur, selon les dispositions pertinentes du traité CE. »
8 L’article 11, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1049/2001 prévoit :
« 1. Pour permettre aux citoyens de jouir de manière concrète des droits résultant du présent règlement, chaque institution rend accessible un registre de documents. Le registre devrait être accessible sous une forme électronique. Les références des documents sont inscrites au registre sans délai.
2. Pour chaque document, le registre contient un numéro de référence […], le thème abordé et/ou une brève description du contenu du document, ainsi que la date à laquelle le document a été reçu ou élaboré et inscrit au registre. Les références sont conçues de manière à ne pas porter atteinte à la protection des intérêts visés à l’article 4. »
Antécédents du litige
9 La requérante, Mme Rhiannon Williams, est assistante de recherche en doctorat à l’Institut d’études européennes (IEE) de l’université libre de Bruxelles (ULB). Elle travaille sur un projet intitulé « L’impact de la globalisation sur le droit communautaire en matière d’environnement et de développement (et inversement ?) ». Pour les besoins de ce projet, elle a décidé de prendre en considération, notamment, l’évolution de la législation concernant les organismes génétiquement modifiés (OGM).
10 Par courrier électronique du 17 juin 2004, la requérante a présenté une demande d’accès aux documents internes de la Commission se rapportant à l’adoption de la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil (JO L 106, p. 1), ainsi qu’à celle de cinq autres actes législatifs concernant les OGM. Cette demande visait, pour chacun des six actes législatifs, les documents internes suivants :
– tous les mémorandums adressés aux directeurs généraux de la direction générale (DG) « Commerce » et de la DG « Environnement » de la Commission ;
– tous les mémorandums adressés aux membres de la Commission chargés des questions d’environnement et de commerce ;
– tous les mémorandums adressés aux directeurs des DG « Environnement » et « Commerce » ;
– tous les mémorandums adressés au secrétariat général de la Commission ;
– tous les mémorandums adressés au service juridique de la Commission ;
– tous les courriers électroniques échangés entre rapporteurs et chefs d’unité qui concernent l’une de ces mesures ;
– tous les procès-verbaux pertinents des réunions du Comité des représentants permanents (Coreper), du Conseil et des groupes de travail du Conseil.
11 Par lettre du 13 juillet 2004, le directeur général de la DG « Commerce » a informé la requérante que les documents demandés ne pouvaient pas être divulgués au motif que leur contenu pourrait être préjudiciable à la position de l’Union européenne dans l’affaire actuellement pendante devant l’Organisation mondiale du commerce (OMC), relative à une plainte des États-Unis d’Amérique et d’autres pays déposée contre sa politique en matière d’OGM.
12 Par lettre du 23 juillet 2004, la requérante a présenté, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, une demande confirmative au directeur général de la DG « Commerce », dans laquelle elle a indiqué, notamment, que, parmi les textes de réglementation dont elle avait demandé les documents préparatoires, la directive 2001/18 était la seule mentionnée dans le cadre de ladite affaire pendante devant l’OMC.
13 Par lettre du 12 août 2004, la Commission, après avoir relevé qu’il s’agissait d’une demande très vaste qui exigerait des recherches importantes dans un domaine très sensible et que la plupart des documents rédigés pendant la préparation d’une nouvelle législation n’étaient pas des « mémorandums », a affirmé que, selon elle, la requérante était intéressée par les échanges d’idées, les consultations et les délibérations internes qui avaient eu lieu pendant l’élaboration des propositions de la Commission. Estimant qu’il n’était pas parfaitement clair quels documents étaient susceptibles d’intéresser la requérante, la Commission lui a donc demandé, conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, de clarifier sa demande. En ce qui concerne les documents émanant du Conseil, la requérante a été invitée à s’adresser au service d’accès aux documents de cette institution.
14 Par lettre du 2 septembre 2004, la requérante a confirmé qu’elle était effectivement intéressée par les échanges d’idées, les consultations et les délibérations internes qui avaient eu lieu pendant l’élaboration des propositions de la Commission, mais qu’il lui était impossible d’être plus précise, en raison du fait qu’elle ne savait pas exactement ce que contenaient les différents types de documents et que leurs titres n’étaient pas toujours indicatifs de leur contenu. Par conséquent, elle confirmait sa demande d’accès à tous les types de documents indiqués dans sa demande initiale. En outre, reconnaissant le caractère large de sa demande, elle a proposé à la Commission une forme d’accès échelonné, qui commencerait par un accès aux documents relatifs à la directive 2001/18.
15 Par lettre du 21 septembre 2004, la Commission a accepté la suggestion de la requérante de prévoir un accès échelonné aux documents demandés et a également proposé que la demande soit fractionnée en six demandes différentes, chacune concernant les documents relatifs à l’un des actes législatifs visés dans la demande initiale. La Commission a, en outre, proposé de suivre, dans le traitement des six demandes, l’ordre de priorité souhaité par la requérante, en ajoutant qu’elle s’efforcerait de traiter chacune d’entre elles dans un délai raisonnable et que, lorsque l’examen de la première demande serait terminé, elle proposerait à la requérante soit de consulter les documents dans ses bureaux soit de les lui envoyer.
16 Par lettre du 19 octobre 2004, la requérante a accepté que sa demande d’accès soit fractionnée en six demandes et a suggéré un ordre de priorité pour le traitement de ces six demandes.
17 Par lettre du 20 octobre 2004, la Commission a précisé qu’elle s’efforcerait de traiter chacune des six demandes dans un délai de quinze jours ouvrables et que la réponse à la première demande, concernant les documents relatifs à la directive 2001/18, serait fournie vers la fin du mois d’octobre 2004.
18 Par lettre du 19 novembre 2004, le secrétaire général a communiqué à la requérante la décision de la Commission lui refusant partiellement l’accès à certains documents concernant les travaux préparatoires de la législation relative aux OGM (ci‑après la « décision attaquée »).
19 Il résulte de la décision attaquée que la Commission a identifié 48 documents comme relevant de la première demande de la requérante. Parmi ces documents, l’accès total a été accordé à 22 d’entre eux, à savoir les documents nos 1, 2, 7, 8, 10 à 15, 18, 19, 22 à 26, 28, 35, 37, 39 et 42. Un accès partiel a été accordé aux documents nos 30, 31 et 43. L’accès a été refusé pour les 23 autres documents, qui correspondent aux nos 3 à 6, 9, 16, 17, 20, 21, 27, 29, 32 à 34, 36, 38, 40, 41, 44 à 48.
20 En premier lieu, s’agissant des documents auxquels un accès partiel a été accordé, la Commission a affirmé que la deuxième partie du document n° 30 relevait de l’exception concernant la protection des intérêts commerciaux, prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001, et de celle concernant la protection du processus décisionnel, prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, dudit règlement. Les mêmes exceptions couvriraient le refus partiel d’accès au document n° 31, qui constituerait une version révisée du document n° 30. En ce qui concerne le document n° 43, la Commission a affirmé que le refus partiel d’accès était fondé sur l’exception relative à la protection des relations internationales, prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n° 1049/2001.
21 En deuxième lieu, s’agissant du refus total d’accès aux 23 autres documents, qui consistent en des mémorandums internes et des notes rédigés pour la préparation de réunions du Conseil ou du Parlement ou de réunions avec les parties concernées, premièrement, la Commission a affirmé que ces documents contenaient des avis destinés à être utilisés dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de la Commission. Compte tenu du fait que ces avis constituaient des réflexions internes, qui ne sont pas nécessairement suivies par l’autorité compétente pour prendre la décision finale, la Commission a estimé que leur divulgation porterait atteinte à son processus décisionnel et qu’elle devait donc protéger cet « espace de pensée » afin de sauvegarder ce processus. Une telle protection relèverait de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 1049/2001 ainsi que, bien qu’indirectement, de l’exception relative à la protection de relations internationales, prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, dudit règlement. Sur ce dernier point, la Commission a affirmé que le préjudice causé au processus décisionnel affaiblirait également sa position sur les questions pendantes devant le groupe spécial institué dans le cadre de l’OMC, compromettant ainsi ses relations avec ses partenaires commerciaux.
22 Deuxièmement, la Commission a précisé que la divulgation de certaines notes qui ont été spécifiquement rédigées pour préparer le membre de la Commission à des réunions internationales, à savoir les documents nos 36, 41, 45 et 47, compromettrait la position de ce dernier en tant que représentant de l’Union dans les discussions et les négociations internationales concernant les OGM. Ces documents relèveraient donc également et spécifiquement de l’exception relative à la protection des relations internationales, prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n° 1049/2001.
23 Troisièmement, les documents nos 27 et 32 à 34, qui sont des mémorandums préparatoires à des réunions avec les fabricants de produits biotechnologiques, contiendraient des informations dont la divulgation affecterait les intérêts commerciaux des sociétés concernées. Par conséquent, ils relèveraient également, s’agissant des parties qui contiennent lesdites informations, de l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux, prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001.
24 Quatrièmement, s’agissant des documents pour lesquels un refus total d’accès a été opposé à la requérante, la Commission a précisé qu’un accès partiel ne pouvait être accordé à aucun de ces documents, car l’intégralité de leur contenu entrait dans le champ d’application d’une ou de plusieurs des exceptions au droit d’accès.
25 En troisième lieu, la Commission a souligné qu’elle a recherché s’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents auxquels l’accès avait été totalement ou partiellement refusé afin de protéger le processus décisionnel de la Commission et les intérêts commerciaux des fabricants de produits biotechnologiques. Selon la Commission, l’intérêt public suscité par la question des OGM ne saurait justifier le dommage que son processus décisionnel et les intérêts commerciaux subiraient si ces documents spécifiques devaient être divulgués à ce stade des discussions.
26 En quatrième lieu, la Commission a rappelé que la requérante pouvait soit engager une procédure devant le Tribunal, soit déposer une plainte auprès du Médiateur européen dans les conditions spécifiées respectivement aux articles 230 CE et 195 CE à l’encontre de ladite décision.
Procédure et conclusions des parties
27 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 31 janvier 2005, la requérante a introduit le présent recours.
