DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
25. april 2024 (*)
»Traktatbrud – artikel 258 TEUF – beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten – direktiv (EU) 2019/1937 – ingen gennemførelse eller meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger – artikel 260, stk. 3, TEUF – påstand om betaling af et fast beløb og en daglig tvangsbøde – kriterier for fastsættelse af sanktionens størrelse – automatisk anvendelse af en koefficient for grovhed – fastlæggelse af medlemsstatens betalingsevne – demografisk kriterium«
I sag C-147/23,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF og artikel 260, stk. 3, TEUF, anlagt den 10. marts 2023,
Europa-Kommissionen ved J. Baquero Cruz og M. Owsiany-Hornung, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Republikken Polen ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Arabadjiev, og dommerne T. von Danwitz, P.G. Xuereb, A. Kumin og I. Ziemele (refererende dommer),
generaladvokat: N. Emiliou
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 14. marts 2024,
afsagt følgende
Dom
1 Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Republikken Polen ikke har efterkommet sine forpligtelser i henhold til artikel 26, stk. 1 og 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1937 af 23. oktober 2019 om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten (EUT 2019, L 305, s. 17), idet den ikke har vedtaget alle de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette direktiv, og idet Republikken Polen ikke har meddelt Kommissionen disse love og bestemmelser.
– Republikken Polen tilpligtes at betale et fast beløb svarende til det højeste af følgende to beløb:
– et dagligt fast beløb på 13 700 EUR, multipliceret med antallet af dage mellem dagen for udløbet af den i direktiv 2019/1937 fastsatte gennemførelsesfrist og den dag, hvor tilsidesættelsen bringes til ophør, eller, i tilfælde af manglende ophør, indtil dagen for afsigelsen af dommen i denne sag
– et fast minimumsbeløb på 3 836 000 EUR.
– Såfremt den i første led nævnte tilsidesættelse fortsat består på dagen for afsigelsen af dommen i denne sag, tilpligtes Republikken Polen at betale en tvangsbøde på 53 430 EUR pr. dag fra dagen for afsigelsen af denne dom og indtil Republikken Polen har efterkommet sine forpligtelser i henhold til direktiv 2019/1937.
– Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retsforskrifter
Direktiv 2019/1937
2 Følgende fremgår af første betragtning til direktiv 2019/1937:
»[...] De potentielle whistleblowere afskrækkes […] ofte fra at give udtryk for deres mistanke eller bekymringer af frygt for repressalier. I den forbindelse anerkendes betydningen af at sikre en afbalanceret og effektiv beskyttelse af whistleblowere i stigende grad på både EU-plan og internationalt plan.«
3 Dette direktivs artikel 1 har følgende ordlyd:
»Formålet med dette direktiv er at styrke håndhævelsen af EU-retten og Unionens politikker inden for specifikke områder ved at fastsætte fælles minimumsstandarder, der sikrer et højt beskyttelsesniveau for personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten.«
4 Artikel 26 i direktiv 2019/1937 fastsætter:
»1. Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 17. december 2021.
[...]
3. De i stk. 1 og 2 omhandlede love og bestemmelser skal ved vedtagelsen indeholde en henvisning til dette direktiv eller skal ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning. Medlemsstaterne fastsætter de nærmere regler for henvisningen. De meddeler straks Kommissionen teksten til disse love og bestemmelser.«
Meddelelsen af 2023
5 Kommissionens meddelelse 2023/C 2/01 med overskriften »Økonomiske sanktioner som led i traktatbrudsprocedurer« (EUT 2023, C 2, s. 1, herefter »2023-meddelelsen«) regulerer i punkt 3 og 4 henholdsvis »tvangsbøder« og »det faste beløb«.
6 Meddelelsens punkt 3 fastsætter følgende i andet afsnit:
»Den daglige tvangsbøde beregnes således:
– multiplikation af en grundsats med en koefficient, der afspejler tilsidesættelsens grovhed og en koefficient, der afspejler dens varighed
– multiplikation af det opnåede resultat med et beløb, der er fastsat for hver medlemsstat (n-faktoren), der afspejler den pågældende medlemsstats betalingsevne.«
7 Denne meddelelse punkt 3.2 vedrørende anvendelsen af den koefficient, der afspejler tilsidesættelsens grovhed ved beregningen af en daglig tvangsbøde, har følgende ordlyd:
»En tilsidesættelse vedrørende en medlemsstats manglende opfyldelse af en dom eller manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv, der er vedtaget efter en lovgivningsprocedure, anses altid for at være grov. For at tilpasse sanktionens størrelse til sagens konkrete omstændigheder fastsætter Kommissionen koefficienten for tilsidesættelsens grovhed på grundlag af to parametre: betydningen af de EU-regler, der er tilsidesat eller ikke gennemført, og konsekvenserne af denne tilsidesættelse for generelle og individuelle interesser.
På baggrund af nedenstående betragtninger bestemmes tilsidesættelsens grovhed ved en af Kommissionen fastsat koefficient på mellem mindst 1 og højst 20.«
8 Samme meddelelses punkt 3.2.2 fastsætter:
»For søgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF anvender Kommissionen konsekvent en koefficient for tilsidesættelsens grovhed på 10 i tilfælde, hvor en medlemsstat overhovedet ikke meddeler nogen gennemførelsesforanstaltninger. I en Union, der er baseret på respekt for retsstatsprincippet, skal alle lovgivningsdirektiver betragtes som lige vigtige og skal gennemføres fuldt ud af medlemsstaterne inden for de frister, EU-lovgiver har fastsat.
I tilfælde af delvis manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger skal betydningen af den manglende gennemførelse tages i betragtning ved fastsættelsen af koefficienten for tilsidesættelsens grovhed, som i så tilfælde er lavere end 10. Desuden kan der tages hensyn til tilsidesættelsens virkninger for generelle og individuelle interesser [...]«
9 Punkt 3.3 i 2023-meddelelsen med overskriften »Anvendelse af koefficienten for tilsidesættelsens varighed« er affattet således:
»[...]
Varighedskoefficienten udtrykkes som en multiplikator på mellem 1 og 3. Den beregnes med 0,10 om måneden fra datoen for den første doms afsigelse eller fra dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse af det pågældende direktiv.
[...]«
10 2023-meddelelsens punkt 3.4 med overskriften »Medlemsstatens betalingsevne« fastsætter:
»[...]
Det sanktionsniveau, der kræves for, at bøden får en afskrækkende virkning, vil variere afhængigt af medlemsstaternes betalingsevne. Denne afskrækkende virkning afspejles i n-faktoren. Det defineres som et vægtet geometrisk gennemsnit af den pågældende medlemsstats bruttonationalprodukt (BNP) […] sammenlignet med gennemsnittet af medlemsstaternes BNP, med en vægt på to, og af befolkningen i den pågældende medlemsstat set i forhold til gennemsnittet af medlemsstaternes befolkninger, med en vægt på én. Dette repræsenterer den pågældende medlemsstats betalingsevne set i forhold til de øvrige medlemsstaters betalingsevne:
[...]
Kommissionen har besluttet at revidere sin metode til beregning af n-faktoren, som nu hovedsagelig er baseret på medlemsstaternes BNP og sekundært på deres befolkning som et demografisk kriterium, der gør det muligt at opretholde en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstater. Hvis der tages hensyn til medlemsstaternes befolkning i en tredjedel af beregningen af n-faktoren, mindskes variationen i medlemsstaternes n-faktorer i rimelig grad sammenlignet med en beregning, der udelukkende er baseret på medlemsstaternes BNP. Den tilføjer også et element af stabilitet i beregningen af n-faktoren, da befolkningens størrelse sandsynligvis ikke vil variere betydeligt på årsbasis. I modsætning hertil kan en medlemsstats BNP opleve større årlige udsving, navnlig i perioder med økonomisk krise. Da medlemsstatens BNP stadig tegner sig for to tredjedele af beregningen, er det samtidig den vigtigste faktor ved vurderingen af dens betalingsevne.
