Gevoegde zaken T‑246/08 en T‑332/08
Melli Bank plc
tegen
Raad van de Europese Unie
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Islamitische Republiek Iran ter voorkoming van nucleaire proliferatie – Bevriezing van tegoeden – Beroep tot nietigverklaring – Rechterlijke toetsing – Evenredigheid – Gelijke behandeling – Motiveringsplicht – Exceptie van onwettigheid – Artikel 7, lid 2, sub d, van verordening (EG) nr. 423/2007”
Samenvatting van het arrest
1. Europese Gemeenschappen – Rechterlijk toezicht op rechtmatigheid van handelingen van instellingen – Verordening betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran
2. Europese Unie – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran
(Verordening nr. 423/2007 van de Raad, art. 7, lid 2, sub d)
3. Europese Unie – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran
(Verordening nr. 423/2007 van de Raad, art. 7, lid 2, sub a, b en d)
4. Europese Unie – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran
(Verordening nr. 423/2007 van de Raad, art. 7, lid 2, sub d)
5. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang
(Art. 253 EG; verordening nr. 423/2007 van de Raad, art. 7, lid 2, en 15, lid 3)
1. Wat de intensiteit van de rechterlijke toetsing betreft, moeten in verordening nr. 423/2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran twee typen factoren worden onderscheiden. Enerzijds immers bevatten de artikelen van deze verordening de algemene regels voor de wijze waarop uitvoering moet worden gegeven aan de daarin neergelegde beperkende maatregelen. Anderzijds vormt bijlage V bij deze verordening, die de entiteiten noemt waartegen ingevolge artikel 7, lid 2, van de verordening bevriezingsmaatregelen worden genomen, een complex van handelingen waarmee de genoemde algemene regels worden toegepast op specifieke entiteiten.
Wat het eerste type factoren betreft, beschikt de Raad over een ruime beoordelingsbevoegdheid ten aanzien van de factoren waarmee rekening moet worden gehouden bij de vaststelling van economische en financiële sanctiemaatregelen op basis van de artikelen 60 EG en 301 EG, conform een uit hoofde van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid ingenomen gemeenschappelijk standpunt. Daar de gemeenschapsrechter in het bijzonder zijn beoordeling van de bewijzen, feiten en omstandigheden die de vaststelling van dergelijke maatregelen rechtvaardigen, niet in de plaats kan stellen van die van de Raad, moet de door het Gerecht uitgevoerde toetsing zich beperken tot het nagaan of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid. Deze beperkte toetsing geldt in het bijzonder voor de beoordeling van de opportuniteitsoverwegingen waarop dergelijke maatregelen zijn gebaseerd.
Aangaande de toetsing van de rechtmatigheid van het besluit tot plaatsing van een entiteit op de lijst van bijlage V bij verordening nr. 423/2007 op grond van artikel 7, lid 2, van die verordening, is het de taak van het Gerecht om met name na te gaan, aan de hand van de middelen tot nietigverklaring die door de betrokken entiteit zijn aangevoerd of die ambtshalve zijn opgeworpen, of het voorliggende geval overeenkomt met een van de vier gevallen van artikel 7, lid 2, sub a tot en met d, van deze verordening. Dit betekent dat het rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van het betrokken besluit zich uitstrekt tot de beoordeling van de ter rechtvaardiging van dat besluit aangevoerde feiten en omstandigheden, alsook van de bewijselementen en informatie waarop die beoordeling is gebaseerd. Het Gerecht moet zich er tevens van vergewissen dat de rechten van de verdediging in acht zijn genomen en dat aan de verplichting tot motivering dienaangaande is voldaan, alsmede in voorkomend geval dat de dwingende overwegingen die de Raad bij wijze van uitzondering heeft aangevoerd om daarvan af te wijken, gegrond zijn.
(cf. punten 44‑46)
2. Artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran verplicht de Raad, de tegoeden te bevriezen van een entiteit die eigendom is of onder zeggenschap staat van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 1, sub a of b, van deze verordening, waarbij de Raad van geval tot geval moet beoordelen of de betrokken entiteiten de hoedanigheid bezitten van „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteit”.
Enerzijds is de toepassing van de bevriezingsmaatregel op in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteiten verplicht, en heeft de Raad dienaangaande geen beoordelingsbevoegdheid.
Anderzijds zal de Raad, daar hij de hoedanigheid van „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteit” moet beoordelen, rekening moeten houden met alle relevante feiten en omstandigheden van het voorliggende geval, zoals de mate van operationele onafhankelijkheid van de betrokken entiteit of het eventuele effect van het op haar door een overheidsinstantie uitgeoefende toezicht. Daarentegen zijn de aard van de activiteiten van de betrokken entiteit en het eventueel ontbreken van verband tussen deze activiteiten en nucleaire proliferatie, in deze context geen relevante criteria.
(cf. punten 63, 67, 69)
3. Op grond van het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, geldt als voorwaarde voor de rechtmatigheid van maatregelen waarbij economische activiteiten worden verboden, dat zij geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.