28 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre de mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, a posé par écrit certaines questions à la requérante et à la Commission. Les parties y ont déféré dans les délais impartis.
29 Par ordonnance du 13 juillet 2007, conformément à l’article 65, sous b), à l’article 66, paragraphe 1, et à l’article 67, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement de procédure, le Tribunal a enjoint à la Commission de produire les documents nos 6, 9, 16, 17, 29 et 46, tels qu’identifiés dans l’annexe de la décision attaquée, tout en prévoyant que ces documents ne seraient pas communiqués à la requérante dans le cadre de la présente procédure. Il a été satisfait à cette demande.
30 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 13 novembre 2007.
31 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée en ce qu’elle refuse de donner accès aux documents dont il faut présumer, bien qu’ils ne soient pas identifiés dans ladite décision, qu’ils existent ;
– annuler la décision attaquée en ce qu’elle refuse de donner accès aux documents nos 6, 9, 16, 17, 27, 29, 32 à 34 et 46, qui sont identifiés dans ladite décision ;
– condamner la Commission aux dépens.
32 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
33 À l’appui de son recours, la requérante invoque trois moyens. Le premier moyen est tiré de la violation de l’article 8 du règlement n° 1049/2001 et de l’article 253 CE, en ce que la Commission, en s’abstenant d’identifier des documents visés par la demande d’accès et dont il faut présumer qu’ils existent, aurait implicitement refusé l’accès à ces documents sans motiver un tel refus. Le deuxième moyen, qui concerne le refus d’accès aux documents nos 6, 9, 16, 17, 29 et 46, est tiré du fait que la Commission aurait commis des erreurs de droit et des erreurs manifestes d’appréciation en considérant que ces documents étaient couverts par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 1049/2001, relative à la protection du processus décisionnel, et par celle de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, dudit règlement, relative à la protection des relations internationales et aurait violé l’article 253 CE en s’abstenant d’indiquer les motifs de son refus. Le troisième moyen, qui a trait au refus d’accès aux documents nos 27 et 32 à 34, est tiré du fait que la Commission aurait violé le principe de proportionnalité, puisqu’elle n’aurait pas envisagé la possibilité de donner un accès partiel à ces documents, conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001, ainsi que l’article 253 CE, en n’ayant pas indiqué les raisons qui fondaient le refus d’accès partiel.
Sur le premier moyen, tiré du fait que, en s’abstenant d’identifier et de donner accès à des documents visés dans la demande, la Commission aurait violé l’article 8 du règlement n° 1049/2001 et n’aurait pas motivé sa décision conformément à l’article 253 CE
Arguments des parties
34 La requérante fait valoir que, en s’abstenant d’identifier des documents qui correspondaient à sa demande, la Commission a implicitement refusé l’accès à ces documents et que ce refus constitue une décision au sens de l’article 230 CE. Elle rappelle que sa première demande visait l’accès à tous les documents internes de la Commission relatifs à la procédure d’adoption de la directive 2001/18. Or, dans la décision attaquée, la Commission n’aurait identifié que 48 documents, alors que d’autres documents correspondant à sa première demande devraient exister. Ces documents seraient de trois catégories :
1) les documents émanant de la DG « Commerce » ;
2) certains types de documents correspondant à la demande (émanant soit de la DG « Commerce », soit de la DG « Environnement ») ;
3) les documents relatifs à la procédure d’adoption de la directive 2001/18 qui ont été rédigés antérieurement à l’année 2001.
35 S’agissant, en premier lieu, de documents émanant de la DG « Commerce », la requérante relève, dans la réplique, que, par lettre du 6 juin 2005, la Commission lui a adressé une décision confirmative concernant des documents émanant de cette DG, ce qui confirme que la décision attaquée ne portait pas sur de tels documents. Bien que la requête doive être considérée comme étant dépourvue d’objet en ce qui concerne le grief avancé à l’encontre de l’absence de documents émanant de la DG « Commerce », la requérante fait valoir qu’il ne ressort pas de la décision attaquée que ces documents feraient l’objet d’une décision ultérieure. Par conséquent, la requérante estime qu’elle était habilitée à soulever ce grief dans la requête et que les dépens qu’elle a exposés à cet égard doivent être entièrement pris en charge par la Commission.
36 La requérante conteste que le recours puisse être considéré comme étant prématuré en ce qui concerne le refus implicite de lui accorder l’accès à des documents dont elle suppose l’existence, mais qui ne sont pas identifiés dans la décision attaquée. En effet, la décision attaquée serait une décision définitive s’agissant de sa première demande, ce qui serait confirmé par le fait que ladite décision contient un rappel des voies de recours qui lui sont ouvertes pour la contester. La requérante en déduit qu’elle était tenue d’introduire le présent recours dans le délai de deux mois à compter de la notification de la décision attaquée, sous peine de le voir rejeté comme tardif. Par ailleurs, le fait de s’informer auprès de la Commission du stade d’avancement du traitement de sa première demande n’aurait pas changé les termes du problème.
37 S’agissant, en deuxième lieu, de certains types de documents correspondant à sa première demande, la requérante fait valoir que les documents identifiés par la Commission ne comprennent pas certaines des catégories de documents visées dans la demande initiale, à savoir les mémorandums adressés aux directeurs généraux et aux directeurs de la DG « Commerce » et de la DG « Environnement », les mémorandums adressés au secrétariat général et au service juridique ainsi que tous les courriers électroniques échangés entre rapporteurs et chefs d’unité. La requérante en déduit que les documents relevant de ces catégories doivent être considérés comme ayant été occultés.
38 La requérante ajoute que le terme « mémorandum » a été précisé par la Commission elle-même, dans sa lettre du 12 août 2004, comme comprenant les échanges d’idées, les consultations et les délibérations ayant eu lieu au cours de la préparation des propositions de la Commission et qu’elle a confirmé cette interprétation, en sorte que le refus d’accès à ce type de document ne pourrait pas être fondé, ainsi que ladite institution le prétend, sur le fait que le terme « mémorandum » serait trop imprécis. Quant au terme « courriers électroniques », la requérante fait observer qu’il s’agit d’un terme qui ne présente aucune difficulté d’interprétation.
39 S’agissant, en troisième lieu, de documents antérieurs à 2001, la requérante fait observer que, à l’exception des documents nos 1 et 2, tous les documents identifiés par la Commission datent de 2001. Étant donné que la proposition initiale à l’origine de la directive 2001/18 a été adoptée le 23 février 1998 et que celle‑ci a été formellement adoptée le 12 mars 2001, la requérante estime qu’il doit exister d’autres documents pour la période située entre l’adoption de la proposition initiale et l’adoption de la directive 2001/18 ainsi que des documents préparatoires antérieurs à l’adoption de la proposition initiale.
40 S’agissant, en quatrième lieu, de tous les documents dont elle suppose l’existence, la requérante fait valoir que la rétention de documents dont l’existence est connue et qui relèvent du champ d’application d’une demande d’accès équivaut à un refus au sens de l’article 8 du règlement n° 1049/2001. Selon elle, la Commission ne saurait soutenir que le fait de ne pas envisager la divulgation de tous les documents possibles ne constitue pas un refus au motif que la demande d’accès concerne une catégorie très large de documents et n’est pas précise.
41 S’agissant d’abord du prétendu manque de clarté de sa demande, la requérante soutient que celle-ci était aussi claire et spécifique qu’elle pouvait l’être, émanant d’une personne n’ayant pas de connaissances préalables sur la nature et sur le contenu des documents existants. Elle souligne, en outre, que la recherche effectuée dans le registre public que chaque institution est tenue de mettre en place en application de l’article 11 du règlement n° 1049/2001, afin de faciliter l’exercice par les citoyens de leurs droits, ne lui a pas permis de connaître le type de documents qui étaient disponibles. La Commission ne pourrait donc pas soutenir que la demande n’était pas précise, alors qu’elle n’a pas mis la requérante en mesure de pouvoir être plus précise et que, en tout état de cause, la décision attaquée ne contient aucune allusion à ce prétendu manque de clarté.
42 S’agissant ensuite du fait que sa demande était trop vaste, la requérante fait valoir qu’un tel argument n’est pas fondé, étant donné que la demande initiale a été fractionnée en six demandes et que le présent recours ne porte que sur la décision relative à sa première demande, à savoir celle concernant les documents relatifs à la directive 2001/18. Cette demande ne pourrait être considérée comme étant trop vaste ou comme ayant imposé à la Commission une charge administrative énorme que si elle concernait tous les documents relatifs aux OGM, mais tel ne serait pas le cas.
43 La requérante souligne en outre que la Commission a exprimé ses préoccupations quant à la charge de travail imposée par sa demande pour la première fois devant le Tribunal, alors que le fractionnement de sa demande initiale en six semblait avoir permis de la traiter comme six demandes consécutives normales. En tout état de cause, la Commission n’aurait pas fourni la preuve du caractère énorme ou déraisonnable de sa demande, ce qui serait confirmé par le fait qu’elle n’aurait identifié que 48 documents. Quant au fait qu’elle aurait dû décider quels documents examinés pouvaient l’intéresser, la requérante fait valoir que la Commission aurait dû se limiter à identifier les documents qui entraient dans le champ d’application de sa demande et vérifier s’ils étaient couverts par l’une des exceptions visées à l’article 4 du règlement n° 1049/2001.
44 Par ailleurs, la requérante conteste l’interprétation donnée par la Commission de l’arrêt du Tribunal du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission (T‑2/03, Rec. p. II‑1121, ci‑après l’« arrêt VKI »), en soulignant que, dans ledit arrêt, il serait précisé que, en principe, la prise en compte de la charge de travail de l’institution concernée n’est pas pertinente pour moduler l’étendue du droit d’accès et que, par conséquent, la Commission ne pourrait se prévaloir de la charge administrative qu’à titre exceptionnel. En outre, la requérante souligne que la conclusion d’un arrangement équitable, en application de l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001, consisterait uniquement à permettre de concilier les intérêts du demandeur et ceux d’une bonne administration (arrêt VKI, précité, point 101).
