Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL NICHOLAS EMILIOU
prezentate la 25 aprilie 2024(1)
Cauza C‑239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
împotriva
Land Baden‑Württemberg
cu participarea
Freistaat Bayern
[cerere de decizie preliminară formulată de Verwaltungsgericht Sigmaringen (Tribunalul Administrativ din Sigmaringen, Germania)]
„Trimitere preliminară – Agricultură – Finanțare acordată din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) – Plăți pentru zonele care se confruntă cu constrângeri naturale sau cu alte constrângeri specifice – Zone montane – Indemnizație compensatorie – Excludere de la plată pentru suprafețele situate în regiunea învecinată într‑o altă zonă administrativă”
I. Introducere
1. Începutul anului 2024 va fi fost marcat de manifestări și de blocaje organizate de fermieri în mai multe state membre ale Uniunii Europene(2). Aceștia solicitau condiții egale de concurență între fermierii din Uniune și o îmbunătățire a condițiilor lor de remunerare, dar, în același timp, denunțau și o serie de întârzieri administrative care nu le permiteau să obțină, într‑un timp suficient de util, ajutoarele promise, în special în cadrul politicii agricole comune.
2. Prezenta cauză este o nouă ilustrare a dificultăților practice la care pot fi expuși fermierii.
3. Regulamentul (UE) nr. 1305/2013(3) instituie o schemă de ajutor pentru dezvoltare rurală și prevede că statele membre pot alege să compenseze fermierii ale căror terenuri se situează în zone care se confruntă cu constrângeri naturale. Deși Germania a făcut această alegere, stabilirea condițiilor de eligibilitate și verificarea respectării acestora au fost delegate landurilor. Întrucât niciunul dintre landuri nu are competența de a acorda o plată pentru un teren care nu se situează în limitele teritoriului său, fiecare land decide cu privire la plata pentru terenurile care țin de competența sa teritorială.
4. Situația se dovedește oarecum kafkaiană atunci când, precum în cauza principală, în timp ce terenurile exploatației unui fermier sunt toate eligibile pentru plata unei astfel de indemnizații, întrucât îndeplinesc condițiile materiale definite de fiecare dintre cele două landuri în cauză, acest fermier este împiedicat să obțină o indemnizație pentru partea din terenurile sale care nu este situată în landul în care se află sediul exploatației sale, introducerea unei cereri de sprijin nefiind posibilă decât în landul în care se află acest sediu.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Regulamentul nr. 1305/2013
5. Considerentele (7), (9) și (26) ale Regulamentului nr. 1305/2013 au următorul cuprins:
„(7) Pentru a se asigura demararea imediată și punerea în aplicare eficientă a programelor de dezvoltare rurală, sprijinul acordat din FEADR ar trebui să se bazeze pe existența unor condiții‑cadru administrative fiabile. Prin urmare, statele membre ar trebui să evalueze aplicabilitatea și îndeplinirea anumitor condiționalități ex ante. Fiecare stat membru ar trebui să elaboreze fie un program național de dezvoltare rurală pentru întregul său teritoriu, fie un set de programe regionale sau un program național și un set de programe regionale. Fiecare program ar trebui să identifice o strategie pentru atingerea obiectivelor în raport cu prioritățile Uniunii în materie de dezvoltare rurală, precum și o serie de măsuri. Programarea ar trebui să respecte prioritățile Uniunii în materie de dezvoltare rurală, adaptându‑se în același timp la contextele naționale, și completând celelalte politici ale Uniunii, în special politica în domeniul piețelor agricole, politica de coeziune și politica comună în domeniul pescuitului. Statele membre care optează pentru pregătirea unui set de programe regionale ar trebui să poată elabora, de asemenea, un cadru național, fără o alocare bugetară separată, pentru a facilita coordonarea între regiuni în vederea soluționării problemelor existente pe plan național.
[…]
(9) Programele de dezvoltare rurală ar trebui să identifice nevoile zonei acoperite și să descrie o strategie coerentă de satisfacere a acestora, ținând seama de prioritățile Uniunii în materie de dezvoltare rurală. Strategia respectivă ar trebui să se bazeze pe stabilirea unor obiective. Ar trebui determinate legăturile dintre nevoile identificate, obiectivele stabilite și măsurile alese pentru atingerea acestora. Programele de dezvoltare rurală ar trebui să conțină, de asemenea, toate informațiile necesare pentru evaluarea conformității acestora cu cerințele prezentului regulament.
[…]
(26) Pentru a se asigura utilizarea eficientă a fondurilor Uniunii și tratamentul echitabil al fermierilor din întreaga Uniune, zonele montane și zonele care se confruntă cu constrângeri naturale sau cu alte constrângeri specifice ar trebui definite în conformitate cu criterii obiective. În cazul zonelor care se confruntă cu constrângeri naturale, criteriile respective ar trebui să fie de natură biofizică și să se bazeze pe dovezi științifice solide. Ar trebui adoptate măsuri tranzitorii pentru a se facilita eliminarea progresivă a plăților în zonele care, în urma aplicării criteriilor respective, nu vor mai fi considerate drept zone care se confruntă cu constrângeri naturale.”
6. Articolul 1 alineatul (1) din acest regulament prevede:
„Prezentul regulament stabilește normele generale care reglementează sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat de Uniune din [FEADR], instituit prin Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 [al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1200/2005 și nr. 485/2008 ale Consiliului (JO 2013, L 347, p. 549)]. Prezentul regulament prevede obiectivele la care urmează să contribuie politica de dezvoltare rurală și prioritățile relevante ale Uniunii în materie de dezvoltare rurală. Prezentul regulament evidențiază contextul strategic pentru politica de dezvoltare rurală și definește măsurile care urmează să fie adoptate pentru implementarea politicii de dezvoltare rurală. De asemenea, prezentul regulament stabilește norme privind programarea, interconectarea, gestionarea, monitorizarea și evaluarea, pe baza împărțirii responsabilităților între statele membre și Comisie și normele care să garanteze coordonarea FEADR cu alte instrumente ale Uniunii.”
7. Articolul 5 primul paragraf punctul (4) litera (a) din regulamentul menționat prevede:
„Obiectivele dezvoltării rurale, a căror realizare contribuie la strategia Europa 20[20] pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii, sunt atinse prin intermediul următoarelor șase priorități ale Uniunii în materie de dezvoltare rurală, care reflectă obiectivele tematice relevante ale [Cadrul strategic comun (CSC)]:
[…]
(4) refacerea, conservarea și consolidarea ecosistemelor care sunt legate de agricultură și silvicultură, cu accent pe următoarele aspecte:
(a) refacerea, conservarea și dezvoltarea biodiversității, inclusiv în zonele Natura 2000 și în zonele care se confruntă cu constrângeri naturale sau cu alte constrângeri specifice, [și] a activităților agricole de mare valoare naturală, precum și a stării peisajelor europene”.
8. Articolul 6 alineatul (2) din același regulament prevede:
„Un stat membru poate prezenta fie un program unic care să acopere întregul său teritoriu, fie un set de programe regionale. Ca alternativă, în cazuri justificate corespunzător, acesta poate prezenta un program național și un set de programe regionale. În cazul în care statul membru prezintă un program național și o serie de programe regionale, măsurile și/sau tipurile de operațiuni sunt programate fie la nivel național, fie la nivel regional și se asigură coerența între strategiile programelor naționale și regionale.”