[...]«
11 I 2023-meddelelsens punkt 4.2. præciseres, hvordan det faste beløb skal beregnes:
»Det faste beløb beregnes på en måde, der stort set svarer til metoden til beregning af tvangsbøden, dvs.:
– multiplikation af en grundsats med en koefficient, der afspejler tilsidesættelsens grovhed[…]
– multiplikation af resultatet med n-faktoren[…]
– multiplikation af resultatet med det antal dage, tilsidesættelsen varer ved [...]
[...]«
12 I samme meddelelses punkt 4.2.1 fastsættes følgende:
»For at beregne det faste beløb skal det daglige beløb ganges med det antal dage, tilsidesættelsen varer ved. Sidstnævnte defineres således:
[...]
– for så vidt angår søgsmål anlagt i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF er dette antallet af dage mellem dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse i det relevante direktiv og den dato, hvor traktatbruddet bringes til ophør, eller i tilfælde af, at det ikke er bragt til ophør, datoen for afsigelsen af dommen i henhold til artikel 260 TEUF.
[...]«
13 2023-meddelelsens punkt 4.2.2 har følgende ordlyd:
»Ved beregningen af det faste beløb anvender Kommissionen den samme koefficient for tilsidesættelsens grovhed og den samme faste n-faktor som ved beregningen af tvangsbøden [...]
Grundsatsen for det faste beløb er lavere end for tvangsbøder. [...]
Grundsatsen for det faste beløb er angivet i punkt 2 i bilaget I.
[...]«
14 Bilag I til denne meddelelse med overskriften »Oplysninger, der anvendes til at fastsætte de finansielle sanktioner, der foreslås Domstolen«, fastsætter i punkt 1, at grundsatsen for den tvangsbøde, der er omhandlet i afsnit 3 i denne meddelelse, fastsættes til 3 000 EUR pr. dag, i punkt 2, at grundsatsen for det faste beløb, der er omhandlet i afsnit 4.2.2 i denne meddelelse, fastsættes til 1 000 EUR pr. dag, svarende til en tredjedel af grundsatsen for tvangsbøder, og i punkt 3, at »n«-faktoren for Republikken Polen er 1,37. I dette bilags punkt 5 er det præciseret, at minimumsbeløbet for Republikken Polen er fastsat til 3 836 000 EUR.
Den administrative procedure
15 Den 27. januar 2022 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Republikken Polen, hvori den foreholdt denne medlemsstat, at den ikke havde meddelt Kommissionen de foranstaltninger, der var vedtaget med henblik på at gennemføre direktiv 2019/1937. I sit svar af 23. marts 2022 anførte Republikken Polen blot, at disse foranstaltninger var ved at blive vedtaget på nationalt plan.
16 Den 15. juli 2022 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Republikken Polen, hvori den opfordrede denne medlemsstat til at efterkomme sine forpligtelser i henhold til direktiv 2019/1937 inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af nævnte udtalelse.
17 I sit svar af 15. september 2022 fremhævede Republikken Polen, at der var behov for høringer på ministerielt plan om spørgsmål knyttet til direktiv 2019/1937, således forstået, at det parlamentariske arbejde var anslået til at være afsluttet ved udgangen af 2022, og at de love og administrative bestemmelser, der gjorde det muligt at efterkomme direktiv 2019/1937, ville blive offentliggjort i Polens officielle tidende i januar 2023. Ved e-mail af 11. januar 2023 præciserede denne medlemsstat, at den pågældende offentliggørelse ville finde sted i løbet af august 2023.
18 Det er på denne baggrund, at Kommissionen den 15. februar 2023 har besluttet at anlægge denne sag.
Traktatbruddet i henhold til artikel 258 TEUF
Parternes argumentation
19 Kommissionen har anført, at medlemsstaterne i henhold til artikel 288, stk. 3, TEUF har pligt til at vedtage de bestemmelser, der er nødvendige for at sikre gennemførelsen af direktiverne i deres nationale retsorden inden for de i disse direktiver fastsatte frister, og straks at underrette Kommissionen om disse bestemmelser.
20 Kommissionen har præciseret, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger tilsidesættelse af disse forpligtelser, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, som Kommissionen havde sendt den pågældende medlemsstat.
21 I den foreliggende sag har Republikken Polen imidlertid ikke vedtaget sådanne bestemmelser eller underrettet Kommissionen om deres vedtagelse inden udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022.
22 Republikken Polen har erkendt det omhandlede traktatbrud og begrundet forsinkelsen med gennemførelsen af direktiv 2019/1937 i sin nationale retsorden med nødvendigheden af at forlænge lovgivningsarbejdet og har i denne forbindelse henvist til det pågældende direktivs brede anvendelsesområde. Vedtagelsen af de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette direktiv, ville kræve, at Familie- og Socialministeriet foretog brede offentlige høringer. Lovforslaget om gennemførelse af direktiv 2019/1937 er desuden blevet ændret adskillige gange i forbindelse med de interministerielle høringer.
23 Dernæst blev proceduren for udarbejdelse af loven til gennemførelse af direktiv 2019/1937 forsinket som følge af de vanskeligheder, som covid-19-pandemien medførte, og som forstyrrede tilrettelæggelsen af lovgivningsarbejdet.
24 Endelig har krigen i Ukraine og den heraf følgende tilstrømning af flygtninge i vidt omgang krævet, at familie- og socialministeriet, der har ansvaret for udarbejdelsen af den nævnte lov, har skullet mobilisere yderligere ressourcer.
25 I sin replik har Kommissionen for det første henvist til, at EU-lovgiver var af den opfattelse, at en frist på to år var tilstrækkelig til, at medlemsstaterne kunne opfylde deres forpligtelser med hensyn til gennemførelsen af direktiv 2019/1937. De vanskeligheder, som Republikken Polen har henvist til, vedrører imidlertid bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden, der i henhold til fast retspraksis ikke kan begrunde en forsinket gennemførelse af det nævnte direktiv.
26 For det andet er de særlige omstændigheder, der er forbundet med covid-19-pandemien og krigen i Ukraine, kun relevante med henblik på at begrunde en sådan forsinkelse, hvis den pågældende EU-retsakt giver mulighed for fravigelser eller undtagelser under sådanne omstændigheder, eller at kriterierne for en force majeure-situation er opfyldt, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag. Desuden kan medlemsstaterne kun påberåbe sig force majeure i det tidsrum, der er nødvendigt for at overvinde de hindringer, der følger af den pågældende situation, og dette tidsrum kan ikke vare i to år. Den foreliggende sag er anlagt mere end tretten måneder efter udløbet af den toårige gennemførelsesfrist, der er fastsat i direktiv 2019/1937. Endelig begyndte Den Russiske Føderations anden invasion af Ukraine den 24. februar 2022, dvs. efter udløbet af denne frist.
Domstolens bemærkninger
27 I henhold til artikel 26, stk. 1, i direktiv 2019/1937 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest den 17. december 2021. I henhold til dette direktivs artikel 26, stk. 3, skulle medlemsstaterne straks meddele Kommissionen teksten til disse love og bestemmelser.