45 Enfin, le fait que la Commission se serait abstenue de motiver le refus implicite d’accès constituerait une violation de l’obligation de motivation au sens de l’article 253 CE.
46 La Commission considère que, lors de l’examen de sa conduite, le Tribunal devrait tenir compte non seulement de l’article 8 du règlement n° 1049/2001, mais également des conditions de l’arrangement équitable arrêté par les parties au titre de l’article 6, paragraphe 3, dudit règlement. À cet égard, la Commission souligne que, s’il est vrai que l’arrangement équitable ne peut affecter l’obligation de l’institution de motiver sa décision de refuser l’accès aux documents, il peut toutefois influer sur le délai dans lequel une institution peut prendre, et est tenue de prendre, une décision. En outre, en ce qui concerne l’obligation de motiver une décision de refus d’accès, il devrait être considéré que la requérante n’a pas demandé de documents spécifiques, mais s’est limitée à faire référence à de grandes catégories de documents, sans aucune certitude quant à leur contenu.
47 S’agissant, en premier lieu, des documents émanant de la DG « Commerce », la Commission fait valoir que, à la date à laquelle le recours a été introduit, elle était en train d’arrêter une décision concernant ces documents et que la décision attaquée ne concernait qu’une première série de documents relatifs à la directive 2001/18. Le fait que les documents de la DG « Commerce », qui entre-temps ont fait l’objet de la décision adressée à la requérante par lettre du 6 juin 2005, n’étaient pas visés dans la décision attaquée résulterait de la circonstance que, dans ladite décision, ne sont mentionnés que des documents émanant de la DG « Environnement » et de la DG « Santé et protection des consommateurs ». La requérante aurait dû lui accorder un délai raisonnable pour compléter sa réponse, la Commission s’étant d’ailleurs engagée à s’efforcer de traiter chacune des six demandes dans un délai de quinze jours ouvrables.
48 Le recours devrait donc être considéré comme étant prématuré, puisqu’il aurait été introduit alors que les services de la Commission étaient encore en train de rassembler des documents de la DG « Commerce » et d’autres services pour répondre à la demande d’accès. Compte tenu de l’arrangement équitable conclu au titre de l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001, la requérante aurait pu s’adresser à la Commission pour s’informer de l’avancement du traitement de sa demande au lieu de rompre tout dialogue et de saisir le Tribunal. La demande relative aux documents émanant de la DG « Commerce » ne serait pas devenue sans objet après la décision du 6 juin 2005, étant donné qu’elle était déjà sans objet au moment de l’introduction du recours, la DG « Commerce » ayant considéré qu’il était préférable de rechercher les documents concernant l’ensemble des six instruments législatifs visés par la demande initiale.
49 S’agissant, en deuxième lieu, de certains types de documents provenant de la DG « Commerce » ou de la DG « Environnement », la Commission fait valoir que de tels documents n’ont pas été définis de manière à lui permettre de les identifier et que, par conséquent, il ne saurait être exigé qu’elle motive sa décision de ne pas divulguer des documents qu’elle n’a pas eu l’occasion d’examiner. Toute défaillance dans l’examen des documents auxquels la requérante souhaitait avoir accès serait donc uniquement due au fait qu’elle n’a pas clarifié sa demande.
50 S’agissant, en troisième lieu, de documents antérieurs à 2001, la Commission fait observer que les documents liés à la procédure d’adoption de la directive 2001/18 ne peuvent pas être qualifiés de « mémorandums », de « courriers électroniques » ou de « comptes rendus », qui sont les types de documents auxquels la requérante a demandé l’accès. Elle rappelle avoir indiqué à la requérante que la plupart des documents élaborés durant la préparation de nouvelles mesures législatives ne sont pas des mémorandums, mais celle‑ci aurait néanmoins confirmé sa demande initiale, sans lui donner les indications minimales nécessaires pour pouvoir identifier et examiner lesdits documents.
51 S’agissant, en quatrième lieu, de tous les documents prétendument occultés, la Commission fait observer que le reproche de ne pas divulguer des documents qui sont réputés exister pose d’importantes questions que le Tribunal devrait examiner. Selon la Commission, lorsqu’une demande d’accès n’est pas suffisamment précise et porte sur de grandes catégories de documents répartis dans plusieurs dossiers de différents services de la Commission, le fait de ne pas envisager la divulgation de tous les documents possibles et imaginables ne pourrait pas être qualifié de refus. Par ailleurs, en l’espèce, ce serait seulement à partir de l’introduction du présent recours qu’elle aurait eu la possibilité de comprendre que la requérante demandait également l’accès à des documents tels que les projets de propositions de directive.
52 La Commission souligne que, s’agissant de demandes concernant de grandes catégories de documents, l’obligation d’apprécier de façon concrète et individuelle l’application des exceptions au droit d’accès à chacun des documents visés dans une demande (arrêt VKI, point 44 supra, point 72) implique qu’elle ne pourrait pas échapper à une charge de travail considérable, qui s’alourdirait davantage lorsqu’une demande d’accès ne mentionne pas de documents spécifiques. Dans ces circonstances, le Tribunal aurait admis qu’une institution puisse garder la possibilité de mettre en balance l’intérêt du public à la divulgation avec la charge de travail qui découlerait d’une demande d’accès portant sur un nombre manifestement déraisonnable de documents, afin de préserver l’intérêt d’une bonne administration, tout en précisant que cette possibilité restait d’application exceptionnelle (arrêt VKI, point 44 supra, points 101 à 103).
53 Selon la Commission, la présente affaire doit être considérée comme étant exceptionnelle du fait qu’elle a trait à de grandes catégories indéterminées de documents, répartis dans plusieurs dossiers de divers services de la Commission et concernant des procédures totalement différentes, dont le seul point commun est qu’ils portent tous sur les OGM. La Commission précise qu’elle a cherché, en l’espèce, à trouver un juste équilibre entre une telle demande d’accès et sa capacité d’y répondre, dans les limites du principe d’une bonne administration. Le respect d’un tel principe exigerait qu’on ne puisse pas lui imposer, en vertu du principe de transparence, d’envisager la divulgation de la totalité des documents qu’elle détient et qui sont susceptibles de répondre à une demande vaste et imprécise.
54 Le fait de faire référence à une telle charge de travail expliquerait uniquement le contexte et l’étendue de la demande de la requérante mais n’impliquerait pas que la Commission entend ainsi motiver un prétendu refus de donner accès à des documents qui sont réputés exister, étant donné qu’elle aurait néanmoins examiné chacun des documents jugés pertinents et motivé son refus sur le fondement des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001. Les faits en l’espèce montreraient que la demande d’accès en cause était très vaste, même après avoir été scindée en six, et qu’elle a examiné un très grande nombre de documents, parmi lesquels elle a sélectionné les 48 documents qui lui semblaient répondre à la demande. La Commission ajoute que, si elle était condamnée aux dépens, la requérante n’aurait plus aucune motivation pour coopérer avec elle dans le cadre de l’arrangement équitable.
Appréciation du Tribunal
– Sur l’objet du litige
55 Il y a lieu de rappeler, à titre liminaire, que, ainsi qu’il ressort des lettres des 21 septembre et 19 octobre 2004, la demande initiale de la requérante, par laquelle celle-ci avait demandé l’accès à des documents relatifs au contexte de l’adoption de six instruments législatifs concernant les OGM, a été scindée en six demandes, chacune correspondant à l’un des actes législatifs visés dans ladite demande, conformément à l’arrangement équitable conclu en vertu de l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001.
56 Il convient également de rappeler que la décision attaquée, ainsi que la Commission le précise elle-même, concerne, conformément à l’ordre de priorité proposé par la requérante dans ses lettres des 2 septembre et 19 octobre 2004, la première demande, à savoir celle « visant à obtenir les documents préparatoires à la directive 2001/18 » et qu’elle ne contient aucun élément permettant de considérer que, s’agissant de ces documents, elle devait encore être complétée par le biais d’une ou de plusieurs autres décisions. En outre, au point 5 de la décision attaquée, la Commission a expressément indiqué les voies de recours qui étaient ouvertes à la requérante pour la contester. Il ressort donc des termes de la décision attaquée qu’il s’agit d’une décision définitive en ce qui concerne l’accès aux documents relatifs à la directive 2001/18.
57 Il est certes exact que, après l’introduction du présent recours, la requérante a reçu une deuxième décision confirmative, à savoir la décision du 6 juin 2005, par laquelle la Commission lui a accordé l’accès à des documents émanant de la DG « Commerce » concernant les six actes législatifs visés dans la demande initiale, y compris ceux relatifs à la directive 2001/18. Une telle circonstance a amené la requérante à reconnaître, dans la réplique, que le recours était devenu sans objet en ce qui concerne le prétendu refus implicite de lui accorder l’accès aux documents émanant de la DG « Commerce », tout en demandant que la Commission soit condamnée à supporter les dépens qu’elle aurait exposés à cet égard et qui résulteraient du comportement de ladite institution.
58 Cette circonstance ne démontre toutefois aucunement, contrairement à ce que soutient la Commission, que le recours devrait être considéré comme étant prématuré en ce qui concerne les documents relatifs à la directive 2001/18 auxquels l’accès aurait été implicitement refusé ou, à tout le moins, en ce qui concerne ceux, parmi ces documents, qui émanent de la DG « Commerce ». En effet, ainsi qu’il ressort des observations contenues aux points 55 et 56 ci‑dessus, il ne résulte ni des pièces du dossier ni de la décision attaquée que la requérante a été mise en mesure de comprendre que la réponse à sa première demande n’était pas complète ou que la décision attaquée serait suivie d’une deuxième décision concernant les documents émanant de la DG « Commerce ».
59 Par ailleurs, l’argumentation de la Commission concernant le caractère prétendument prématuré de la requête en raison de l’arrangement équitable conclu entre elle et la requérante, doit être rejetée.
60 Premièrement, le fait d’avoir conclu un arrangement équitable avec la requérante, en vertu de l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001, ne saurait avoir d’incidence sur le délai pour introduire un recours à l’encontre d’une décision finale, telle que la décision attaquée.