9. Articolul 31 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1305/2013 prevede:
„(1) Plățile pentru fermierii din zonele montane și din alte zone care se confruntă cu constrângeri naturale sau cu alte constrângeri specifice se acordă anual, pe hectar de suprafață agricolă, pentru a compensa, total sau parțial, costurile suplimentare și pierderile de venit suportate de fermieri din cauza constrângerilor impuse producției agricole în zonele în cauză.
[…]
(2) Plățile se acordă fermierilor care se angajează să își continue activitatea agricolă în zonele delimitate în temeiul articolului 32 și care sunt fermieri activi în înțelesul articolului 9 din Regulamentul [(UE) nr. 1307/2013(4)], astfel cum este aplicabil în statul membru în cauză.”
10. Articolul 32 din Regulamentul nr. 1305/2013 are următorul cuprins:
„(1) Statele membre delimitează, pe baza alineatelor (2), (3) și (4), zonele eligibile pentru plățile prevăzute la articolul 31, în funcție de următoarele categorii:
(a) zone montane;
(b) zone, altele decât zonele montane, care se confruntă cu constrângeri naturale semnificative; și
(c) alte zone care se confruntă cu constrângeri specifice[.]
(2) Pentru a fi eligibile pentru plățile prevăzute la articolul 31, zonele montane prezintă o limitare considerabilă a posibilităților de utilizare a terenurilor și o importantă creștere a costurilor de producție din cauza:
(a) existenței unor condiții climatice foarte dificile datorate altitudinii, care au ca efect diminuarea substanțială a perioadei de vegetație;
(b) prezenței în cea mai mare parte a zonei în cauză, la o altitudine mai mică, a unor pante care sunt prea abrupte pentru utilizarea mașinilor agricole sau care necesită utilizarea unor echipamente speciale foarte costisitoare sau o combinație a acestor doi factori, acolo unde constrângerile generate de fiecare factor în parte sunt mai puțin accentuate, însă combinația dintre aceștia generează constrângeri echivalente.
[…]
(3) Pentru a fi eligibile pentru plățile acordate în temeiul articolului 31, zonele care nu sunt zone montane sunt considerate ca fiind confruntate cu constrângeri naturale semnificative dacă cel puțin 60 % din suprafața agricolă îndeplinește cel puțin unul dintre criteriile enumerate în anexa III la valoarea pragului indicată.
Respectarea acestor condiții se asigură la nivelul unităților administrative locale (nivelul «LAU 2») sau la nivelul unei unități locale clar delimitate care acoperă o singură zonă geografică, clară, continuă, cu o identitate economică și administrativă distinctă.
[…]”
2. Regulamentul nr. 1307/2013
11. Articolul 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1307/2013 prevede:
„Nu se acordă plăți directe persoanelor fizice sau juridice sau grupurilor de persoane fizice sau juridice ale căror suprafețe agricole sunt în principal suprafețe menținute în mod natural într‑o stare adecvată pentru pășunat sau pentru cultivare și care nu desfășoară pe suprafețele în cauză activitatea minimă definită de statele membre în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) litera (b).”
B. Dreptul german
1. Dreptul federal
12. Articolul 2 din Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (Regulamentul Ministerului Federal al Alimentației și Agriculturii, adoptat în acord cu ministerele federale ale finanțelor, precum și economiei și energiei, privind punerea în aplicare a schemelor de sprijin și a Sistemului integrat de administrare și control) din 24 februarie 2015(5) prevede:
„(1) Cu excepția cazului în care se prevede altfel în prezentul regulament sau la articolul 1 alineatul (1) punctele 4-6, organele competente ale landului în temeiul dreptului acestuia din urmă (organele competente ale landului), în care fermierul își are sediul social, au competență teritorială în scopul punerii în aplicare a prezentului regulament și a dispozițiilor prevăzute la articolul 1 alineatul (1).
(2) Sediul social relevant pentru determinarea landului competent este, sub rezerva unei preluări a competenței în conformitate cu alineatul (3), locul situat în raza de competență a biroului fiscal responsabil cu stabilirea impozitului pe venit al fermierului. În cazul societăților, al asociațiilor de persoane și al activelor, este responsabilă entitatea landului în circumscripția căreia se află conducerea acestora din urmă.
(3) În cazul în care fermierul nu are decât o singură unitate și această unitate este situată într‑un land diferit de cel în care se află sediul social, entitatea landului în a cărui rază teritorială se află unitatea poate, în acord cu entitatea landului competentă din punct de vedere teritorial în temeiul alineatului (2) și cu consimțământul fermierului, să preia competența în domeniul de aplicare al prezentului regulament; sediul social este în acest caz sediul central al întreprinderii.
[…]”
2. Dreptul landului Baden‑Württemberg
13. Punctul 1.1 din Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (Regulamentul administrativ al Ministerului Zonelor Rurale privind sprijinirea întreprinderilor agricole în zonele montane și în anumite zone defavorizate) din 6 noiembrie 2019(6), astfel cum a fost modificat prin Verwaltungsvorschrift (Regulamentul administrativ) din 15 noiembrie 2021 (denumit în continuare „VwV AZL”)(7) prevede:
„Obiectivul acestui sprijin este de a asigura, în zonele defavorizate delimitate [zone montane, zone defavorizate pentru motive naturale semnificative, zone defavorizate pentru alte motive specifice, în afara zonelor montane conform listei zonelor în vigoare (a se vedea punctul 4 [din VwV AZL])], utilizarea durabilă a suprafețelor agricole de către întreprindere și de a contribui astfel la conservarea peisajului, precum și la menținerea și promovarea măsurilor de exploatare durabilă.”
14. Punctul 2.1 din VwV AZL prevede:
„Doar fermierii activi în sensul articolului 9 din Regulamentul [nr. 1307/2013] care exploatează ei înșiși suprafețe aflate în zone care se confruntă cu constrângeri, nou delimitate, ale Baden‑Württemberg pot beneficia de un sprijin. Un ajutor poate fi acordat numai fermierilor al căror sediu social, în sensul articolului 2 din InVeKoSV, este situat în Baden‑Württemberg și al căror sediu central se află într‑un stat membru al Uniunii.”
15. Potrivit punctului 3.2.1 din VwV AZL:
„O compensație se acordă numai pentru suprafețele situate în zonele eligibile nou delimitate ale Baden‑Württemberg (a se vedea punctul 4.2).”
16. Punctul 4.2 din VwV AZL prevede:
„Următoarele categorii de zone (zone care se confruntă cu constrângeri) fac obiectul unui depozit în registrul zonelor […] și sunt relevante:
zonele montane,
zonele, altele decât zonele montane, care se confruntă cu constrângeri naturale semnificative,
alte zone care se confruntă cu constrângeri specifice.”
3. Dreptul landului Bavaria
17. Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (Directiva Ministerului Bavarez al Alimentației, Agriculturii și Pădurilor privind acordarea indemnizației compensatorii în zonele care se confruntă cu constrângeri în conformitate cu Regulamentul nr. 1305/2013) din 1 martie 2019 (denumită în continuare „AGZ”)(8) prevede că o indemnizație compensatorie poate fi acordată pentru suprafețele agricole situate în zone din Bavaria care se confruntă cu constrângeri. Pentru a beneficia de ajutor, fermierul trebuie să exploateze o suprafață agricolă care se confruntă cu constrângeri în Bavaria de cel puțin trei hectare și să aibă sediul social în Bavaria.