28 Det følger af Domstolens faste praksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i den berørte medlemsstat, som de var ved udløbet af fristen i Kommissionens begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (dom af 25.2.2021, Kommissionen mod Spanien (Direktivet om personoplysninger – det strafferetlige område), C-658/19, EU:C:2021:138, præmis 15, og af 29.2.2024, Kommissionen mod Irland (Audiovisuelle medietjenester), C-679/22, EU:C:2024:178, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis)
29 I det foreliggende tilfælde blev der i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022 givet Republikken Polen en frist på to måneder til at efterkomme sine forpligtelser i henhold til denne udtalelse.
30 Som det fremgår af Republikken Polens svarskrift og duplik i den foreliggende sag, havde medlemsstaten ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022, ikke vedtaget de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme direktiv 2019/1937, og havde derfor heller ikke meddelt Kommissionen disse bestemmelser ved udløbet af denne frist.
31 Som anført i denne doms præmis 22-24 er der imidlertid ifølge Republikken Polen flere omstændigheder, der begrunder den manglende overholdelse af fristen for gennemførelse af dette direktiv.
32 For det første har denne medlemsstat gjort en forlængelse af lovgivningsarbejdet gældende med henvisning til det nævnte direktivs brede anvendelsesområde.
33 I denne henseende bemærkes, at en medlemsstat i henhold til Domstolens faste praksis ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at forpligtelser, der følger af EU-retten – såsom manglende gennemførelse af et direktiv inden for den fastsatte frist – ikke overholdes (dom af 25.2.2021, Kommissionen mod Spanien (Direktivet om personoplysninger – det strafferetlige område), C-658/19, EU:C:2021:138, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).
34 I henhold til artikel 26, stk. 1, i direktiv 2019/1937 fandt EU-lovgiver desuden, at en gennemførelsesfrist på to år var tilstrækkelig til, at medlemsstaterne kunne opfylde deres forpligtelser.
35 For det andet har Republikken Polen gjort gældende, at proceduren til gennemførelse af dette direktiv blev forsinket som følge af de vanskeligheder, som covid-19-pandemien afstedkom, og den tilstrømning af flygtninge, som angrebene mod Ukraine forårsagede.
36 Det skal for det første bemærkes, at såfremt det må lægges til grund, at Republikken Polen er af den opfattelse, at de organisatoriske vanskeligheder i forbindelse med covid-19-pandemien og tilstrømningen af flygtninge som følge af angrebene mod Ukraine udgør et tilfælde af force majeure, der forhindrede gennemførelsen af direktiv 2019/1937 inden for den fastsatte frist, må det indledningsvis konstateres, at denne medlemsstat for første gang har henvist til disse begivenheder i svarskriftet som begrundelse for forsinkelsen med gennemførelsen af nævnte direktiv. Det skal dernæst bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at selv om begrebet »force majeure« ikke forudsætter absolut umulighed, kræver det dog, at den manglende indtræden af den pågældende begivenhed skyldes usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder, som den, der påberåber sig force majeure, ikke har nogen indflydelse på, og hvis følger den pågældende ikke kunne have undgået trods størst mulig agtpågivenhed, og at en force majeure-situation kun kan påberåbes i den periode, der er nødvendig for at afhjælpe disse vanskeligheder (dom af 8.6.2023, Kommissionen mod Slovakiet (Ret til at opsige en aftale uden betaling af et gebyr), C-540/21, EU:C:2023:450, præmis 81). Selv om en sundhedskrise af et omfang som covid-19-pandemien og tilstrømningen af flygtninge som følge af aggressionen mod Ukraine er usædvanlige og uforudsigelige begivenheder, som Republikken Polen ikke har nogen indflydelse på, forholder det sig ikke desto mindre således, at det tilkom denne medlemsstat at handle med den fornødne omhu ved i god tid at underrette Kommissionen om de vanskeligheder, der var opstået, i det mindste inden udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022. Endelig er det ubestridt, at Republikken Polen endnu ikke havde gennemført direktiv 2019/1937 ved afslutningen af den skriftlige del af proceduren til gennemførelse af dette direktiv, dvs. næsten et år efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022 og mere end halvandet år efter udløbet af den frist, der er fastsat i det pågældende direktivs artikel 26, stk. 1.
37 Under disse omstændigheder kan det omhandlede traktatbrud hverken begrundes med, at der opstod en pandemi i løbet af 2020, eller med de vanskeligheder, som denne medlemsstat stødte på som følge af angrebet mod Ukraine, hvilken begivenhed, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 45 og 48 i forslaget til afgørelse, kun kan have haft en indirekte indvirkning på proceduren for gennemførelse af det omhandlede direktiv.
38 Republikken Polen kan derfor ikke med føje påberåbe sig disse omstændigheder som begrundelse for den manglende gennemførelse af direktiv 2019/1937 inden for den fastsatte frist. Det skal følgelig fastslås, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 26, stk. 1 og 3, i direktiv 2019/1937, idet denne medlemsstat ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022, ikke havde vedtaget de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme dette direktiv, og dermed heller ikke havde meddelt Kommissionen disse love og bestemmelser.
De økonomiske sanktioner i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF
Parternes argumentation
39 Da Kommissionen er af den opfattelse, at det traktatbrud, der foreholdes Republikken Polen, fortsat bestod på det tidspunkt, hvor Kommissionen anlagde nærværende sag ved Domstolen, har den på grundlag af artikel 260, stk. 3, TEUF nedlagt påstand om, at denne medlemsstat pålægges at betale såvel et fast beløb som en daglig tvangsbøde.
40 Ved fastsættelsen af størrelsen af disse økonomiske sanktioner har Kommissionen støttet sig på de generelle principper, der er omhandlet i 2023-meddelelsens punkt 2, og på den beregningsmetode, der er beskrevet i samme meddelelses punkt 3 og 4. Denne institution har navnlig anført, at fastsættelsen af de nævnte sanktioner skal baseres på de grundlæggende kriterier, nemlig overtrædelsens grovhed, dens varighed og nødvendigheden af at sikre sanktionens afskrækkende virkning med henblik på at undgå gentagelser.
41 Hvad for det første angår tilsidesættelsens grovhed har Kommissionen anført, at den koefficient, der finder anvendelse i henhold til 2023-meddelelsen, bestemmes til at være mellem mindst 1 og højst 20. Kommissionen har præciseret, at i henhold til denne meddelelses punkt 3.2.2 anvender den konsekvent en koefficient for tilsidesættelsens grovhed på 10 i tilfælde, hvor en medlemsstat overhovedet ikke meddeler nogen gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv, idet enhver manglende gennemførelse af et direktiv og meddelelsen af sådanne foranstaltninger skal anses for lige grove, uafhængigt af karakteren af det pågældende direktivs bestemmelser. En sådan automatik gør det muligt at sikre medlemsstaternes lighed over for traktaterne som krævet i artikel 4, stk. 2, TEU.
42 Hvad for det andet angår tilsidesættelsens varighed har Kommissionen anført, at koefficienten for overtrædelsens varighed i henhold til 2023-meddelelsens punkt 3.3 er udtryk for en multiplikator på mellem 1 og 3, og at den beregnes med 0,10 om måneden fra dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse af det pågældende direktiv og indtil Kommissionen beslutter at indbringe sagen for Domstolen. Da varigheden af denne periode i det foreliggende tilfælde er 13 måneder, er den koefficient for varighed, der skal lægges til grund, 1,3.