61 Deuxièmement, il ressort de l’arrangement équitable que la Commission et la requérante ont conclu, et notamment des lettres des 21 septembre et 20 octobre 2004, que la demande initiale d’accès serait fractionnée en six demandes et que la réponse à la première demande concernerait les documents relatifs à la directive 2001/18. En outre, il ressort de ces lettres que la Commission examinerait, après l’adoption de la décision attaquée, les cinq autres demandes d’accès selon l’ordre de priorité proposée par la requérante.
62 Il s’ensuit que la Commission ne saurait reprocher à la requérante d’avoir abandonné l’arrangement équitable en soutenant que celle-ci aurait rompu tout dialogue avec le secrétariat général et saisi le Tribunal au lieu de lui accorder un délai raisonnable pour compléter la réponse à sa demande. Un tel argument n’aurait pu être pertinent que si la requérante avait reproché à la Commission de ne pas lui avoir encore donné une réponse aux cinq autres demandes. Or, tel n’est pas le cas, étant donné que le recours n’est dirigé qu’à l’encontre du refus d’accès à certains documents relatifs à la directive 2001/18.
63 Il résulte de tout ce qui précède que l’adoption de la deuxième décision confirmative après l’introduction du présent recours a privé celui‑ci de son objet pour autant qu’il visait à l’annulation de la décision attaquée en ce qu’elle aurait comporté un refus implicite d’accès aux documents préparatoires concernant la directive 2001/18 émanant de la DG « Commerce ».
64 Dans ces conditions, l’examen du bien‑fondé du présent moyen ne portera que sur le prétendu refus implicite de donner accès à certains types de documents correspondant à la première demande, tels que les mémorandums adressés aux directeurs généraux et aux directeurs des DG « Commerce » et « Environnement », au secrétariat général et au service juridique, tous les courriers électroniques échangés entre rapporteurs et chefs d’unité, ainsi qu’aux documents rédigés antérieurement à l’année 2001 à l’exception de tout document relatif à la directive 2001/18 émanant de la DG « Commerce ».
– Sur la violation de l’article 8 du règlement n° 1049/2001 et de l’article 253 CE
65 S’agissant de la prétendue violation de l’article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001, en ce que la Commission aurait implicitement refusé l’accès à certains documents relatifs au contexte de l’adoption de la directive 2001/18, il convient de rappeler que la Commission a adopté une décision explicite de rejet partiel de la demande confirmative de la requérante (voir point 19 ci-dessus). La question qui se pose est donc de savoir si l’on peut considérer qu’il existe un refus implicite d’accès aux documents mentionnés au point 64 ci‑dessus.
66 À cette fin, en premier lieu, il est nécessaire de déterminer si les documents dont la requérante présume l’existence, bien qu’ils ne soient pas identifiés dans la décision attaquée, existent effectivement. En cas de réponse affirmative à cette question, en deuxième lieu, il y a lieu d’établir, si la première demande était suffisamment précise pour permettre à la Commission de comprendre qu’elle portait sur de tels documents. Il ne saurait, en effet, être considéré que le silence de l’administration constitue une décision de rejet que si ladite administration était bien en mesure de se prononcer utilement et, donc, de comprendre ce qui lui était demandé. En troisième lieu, il convient de se pencher, le cas échéant, sur la question de savoir si, ainsi que le prétend la Commission, le fait qu’une demande concerne de grandes catégories de documents et ne soit pas rédigée de manière suffisamment précise, lui donne le pouvoir de ne pas procéder à l’examen de tous les documents qui entrent dans le champ d’application d’une telle demande.
67 En premier lieu, en ce qui concerne la question de savoir si des documents qui sont réputés exister, selon le demandeur d’accès, mais qui n’ont pas été identifiés par celui-ci, existent effectivement, il y a lieu de rappeler qu’il ressort de la jurisprudence concernant l’application du code de conduite du 6 décembre 1993, concernant l’accès du public aux documents du Conseil et de la Commission (JO L 340, p. 41, ci-après le « code de conduite de 1993 »), que, conformément à la présomption de légalité qui s’attache aux actes communautaires, l’inexistence d’un document auquel l’accès a été demandé est présumée lorsqu’une affirmation en ce sens est faite par l’institution concernée. Il s’agit néanmoins d’une présomption simple que le demandeur d’accès peut renverser par tous moyens, sur la base d’indices pertinents et concordants [arrêt du Tribunal du 25 juin 2002, British American Tobacco (Investments)/Commission, T‑311/00, Rec. p. II‑2781, point 35 ; voir également, en ce sens, arrêt du Tribunal du 12 octobre 2000, JT’s Corporation/Commission, T‑123/99, Rec. p. II‑3269, point 58].
68 En l’espèce, la Commission a expressément confirmé, en réponse à une question écrite posée par le Tribunal, qu’elle détenait des documents préparatoires concernant la directive 2001/18 autres que les 48 documents identifiés dans la décision attaquée. Par ailleurs, la liste qu’elle a jointe en annexe à l’une des réponses aux questions écrites du Tribunal énumère plus de 400 documents préparatoires établis par elle-même, par le Conseil et par le Parlement. La Commission souligne, toutefois, que, contrairement aux allégations de la requérante, aucun document n’a été dissimulé et tous les documents qu’il était possible d’identifier ont été traités spécifiquement. En effet, les difficultés d’identification seraient dues à l’absence d’un enregistrement exhaustif unique des documents relatifs à l’adoption de ladite directive.
69 Il y a donc lieu de considérer qu’il existe un nombre important de documents préparatoires concernant la directive 2001/18 autres que ceux identifiés dans la décision attaquée.
70 En deuxième lieu, s’agissant de la question de savoir si la demande d’accès de la requérante était suffisamment précise, force est de constater que tant la demande initiale que la demande confirmative d’accès sont rédigées en termes généraux, en ce sens que la requérante ne demande pas des documents spécifiques, mais certains types de documents ayant trait au contexte de l’adoption de la directive 2001/18, tels que les mémorandums adressés aux membres de la Commission chargés des questions d’environnement et de commerce, aux directeurs généraux et aux directeurs des DG « Environnement » et « Commerce », au secrétariat général et au service juridique, ainsi que tous les courriers électroniques échangés entre rapporteurs et chefs d’unité.
71 À cet égard, il y a lieu de reconnaître que le législateur communautaire a été conscient de la difficulté d’identification des documents qui se pose, d’abord et avec acuité, pour le citoyen en quête d’informations, lequel, dans la plupart des cas, ne connaît pas les documents qui contiennent ces dernières et doit s’adresser à l’administration, qui, elle, détient les documents et donc les informations.
72 D’une part, pour permettre aux citoyens de jouir de manière concrète de leurs droits, l’article 11 du règlement n° 1049/2001 prévoit la création par chaque institution concernée d’un registre de documents accessible sous forme électronique. Un tel registre contient, pour chaque document, un numéro de référence, le thème abordé et/ou une brève description du contenu du document ainsi que la date à laquelle le document a été reçu ou élaboré et inscrit au registre. Il s’agit donc d’un outil de recherche destiné à permettre aux citoyens d’identifier les documents susceptibles de les intéresser.
73 Ainsi que la Commission l’a néanmoins elle-même précisé, les documents préparatoires concernant les circonstances qui avaient entouré l’adoption de la directive 2001/18 ayant été élaborés avant la mise en œuvre du registre public, les références de ces documents n’étaient pas accessibles par le biais dudit registre, qui par ailleurs contient uniquement certains types de documents, tels que les mesures législatives, les propositions finales ou autres documents publics, les ordres du jour et les procès-verbaux. Il s’ensuit que, en l’espèce, une éventuelle recherche effectuée par le biais de cet outil ne pouvait être d’aucune aide à la requérante, en ce sens qu’elle ne lui aurait pas permis d’identifier les documents relatifs à l’adoption de la directive 2001/18.
74 D’autre part, l’article 6, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 prévoit que, « [s]i une demande n’est pas suffisamment précise, l’institution invite le demandeur à la clarifier et assiste celui-ci à cette fin, par exemple en lui donnant des informations sur l’utilisation des registres publics de documents ». Le libellé de cette disposition, avec l’emploi des verbes « invite » et « assiste », semble indiquer que le seul constat de l’insuffisance de précision de la demande d’accès, quelles qu’en soient les raisons, doit amener l’institution destinataire à prendre contact avec le demandeur afin de définir au mieux les documents demandés. Il s’agit donc d’une disposition qui, dans le domaine de l’accès du public aux documents, constitue la transcription formelle du principe de bonne administration, qui figure parmi les garanties conférées par l’ordre juridique communautaire dans les procédures administratives (voir, en ce sens, arrêt VKI, point 44 supra, point 107). Le devoir d’assistance est donc fondamental pour assurer l’effet utile du droit d’accès défini par le règlement n° 1049/2001.
75 Or, en l’espèce, la Commission a mis en œuvre son devoir d’assistance, puisqu’elle a demandé à la requérante, par lettre du 12 août 2004, de clarifier sa demande, au motif qu’il lui était difficile de déterminer avec exactitude les documents susceptibles de l’intéresser. Dans la même lettre, la Commission a souligné notamment que la plupart des documents élaborés pendant la préparation des nouvelles mesures législatives ne se présentaient pas sous la forme de « mémorandums », mais pouvaient être de différents types, et qu’elle croyait avoir compris que la requérante était intéressée par les échanges d’idées, les consultations et les délibérations internes qui avaient eu lieu pendant l’élaboration des propositions de la Commission.
76 Dans sa réponse du 2 septembre 2004, la requérante a confirmé cette interprétation de la Commission, tout en soulignant ne pas pouvoir être plus précise, compte tenu du fait qu’elle ne savait pas ce que contenaient les différents types de documents et que leur titre n’indiquait pas toujours leur contenu.