III. Situația de fapt aflată la originea litigiului, procedura principală și întrebările preliminare
18. Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, reclamanta din litigiul principal, este o fermă de produse lactate din zona de frontieră dintre landurile Baden‑Württemberg și Bavaria în Germania. Sediul său se află în landul Baden‑Württemberg. Aceasta dispune de aproximativ 100 de hectare în landul respectiv, iar aproximativ 27 de hectare din exploatația sa sunt situate în Bavaria. Toate aceste suprafețe se află într‑o zonă montană.
19. Autoritățile landului Baden‑Württemberg au clasificat cele 100 de hectare ale exploatației reclamantei din litigiul principal care se află pe teritoriul acestui land ca fiind suprafețe eligibile pentru plata unei indemnizații compensatorii ca urmare a constrângerilor naturale cu care se confruntă aceste terenuri. Autoritățile landului Bavaria au procedat la fel în ceea ce privește cele 27 de hectare ale acestei exploatații situate pe teritoriul bavarez.
20. Până în anul 2018, reclamanta din litigiul principal a obținut de la autoritatea competentă a landului Baden‑Württemberg plata indemnizației compensatorii pentru toate suprafețele de care dispune, inclusiv, așadar, pentru cele aflate în Bavaria.
21. La 8 mai 2019, reclamanta din litigiul principal a introdus la aceeași autoritate o cerere de indemnizație compensatorie pentru anul 2019 pentru ansamblul suprafețelor sale eligibile.
22. La 5 decembrie 2019, serviciile administrative ale landului Baden‑Württemberg au acordat reclamantei din litigiul principal o indemnizație compensatorie de 4 095,66 euro pentru suprafețele eligibile aflate în acest land și au respins cererea în ceea ce privește suprafețele aflate în Bavaria pentru motivul că nu se aflau în Baden‑Württemberg.
23. Prin decizia din 11 mai 2021, Regierungspräsidium Tübingen (Guvernul Regiunii Tübingen, Germania) a respins contestația introdusă de reclamanta din litigiul principal împotriva deciziei din 5 decembrie 2019.
24. La 17 iunie 2021, reclamanta din litigiul principal a introdus o acțiune la instanța de trimitere prin care a solicitat, pe de o parte, anularea deciziei din 5 decembrie 2019, astfel cum a fost confirmată prin decizia din 11 mai 2021 și, pe de altă parte, acordarea unei indemnizații compensatorii în cuantum de 1 371,26 euro pentru suprafețele eligibile aflate în Bavaria. Cu titlu subsidiar, ea solicită să se constate că respingerea cererii sale privind aceste suprafețe și temeiurile juridice care stau la baza acestei respingeri(9) încalcă articolele 31 și 32 din Regulamentul nr. 1305/2013.
25. Instanța de trimitere are îndoieli cu privire la interpretarea acestor două articole și la întinderea marjei de apreciere de care dispun statele membre în ceea ce privește condițiile de acordare a indemnizațiilor compensatorii precum cele solicitate de reclamanta din litigiul principal.
26. Instanța de trimitere arată mai întâi că un număr mare de subvenții sunt acordate de diferite subdiviziuni ale Republicii Federale Germania sau de alți deținători ai autorității publice în Germania prin intermediul unor „dispoziții administrative”, ai căror destinatari sunt funcționarii și colaboratorii entității administrative în cauză, care stabilesc modalitățile de exercitare a puterii de apreciere a acestei entități. În temeiul dreptului național, cetățenii nu pot să invoce în mod direct împotriva statului normele conținute în aceste dispoziții administrative din moment ce nu se consideră că produc efecte externe față de cetățeni(10).
27. Instanța de trimitere precizează în continuare că condițiile de fond și de procedură care reglementează acordarea plăților pentru zonele care se confruntă cu constrângeri naturale prevăzute la articolul 31 din Regulamentul nr. 1305/2013 sunt reglementate de dispozițiile administrative ale Ministerului Zonelor Rurale și Protecției Consumatorilor din landul Baden‑Württemberg. Rezultă că, pentru ca un solicitant să poată fi eligibil pentru astfel de plăți, acesta trebuie să aibă sediul social(11) în Baden‑Württemberg, iar suprafața pentru care se solicită indemnizația compensatorie trebuie să fie situată în Baden‑Württemberg și să fie desemnată de acest land ca fiind o zonă care se confruntă cu constrângeri. Depunerea unei cereri de finanțare este posibilă numai în landul în care se află sediul social al solicitantului. Din moment ce autoritățile administrative germane compară datele din diferitele aplicații utilizate de landuri pentru a verifica dacă solicitantul nu a introdus deja în altă parte o cerere de indemnizație compensatorie, nu este posibilă depunerea mai multor cereri de finanțare în mai multe landuri. O astfel de cerere va putea fi depusă numai în landul în care se află sediul social.
28. În plus, instanța de trimitere arată că din practica administrativă a landului Bavaria rezultă, în ceea ce privește deciziile de acordare a unei indemnizații compensatorii, că, pentru a fi eligibil pentru o asemenea indemnizație, solicitantul trebuie să aibă sediul social în acest land, iar suprafața pentru care se solicită indemnizația, care trebuie să fi fost recunoscută de landul respectiv ca fiind supusă unor constrângeri naturale, trebuie de asemenea să se afle în Bavaria. În consecință, un solicitant ale cărui terenuri s‑ar afla pe teritoriul a două landuri nu poate depune o cerere decât în landul în care își are sediul social. Instanțele administrative din Bavaria au statuat deja că o astfel de situație nu era contrară dreptului Uniunii din moment ce niciun drept direct la acordarea unei indemnizații compensatorii de către organul competent al landului nu ar decurge din Regulamentul nr. 1305/2013 și acest organ putea, așadar, să determine modalitățile de acordare a acestei indemnizații și să excludă de la finanțare suprafețele situate în afara Bavariei(12).
29. Astfel, reclamanta din litigiul principal se regăsește în următoarea situație. Deși dispune de terenuri situate în două landuri și fiecare dintre aceste landuri a desemnat terenurile respective drept zone eligibile pentru acordarea unei indemnizații compensatorii, reclamanta din litigiul principal nu poate solicita acordarea unei astfel de indemnizații 1) decât în landul în care își are sediul social și 2) numai pentru suprafețele aflate în acesta din urmă. În stadiul actual al reglementărilor și practicilor administrative, reclamanta nu poate primi indemnizații compensatorii de la landul Baden‑Württemberg pentru suprafețele sale situate în Bavaria și nu poate depune o cerere pentru aceste suprafețe în Bavaria.