43 Hvad for det tredje angår kriteriet om nødvendigheden af at sikre, at den økonomiske sanktion i sig selv forebygger tilsidesættelser under hensyn til den pågældende medlemsstats betalingsevne, er dette udtrykt ved den faktor »n«, der er fastsat for hver medlemsstat i punkt 3 i bilag I til 2023-meddelelsen. Beregningen er baseret på forholdet mellem den pågældende medlemsstats BNP og det gennemsnitlige nationale BNP i EU, multipliceret med forholdet mellem den pågældende stats befolkning og den gennemsnitlige nationale befolkning i EU. Det første forhold vægtes med to tredjedele, mens det andet vægtes med en tredjedel. Hvad Republikken Polen angår betyder dette en »n«-faktor på 1,37. Ifølge Kommissionen gør en hensyntagen til den berørte medlemsstats befolkning som et sekundært kriterium ved fastsættelsen af denne faktor det muligt at opretholde en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstater og sikre en vis stabilitet i denne koefficient i overensstemmelse med Domstolens praksis. Eftersom de data, som Kommissionen har anvendt, ajourføres hvert år, vil der desuden blive taget behørigt hensyn til udsvingene i den pågældende medlemsstats BNP.
44 Hvad for det første angår beregningen af det faste beløb har Kommissionen foreslået, at der i henhold til 2023-meddelelsens punkt 4.2 fastsættes en koefficient for tilsidesættelsens grovhed på 10 og anvendes en »n«-faktor på 1,37. Resultatet af disse to elementer skal ganges med det faste beløb, der er fastsat i punkt 2 i bilag I til denne meddelelse, dvs. 1 000 EUR, hvilket svarer til 13 700 EUR, der i overensstemmelse med punkt 4.2.1 i meddelelsen skal ganges med antallet af dage, tilsidesættelsen har varet. Kommissionen har anført, at der skal pålægges betaling af et fast beløb på betingelse af, at dette beløb overstiger 3 836 000 EUR, der er det faste minimumsbeløb, som er fastsat for Republikken Polen i punkt 5 i bilag I til 2023-meddelelsen.
45 Hvad for det andet angår fastsættelsen af tvangsbødens størrelse har Kommissionen foreslået at multiplicere den tvangsbøde, der i punkt 1 i bilag I til 2023-meddelelsen er fastsat til 3 000 EUR pr. dag, med koefficienten for overtrædelsens grovhed på 10 og med koefficienten for overtrædelsens varighed på 1,3 tillige med »n«-faktoren på 1,37, hvilket svarer til en tvangsbøde på 53 430 EUR pr. dag.
46 Endelig har Kommissionen foreslået, at det fastslås, at den dato, hvor betalingsforpligtelsen indtræder, er datoen for afsigelsen af den kommende dom i den foreliggende sag.
47 Republikken Polen er af den opfattelse, at størrelsen af den tvangsbøde og det faste beløb, som Kommissionen har foreslået, er for vidtgående og uforholdsmæssige.
48 For det første har denne medlemsstat anført, at den konsekvente anvendelse af en koefficient for grovhed på 10 i tilfælde, hvor en medlemsstat overhovedet ikke meddeler nogen gennemførelsesforanstaltninger, er til hinder for enhver hensyntagen til særlige omstændigheder, der er særegne for lovgivningsprocessen og for udviklingen af den nationale lovgivning. I det foreliggende tilfælde svarer forskellige bestemmelser i direktiv 2019/1937 til gældende regler i national lovgivning, der, selv om de ikke som sådan er blevet meddelt Kommissionen, bør tages i betragtning ved fastsættelsen af koefficienten for tilsidesættelsens grovhed. Indledningsvis bemærkes, at den polske arbejdslov indeholder en bestemmelse, der gennemfører artikel 19 i direktiv 2019/1937. Dernæst fastsætter den polske forvaltningsproceslov, at der skal etableres indberetningskanaler for overtrædelser af lovgivningen, og at personer, der indberetter disse overtrædelser, beskyttes. Endelig kræver den polske banklov, at bankerne indfører interne forvaltnings- og kontrolsystemer, der gør det muligt at indberette overtrædelser af lovgivningen og sikrer beskyttelse af personer, der indberetter sådanne overtrædelser.
49 Den automatiske fastsættelse af en koefficient, der afspejler tilsidesættelsens grovhed, gør det imidlertid ikke muligt at tage hensyn til disse elementer i den nationale lovgivning eller til de konkrete følger af det fastslåede traktatbrud for private og offentlige interesser.
50 Republikken Polen har endvidere anført, at den har samarbejdet med Kommissionen under hele den administrative procedure, hvilket ifølge dens opfattelse bør føre til en nedsættelse af koefficienten for grovhed.
51 Medtagelsen af et demografisk kriterium i metoden til beregning af »n«-faktoren vil for det andet have til følge, at den økonomiske sanktion ikke afspejler den berørte medlemsstats faktiske økonomiske kapacitet, hvilket er i strid med Domstolens praksis. Republikken Polen har hvad angår denne medlemsstats særlige tilfælde fremhævet, at anvendelsen af et sådant demografisk kriterium vil føre til en ubegrundet forværring af »n«-faktoren.
52 Republikken Polen er under alle omstændigheder af den opfattelse, at størrelsen af de økonomiske sanktioner, som Kommissionen har krævet, bør revideres som følge af et kraftigt fald i den økonomiske vækst og en høj inflation i denne medlemsstat i løbet af 2023.
53 Hvad angår grovhedsfaktoren har Kommissionen i replikken for det første gjort gældende, at såfremt Domstolen måtte beslutte at lægge vægt på betydningen af de EU-retlige bestemmelser, således som Republikken Polen i det væsentlige har gjort gældende, vil konsekvensen heraf være, at denne faktor skal forhøjes, eftersom direktiv 2019/1937 har en særlig betydning for såvel den almene interesse som for borgernes interesser. Dernæst er de nationale bestemmelser, som denne medlemsstat har påberåbt sig, ikke relevante i forbindelse med fastlæggelsen af den nævnte grovhedsfaktor, eftersom de ikke er blevet meddelt Kommissionen som foranstaltninger til gennemførelse af det pågældende direktiv. Endelig spiller det loyale samarbejde, som denne medlemsstat har påberåbt sig, ingen rolle i tilfælde af en fuldstændig manglende meddelelse af foranstaltninger til gennemførelse af et direktiv, og under alle omstændigheder kan et loyalt samarbejde med Kommissionen ikke udgøre en formildende omstændighed, da der er tale om en forpligtelse i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU.
54 Republikken Polen har i sin duplik gjort gældende, at Kommissionen i forbindelse med fastsættelsen af koefficienten for grovhed ikke kan se bort fra den gældende nationale lovgivning alene med den begrundelse, at den ikke er blevet meddelt Kommissionen. Desuden er der med lovforslaget om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten, taget yderligere skridt i lovgivningsprocessen.
Domstolens bemærkninger
Om anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF
55 Artikel 260, stk. 3, første afsnit, TEUF fastsætter, at når Kommissionen indbringer en sag for Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF, fordi den finder, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure, kan den, når den finder det hensigtsmæssigt, angive størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den under omstændighederne finder det passende, at denne medlemsstat betaler. Hvis Domstolen i overensstemmelse med denne artikel 260, stk. 3, andet afsnit, TEUF fastslår en overtrædelse, kan den pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb, og betalingspligten får virkning på den dato, som Domstolen fastsætter i sin dom.
56 Eftersom det, således som det fremgår af denne doms præmis 38, er godtgjort, at Republikken Polen ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022, hverken havde vedtaget eller dermed meddelt Kommissionen de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre bestemmelserne i direktiv 2019/1937 i national ret, er det således fastslåede traktatbrud omfattet af anvendelsesområdet for artikel 260, stk. 3, TEUF.