77 Il résulte de ce qui précède que, s’il est certes exact que la Commission a demandé à la requérante, conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, de clarifier sa demande, il n’en demeure pas moins qu’elle ne lui a donné aucune information utile pour pouvoir effectivement la préciser, notamment pour lui permettre d’identifier des documents spécifiques concernant le contexte de l’adoption de la directive 2001/18. Par ailleurs, à la suite de la demande de clarification de la Commission, la requérante a confirmé, par lettre du 2 septembre 2004, qu’elle était effectivement intéressée par les échanges d’idées, les consultations et les délibérations internes qui avaient accompagné l’élaboration des propositions de la Commission.
78 Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que la Commission ne saurait soutenir qu’elle n’a pas été mise en mesure de comprendre que la demande d’accès de la requérante visait tous les documents internes ayant trait au contexte de l’adoption de la directive 2001/18. Il s’ensuit que, bien que la demande d’accès ne contînt pas une liste des documents spécifiques que la requérante souhaitait obtenir, les indications données par celle-ci, notamment à la suite du dialogue instauré avec la Commission, étaient suffisantes pour permettre à cette dernière de comprendre sur quels documents portait la demande d’accès.
79 En effet, s’agissant des mémorandums, adressés aux membres de la Commission chargés des questions d’environnement et de commerce, aux directeurs généraux et aux directeurs des DG « Environnement » et « Commerce », au secrétariat général et au service juridique et de tous les courriers électroniques échangés entre rapporteurs et chefs d’unité, qui concernent la directive 2001/18, il suffit de relever que la requérante a clairement indiqué dans sa demande initiale qu’elle souhaitait avoir accès à ce type de documents, à savoir à toute la correspondance interne de l’institution relative à l’élaboration de ladite directive. À cela s’ajoute que le terme « mémorandum » a fait l’objet d’une clarification entre les services de la Commission et la requérante, en sorte qu’il y a lieu de conclure que la demande de cette dernière ne peut pas être considérée comme étant imprécise en ce qui concerne ce type de documents.
80 S’agissant de documents antérieurs à l’année 2001, puisque la requérante a demandé l’accès aux documents relatifs au contexte de l’adoption de la directive 2001/18, ces documents devaient, en principe, comprendre ceux rédigés avant le 23 février 1998, date de l’adoption de la proposition initiale de ladite directive, ainsi que ceux rédigés entre cette dernière date et celle de l’adoption finale de cette même directive. La circonstance que seulement 2 des 48 documents identifiés dans la décision attaquée remplissent une telle condition constitue, selon la requérante, un indice du fait que d’autres documents devaient exister, alors que la Commission, qui ne conteste pas l’existence de ces autres documents, fait valoir que la demande initiale d’accès ne visait pas les projets de propositions des actes législatifs concernant les OGM et que ce n’est qu’après l’introduction du présent recours qu’elle a été mise en mesure de comprendre que la requérante demandait également l’accès aux projets de propositions concernant la directive 2001/18.
81 À cet égard, il y a lieu de relever qu’il est certes exact que les types de documents identifiés par la requérante dans sa demande d’accès incluaient uniquement la correspondance interne à l’institution, à savoir les mémorandums et les courriers électroniques. Toutefois, à la suite de la clarification demandée par la Commission, la requérante a confirmé à ladite institution qu’elle était intéressée par les échanges d’idées, les consultations et les délibérations ayant eu lieu au cours de la préparation des propositions de la Commission. Il va de soi qu’à tout le moins les délibérations ne prennent la forme ni de mémorandums ni de courriers électroniques.
82 Au vu de ce qui précède, il y a donc lieu de conclure que, sauf en ce qui concerne les projets de propositions concernant la directive 2001/18, qui par ailleurs sont normalement des documents publics, en ce qu’ils sont publiés au Journal officiel des Communautés européennes, la Commission a été mise en mesure de comprendre que tous les documents préparatoires concernant la directive 2001/18 étaient inclus dans la demande d’accès. Par ailleurs, lors de l’audience, la requérante a expressément confirmé que sa demande d’accès ne visait pas à obtenir des documents préparatoires autres que des documents internes. Étaient donc exclus de sa demande tous les documents publics, tels que les propositions d’actes législatifs ayant fait l’objet d’une publication.
83 Il s’ensuit que le fait que la Commission n’a pas identifié, dans la décision attaquée, tous les documents internes relatifs au contexte de l’adoption de la directive 2001/18 équivaut, conformément à l’article 8 du règlement n° 1049/2001, à un refus implicite d’accès, susceptible de recours devant le Tribunal.
84 En troisième lieu, il convient de vérifier si le fait que la Commission n’a pas envisagé la divulgation des documents non identifiés dans la décision attaquée et entrant dans le champ d’application de la demande d’accès en cause pouvait être justifié en raison des circonstances particulières de l’espèce, notamment du fait que ladite demande d’accès était, ainsi que la Commission le prétend, très vaste et imprécise.
85 Il y a lieu rappeler que le Tribunal a déjà eu l’occasion de préciser, dans l’arrêt VKI, point 44 supra, qu’il convenait de tenir compte de la possibilité qu’un demandeur présente, sur le fondement du règlement n° 1049/2001, une demande d’accès portant sur un nombre manifestement déraisonnable de documents, le cas échéant pour des motifs futiles, et impose ainsi, du fait du traitement de sa demande, une charge de travail qui serait susceptible de paralyser de façon très substantielle le bon fonctionnement de l’institution. Le Tribunal a en outre relevé dans ce même arrêt que, dans une telle hypothèse, le droit pour l’institution de rechercher un « arrangement équitable » avec le demandeur, en application de l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001, reflétait la possibilité de prendre en compte, même si c’était de façon particulièrement limitée, la nécessité de concilier les intérêts du demandeur et ceux d’une bonne administration. Le Tribunal en avait conclu qu’une institution devait donc garder la possibilité, dans des cas particuliers où l’examen concret et individuel des documents entraînerait pour elle une tâche administrative inappropriée, de mettre en balance, d’une part, l’intérêt de l’accès du public aux documents et, d’autre part, la charge de travail qui en découlerait, afin de préserver, dans ces cas particuliers, l’intérêt d’une bonne administration (arrêt VKI, point 44 supra, points 101 et 102).
86 Le Tribunal a cependant précisé que cette possibilité restait d’application exceptionnelle, compte tenu, notamment, du fait que la prise en compte de la charge de travail requise par l’exercice du droit d’accès et de l’intérêt du demandeur n’est en principe pas pertinente pour moduler l’exercice dudit droit (arrêt VKI, point 44 supra, points 103 et 108). En outre, dans la mesure où le droit à l’accès des documents détenus par les institutions constitue une solution de principe, c’est sur l’institution qui se prévaut d’une exception liée au caractère déraisonnable de la tâche requise par la demande que repose la charge de la preuve de son ampleur (arrêt VKI, point 44 supra, point 113).
87 En l’espèce, premièrement, il y a lieu de rappeler que la Commission a fait usage de la possibilité offerte par l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001, ce qui a lui permis de scinder en six demandes la demande initiale de la requérante. De ce fait, dans la décision attaquée, la Commission n’a répondu qu’à la première demande de la requérante, à savoir celle visant à obtenir l’accès aux documents préparatoires relatifs à la directive 2001/18, ce qui empêche de la considérer comme étant très vaste. Par ailleurs, la décision attaquée ne contient aucun élément indiquant que le traitement de ladite demande requérait une charge de travail déraisonnable, susceptible de nuire au principe de bonne administration.
88 Deuxièmement, ainsi qu’il ressort des points 69 à 82 ci-dessus, le fait que ni la demande initiale ni la demande confirmative ne mentionnent des documents spécifiques ne peut être considéré comme ayant empêché la Commission de comprendre que la requérante souhaitait avoir accès à tous les documents préparatoires concernant la législation sur les OGM, y compris en ce qui concerne la directive 2001/18. Ce même fait ne peut pas non plus être utilement invoqué par la Commission pour faire valoir que la charge de travail imposée par le traitement de la première demande était déraisonnable et que, dans ces conditions, le respect du principe de bonne administration, en raison de ses ressources limitées, exigeait qu’on ne puisse pas lui imposer, en vertu du principe de transparence, d’envisager la divulgation de la totalité des documents qu’elle détenait et qui étaient susceptibles de répondre à une telle demande.
89 À cet égard, il suffit de relever que la Commission s’est limitée, dans ses écritures, à soutenir que la première demande était constitutive d’une situation exceptionnelle en raison du fait qu’il n’était même pas possible, en vertu de son caractère imprécis et indéfini, de calculer le nombre de dossiers et de documents susceptibles de relever de son champ d’application. Un tel argument ne saurait être retenu, compte tenu du fait qu’une telle demande était claire en ce qu’elle visait l’accès à tous les documents préparatoires concernant la directive 2001/18 et que donc l’absence d’une liste de documents spécifiques ne pouvait avoir un impact que sur les délais de réponse, question qui a été résolue avec l’arrangement équitable, mais non sur l’étendue de la demande d’accès.
90 Troisièmement, et en tout état de cause, il y a lieu de relever que la Commission elle-même affirme dans ses écritures que, bien que la demande de la requérante fût constitutive d’une situation exceptionnelle, à l’instar de la demande à l’origine de l’arrêt VKI, point 44 supra, elle n’entend pas se prévaloir d’une telle situation, ce qui serait confirmé par le fait qu’elle aurait procédé à l’examen concret et individuel de tous les documents considérés comme étant pertinents. Sur cette même question, toutefois, la position de la Commission apparaît comme étant contradictoire. En effet, d’une part, elle affirme qu’elle n’entend pas se prévaloir de la charge de travail induite par la demande d’accès de la requérante, alors que, d’autre part, elle fait valoir qu’elle a cherché, en raison du fait que la demande d’accès était vaste et imprécise, à trouver un juste équilibre entre une telle demande et sa capacité d’y répondre, dans les limites du principe d’une bonne administration. Par ailleurs, elle a souligné à plusieurs reprises, dans ses écritures, qu’elle a examiné un très grand nombre de documents, parmi lesquels elle a sélectionné les 48 documents qui lui semblaient répondre à la demande.