30. Instanța de trimitere ridică, în primul rând, problema întinderii marjei de manevră pe care dreptul Uniunii o recunoaște statelor membre atunci când stabilesc normele de acordare a măsurilor de sprijin pentru fermieri, în special într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, care privește suprafețe eligibile situate în două zone care intră în sfera de competență a unor autorități administrative locale distincte. În al doilea rând, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la aspectul dacă, întrucât un stat membru sau regiunea sa prevede posibilitatea de a acorda o indemnizație compensatorie, rezultă de aici, în temeiul articolului 31 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1305/2013, un drept la plată de care s‑ar putea prevala cetățeanul în cauză. În al treilea rând, instanța de trimitere arată că dispozițiile administrative pe care se întemeiază politica de sprijin a fiecărui land nu ar putea fi invocate în mod direct de cetățeni și numai practica autorităților administrative ar fi obligatorie în privința acestora din urmă. Contestarea unei asemenea practici ar fi însă limitată doar la invocarea principiului garantat constituțional al egalității de tratament. În ipoteza în care Regulamentul nr. 1305/2013 nu ar consacra un drept la plată, această instanță ridică problema dacă articolul 31 alineatul (1) din regulamentul menționat stabilește „calitatea juridică”, conform termenilor acestuia, pe care trebuie să o aibă actele adoptate de statul membru sau de regiunea care a decis să acorde o indemnizație compensatorie, care stabilesc condițiile de eligibilitate pentru aceasta.
31. În aceste condiții, Verwaltungsgericht Sigmaringen (Tribunalul Administrativ din Sigmaringen, Germania) a hotărât să suspende judecarea cauzei și, prin decizia primită la grefa Curții la 17 aprilie 2023, să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Sunt compatibile cu articolul 31 alineatul (1) primul paragraf și alineatul (2), precum și cu articolul 32 alineatul (1) litera (a), alineatul (2) primul paragraf și alineatul (3) al doilea și al treilea paragraf din Regulamentul [nr. 1305/2013] o reglementare administrativă națională și o practică de finanțare care exclud plata unei indemnizații compensatorii pentru suprafețe situate în zonele montane și în anumite zone care se confruntă cu constrângeri specifice numai pentru motivul că suprafețele eligibile pentru plata indemnizației compensatorii se află în afara regiunii, în sensul articolului 2 alineatul (1) al doilea paragraf litera (b) din [acest regulament], a statului membru care acordă indemnizația compensatorie? Este sediul social al fermierului care cultivă terenul un criteriu de diferențiere permis în acest sens?
2) Articolul 31 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul [nr. 1305/2013] trebuie interpretat în sensul că reglementarea unui stat membru sau a unei regiuni a statului membru care a decis să efectueze plăți către fermierii din zonele montane și din alte zone care se confruntă cu alte constrângeri în sensul articolului 31 alineatul (1) din [acest regulament] trebuie concepută astfel încât plata să fie acordată și pentru terenurile care au fost clasificate drept zone montane sau zone care se confruntă cu alte constrângeri, în sensul articolului 32 alineatul (1) din [același regulament], de către un alt stat membru sau de către o altă regiune a aceluiași stat membru, acest din urmă stat sau această din urmă regiune decizând de asemenea să efectueze plăți pentru fermierii din zonele montane și din zone care se confruntă cu alte constrângeri în sensul articolului 31 alineatul (1) din [regulamentul menționat]?
3) Articolul 31 alineatul (1) primul paragraf și alineatul (2) din Regulamentul [nr. 1305/2013] trebuie interpretat în sensul că, în principiu, această dispoziție conferă direct fermierului, în temeiul dreptului Uniunii, dreptul de a obține plata (indemnizația compensatorie) din partea statului membru sau a regiunii acelui stat membru în cazul în care fermierul își desfășoară activitatea și cultivă terenuri care sunt desemnate de statul membru sau regiunea statului membru ca zonă montană sau altă zonă care se confruntă cu alte constrângeri în sensul articolului 32 alineatul (1) din [acest regulament], iar statul membru în cauză sau regiunea acestuia a decis efectuarea de plăți (indemnizații compensatorii) în sensul articolului 31 alineatul (1) primul paragraf din [regulamentul menționat]?
În cazul în care răspunsul la întrebarea precedentă este afirmativ:
a) Împotriva cui se poate exercita dreptul, întemeiat pe legislația Uniunii, prevăzut la articolul 31 alineatul (1) din Regulamentul [nr. 1305/2013]? Acesta poate fi invocat întotdeauna în raport cu statul membru propriu‑zis sau, în orice caz, în raport cu regiunea [articolul 2 alineatul (1) al doilea paragraf litera (b) din acest regulament] statului membru, dacă regiunea, independent de statul membru, a decis să acorde indemnizații compensatorii fermierilor în conformitate cu articolul 31 din [regulamentul menționat]?
b) Dreptul la indemnizație compensatorie întemeiat pe legislația Uniunii presupune în principiu că fermierul trebuie să îndeplinească, pe lângă cerințele prevăzute de articolul 31 alineatul (1) primul paragraf și alineatul (2) din Regulamentul [nr. 1305/2013], cerințe suplimentare impuse de statul membru sau de regiunea care acordă indemnizația compensatorie, în cadrul punerii sale în aplicare la nivel național?
În cazul în care răspunsul la a treia întrebare este negativ:
4) Articolul 31 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul [nr. 1305/2013] trebuie interpretat în sensul că reglementările unui stat membru sau ale uneia dintre regiunile sale care stabilesc condițiile de acordare a plății (indemnizația compensatorie) în sensul articolului 31 alineatul (1) primul paragraf din [acest regulament] trebuie să aibă o calitate juridică care să asigure că fermierii au dreptul la obținerea plății (indemnizație compensatorie) dacă îndeplinesc condițiile de plată stabilite de statul membru respectiv sau de regiunile sale, indiferent de practica efectivă de finanțare a statului membru sau a regiunii sale?”
32. Reclamanta din litigiul principal, landul Baden‑Württemberg, landul Bavaria, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.
IV. Analiză
33. Înainte de a răspunde la întrebările preliminare, vom reveni pentru un moment la schema instituită prin Regulamentul nr. 1305/2013 pentru zonele care se confruntă cu constrângeri naturale, precum zonele montane (A). În continuare, vom răspunde la primele două întrebări preliminare pe care le vom analiza împreună (B). Vom încheia analiza cu propunerea noastră de răspuns la a treia întrebare (C), înainte de a prezenta motivele pentru care a patra întrebare nu necesită, în opinia noastră, un răspuns (D).
A. Cu privire la schema instituită prin Regulamentul nr. 1305/2013 pentru zonele care se confruntă cu constrângeri naturale
34. Regulamentul nr. 1305/2013 stabilește normele generale care reglementează sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat de Uniune din FEADR și prevede obiectivele la care urmează să contribuie politica de dezvoltare rurală, precum și prioritățile relevante ale Uniunii în materie de dezvoltare rurală(13).
35. Acest regulament stabilește și normele privind programarea(14) „pe baza împărțirii responsabilităților între statele membre și Comisie”(15). Sprijinul din FEADR se solicită pentru realizarea obiectivelor de dezvoltare rurală urmărite prin aceste priorități(16) prin intermediul programelor de sprijin pentru dezvoltare rurală definite de statele membre(17), care pun în aplicare o strategie ce urmărește să răspundă priorităților Uniunii, astfel cum sunt definite în Regulamentul nr. 1305/2013, grație unui ansamblu de măsuri definite în titlul III din regulamentul menționat.