57 Det bemærkes desuden, at formålet med indførelsen af den mekanisme, der er indeholdt i artikel 260, stk. 3, TEUF, ikke blot er at tilskynde medlemsstaterne til hurtigst muligt at bringe et traktatbrud til ophør, når dette, såfremt en sådan foranstaltning ikke træffes, ville have tendens til at vare ved, men også at lette og fremskynde proceduren for pålæggelse af økonomiske sanktioner vedrørende tilsidesættelser af forpligtelsen til at give meddelelse om en national gennemførelsesforanstaltning til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure (dom af 2.2.2024, Kommissionen mod Irland (Audiovisuelle medietjenester, C-679/22, EU:C:2024:178, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).
58 Med henblik på at nå dette mål fastsætter artikel 260, stk. 3, TEUF, at der pålægges to typer økonomiske sanktioner, nemlig et fast beløb og en daglig tvangsbøde.
59 Mens anvendelsen af en daglig tvangsbøde må anses for særligt egnet til at tilskynde medlemsstaten til hurtigst muligt at bringe et traktatbrud til ophør, hviler et påbud om betaling af et fast beløb i højere grad på en vurdering af de konsekvenser, som den pågældende medlemsstats manglende opfyldelse af sine forpligtelser har på private og offentlige interesser, navnlig når traktatbruddet har varet ved i en lang periode (dom af 29.2.2024, Kommissionen mod Irland (Audiovisuelle medietjenester), C-679/22, EU:C:2024:178, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis).
60 Kommissionen har i denne forbindelse begrundet arten og størrelsen af de ønskede økonomiske sanktioner under henvisning til de retningslinjer, som den har vedtaget, såsom de retningslinjer, der er indeholdt i Kommissionens meddelelser, der, selv om de ikke er bindende for Domstolen, bidrager til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i Kommissionens handlinger (jf. i denne retning dom af 13.1.2021, Kommissionen mod Slovenien (MiFID II), C-628/18, EU:C:2021:1, præmis 50).
61 I det foreliggende tilfælde har Kommissionen støttet sig på 2023-meddelelsen som begrundelse for at pålægge Republikken Polen at betale en daglig tvangsbøde og et fast beløb samt for fastsættelsen af størrelsen heraf.
Om hensigtsmæssigheden af at pålægge økonomiske sanktioner som foreslået af Kommissionen
62 Det følger af fast retspraksis, at det hvad angår muligheden for at pålægge en økonomisk sanktion tilkommer Domstolen i den enkelte sag og på grundlag af de konkrete omstændigheder, der er forelagt den, samt ud fra den grad af pression og prævention, den finder fornøden, at fastsætte egnede økonomiske sanktioner, navnlig for at forebygge gentagelse af tilsvarende tilsidesættelser af EU-retten (dom af 13.1.2021, Kommissionen mod Slovenien (MiFID II), C-628/18, EU:C:2021:1, præmis 71, og af 29.2.2024, Kommissionen mod Irland (Audiovisuelle medietjenester), C-679/22, EU:C:2024:178, præmis 72).
63 Hvad for det første angår pålæggelsen af et fast beløb skal det fastslås, at til trods for den omstændighed, at Republikken Polen har samarbejdet med Kommissionens tjenestegrene under den administrative procedure, og at den har holdt disse tjenestegrene underrettet om de vanskeligheder, som denne medlemsstat er stødt på i sine forsøg på at sikre gennemførelsen af direktiv 2019/1937 i national ret, udgør samtlige de retlige og faktiske omstændigheder i forbindelse med det fastslåede traktatbrud, nemlig den fuldstændige mangel på meddelelse af de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre dette direktiv ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022, og på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder, et tegn på, at den effektive imødegåelse af en fremtidig gentagelse af tilsvarende overtrædelser af EU-retten efter sin natur kræver, at der må vedtages en afskrækkende foranstaltning, såsom pålæggelse af pligt til betaling af et fast beløb (jf. analogt dom af 25.2.2021, Kommissionen mod Spanien (Direktivet om personoplysninger – det strafferetlige område), C-658/19, EU:C:2021:138, præmis 70, og af 29.2.2024, Kommissionen mod Irland (Audiovisuelle medietjenester), C-679/22, EU:C:2024:178, præmis 73).
64 Hvad for det andet angår pålæggelsen af en tvangsbøde er en sådan sanktion i princippet kun begrundet, for så vidt som det traktatbrud, som denne tvangsbøde tilsigter at sanktionere, har varet ved indtil Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder, som skal anses for at finde sted på tidspunktet for afslutningen af proceduren (dom af 29.2.2024, Kommissionen mod Irland (Audiovisuelle medietjenester), C-679/22, EU:C:2024:178, præmis 89). Det skal præciseres, at i et tilfælde som det foreliggende, hvor der ikke er afholdt noget retsmøde, er den dato, der skal tages i betragtning i denne forbindelse, datoen for afslutningen af den skriftlige forhandling.
65 I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at Republikken Polen på tidspunktet for afslutningen af den skriftlige forhandling for Domstolen, dvs. den 9. august 2023, hverken havde vedtaget eller følgelig meddelt de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre direktiv 2019/1937 i national ret. Det må følgelig fastslås, at denne medlemsstat har fortsat sit traktatbrud indtil Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder.
66 Det er derfor Domstolens opfattelse, at pålæggelsen af en tvangsbøde, som Kommissionen har nedlagt påstand om, udgør et passende økonomisk middel med henblik på at sikre, at Republikken Polen hurtigst muligt bringer det fastslåede traktatbrud til ophør og overholder de forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktiv 2019/1937. Eftersom det derimod ikke kan udelukkes, at gennemførelsen af det nævnte direktiv på tidspunktet for afsigelsen af dom i denne sag er fuldstændig afsluttet, skal denne tvangsbøde kun pålægges, for så vidt som traktatbruddet fortsat består på tidspunktet for afsigelsen af denne dom (jf. analogt dom af 25.2.2021 Kommissionen mod Spanien (Direktivet om personoplysninger – det strafferetlige område), C-658/19, EU:C:2021:138, præmis 61, og af 29.2.2024, Kommissionen mod Irland (Audiovisuelle medietjenester), C-679/22, EU:C:2024:178, præmis 91).
Om størrelsen af de økonomiske sanktioner
– Metoden til fastsættelse af de økonomiske sanktioners størrelse
67 I henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF er det kun Domstolen, der har kompetence til at pålægge en medlemsstat en økonomisk sanktion. Inden for rammerne af en procedure iværksat på grundlag af denne bestemmelse råder Domstolen imidlertid kun over en afgrænset skønsbeføjelse, for så vidt som Domstolen, når den fastslår en overtrædelse, er bundet af Kommissionens forslag med hensyn til arten af den økonomiske sanktion, som den kan pålægge, og med hensyn til det maksimale sanktionsbeløb, som den kan træffe afgørelse om (dom af 13.1.2021, Kommissionen mod Slovenien (MiFID II), C-628/18, EU:C:2021:1, præmis 49 og 51).
68 Under udøvelse af dens skønsbeføjelse på området, som er afgrænset af Kommissionens forslag, tilkommer det Domstolen, således som der er redegjort for i denne doms præmis 62, at fastsætte størrelsen af det faste beløb, som en medlemsstat kan pålægges at betale i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF, således at det dels er tilpasset efter omstændighederne, dels er afpasset i forhold til den begåede overtrædelse. Til de i denne henseende relevante omstændigheder hører bl.a. det fastslåede traktatbruds grovhed og den periode, hvori traktatbruddet bestod, samt den pågældende medlemsstats betalingsevne (dom af 13.1.2021, Kommissionen mod Slovenien (MiFID II), C-628/18, EU:C:2021:1, præmis 74, og af 29.2.2024, Kommissionen mod Irland (Audiovisuelle medietjenester), C-679/22, EU:C:2024:178, præmis 74 og 93).