91 Il y a donc lieu de considérer que, tout en n’invoquant pas l’exception de la charge de travail telle qu’elle résulte de l’arrêt VKI, point 44 supra, la Commission justifie le fait de ne pas avoir envisagé la divulgation de tous les documents pouvant entrer dans le champ d’application de la demande d’accès, et qui n’étaient pas identifiés dans cette même demande, en s’appuyant sur le respect du principe de bonne administration, ce qui l’aurait amenée à chercher le juste équilibre entre la demande d’accès en cause et sa capacité d’y répondre. Ainsi qu’elle l’a confirmé en répondant à une question écrite du Tribunal, la Commission considère qu’elle jouit d’une certaine marge d’appréciation lorsque le demandeur d’accès n’indique pas d’une façon précise les documents spécifiques qu’il souhaite obtenir.
92 Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, notamment au fait que le Tribunal a considéré comme étant exceptionnelle la possibilité de fonder un refus d’accès sur l’exception liée à la charge de travail de l’institution concernée, que, par ailleurs, la Commission n’invoque pas formellement en l’espèce une telle exception et que la décision attaquée ne contient aucun élément relatif au prétendu caractère déraisonnable de la première demande ou aux éventuelles difficultés découlant de son prétendu caractère vaste et imprécis, il y a lieu de conclure que la Commission n’a pas justifié son refus implicite de donner accès à certains documents relatifs au contexte de l’adoption de la directive 2001/18, qui a été constaté au point 83 ci‑dessus.
93 Le refus implicite d’accès ainsi constaté implique également, et par définition, une violation de l’obligation de motivation.
94 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 253 CE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et au juge communautaire d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences dudit article doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêts de la Cour du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, point 63, et du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, Rec. p. I‑1233, point 80 ; arrêts du Tribunal du 6 avril 2000, Kuijer/Conseil, T‑188/98, Rec. p. II‑1959, point 36 ; JT’s Corporation/Commission, point 67 supra, point 63, et du 17 mars 2005, Scippacercola/Commission, T‑187/03, Rec. p. II‑1029, point 66).
95 S’agissant d’une demande d’accès aux documents, lorsque l’institution en cause refuse un tel accès, elle doit démontrer dans chaque cas d’espèce, sur la base des informations dont elle dispose, que les documents auxquels l’accès est sollicité relèvent effectivement des exceptions énumérées dans le règlement n° 1049/2001 (arrêts du Tribunal du 26 avril 2005, Sison/Conseil, T‑110/03, T‑150/03 et T‑405/03, Rec. p. II‑1429, point 60, et du 17 mai 2006, Kallianos/Commission, T‑93/04, non encore publié au Recueil, point 90 ; voir, s’agissant du code de conduite de 1993, arrêts de la Cour du 11 janvier 2000, Pays‑Bas et van der Wal/Commission, C‑174/98 P et C‑189/98 P, Rec. p. I‑1, point 24, et du 6 mars 2003, Interporc/Commission, C‑41/00 P, Rec. p. I‑2125, point 56). Dans le cadre de cette jurisprudence, il appartient donc à l’institution ayant refusé l’accès à un document de fournir une motivation permettant de comprendre et de vérifier, d’une part, si le document demandé est effectivement concerné par le domaine visé par l’exception invoquée et, d’autre part, si le besoin de protection relatif à cette exception est réel (arrêt Sison/Conseil, précité, point 61).
96 En l’espèce, le refus implicite d’accès, tel que constaté au point 83 ci‑dessus, implique, par définition, un défaut absolu de motivation. Il s’ensuit que les considérations et affirmations qui ont été apportées à cet égard par la Commission devant le juge communautaire, même à les supposer correctes, ne sauraient porter remède à un tel défaut de motivation (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 24 octobre 1996, Allemagne e.a./Commission, C‑329/93, C‑62/95 et C‑63/95, Rec. p. I‑5151, point 48, et arrêt du Tribunal du 19 octobre 2005, Freistaat Thüringen/Commission, T‑318/00, Rec. p. II‑4179, point 127).
97 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la décision attaquée comporte un refus implicite d’accès à certains documents demandés par la requérante et que ce refus ne satisfait pas à l’obligation de motivation que l’article 253 CE impose aux institutions communautaires.
98 Il s’ensuit que la demande d’annulation de la décision attaquée en ce qui concerne ledit refus implicite d’accès doit être accueillie.
Sur le deuxième moyen, tiré du fait que, en refusant l’accès aux documents nos 6, 9, 16, 17, 29 et 46, la Commission aurait violé l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, et paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 1049/2001, commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait la divulgation de ces documents et violé l’article 253 CE en s’abstenant d’indiquer les motifs
99 Par son deuxième moyen, la requérante soutient que la décision attaquée est entachée d’illégalité en ce que la Commission lui refuse l’accès aux documents nos 6, 9, 16, 17, 29 et 46.
100 Le moyen s’articule, en substance, en cinq branches. Dans le cadre de la première branche, la requérante fait valoir le caractère contradictoire de la conclusion de la Commission selon laquelle une ou plusieurs exceptions s’appliquent aux documents non divulgués. Dans le cadre de la deuxième branche, la requérante soutient que la Commission a commis une erreur de droit, en invoquant l’exception tirée de la protection du processus décisionnel, prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 1049/2001, au sujet de documents qui ont été élaborés après l’adoption de la directive 2001/18. Dans le cadre de la troisième branche, la requérante fait valoir que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation et une erreur de droit en considérant que la divulgation des documents en cause porterait gravement atteinte au processus décisionnel. Dans le cadre de la quatrième branche, la requérante soutient que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait la divulgation des documents en cause et a violé l’obligation de motivation qui lui incombait. Dans le cadre de la cinquième branche, la requérante fait valoir que, en appliquant l’exception tirée de la protection de relations internationales, prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, la Commission a commis une erreur de droit et une erreur manifeste d’appréciation, lorsqu’elle a considéré que la divulgation des documents en question affaiblirait sa position sur les questions pendantes devant le groupe spécial institué dans le cadre de l’OMC.
101 Il convient d’examiner en premier lieu la deuxième branche de ce moyen.
Arguments des parties
102 La requérante précise, tout d’abord, qu’un tel grief ne s’applique pas aux documents nos 17 et 29, dans la mesure où elle présume qu’ils portent sur la procédure d’adoption du règlement (CE) no 1830/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 22 septembre 2003, concernant la traçabilité et l’étiquetage des OGM et la traçabilité des produits destinés à l’alimentation humaine ou animale produits à partir d’OGM, et modifiant la directive 2001/18 (JO L 268, p. 24), et non sur celle de la directive 2001/18. En effet, le document n° 17 serait présenté comme un mémorandum sur la traçabilité et l’étiquetage, daté du 24 avril 2001, ce qui laisserait supposer que son contenu porte sur la proposition de règlement concernant la traçabilité et l’étiquetage des OGM (JO C 304 E, p. 327), qui a été adoptée le 25 juillet 2001, et qui est devenue le règlement n° 1830/2003. De même, s’agissant du document n° 29, qui serait présenté dans la décision attaquée comme étant un mémorandum pour la réunion de la commission de l’environnement du Parlement du 11 septembre 2001, concernant l’étiquetage et la traçabilité des OGM, la requérante déduit du contenu des documents nos 26 et 28, auxquels elle a eu accès et qui ont été préparés pour cette même réunion, qu’il concerne également le contexte de l’adoption du règlement n° 1830/2003. La requérante précise que, si, toutefois, les documents nos 17 et 29 portaient sur la directive 2001/18, le grief en cause s’appliquerait également à eux.
103 En ce qui concerne les documents nos 6, 9 et 16, la requérante fait observer qu’ils sont datés respectivement des 26 janvier, 1er février et 20 avril 2001 et qu’ils sont tous présentés par la Commission comme étant des mémorandums pour la réunion du personnel sur la révision de la directive 90/220/CEE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à la dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement (JO L 117, p. 15), directive qui a été abrogée et remplacée par la directive 2001/18. Quant au document n° 46, daté du 7 décembre 2001, il serait présenté comme contenant des « arguments défensifs » pour une réunion entre Mme Margot Wallström, membre de la Commission, et le groupe socialiste du Parlement. La requérante présume, par conséquent, que le document n° 46 contient une liste de points à utiliser par Mme Wallström pour défendre la position de la Commission en réponse aux préoccupations ou aux critiques du groupe politique en question sur certains aspects de la directive 2001/18.
104 Ensuite, la requérante souligne que, à la date à laquelle les documents nos 16 et 46 ont été rédigés, la directive 2001/18 avait été déjà formellement adoptée, publiée au Journal officiel et était déjà entrée en vigueur. Il s’ensuivrait que le processus décisionnel sur lequel ils portaient était achevé et qu’il était donc à exclure qu’ils puissent contenir des « avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires ». De même, s’agissant des documents nos 6 et 9, la requérante fait observer que, à la date à laquelle ils ont été rédigés, le comité de conciliation, constitué conformément à l’article 251, paragraphe 4, CE, avait déjà adopté, le 14 décembre 2000, un projet commun. Il en découle, selon la requérante, que la Commission a fait une application erronée de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 1049/2001, en considérant que ladite exception s’appliquait aux documents nos 16 et 46, pour lesquels le processus décisionnel était effectivement déjà achevé, ainsi qu’aux documents nos 6 et 9, pour lesquels le processus décisionnel interne de la Commission était, en tout état de cause, déjà achevé.
105 En réponse à l’argument de la Commission selon lequel les documents en cause ne porteraient pas sur la directive 2001/18, mais sur l’adoption d’un paquet de mesures destinées à compléter cette directive et qu’ils contiendraient des avis internes relatifs à des décisions devant être adoptées selon la procédure de comitologie (décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission, JO L 184, p. 23), la requérante fait valoir que la description faite par la Commission de ces documents dans ses écritures est différente de celle donnée dans la décision attaquée. Si la description correcte était celle contenue dans le mémoire en défense, il s’ensuivrait que les documents nos 6, 9, 16 et 46 ne relèveraient manifestement pas de sa première demande. Toutefois, puisque la Commission aurait identifié ces documents comme étant pertinents, la requérante estime qu’elle doit pouvoir contester le refus d’accès les concernant, d’autant plus qu’ils pourraient relever, ainsi qu’elle l’a souligné lors de l’audience, de l’une des autres cinq demandes d’accès.