36. Printre aceste măsuri figurează plățile pentru zone care se confruntă cu constrângeri naturale sau cu alte constrângeri specifice(18). Aceste plăți contribuie la realizarea priorității Uniunii în materie de dezvoltare rurală care constă în „refacerea, conservarea și dezvoltarea biodiversității”(19). Regulamentul nr. 1305/2013 prevede că aceste plăți vor fi acordate fermierilor din astfel de zone anual, pe hectar de suprafață agricolă, pentru a „compensa, total sau parțial, costurile suplimentare și pierderile de venit suportate de fermieri din cauza constrângerilor impuse producției agricole în zonele în cauză”(20). Plățile se acordă fermierilor care sunt „activi”(21) și care se angajează să își continue activitatea agricolă în zonele delimitate în temeiul articolului 32 din acest regulament(22). În continuare, regulamentul menționat stabilește o limită a plăților(23) și prevede posibilitatea ca statele membre să le majoreze în anumite cazuri(24) sau să prevadă degresivitatea acestora(25). În principiu, eligibilitatea cheltuielilor se stabilește pe baza normelor naționale(26).
37. În ceea ce privește delimitarea de către statele membre a terenurilor ca fiind localizate în zone care se confruntă cu constrângeri naturale și cu alte constrângeri specifice, aceasta respectă principiile stabilite la articolul 32 din Regulamentul nr. 1305/2013. Reiese în esență că zonele montane delimitate prezintă „o limitare considerabilă a posibilităților de utilizare a terenurilor și o importantă creștere a costurilor de producție”(27). Pentru a se asigura utilizarea eficientă a fondurilor Uniunii care vin în sprijinul acțiunii statelor membre, precum și tratamentul echitabil, aceste zone ar trebui definite pe baza unor criterii obiective de natură biofizică și care să se bazeze pe dovezi științifice solide(28).
38. Astfel, Regulamentul nr. 1305/2013 lasă în mod incontestabil o marjă largă de apreciere statelor membre în ceea ce privește aspectul dacă doresc să includă în programele lor un mecanism de indemnizare a fermierilor(29) ale căror terenuri se situează în zone care se confruntă cu constrângeri naturale și în ceea ce privește modalitățile de punere în aplicare a ajutoarelor pe care le prevăd(30) – fie că este vorba, de exemplu, despre punerea în aplicare concretă a prevederilor acestui regulament (precum dimensiunea exploatațiilor eligibile sau localizarea acestora), despre cuantumul ajutoarelor sau despre cerințe documentare(31).
39. Totuși, această marjă largă de apreciere este limitată, după cum vom explica în secțiunile următoare.
B. Cu privire la prima și la a doua întrebare preliminară
40. Instanța de trimitere solicită Curții în esență să se pronunțe cu privire la compatibilitatea cu articolele 31 și 32 din Regulamentul nr. 1305/2013 a unei situații în care o autoritate regională poate limita dreptul la plata unei indemnizații compensatorii numai la suprafețele eligibile ale exploatației unui fermier care se află pe teritoriul regiunii în care se află sediul acestei exploatații (prima întrebare). Instanța de trimitere solicită de asemenea să se stabilească dacă articolele 31 și 32 din acest regulament impun autorităților unei regiuni să acorde plata pentru suprafețele aceleiași exploatații care au fost desemnate eligibile pentru plata unei indemnizații compensatorii de către autoritățile unei alte regiuni pe teritoriul căreia se situează aceste suprafețe (a doua întrebare).
41. Astfel, primele două întrebări preliminare, pe care propunem să le examinăm împreună, ridică în esență problema dacă marja largă de apreciere pe care tocmai am descris‑o poate justifica o situație în care, în timp ce un stat membru și regiunile sale au prevăzut, în programele lor de dezvoltare rurală, posibilitatea de a acorda plăți în temeiul articolului 31 din Regulamentul nr. 1305/2013, iar punerea în aplicare a acestui plan este, cel puțin în parte, delegată la nivel regional sub autoritatea landurilor, un fermier activ nu poate solicita compensații decât pentru terenurile eligibile situate pe teritoriul landului în care și‑a stabilit sediul exploatației sale, excluzând astfel orice posibilitate de compensare pentru terenurile acestui fermier aflate pe teritoriul unui alt land, chiar dacă sunt considerate de acesta din urmă ca fiind eligibile pentru aceste plăți.
42. Din cererea de decizie preliminară reiese că landul Baden‑Württemberg(32) a descris în mod detaliat programele de sprijin pe care intenționa să le adopte, în special în ceea ce privește indemnizațiile compensatorii, într‑un plan de măsuri și de dezvoltare a spațiului rural al landului Baden‑Württemberg pentru anii 2014-2020, care a fost aprobat de Comisie(33). Landul Baden‑Württemberg explică faptul că cuantumul plății ar fi specific landului și nu poate fi transferat fără vreo altă modificare la suprafețele altor landuri care au aceeași clasificare. O asemenea abordare s‑ar impune și în contextul structurii federale a Germaniei, landurile responsabile de elaborarea planului‑cadru național trebuind să fie în măsură să asigure că procedura de ajutor se desfășoară în mod corespunzător în cadrul sferei de competență respective. Prin urmare, competențele landului Baden‑Württemberg ar fi limitate la teritoriul acestui land. Organizarea practică a sprijinului prin acordarea de indemnizații compensatorii ar ține de puterea de apreciere a statelor membre.
43. Vom examina, în primul rând, problema competenței autorităților landului Baden‑Württemberg de a acorda indemnizația compensatorie pentru suprafețele agricole ale reclamantei din litigiul principal situate în Bavaria.
44. De la bun început, constatăm că faptul că un stat membru, prin organizarea și structura sa interne, deleagă unor entități regionale competența de a decide să atribuie o indemnizație compensatorie în condițiile stabilite de Regulamentul nr. 1305/2013 nu este în mod evident criticabil din moment ce structura federală a statului membru în cauză este o componentă a identității sale naționale pe care Uniunea este obligată să o respecte potrivit articolului 4 alineatul (2) TUE(34). Pe de altă parte, Regulamentul nr. 1305/2013 atribuie în mod explicit sarcina de a se asigura respectarea condițiilor prevăzute la articolul 32 alineatul (3) primul paragraf din acest regulament, la alegere, fie „unităților administrative locale”(35), fie unităților locale clar delimitate care acoperă o singură zonă geografică, clară, continuă, cu o identitate economică și administrativă distinctă(36). Astfel, legiuitorul Uniunii încurajează ca nivelul de punere în aplicare a planului și de luare a deciziilor în ceea ce privește acordarea plăților prevăzute la articolul 31 din regulamentul menționat să fie cât mai aproape posibil de fermierii în cauză.
45. Adăugăm că delimitarea zonelor eligibile pentru plățile prevăzute la articolul 31 menționat nu se întemeiază doar pe o clasificare pur geografică sau topografică, ci poate necesita punerea în aplicare a unei puteri de apreciere a unor circumstanțe regionale specifice.
46. Astfel, statele membre sunt obligate să regleze această clasificare prin excluderea, de exemplu, a zonelor care din punct de vedere geografic se confruntă cu constrângeri naturale semnificative, dar pentru care aceste constrângeri au putut fi depășite „cu ajutorul unor investiții sau prin activitate economică sau prin probe legate de productivitatea normală a terenurilor sau în care metodele de producție ori sistemele agricole compensează pierderile de venit sau costurile suplimentare”(37). Este, așadar, într‑adevăr de conceput că o asemenea apreciere poate fi efectuată într‑un mod mai eficient la nivel normativ și administrativ cât mai aproape de zona respectivă.