69 Når dette er sagt, skal det ligeledes bemærkes, at inden for rammerne af denne skønsbeføjelse er retningslinjer som dem, der er indeholdt i Kommissionens meddelelser, og som udgør vejledende bestemmelser, der indeholder matematiske variabler, ikke bindende for Domstolen, men bidrager til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i Kommissionens egne handlinger, når denne institution fremsætter forslag for Domstolen (jf. i denne retning dom af 11.12.2012, Kommissionen mod Spanien, C-610/10, EU:C:2012:781, præmis 116, og af 20.1.2022, Kommissionen mod Grækenland (Tilbagesøgning af statsstøtte – ferronikkel), C-51/20, EU:C:2022:36, præmis 95 og 110).
70 Hvad for det første angår grovheden af det fastslåede traktatbrud fremgår det af punkt 3.2 i 2023-meddelelsen, at en manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv, der er vedtaget efter en lovgivningsprocedure, altid anses for at være grov. Det pågældende traktatbrud begrunder derfor en automatisk anvendelse af en koefficient for grovhed på 10.
71 Republikken Polen har bestridt størrelsen af denne koefficient og den automatiske anvendelse heraf under de i det konstaterede traktatbruds omstændigheder.
72 Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at forpligtelsen til at vedtage foranstaltninger for at sikre en fuldstændig gennemførelse af et direktiv og forpligtelsen til at meddele Kommissionen disse foranstaltninger udgør væsentlige forpligtelser for medlemsstaterne med henblik på at sikre EU-rettens fulde virkning, og en tilsidesættelse af disse forpligtelser skal derfor anses for at have en klart grov karakter (jf. i denne retning dom af 29.2.2024, Kommissionen mod Irland (Audiovisuelle medietjenester), C-679/22, EU:C:2024:178, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
73 I det foreliggende tilfælde skal det fremhæves, at direktiv 2019/1937 udgør et vigtigt EU-retligt instrument, for så vidt som det i henhold til dets artikel 1, sammenholdt med første betragtning hertil, fastsætter fælles minimumsstandarder, der sikrer et højt beskyttelsesniveau for personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten inden for områder, hvor sådanne overtrædelser i særlig grad kan skade offentlighedens interesse. Ved at indføre en ordning til beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten, bidrager dette direktiv nemlig til at forebygge skader på offentlighedens interesser inden for visse særligt følsomme områder, såsom offentlige udbud, forebyggelse af hvidvask af penge, finansiering af terrorisme, miljøbeskyttelse eller Unionens finansielle interesser. Bestemmelserne i det nævnte direktiv fastsætter således en forpligtelse for både enheder i den offentlige og den private sektor til at indføre interne indberetningskanaler, procedurer for modtagelse af indberetninger og opfølgningen herpå, samtidig med at rettighederne for personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten, sikres, og de betingelser, hvorunder de kan nyde godt af den således fastsatte beskyttelse, sikres.
74 Den manglende gennemførelse af bestemmelserne i direktiv 2019/1937 er dermed nødvendigvis til skade for overholdelsen af EU-retten og for dens ensartede og effektive anvendelse, eftersom tilsidesættelser af EU-retten sandsynligvis ikke vil blive indberettet, hvis personer, der har kendskab til sådanne tilsidesættelser, ikke nyder beskyttelse mod mulige repressalier.
75 Når dette er sagt, skal størrelsen af de økonomiske sanktioner, som en medlemsstat pålægges i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, tilpasses efter omstændighederne og afpasses i forhold til den begåede overtrædelse, således som det er anført i denne doms præmis 68.
76 En automatisk anvendelse af samme koefficient for grovhed i alle tilfælde af manglende fuldstændig gennemførelse af et direktiv og dermed manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til dette direktiv er således nødvendigvis til hinder for en tilpasning af størrelsen af de økonomiske sanktioner til de omstændigheder, der kendetegner overtrædelsen, og for pålæggelsen af forholdsmæssige sanktioner.
77 Som generaladvokaten har påpeget i punkt 84-89 i sit forslag til afgørelse, kan Kommissionen, når den antager, at en tilsidesættelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv skal anses for at være lige grov, uanset hvilket direktiv der er tale om, ikke tilpasse de økonomiske sanktioner til konsekvenserne af den manglende opfyldelse af denne forpligtelse for private og offentlige interesser, således som det er fastsat i punkt 3.2.2 i 2023-meddelelsen.
78 I denne henseende kan Kommissionen ikke påberåbe sig princippet om medlemsstaternes lighed over for traktaterne, således som fastsat i artikel 4, stk. 2, TEU, med henblik på at begrunde en automatisk anvendelse af en enkelt koefficient for grovhed i tilfælde af manglende fuldstændig gennemførelse af et direktiv og følgelig manglende meddelelse af de foranstaltninger, der er nødvendige for dets gennemførelse. Det er nemlig åbenbart, at de konsekvenser, som den manglende opfyldelse af de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne, har for de berørte private og offentlige interesser, kan variere ikke blot fra medlemsstat til medlemsstat, men også alt efter det ikke-gennemførte direktivs normative indhold. Ifølge Domstolens faste praksis kræver dette princip bl.a., at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (dom af 19.12.2018, Kommissionen mod Østrig, C-51/18, EU:C:2018:1035, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
79 Følgelig kan Kommissionen ikke frigøre sig fra sin forpligtelse til i hver enkelt medlemsstat og for hvert enkelt tilfælde at vurdere konsekvenserne af den konstaterede overtrædelse for private og offentlige interesser ved at begrænse sig til en automatisk anvendelse af en koefficient for grovhed i forbindelse med fastsættelsen af økonomiske sanktioner under hensyntagen til eventuelle formildende eller skærpende omstændigheder. Navnlig skal en tilsidesættelse af forpligtelsen til at vedtage de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre direktiv 2019/1937, i det foreliggende tilfælde anses for særlig grov, eftersom bestemmelserne i dette direktiv bidrager til at sikre en ensartet og effektiv anvendelse af EU-retten, for så vidt som de har til formål at beskytte personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten på de områder, der er omfattet af direktivet, således som det er fremhævet i nærværende doms præmis 73.
80 For det andet skal det i forbindelse med vurderingen af tilsidesættelsens varighed bemærkes, at hvad angår starten på den periode, der skal tages i betragtning med henblik på at fastsætte størrelsen af det faste beløb, er det tidspunkt, som skal lægges til grund ved vurderingen af varigheden af det pågældende traktatbrud, ikke udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, men det tidspunkt, hvor den i det pågældende direktiv fastsatte frist for gennemførelse udløb (dom af 29.2.2024, Kommissionen mod Irland (Audiovisuelle medietjenester), C-679/22, EU:C:2024:178, præmis 81 og den deri nævnte retspraksis).
81 Hvad for det tredje angår den pågældende medlemsstats betalingsevne fremgår det af retspraksis, at der, uden at dette berører Kommissionens mulighed for at foreslå økonomiske sanktioner, der er baseret på flere kriterier, navnlig med henblik på at gøre det muligt at opretholde en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstater, skal tages hensyn til denne stats BNP som den væsentligste faktor med henblik på vurderingen af dens betalingsevne og med henblik på at pålægge tilstrækkeligt afskrækkende og forholdsmæssige sanktioner, således at en fremtidig gentagelse af tilsvarende tilsidesættelser af EU-retten imødegås på effektiv vis (dom af 20.1.2022, Kommissionen mod Grækenland (Tilbagesøgning af statsstøtte – ferronikkel), C-51/20, EU:C:2022:36, præmis 111, 116 og 130, og af 28.9.2023, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Afgiftsmærkning af gasolier), C-692/20, EU:C:2023:707, præmis 115).