106 La Commission soutient qu’elle a correctement appliqué l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 1049/2001 aux documents nos 6, 9, 16 et 46, qui contiendraient, de même que les documents nos 17 et 29, des avis internes sur l’adoption d’un paquet de mesures destinées à compléter la directive 2001/18. Ces mesures, contrairement à la directive 2001/18, n’auraient pas encore été adoptées au moment de la rédaction des documents en cause, mais elles auraient déjà été adoptées lorsque l’accès à ces mêmes documents a été refusé. Il s’agirait donc de documents qui, tout en ayant été rédigés après l’adoption de la directive 2001/18, auraient été élaborés avant l’adoption des décisions de comitologie auxquelles ils se rapportent.
Appréciation du Tribunal
107 Premièrement, il convient de rappeler que le présent grief est tiré du fait que la Commission aurait commis une erreur de droit en invoquant l’exception concernant la protection du processus décisionnel au sujet de documents qui auraient été élaborés à une date postérieure à celle à laquelle le processus relatif à l’adoption de la directive 2001/18 était déjà terminé.
108 Deuxièmement, ainsi que la requérante l’a précisé en réponse à une question écrite du Tribunal et contrairement à ce qui pouvait résulter de la requête, ce grief n’est pas limité aux documents nos 6, 9, 16 et 46, mais concerne également les documents nos 17 et 29, la Commission ayant soutenu, dans le mémoire en défense, que ces deux documents n’entraient pas dans le champ d’application de l’une des autres demandes d’accès mais concernaient, de même que les autres documents susmentionnés, un paquet de mesures destinées à compléter la directive 2001/18.
109 Il y a lieu toutefois de constater que la Commission a reconnu lors de l’audience, à la suite d’une question posée par le Tribunal, que le document n° 29, auquel l’accès a été refusé, et le document n° 26, auquel la requérante a eu plein accès, constituaient en effet un seul et même document, ce dont il a été pris acte au procès-verbal d’audience. Il s’ensuit que le grief en cause doit être considéré comme étant sans objet en ce qui concerne le refus d’accès au document n° 29.
110 Troisièmement, il y a lieu de rappeler que, par ordonnance du 13 juillet 2007, conformément à l’article 65, sous b), à l’article 66, paragraphe 1, et à l’article 67, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement de procédure, le Tribunal a enjoint à la Commission de produire les documents visés par le présent moyen et que ladite institution a satisfait à cette injonction.
111 La production des documents nos 6, 9, 16, 17 et 46 a permis au Tribunal de vérifier qu’il ne s’agissait pas de documents préparatoires concernant l’adoption de la directive 2001/18, ainsi qu’il en aurait pu être déduit de leurs titres, tels que reportés par la Commission dans la liste annexée à la décision attaquée, mais qu’il s’agissait de documents dont certains étaient postérieurs à l’adoption de la directive 2001/18, qui avaient été rédigés par les services de la Commission, ainsi que cette dernière l’a soutenu dans ses écritures et lors de l’audience, en vue de l’adoption d’autres actes, notamment de décisions prises dans le cadre de la procédure de comitologie.
112 Il s’ensuit que les documents nos 6, 9, 16, 17 et 46 n’entrent pas dans le champ d’application de la première demande d’accès de la requérante, cette dernière étant limitée aux documents internes concernant le contexte de l’adoption de la directive 2001/18.
113 Dans ces conditions, il y a lieu de vérifier si la requérante a un intérêt à agir, à savoir si elle justifie d’un intérêt à voir annuler la décision attaquée en ce qui concerne le refus d’accès à des documents qui n’entrent pas dans le champ d’application de sa demande. À cet égard, la requérante fait valoir que, puisque la Commission a identifié les documents nos 6, 9, 16, 17 et 46 comme étant pertinents dans la décision attaquée, elle doit pouvoir contester le refus opposé par ladite institution à leur divulgation, sans qu’il soit nécessaire de savoir s’ils s’inscrivent dans le cadre de sa demande. Cette conclusion, ainsi qu’elle l’a souligné lors de l’audience, s’imposerait également pour une question d’économie de procédure, en raison du fait que les documents en cause pourraient être pertinents pour une des autres demandes.
114 À cet égard, il convient de rappeler qu’un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où la partie requérante a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué (arrêt du Tribunal du 20 septembre 2007, Salvat père & fils e.a./Commission, T‑136/05, non encore publié au Recueil, point 34). Un tel intérêt suppose que l’annulation de l’acte attaqué soit susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques (voir arrêts du Tribunal du 14 septembre 1995, Antillean Rice Mills e.a./Commission, T‑480/93 et T‑483/93, Rec. p. II‑2305, point 59, et la jurisprudence citée ; du 28 septembre 2004, MCI/Commission, T‑310/00, Rec. p. II‑3253, point 44, et ordonnance du Tribunal du 12 janvier 2007, SPM/Commission, T‑104/06, non publiée au Recueil, point 53) et que le recours puisse ainsi, par son résultat, procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, point 21 ; ordonnance du Tribunal du 30 avril 2007, EnBW Energie Baden-Württemberg/Commission, T‑387/04, non encore publiée au Recueil, point 96).
115 En l’espèce, compte tenu du fait que, d’une part, la décision attaquée se rapporte à la première demande d’accès (voir point 56 ci‑dessus) et, d’autre part, que les documents nos 6, 9, 16, 17 et 46, visés par le présent moyen, n’entrent pas dans le champ d’application de cette première demande, l’éventuelle annulation de la décision attaquée pour autant qu’elle refuse l’accès auxdits documents ne serait pas de nature à procurer un bénéfice à la requérante. En effet, au vu du champ d’application de la première demande d’accès, l’éventuelle annulation de la décision attaquée ne donnerait pas lieu à des mesures d’exécution visées par l’article 233 CE portant sur des documents ne relevant pas de ladite demande (voir, en ce sens, ordonnances du Tribunal du 13 juin 1997, TEAM et Kolprojekt/Commission, T‑13/96, Rec. p. II‑983, points 27 et 28, et du 17 octobre 2005, First Data e.a./Commission, T‑28/02, Rec. p. II‑4119, point 40).
116 Il résulte de tout ce qui précède que le deuxième moyen est dépourvu d’objet pour autant qu’il porte sur le refus d’accès au document n° 29 et qu’il est irrecevable, pour défaut d’intérêt à agir, pour autant qu’il porte sur le refus d’accès aux documents nos 6, 9, 16, 17 et 46, sans qu’il y ait lieu d’examiner, dans le cadre de la présente affaire, si ces derniers documents relèvent, le cas échéant, de l’une des autres demandes de la requérante.
Sur le troisième moyen, tiré du fait que, en refusant l’accès aux documents nos 27, 32, 33 et 34, la Commission a enfreint le principe général de proportionnalité, en n’envisageant pas un accès partiel aux documents conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001, et violé l’article 253 CE en s’abstenant d’indiquer les motifs
Arguments des parties
117 La requérante rappelle que, ainsi qu’il résulte du point 3.3 de la décision attaquée, la Commission a justifié le refus d’accès aux documents nos 27, 32 à 34 en faisant valoir qu’il s’agissait des mémorandums pour la préparation de réunions avec les fabricants de produits biotechnologiques et qu’ils contenaient des informations dont la divulgation affecterait les intérêts commerciaux des sociétés concernées. En outre, au point 3.4 de la décision attaquée, la Commission aurait précisé qu’aucun accès partiel ne pouvait être accordé à aucun de ces documents, leur contenu relevant en totalité d’une ou de plusieurs des exceptions au droit d’accès. Selon la requérante, une telle conclusion ne saurait être admise, étant donné que la Commission admet elle-même, au point 3.3 de la décision attaquée, que l’exception relative aux intérêts commerciaux ne s’applique qu’à une partie de ces documents. L’accès aurait donc dû être accordé aux parties de ces documents n’étant pas concernées par ladite exception, conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001.
118 En ce qui concerne le point 3.4 de la décision attaquée, la requérante souligne que les documents auxquels se rapporte l’expression « aucun de ces documents » ne peuvent être clairement identifiés. En effet, elle pourrait se rapporter aux quatre documents énumérés au point 3.3 de ladite décision ou à la totalité des 23 documents auxquels l’accès a été entièrement refusé, étant donné qu’une telle expression apparaît tout à la fin du point 3, intitulé « Documents auxquels l’accès est refusé ».
119 La requérante ajoute que l’un des objectifs de l’obligation de motiver les décisions individuelles, conformément à l’article 253 CE, consiste à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin de défendre leurs droits (arrêt du Tribunal du 19 mars 1998, van der Wal/Commission, T‑83/96, Rec. p. II‑545). En l’espèce, elle n’aurait pas été mise en mesure de protéger ses droits, ce qui l’aurait obligée à agir sans connaître la raison véritable du refus d’accès. La décision attaquée serait, en outre, intrinsèquement contradictoire, dans la mesure où, à son point 3.1, troisième alinéa, la Commission affirme que l’exception relative à la protection du processus décisionnel s’applique à tous les documents pour lesquels l’accès est refusé, alors qu’au point 3.4 de la même décision elle soutient que leur contenu relève en totalité d’une ou de plusieurs des exceptions susmentionnées au droit d’accès. Cela supposerait que la totalité du contenu de chacun des documents pouvait relever de l’article 4, paragraphe l, sous a), troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, dudit règlement ou de l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, de ce même règlement. La requérante en déduit que le point 3.1, troisième alinéa, de la décision attaquée et son point 3.4 s’excluent mutuellement, en ce sens que l’un d’eux doit être erroné.
120 La Commission conteste les arguments de la requérante et estime qu’elle n’a ni méconnu l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001 ni manqué à son obligation de motiver la décision attaquée.