47. După cum explică landul Baden‑Württemberg în observațiile sale, principiul autonomiei normative recunoscut entităților federate are drept consecință faptul că criteriile de clasificare a suprafețelor ca zone eligibile pentru plăți prevăzute la articolul 31 din Regulamentul nr. 1305/2013 pot fi apreciate diferit în funcție de landul în cauză, iar o suprafață clasificată „zonă montană” de landul Bavaria poate să nu îndeplinească criteriile reținute de landul Baden‑Württemberg(38).
48. Fiecare land, pe de o parte, apreciază oportunitatea de a prevedea sau nu indemnizații compensatorii în temeiul articolului 31 din Regulamentul nr. 1305/2013, pe de altă parte, stabilește condițiile de eligibilitate aplicabile pe teritoriul său, precum și cuantumul plăților pentru un hectar din zonă montană, care poate varia, așadar, de la un land la altul și, în sfârșit, delimitează zonele în cauză. Fiecare land exercită astfel, în limitele suveranității sale teritoriale și autonomiei sale financiare, puterea de apreciere pe care articolele 31 și 32 din acest regulament o recunosc pentru punerea lor în aplicare.
49. Într‑o astfel de situație, obligarea autorităților din Baden‑Württemberg la plata unei indemnizații compensatorii către reclamanta din litigiul principal pentru suprafețele agricole pe care le deține în Bavaria ar ridica printre altele problema stabilirii cuantumului acestei indemnizații și ar încălca principiul repartizării competențelor în cadrul ordinii juridice germane.
50. Pentru toate aceste motive, din interpretarea noastră cu privire la Regulamentul nr. 1305/2013 și în special din rolul pe care acesta îl recunoaște autorităților regionale în planificarea în materie de dezvoltare rurală și pentru punerea în aplicare și monitorizarea măsurilor decise în planuri, la orice nivel, rezultă că articolul 31 alineatul (1) primul paragraf și alineatul (2), precum și articolul 32 alineatul (1) litera (a), alineatul (2) primul paragraf și alineatul (3) al doilea și al treilea paragraf din acest regulament trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări care limitează competența autorității regionale desemnate la nivel național pentru a decide cu privire la acordarea plăților prevăzute de aceste dispoziții numai la suprafețele agricole care țin de competența sa normativă.
51. În al doilea rând, trebuie analizată chestiunea criteriului localizării sediului exploatației ca factor de limitare a domeniului de aplicare teritorial al dreptului la plata indemnizației compensatorii.
52. Deși, după cum am amintit mai sus, legiuitorul Uniunii s‑a arătat preocupat să respecte competența deplină a statelor membre de a desemna entitățile competente pentru acordarea plăților prevăzute la articolul 31 din Regulamentul nr. 1305/2013, acesta a prevăzut de asemenea în mod clar că un fermier activ trebuie să poată solicita indemnizația compensatorie prevăzută pentru orice zonă desemnată ca fiind eligibilă.
53. Astfel, pe de o parte, din modul de redactare a articolului 31 din Regulamentul nr. 1305/2013 rezultă că „[p]lățile pentru fermieri […] se acordă anual, pe hectar de suprafață agricolă”(39) [alineatul (1)] și că „[p]lățile se acordă fermierilor care se angajează să își continue activitatea agricolă […] și sunt fermieri activi” [alineatul (2)](40). Astfel, nimic nu indică faptul că legiuitorul Uniunii a urmărit ca anumite suprafețe care îndeplinesc condițiile definite de regulamentul menționat să nu poată primi plata corespunzătoare, atunci când se prevede acest lucru. Pe de altă parte, limitarea plății doar la suprafețele care țin de competența landului în raza căruia se află sediul social aduce atingere obiectivului urmărit de Regulamentul nr. 1305/2013 deoarece ajutorul acordat zonelor care se confruntă cu constrângeri naturale răspunde unei priorități identificate de Uniune în materie de dezvoltare rurală(41). În sfârșit, faptul că exploatarea suprafețelor eligibile nu poate conduce la plata unei indemnizații compensatorii în condiții precum cele din litigiul principal urmărește de asemenea să repună în discuție coerența dintre strategiile prevăzute de programul național și programele regionale, la care Regulamentul nr. 1305/2013 face trimitere(42).
54. În consecință, ar fi contrar voinței legiuitorului Uniunii și obiectivului urmărit de Regulamentul nr. 1305/2013 să se considere că acesta din urmă nu se opune unei organizări naționale a condițiilor de acordare a indemnizațiilor compensatorii prevăzute la articolul 31 din acest regulament care are ca efect excluderea unei părți din terenuri, de altfel perfect eligibile pentru aceste indemnizații, pentru simplul motiv că ele nu se situează exclusiv într‑o zonă geografică alăturată care este de competența unei singure autorități administrative regionale. Or, după cum indică instanța de trimitere, reclamanta din litigiul principal se află în imposibilitatea de a depune o cerere de finanțare pentru suprafețele sale situate în Bavaria(43) din moment ce o asemenea cerere poate fi introdusă numai la autoritățile landului în care se află sediul social, iar aceste autorități nu sunt competente pentru terenurile situate în afara landului respectiv. Este garantat doar un drept la plată parțial. Aceasta nu este nici litera, nici spiritul Regulamentului nr. 1305/2013.
55. Prin urmare, un lucru este să se considere că autoritățile landului Baden‑Württemberg pot fi obligate să acorde o plată în temeiul articolului 31 din Regulamentul nr. 1305/2013, sub rezerva respectării condițiilor stabilite în acest scop de regulamentul menționat, numai pentru terenurile situate pe teritoriul acestui land și, prin urmare, care sunt de competența sa.
56. Un alt lucru ar fi să se considere compatibilă cu Regulamentul nr. 1305/2013 o situație în care localizarea sediului social determină în sine domeniul de aplicare teritorial al dreptului la plată și în care un asemenea drept este exclus pentru terenurile aceleiași exploatații care nu se află pe teritoriul aceleiași autorități administrative regionale ca și cea a sediului, chiar dacă aceste terenuri îndeplinesc toate condițiile cerute de acest regulament pentru a fi eligibile pentru o astfel de plată.
57. Într‑adevăr, întrucât un stat membru, după caz prin intermediul regiunilor sale, alege în cadrul programului său în materie de dezvoltare rurală să susțină această dezvoltare în special prin instituirea de plăți pentru zonele care se confruntă cu constrângeri naturale, el nu se poate îndepărta, în exercitarea marjei largi de apreciere care îi este de altfel recunoscută(44), de la condițiile enumerate în mod limitativ de Regulamentul nr. 1305/2013, care constau, pe de o parte, în desemnarea zonei respective ca fiind eligibilă ca urmare a configurației sale naturale și a constrângerilor impuse producției agricole pe care o astfel de configurație le generează [articolul 31 alineatul (1) din acest regulament, așa cum a fost precizat la articolul 32] și, pe de altă parte, în statutul activ al fermierului(45) [articolul 31 alineatul (2) din regulamentul menționat]. Limitarea dreptului la plată pentru suprafețele agricole situate pe teritoriul landului în care se află sediul social adaugă așadar o condiție care nu este prevăzută de Regulamentul nr. 1305/2013. Această condiție nouă, fără nicio legătură cu criteriile de natură biofizică ce se bazează pe dovezi științifice avute în vedere de legiuitorul Uniunii(46), amenință în mod direct, după cum a arătat Comisia, efectivitatea indemnizațiilor compensatorii prevăzute de regulament pentru zone care se confruntă cu constrângeri(47), care – trebuie să amintim – contribuie la un obiectiv identificat pentru dezvoltare rurală și la una dintre prioritățile Uniunii(48). Aplicarea unei asemenea condiții înseamnă că, la fel ca în cazul litigiului principal, suprafețe care îndeplinesc toate condițiile prevăzute de Regulamentul nr. 1305/2013 – în privința cărora o autoritate regională a stabilit, așadar, că prezentau toate caracteristicile necesare pentru a trebui să beneficieze de mecanismul de indemnizare – sunt pur și simplu excluse de la dreptul la plată.