82 I denne henseende har Domstolen gentagne gange fastslået, at der skal tages hensyn til den seneste udvikling i medlemsstatens BNP, som den så ud på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder (dom af 20.1.2022, Kommissionen mod Grækenland (Tilbagesøgning af statsstøtte – ferronikkel), C-51/20, EU:C:2022:36, præmis 107 og den deri nævnte retspraksis).
83 I det foreliggende tilfælde er »n«-faktoren, der repræsenterer den pågældende medlemsstats betalingsevne i forhold til de øvrige medlemsstaters betalingsevne, og som anvendes af Kommissionen i henhold til 2023-meddelelsens punkt 3.4. og 4.2, defineret som et vægtet geometrisk gennemsnit af den pågældende medlemsstats BNP, der udgør to tredjedele af beregningen af »n«-faktoren, og af den pågældende medlemsstats befolkning i forhold til medlemsstaternes gennemsnitlige befolkning, som udgør en tredjedel af beregningen af »n«-faktoren, som fastsat i den ligning, der er omhandlet i denne doms præmis 10. Kommissionen begrunder denne metode til beregning af »n«-faktoren med såvel målet om at opretholde en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstaters »n«-faktor, sammenlignet med en beregning, der udelukkende er baseret på medlemsstaternes BNP, som med målet om at tilføje et element af stabilitet i beregningen af »n«-faktoren, da befolkningens størrelse sandsynligvis ikke vil variere betydeligt på årsbasis.
84 Selv om det for det første er korrekt, at den metode til beregning af »n«-faktoren, der følger af 2023-meddelelsen, hovedsageligt tager hensyn til den berørte medlemsstats BNP, skal det ikke desto mindre fastslås, at denne metode hviler på en formodning om, at der er en sammenhæng mellem størrelsen af en medlemsstats befolkning og dens betalingsevne, hvilket ikke nødvendigvis er tilfældet. Følgelig medfører en hensyntagen til et demografisk kriterium, således som det følger af den nævnte metode, at »n«-faktoren frakobles den pågældende medlemsstats reelle betalingsevne, hvilket kan bevirke, at der fastsættes en »n«-faktor, der ikke nødvendigvis svarer til den reelle betalingsevne, således som generaladvokaten har anført i punkt 119-121 i forslaget til afgørelse.
85 For det andet bemærkes, at selv om en hensyntagen til et demografisk kriterium ved fastsættelsen af »n«-faktoren med henblik på fastlæggelsen af den berørte medlemsstats betalingsevne gør det muligt at tage hensyn til forskelle mellem medlemsstaternes »n«-faktorer, kan dette formål ikke begrunde, at denne medlemsstats betalingsevne fastsættes på grundlag af kriterier, der ikke afspejler denne kapacitet.
86 Fastlæggelsen af den berørte medlemsstats betalingsevne kan derfor ikke i metoden til beregning af »n«-faktoren omfatte en hensyntagen til et demografisk kriterium i henhold til den fremgangsmåde, der er fastsat i 2023-meddelelsens punkt 3.4 og 4.2.
– Det faste beløb
87 I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 68, tilkommer det med henblik på beregningen af det faste beløb, som en medlemsstat kan pålægges at betale i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF, Domstolen under udøvelse af sin skønsbeføjelse at fastsætte størrelsen heraf således, at det dels er tilpasset efter omstændighederne, dels er afpasset i forhold til den begåede overtrædelse. Til de i denne henseende relevante omstændigheder hører bl.a. det fastslåede traktatbruds grovhed og den periode, hvori traktatbruddet bestod, samt den pågældende medlemsstats betalingsevne (dom af 29.2.2024, Kommissionen mod Irland (Audiovisuelle medietjenester), C-679/22, EU:C:2024:178, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis).
88 Hvad for det første angår den begåede overtrædelses grovhed kan denne ikke fastsættes ved automatisk anvendelse af en koefficient for grovhed, således som det er præciseret i denne doms præmis 79.
89 Det bemærkes endvidere, at af de grunde, der er anført i denne doms præmis 72-74, skal en tilsidesættelse af forpligtelsen til at vedtage de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige til fuldstændig gennemførelse af direktiv 2019/1937, og af forpligtelsen til at meddele Kommissionen disse bestemmelser, anses for særlig grov.
90 Traktatbruddets grovhed forstærkes i øvrigt af den omstændighed, at Republikken Polen ved afslutningen af den skriftlige del af proceduren endnu ikke havde vedtaget de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at gennemføre direktiv 2019/1937, således som denne medlemsstat selv har medgivet i sine skriftlige indlæg.
91 Republikken Polen har imidlertid i svarskriftet, uden at blive modsagt i denne henseende af Kommissionen, gjort gældende, at der allerede findes visse regler i dens lovgivning, som beskytter personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten, og som er i overensstemmelse med kravene i direktiv 2019/1937.
92 Under disse omstændigheder skal det fastslås, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 144 i forslaget til afgørelse, at det ikke er godtgjort, at det i den foreliggende sag konstaterede traktatbruds konsekvenser for private og offentlige interesser er lige så negative som i tilfælde af manglende fuldstændig gennemførelse af direktiv 2019/1937. For så vidt som Kommissionen har gjort gældende, at der ikke skal tages hensyn til den nævnte nationale lovgivning i forbindelse med vurderingen af faktoren for grovhed, eftersom denne lovgivning ikke er blevet meddelt Kommissionen, er det tilstrækkeligt at fastslå, at denne argumentation er irrelevant, eftersom den manglende underretning ikke ændrer ved den omstændighed, at eksistensen af den nævnte lovgivning har en indvirkning på disse interesser.
93 Det forholder sig ikke desto mindre således, at Republikken Polen i sit svarskrift selv har anerkendt, at de regler, der beskytter de personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten, er spredte i den polske retsorden, og at de i modsætning til, hvad der kræves i henhold til artikel 26, stk. 3, i direktiv 2019/1937, ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til beskyttelsen af sådanne personer.
94 Manglen på specifikke og klare regler vedrørende beskyttelsen af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten, som fastsat i direktiv 2019/1937, er til hinder for en effektiv beskyttelse af disse personer og kan således rejse tvivl om den ensartede og effektive anvendelse af denne ret på de områder, der er omfattet af dette direktiv.
95 Som anført i denne doms præmis 73 bidrager direktiv 2019/1937 – for så vidt som der hermed er indført en ordning til beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten – til at forebygge skader på offentlighedens interesser inden for visse særligt følsomme områder, såsom offentlige udbud, forebyggelse af hvidvask af penge, finansiering af terrorisme, miljøbeskyttelse eller Unionens finansielle interesser.
96 Som anført i denne doms præmis 74 er det imidlertid sandsynligt, at personer, der bliver opmærksomme på overtrædelser af EU-retten på disse områder, i mangel af effektiv beskyttelse vil blive afskrækket fra at anmelde dem, da de derved vil kunne blive udsat for repressalier.
97 Henset til det formål, der er fastsat i artikel 1 i direktiv 2019/1937, sammenholdt med første betragtning hertil, tilsigter dette direktiv, som anført i nærværende doms præmis 73, følgelig at fastsætte fælles minimumsstandarder, der sikrer et afbalanceret og effektivt højt beskyttelsesniveau for personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten, således at en manglende vedtagelse af de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for en fuldstændig og præcis gennemførelse af dette direktiv, er særligt grov.