Appréciation du Tribunal
121 Il ressort très clairement de la décision attaquée que son point 3 vise tous les « [d]ocuments auxquels un accès est refusé ». Tous ces documents, ainsi que la Commission le précise au point 3.1 de ladite décision, sont couverts par l’exception tirée de la protection du processus décisionnel, prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 1049/2001, et indirectement par celle tirée de la protection de relations internationales, prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n° 1049/2001. Au même point 3.1, in fine, la Commission souligne que « le préjudice causé au processus décisionnel affaiblirait également [sa position] sur les questions pendantes devant le groupe spécial de l’OMC, compromettant ainsi ses relations avec ses partenaires commerciaux » et que « [p]ar conséquent, la divulgation de ces documents affecterait indirectement les relations internationales de la Commission, qui sont protégées dans le cadre de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 ».
122 Par ses affirmations contenues au point 3.1 de la décision attaquée, la Commission explique donc clairement que l’exception sur laquelle le refus d’accès est fondé est celle tirée de la protection du processus décisionnel. Le préjudice causé aux relations internationales n’est qu’une conséquence indirecte de celui porté au processus décisionnel, ce qui implique qu’une telle exception, telle qu’évoquée au point 3.1 in fine de la décision attaquée au regard des 23 documents auxquels l’accès a été refusé, ne constitue pas une justification autonome du refus d’accès. En effet, il s’agit d’une justification purement secondaire, ainsi qu’il résulte également du fait que la Commission elle-même n’y attache aucune conséquence juridique, puisqu’elle ne l’invoque pas pour soutenir qu’aucun intérêt public supérieur ne pourrait justifier la divulgation des documents en question.
123 Dès lors qu’elle a motivé son refus également par d’autres exceptions, la Commission a pris soin d’identifier les documents concernés. Au point 3.2 de la décision attaquée sont identifiés certains des documents visés au point 3.1, à savoir les documents nos 36, 41, 45 et 47, qui ont été rédigés spécifiquement pour la préparation de réunions du membre de la Commission avec les partenaires commerciaux de l’Union, et qui, pour les motifs expliqués, sont également couverts, selon la Commission, par l’exception tirée de la protection des relations internationales, prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n° 1049/2001. De même, au point 3.3 de la décision attaquée, sont spécifiquement identifiés les documents nos 27, 32, 33 et 34, au regard desquels la Commission affirme qu’ils contiennent des informations dont la divulgation affecterait les intérêts commerciaux des sociétés concernées et que, par conséquent, les parties de ces documents contenant ces informations relèvent de l’exception tirée de la protection des intérêts commerciaux, prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001.
124 Il résulte de ce qui précède que, s’agissant des 23 documents pour lesquels l’accès a été refusé, la Commission a estimé qu’ils étaient tous couverts par l’exception tirée de la protection du processus décisionnel et que certains d’entre eux, à savoir ceux identifiés aux points 3.2 et 3.3 de la décision attaquée, entraient également dans le champ d’application de l’exception tirée de la protection des relations internationales ou de celle tirée de la protection des intérêts commerciaux. L’affirmation contenue au point 3.4 de la décision attaquée, selon laquelle aucun accès partiel ne peut être accordé à aucun de ces documents du fait que l’intégralité de leur contenu entre dans le champ d’application d’une ou de plusieurs des exceptions au droit d’accès, ne peut donc qu’être comprise en ce sens que, outre l’exception tirée de la protection du processus décisionnel, certains des documents visés au point 3.1 de la décision attaquée, à savoir ceux identifiés aux points 3.2 et 3.3 de ladite décision, sont en tout ou en partie également couverts respectivement par l’exception tirée de la protection des relations internationales et par celle tirée de la protection des intérêts commerciaux.
125 S’agissant des documents nos 27, 32, 33 et 34, s’il est donc vrai, ainsi que le fait valoir la requérante, que l’exception tirée de la protection des intérêts commerciaux couvre seulement une partie de ces documents, à savoir celle concernant les informations dont la divulgation affecterait les intérêts commerciaux des entreprises concernées, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit de documents qui, selon la Commission, sont couverts par l’exception tirée de la protection du processus décisionnel. Il s’ensuit que la prétendue violation du principe de proportionnalité est dénuée de fondement, compte tenu du fait que les parties de ces documents non couvertes par l’exception tirée de la protection des intérêts commerciaux sont couvertes, ainsi qu’il ressort du point 3.1 de la décision attaquée, par l’exception tirée de la protection du processus décisionnel.
126 Enfin, aucune contradiction ne peut être décelée entre le point 3.1 et le point 3.4, compte tenu du fait qu’un même document peut entrer dans le champ d’application d’une ou de plusieurs exceptions. En effet, s’agissant du code de conduite de 1993, le Tribunal a jugé que la Commission était en droit d’invoquer conjointement plus d’une exception pour refuser de donner accès aux documents qu’elle détient, aucune disposition de ce code ne le lui interdisant (arrêt du Tribunal du 5 mars 1997, WWF UK/Commission, T‑105/95, Rec. p. II‑313, point 61). Une telle conclusion s’applique également en ce qui concerne le règlement n° 1049/2001, étant donné qu’il ne contient pas non plus une interdiction d’utiliser plusieurs exceptions. Par ailleurs, le Tribunal a déjà implicitement confirmé, dans un arrêt concernant ledit règlement, la possibilité pour l’institution concernée de fonder le refus d’accès sur plus d’une exception (arrêt du Tribunal du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, Rec. p. II‑2023, points 102 et 103).
127 Il résulte de tout ce qui précède que la demande d’annulation de la décision attaquée en ce qui concerne le refus d’accès total aux documents nos 27, 32, 33 et 34 doit être rejetée.
Sur la demande de production de documents
Arguments des parties
128 La requérante invite le Tribunal à ordonner à la Commission par voie de mesures d’instruction, conformément à l’article 65, sous b), et à l’article 66, paragraphe 1, du règlement de procédure, de produire les documents en cause afin qu’il puisse examiner leur contenu et déterminer ainsi si et dans quelle mesure ils sont couverts par les exceptions invoquées par la Commission.
129 La Commission n’a pas pris position sur la demande de la requérante.
Appréciation du Tribunal
130 Ainsi qu’il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent, le Tribunal a pu utilement statuer sur le recours sur la base des conclusions, moyens et arguments développés en cours d’instance et au vu des documents produits par la Commission à la suite de l’ordonnance du Tribunal du 13 juillet 2007.
131 Il y a donc lieu de rejeter la demande de la requérante tendant à ce qu’il soit ordonné à la Commission de fournir d’autres documents que ceux d’ores et déjà produits à la demande du Tribunal (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 19 septembre 2001, E/Commission, T-152/00, RecFP p. I‑A‑179 et II‑813, points 86 et 87, et du 6 juillet 2004, Huygens/Commission, T‑281/01, RecFP p. I‑A‑203 et II‑903, points 145 et 146).
Sur les dépens
132 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. Toutefois, selon le paragraphe 3 du même article, le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, ou pour des motifs exceptionnels. En outre, l’article 87, paragraphe 6, dudit règlement prévoit que, en cas de non-lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens.
133 Ainsi qu’il a été constaté au point 63 ci‑dessus, le recours est devenu sans objet pour autant qu’il visait à l’annulation de la décision attaquée en ce qu’elle aurait comporté un refus implicite d’accès aux documents préparatoires concernant la directive 2001/18 émanant de la DG « Commerce ». Or, la disparition partielle de l’objet du recours est résultée de l’adoption, le 6 juin 2005, de la deuxième décision confirmative, la Commission n’ayant pas indiqué, dans la décision attaquée, que cette dernière ne concernait pas les documents préparatoires concernant la directive 2001/18 émanant de la DG « Commerce ». En outre, l’irrecevabilité du recours en ce qui concerne la demande d’annulation du refus d’accès relatif à des documents rédigés après l’adoption de la directive 2001/18 est due à une erreur de la Commission, cette dernière ayant inclus dans le champ d’application de la demande, des documents qui n’étaient pas des documents préparatoires concernant l’adoption de ladite directive.
134 Le comportement de la Commission a ainsi amené la requérante à exposer des frais inutiles.
135 Dans ces conditions et eu égard au fait que chacune des parties a succombé partiellement en ses conclusions, il y a lieu de décider que la Commission supporte ses propres dépens et la moitié de ceux exposés par la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) Il n’y a plus lieu de statuer sur la légalité de la décision de la Commission, du 19 novembre 2004, refusant partiellement à Mme Rhiannon Williams l’accès à certains documents concernant les travaux préparatoires de la législation relative aux organismes génétiquement modifiés, en ce qu’elle comporterait un refus implicite d’accès aux documents préparatoires, émanant de la direction générale (DG) « Commerce », de la Commission concernant l’adoption de la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil.
2) La décision de la Commission du 19 novembre 2004 est annulée en ce qu’elle a implicitement refusé l’accès à des documents préparatoires concernant l’adoption de la directive 2001/18 autres que ceux émanant de la DG « Commerce ».
3) Le recours est rejeté pour le surplus.
4) La Commission supportera ses propres dépens et la moitié de ceux exposés par Mme Williams.
Vilaras | Martins Ribeiro | Jürimäe |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 septembre 2008.
Table des matières
Cadre juridique
Antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
Sur le premier moyen, tiré du fait que, en s’abstenant d’identifier et de donner accès à des documents visés dans la demande, la Commission aurait violé l’article 8 du règlement n° 1049/2001 et n’aurait pas motivé sa décision conformément à l’article 253 CE
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
– Sur l’objet du litige
– Sur la violation de l’article 8 du règlement n° 1049/2001 et de l’article 253 CE
Sur le deuxième moyen, tiré du fait que, en refusant l’accès aux documents nos 6, 9, 16, 17, 29 et 46, la Commission aurait violé l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, et paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 1049/2001, commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait la divulgation de ces documents et violé l’article 253 CE en s’abstenant d’indiquer les motifs
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le troisième moyen, tiré du fait que, en refusant l’accès aux documents nos 27, 32, 33 et 34, la Commission a enfreint le principe général de proportionnalité, en n’envisageant pas un accès partiel aux documents conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001, et violé l’article 253 CE en s’abstenant d’indiquer les motifs
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur la demande de production de documents
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur les dépens