58. Întrucât, în situația în discuție în litigiul principal, este cert că terenurile reclamantei din litigiul principal situate în Bavaria îndeplinesc condițiile stabilite de acest land pentru a fi eligibile pentru o indemnizație compensatorie în temeiul articolelor 31 și 32 din Regulamentul nr. 1305/2013, trebuie să se constate că aceste dispoziții se opun ca criteriul sediului social să fie utilizat ca un factor care să limiteze dreptul la plata indemnizației compensatorii doar la suprafețele aflate în landul în care se află sediul social.
59. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la primele două întrebări preliminare că articolele 31 și 32 din Regulamentul nr. 1305/2013 trebuie interpretate în sensul că 1) nu se opun unei reglementări care limitează competența autorității regionale desemnate la nivel național pentru a decide cu privire la acordarea plăților prevăzute de aceste dispoziții numai la suprafețele agricole care țin de competența sa normativă și 2) se opun unei reglementări naționale care, prevăzând că numai suprafețele desemnate ca eligibile de către landul în care se află sediul social al fermierului activ în cauză vor putea conduce la plata unei indemnizații compensatorii, exclude orice posibilitate de plată pentru suprafețele aceleiași exploatații care au fost declarate eligibile de un alt land.
C. Cu privire la a treia întrebare preliminară
60. În esență, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă articolele 31 și 32 din Regulamentul nr. 1305/2013 consacră un drept la plată în favoarea fermierului activ care cultivă terenuri situate în zone care se confruntă cu constrângeri naturale, în sensul acestor dispoziții, întrucât statul membru sau regiunea în cauză a ales să pună în aplicare o astfel de plată în planul său de dezvoltare rurală și a desemnat aceste terenuri ca fiind eligibile pentru o asemenea plată. Dacă există un astfel de drept, instanța de trimitere solicită de asemenea să se stabilească, în primul rând, instanța în fața căreia fermierul își poate valorifica dreptul și, în al doilea rând, dacă acest drept poate fi supus unor condiții suplimentare în raport cu cele deja prevăzute de Regulamentul nr. 1305/2013.
61. Răspunsul la această întrebare se poate deduce deja, cel puțin în parte, din considerațiile efectuate în cadrul analizei primelor două întrebări preliminare. Aceste elemente ale răspunsului trebuie completate prin revenirea la natura Regulamentului nr. 1305/2013.
62. Amintim că din articolul 288 TFUE rezultă că un regulament se aplică direct în fiecare stat membru și este obligatoriu în toate elementele sale. Deși, având în vedere înseși natura și funcția lor în sistemul de izvoare ale dreptului Uniunii, dispozițiile unui regulament au în general un efect imediat în ordinile juridice naționale, fără a fi necesar ca autoritățile naționale să adopte măsuri de aplicare, anumite dispoziții ale unui regulament pot necesita totuși, pentru punerea lor în aplicare, adoptarea de către statele membre a unor măsuri de aplicare(49). Statele membre pot adopta măsuri de aplicare, sub o triplă rezervă: 1) acestea nu trebuie să împiedice aplicabilitatea directă a regulamentului – care subzistă, așadar –, 2) ele nu trebuie să disimuleze natura de act din cadrul dreptului Uniunii și 3) trebuie să se limiteze să specifice exercitarea marjei de apreciere acordate prin regulamentul în discuție, rămânând totodată în limitele dispozițiilor acestuia(50).
63. Trebuie să se analizeze dispozițiile relevante ale regulamentului avut în vedere, astfel cum au fost interpretate în lumina obiectivelor pe care le urmărește, pentru a se determina dacă aceste dispoziții interzic, impun sau permit statelor membre să adopte anumite măsuri de aplicare și, dacă acest lucru este valabil, dacă măsura respectivă se înscrie în cadrul marjei de apreciere recunoscute fiecărui stat membru(51). În plus, dacă anumite măsuri de aplicare decise de statele membre sunt permise, această punere în aplicare a dreptului Uniunii este supusă, potrivit articolului 51 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, respectării dispozițiilor acestei carte. De asemenea, respectarea principiilor generale ale dreptului Uniunii se impune statelor membre(52).
64. Cu toate acestea, nu ar trebui să fie necesar, în opinia noastră, să se extindă atât de departe examinarea modalităților de exercitare a marjei de apreciere recunoscute autorităților federale germane, din moment ce schema aplicabilă plăților pentru zonele care se confruntă cu constrângeri naturale nu permite statelor membre să adopte o măsură de aplicare, precum cea în discuție în litigiul principal, al cărei rezultat conduce la limitarea dreptului la plată numai la suprafețele eligibile ale unui fermier activ care se află pe teritoriul landului în care se află sediul social.
65. În ceea ce privește articolele 31 și 32 din Regulamentul nr. 1305/2013, am constatat deja, în legătură cu primul dintre ele, că plățile pentru fermieri „se acordă” fermierilor activi care se angajează să își continue activitatea agricolă în zonele delimitate, pentru a compensa, total sau parțial, costurile suplimentare și pierderile de venit suportate de ei din cauza constrângerilor impuse producției. Faptul că plățile se acordă fermierilor care se angajează să își continue activitatea agricolă în zonele delimitate în temeiul articolului 32 din acest regulament și care sunt activi decurge în mod univoc din articolul 31 alineatul (2) din regulamentul menționat.
66. Marja de apreciere a statelor membre se va putea exercita, înainte de toate, alegând să includă sau nu în programele lor naționale o asistență specifică pentru zonele care se confruntă cu constrângeri naturale. Apoi, odată făcută această alegere, statele membre vor mai putea să își exercite marja de apreciere și, așadar, să adopte măsuri de aplicare în sensul jurisprudenței amintite la punctele 62 și 63 din prezentele concluzii, în ceea ce privește calculul costurilor suplimentare și al pierderilor de venit [articolul 31 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1305/2013], în legătură cu care statele membre vor putea, pe de altă parte, să efectueze diferențieri [articolul 31 alineatul (1) al treilea paragraf din acest regulament]. De asemenea, legiuitorul Uniunii a prevăzut că cuantumul plăților va fi lăsat la aprecierea statelor membre în cadrul unui interval pe care l‑a stabilit și că acestea vor putea aplica degresivitatea plăților [articolul 31 alineatele (3) și (4) din regulamentul menționat]. În ceea ce privește delimitarea zonelor, statele membre vor fi chemate să aprecieze limitarea considerabilă a posibilităților de utilizare a terenurilor și o importantă creștere a costurilor de producție și să determine dacă această limitare și această creștere reprezintă rezultatul fie al unor condiții climatice dificile legate de altitudine, care au ca efect diminuarea perioadei de vegetație, fie al unor pante care sunt prea abrupte și care fac imposibilă sau costisitoare utilizarea mașinilor agricole [articolul 32 alineatul (2) din același regulament].