Verordening nr. 423/2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran heeft tot doel, nucleaire proliferatie en de financiering daarvan te voorkomen en aldus druk uit te oefenen op de Islamitische Republiek Iran om een einde te maken aan deze activiteiten. Dit doel past in het algemener kader van de inspanningen verbonden met de handhaving van de internationale vrede en veiligheid, en is dus legitiem. De bevriezing van tegoeden van entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a of b, van deze verordening houdt verband met dit doel. Wanneer de tegoeden van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie, worden bevroren, bestaat er immers een niet te verwaarlozen risico dat die entiteit de entiteiten waarvan zij eigenaar is of die onder haar zeggenschap staan onder druk zet teneinde het effect van de jegens haar genomen maatregelen te omzeilen, door hun ertoe aan te zetten direct of indirect hun middelen over te dragen, of transacties te verrichten waartoe zij zelf door de bevriezing van haar tegoeden niet in staat is. Daarom moet worden geoordeeld dat de bevriezing van de tegoeden van entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie, noodzakelijk en geschikt is om de effectiviteit van de tegen laatstgenoemde genomen maatregelen te verzekeren en te garanderen dat die maatregelen niet worden omzeild.
Het belang van de doeleinden van een regeling als verordening nr. 423/2007 is zodanig dat het zelfs aanzienlijke negatieve gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigt. Al worden de vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen en het eigendomsrecht van een op het grondgebied van de Gemeenschap gevestigde bank door de bevriezing van haar tegoeden in belangrijke mate beperkt, het veroorzaakte ongerief is ten opzichte van de beoogde doeleinden niet onevenredig.
(cf. punten 100, 102‑103, 111‑112)
4. De inhoud van het begrip entiteit die „eigendom” is van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid 2, sub a of b, van verordening nr. 423/2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran, lijkt op het eerste gezicht duidelijk, aangezien het aanknoopt bij een deelneming van de moederentiteit in het kapitaal van de dochteronderneming. Bij de analyse van dit begrip mag echter niet uitsluitend worden uitgegaan van de semantische inhoud, maar moet ook rekening worden gehouden met het tussen artikel 7, lid 2, sub d, van deze verordening en het doel van die verordening bestaande verband. Bijgevolg moet worden onderzocht of een filiaal, doordat het eigendom is van de moederentiteit, met een niet te verwaarlozen mate van waarschijnlijkheid ertoe kan worden gebracht, het effect van de tegen zijn moedermaatschappij genomen maatregelen te omzeilen.
Beoordeeld moet worden of het filiaal, doordat de moederentiteit een beslissende invloed uitoefent, ertoe kan worden gebracht, de instructies van deze laatste te volgen in plaats van zelfstandig zijn gedragslijn te bepalen. Om het gedrag van de in eigendom zijnde entiteit merkbaar te kunnen beïnvloeden, moet de door de moederentiteit uitgeoefende druk hoofdzakelijk gericht zijn op de directeuren en/of de werknemers van deze laatste. De omstandigheid dat een entiteit volledig eigendom is van een andere, betekent over het algemeen dat de tweede het recht heeft, de directeuren van de eerste te benoemen en dus effectieve zeggenschap kan uitoefenen over de samenstelling van de leiding van deze laatste, en uiteindelijk over haar gehele personeel. Het valt echter niet uit te sluiten dat in uitzonderlijke omstandigheden de toepassing van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 op een entiteit die, zelfs volledig, eigendom is van de moedermaatschappij, niet terecht is, vanwege de aanwezigheid van factoren die tegenwicht bieden aan de invloed van de laatste op de eerste.
(cf. punten 120‑123)
5. De verplichting om een bezwarende handeling te motiveren, zoals neergelegd in artikel 253 EG en in het bijzonder in artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran, heeft enerzijds tot doel, de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of de handeling gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de geldigheid voor de gemeenschapsrechter kan worden betwist, en anderzijds de gemeenschapsrechter in staat te stellen de wettigheid van die handeling te toetsen. De aldus voorgeschreven motiveringsplicht vormt een fundamenteel beginsel van het gemeenschapsrecht, waarvan slechts om dwingende redenen kan worden afgeweken. In beginsel moet de motivering de betrokkene dus tegelijk met de hem bezwarende handeling worden meegedeeld en kan het ontbreken van motivering niet worden geregulariseerd doordat de betrokkene tijdens de procedure voor de gemeenschapsrechter kennis krijgt van de redenen van het besluit. Overigens is de naleving van de motiveringsplicht des te belangrijker in het geval van een aanvankelijk besluit tot bevriezing van tegoeden van een entiteit, omdat zij de enige waarborg vormt die het de betrokkene mogelijk maakt met vrucht gebruik te maken van de te zijner beschikking staande rechtsmiddelen om de rechtmatigheid van dat besluit te betwisten, aangezien hij niet het recht heeft om vóór de vaststelling van dat besluit te worden gehoord.
Tenzij dwingende overwegingen in verband met de veiligheid van de Gemeenschap of haar lidstaten of met het onderhouden van hun internationale betrekkingen daaraan in de weg staan, is de Raad derhalve op grond van artikel 15, lid 3, van genoemde verordening verplicht, de specifieke en concrete redenen bij het vaststellen van een besluit tot bevriezing van tegoeden als het bestreden besluit, ter kennis van de betrokken entiteit te brengen. Hij moet dus de feitelijke en juridische gronden vermelden waarvan de rechtmatigheid van de maatregel afhangt, en de overwegingen die hem tot het nemen van het besluit hebben gebracht. Voor zover mogelijk moet deze motivering tegelijk met het nemen van de maatregel worden meegedeeld, en anders zo spoedig mogelijk daarna.
De motivering moet evenwel beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en van de context waarin zij is vastgesteld. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. In het bijzonder is een bezwarende handeling voldoende gemotiveerd, wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat deze de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen.
(cf. punten 143‑145)