98 For så vidt som Republikken Polen har gjort gældende, at den har samarbejdet med Kommissionen under hele den administrative procedure, skal det bemærkes, at medlemsstaterne under alle omstændigheder er pålagt en forpligtelse til loyalt samarbejde med Kommissionen i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU, hvilket indebærer, at enhver medlemsstat er forpligtet til at lette denne institutions gennemførelse af sine opgaver, som i henhold til artikel 17 TEU består i som traktaternes vogter at drage omsorg for gennemførelsen af EU-retten under Domstolens kontrol. Det er derfor kun et samarbejde med Kommissionen, der er kendetegnet ved tiltag, der vidner om hensigten om hurtigst muligt at efterkomme de forpligtelser, der følger af et direktiv, der kan tages i betragtning som en formildende omstændighed i forbindelse med vurderingen af tilsidesættelsens grovhed (jf. i denne retning dom af 28.9.2023, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Afgiftsmærkning af gasolier), C-692/20, EU:C:2023:707, præmis 106 og 107 og den deri nævnte retspraksis).
99 I den foreliggende sag havde Republikken Polen, som det fremgår af denne doms præmis 17, i sin skrivelse af 15. september 2022 meddelt, at de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme direktiv 2019/1937, ville blive offentliggjort i Polens officielle tidende i januar 2023, eller, som meddelt ved e-mail af 11. januar 2023, i august 2023, hvilket imidlertid ikke var tilfældet. Under disse omstændigheder kan Republikken Polens samarbejde med Kommissionen under den administrative procedure ikke tages i betragtning som en formildende omstændighed.
100 Hvad dernæst angår tilsidesættelsens varighed er det ubestridt, at Republikken Polen ved udløbet af den gennemførelsesfrist, der er fastsat i artikel 26, stk. 1, i direktiv 2019/1937, dvs. den 17. december 2021, ikke havde vedtaget de nødvendige love og administrative bestemmelser for at sikre gennemførelsen af dette direktiv og dermed heller ikke havde meddelt Kommissionen disse bestemmelser.
101 Da den skriftlige forhandling for Domstolen blev afsluttet den 9. august 2023, varede det omhandlede traktatbrud i næsten et år og otte måneder på datoen for denne afslutning.
102 Hvad endelig angår fastlæggelsen af Republikken Polens betalingsevne er der, som det er præciseret i denne doms præmis 84-86, ikke anledning til ved beregningsmetoden for »n«-faktoren at tage hensyn til størrelsen af denne medlemsstats befolkning i samme omfang, som Kommissionen har gjort det i henhold til 2023-meddelelsen.
103 Henset til samtlige omstændigheder i den foreliggende sag og i lyset af den skønsbeføjelse, som Domstolen er indrømmet i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, hvorefter Domstolen for så vidt angår det faste beløb, som den pålægger betaling af, ikke må overskride det af Kommissionen anførte beløb, skal det fastslås, at den effektive imødegåelse af en fremtidig gentagelse af overtrædelser, der svarer til den, der følger af overtrædelsen af artikel 26, stk. 1, i direktiv 2019/1937, og som berører EU-rettens fulde virkning, efter sin natur kræver, at der skal pålægges betaling af et fast beløb, som fastsættes til 7 000 000 EUR.
– Den daglige tvangsbøde
104 Når Domstolen udøver sit skøn, påhviler det den at fastsætte tvangsbøden således, at denne på den ene side er afpasset efter omstændighederne og proportional med det fastslåede traktatbrud såvel som med den pågældende medlemsstats betalingsevne, og på den anden side ikke i henhold til artikel 260, stk. 3, andet afsnit, TEUF overstiger det af Kommissionen anførte beløb (dom af 29.2.2024, Kommissionen mod Irland (Audiovisuelle medietjenester), C-679/22, EU:C:2024:178, præmis 92 og den deri nævnte retspraksis).
105 De kriterier, der ved fastsættelsen af tvangsbødens størrelse skal tages i betragtning inden for rammerne af Domstolens bedømmelse for at sikre tvangsbødens egenskab af tvangsmiddel med henblik på en ensartet og effektiv anvendelse af EU-retten, er principielt overtrædelsens varighed, overtrædelsens grovhed og den pågældende medlemsstats betalingsevne. Ved anvendelsen af disse kriterier skal Domstolen tage særligt hensyn til traktatbruddets konsekvenser for de pågældende offentlige og private interesser samt til den uopsættelighed, hvormed den pågældende medlemsstat skal overholde sine forpligtelser (dom af 25.2.2021, Kommissionen mod Spanien (Direktivet om personoplysninger – det strafferetlige område), C-658/19, EU:C:2021:138, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
106 Hvad for det første angår den omhandlede overtrædelses grovhed er det ubestridt, at Republikken Polen ved udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022, ikke havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 26, stk. 1, i direktiv 2019/1937, således at det, også henset til de betragtninger, der er anført i denne doms præmis 91-97, må fastslås, at EU-rettens fulde virkning åbenbart ikke er blevet sikret.
107 Hvad dernæst angår overtrædelsens varighed, hvortil der skal tages hensyn ved fastsættelsen af størrelsen af den tvangsbøde, der skal pålægges, må det fastslås, at det pågældende traktatbrud har varet ved efter udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse af 15. juli 2022.
108 Hvad endelig angår fastlæggelsen af Republikken Polens betalingsevne er der, som det er præciseret i denne doms præmis 84-86, ikke anledning til ved beregningsmetoden for »n«-faktoren at tage hensyn til størrelsen af denne medlemsstats befolkning i samme omfang, som Kommissionen har gjort det i henhold til 2023-meddelelsen.
109 Henset til det ovenstående og til det skøn, som Domstolen er tillagt i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, der bestemmer, at den tvangsbøde, som Domstolen pålægger, ikke må overstige det af Kommissionen påståede beløb, skal Republikken Polen, i tilfælde af, at det traktatbrud, der er konstateret i denne doms præmis 38, fortsat består på tidspunktet for afsigelsen af denne dom, pålægges fra dette tidspunkt, og indtil denne medlemsstat har bragt det fastslåede traktatbrud til ophør, at betale Kommissionen en daglig tvangsbøde på 40 000 EUR.
Sagsomkostninger
110 Ifølge Domstolens procesreglements artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da denne har tabt sagen, bør det pålægges denne medlemsstat at bære sine egne omkostninger og betale de af Kommissionen afholdte omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1) Det fastslås, at Republikken Polen ikke har efterkommet sine forpligtelser i henhold til artikel 26, stk. 1 og 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1937 af 23. oktober 2019 om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-retten, idet den ikke har vedtaget alle de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette direktiv, og idet Republikken Polen derfor ikke har meddelt Europa-Kommissionen disse love og bestemmelser.
2) Republikken Polen har fortsat traktatbruddet, idet den på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder ikke har vedtaget de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 2019/1937 i national ret, og dermed heller ikke har givet Kommissionen meddelelse om sådanne foranstaltninger.
3) Republikken Polen betaler Kommissionen:
– Et fast beløb på 7 000 000 EUR.
– I tilfælde af, at det i punkt 1 fastslåede traktatbrud fortsat består på tidspunktet for afsigelsen af denne dom, pålægges Republikken Polen at betale Kommissionen en daglig tvangsbøde på 40 000 EUR fra dette tidspunkt, og indtil denne medlemsstat har bragt det fastslåede traktatbrud til ophør.
4) Republikken Polen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger.
Underskrifter