67. Astfel, deși posibilitatea de a opta pentru plăți în favoarea zonelor care se confruntă cu constrângeri naturale ține de aprecierea statelor membre, odată făcută această alegere, rezultă în mod clar, în opinia noastră, că dreptul la plată ia naștere în măsura în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 31 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1305/2013.
68. Or, o măsură de aplicare precum cea adoptată la nivel federal(53) și la niveluri regionale depășește marja de apreciere recunoscută statelor membre prin Regulamentul nr. 1305/2013 prin faptul că nu asigură un drept la plată pentru toate terenurile eligibile(54) ale unui fermier activ și ni se pare a fi în contradicție directă cu intenția exprimată de legiuitorul Uniunii prin intermediul acestei dispoziții(55).
69. În sfârșit, nu putem concepe, după cum subliniază Comisia și cu excepția cazului în care se admite să se aducă atingere respectării principiului egalității de tratament, ca puterea de apreciere de care dispun statele membre sau regiunile acestora în elaborarea unui program să poată să le confere de asemenea competența de a nu acorda o plată fermierilor activi care o solicită, în timp ce o astfel de plată este prevăzută în programul lor de dezvoltare rurală pentru zonele pe care aceste state sau regiuni le‑au desemnat ele însele ca suprafețe eligibile.
70. În ceea ce privește aspectul de a ști împotriva cui trebuie îndreptat dreptul care decurge din articolele 31 și 32 din Regulamentul nr. 1305/2013, ni se pare că instanța de trimitere, competentă să se pronunțe cu privire la legalitatea deciziei în discuție în litigiul principal prin care s‑a respins cererea de plată în ceea ce privește terenurile eligibile ale reclamantei din litigiul principal situate în Bavaria, dorește să obțină confirmarea că dreptul Uniunii nu impunea autorităților competente ale landului Baden‑Württemberg să acorde o astfel de plată. Această tematică se suprapune parțial cu cea examinată anterior și facem, așadar, referire la punctul 42 și următoarele din prezentele concluzii.
71. Adăugăm că Regulamentul nr. 1305/2013 nu prevede norme care să stabilească pe lângă ce autoritate își poate valorifica un fermier dreptul la plată. Or, întrucât procedura prin care se acordă o plată în temeiul articolului 31 din acest regulament nu este stabilită de regulamentul menționat, statelor membre le revine obligația de a o organiza în conformitate cu principiul autonomiei procedurale, cu condiția însă ca aceasta să nu fie mai puțin favorabilă decât cea aplicabilă unor situații similare de natură internă (principiul echivalenței) și să nu facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității)(56).
72. Prin urmare, dreptul național trebuie să stabilească entitatea pe lângă care un fermier activ își poate valorifica dreptul la plată pentru fiecare dintre terenurile sale care au fost desemnate ca eligibile pentru această plată.
73. Principiul efectivității nu impune ca dreptul la plată să poată fi solicitat de la o autoritate publică care nu a inclus în programul său o asemenea asistență pentru zonele care se confruntă cu constrângeri naturale sau care, deși a inclus o astfel de asistență, nu a desemnat terenurile ca eligibile pentru plată, ca urmare de exemplu a aprecierii pe care a efectuat‑o cu privire la criteriile impuse de Regulamentul nr. 1305/2013 sau, precum în speță, pentru că nu are competența teritorială în acest sens.
74. Totuși, având în vedere că dreptul ia naștere, pentru fermierii activi, din momentul în care autoritatea competentă la nivel local a decis, în cadrul programării pentru dezvoltare rurală, să pună în aplicare măsurile prevăzute la articolele 31 și 32 din Regulamentul nr. 1305/2013 și a delimitat zonele în cauză, căile prevăzute de dreptul național trebuie să fie organizate, cu respectarea prevederilor amintite la punctul 70 din prezentele concluzii, astfel încât să permită acestor fermieri să își valorifice în mod efectiv dreptul la plată pentru toate suprafețele eligibile(57). Împărtășim, în plus, opinia Comisiei potrivit căreia cererea de plată va putea fi supusă altor cerințe, cu condiția ca acestea să fie obiective și nediscriminatorii și să nu pună în pericol efectivitatea dreptului la plată(58).
D. Cu privire la a patra întrebare preliminară
75. În sfârșit, instanța de trimitere ridică problema dacă articolul 31 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 1305/2013 trebuie interpretat în sensul că o reglementare națională sau a unei regiuni a unui stat membru, care conține condițiile de acordare a plății, trebuie să aibă o „calitate juridică” care să permită fermierilor care îndeplinesc aceste condiții să obțină plata unei indemnizații compensatorii, independent de practica efectivă a statului membru sau a regiunii sale în materie de sprijin.
76. Sensul acestei întrebări este, în parte, clarificat de explicațiile instanței de trimitere care arată că dispozițiile administrative pe care se întemeiază politica de sprijin a fiecărui land nu ar putea fi invocate direct de cetățeni și numai practica autorităților administrative ar fi obligatorie în privința acestora din urmă. Contestarea unei asemenea practici ar fi însă limitată doar la invocarea principiului garantat constituțional al egalității de tratament. În ipoteza în care Regulamentul nr. 1305/2013 nu ar consacra un drept la plată, această instanță ridică problema dacă articolul 31 alineatul (1) din regulamentul menționat stabilește „calitatea juridică”, conform termenilor săi, pe care trebuie să o aibă actele adoptate de statul membru sau regiunea care a decis să acorde o indemnizație compensatorie, acte care stabilesc condițiile de eligibilitate pentru aceasta. Din cererea de decizie preliminară reiese că întrebarea respectivă este adresată Curții numai în ipoteza în care instanța de trimitere ar trebui să admită cererea reclamantei din litigiul principal în ceea ce privește terenurile sale situate în Bavaria(59).
77. Având în vedere răspunsul pe care îl propunem la a treia întrebare și din moment ce această a patra întrebare este formulată în ipoteza inexistenței unui drept la plată care să decurgă din articolele 31 și 32 din Regulamentul nr. 1305/2013, Curtea nu ar trebui să fie chemată să răspundă la această a patra întrebare.
78. Chiar dacă Curtea ar trebui să răspundă negativ la a treia întrebare, un răspuns la această a patra întrebare preliminară nu ne pare util pentru soluționarea litigiului principal. Astfel, instanța de trimitere pornește aici de la principiul că practica actuală a autorităților landului Baden‑Württemberg în materie de sprijin este nelegală ca urmare a dispoziției administrative a ministerului și a modului în care sunt elaborate criteriile de eligibilitate în cadrul acesteia, care exclud orice posibilitate de plată pentru terenurile situate în Bavaria. Or, din moment ce din analiza noastră cu privire la primele două întrebări preliminare reiese că dreptul Uniunii nu poate impune autorităților landului Baden‑Württemberg să efectueze plata pentru terenurile situate în Bavaria și desemnate ca eligibile de autoritățile bavareze, răspunsul pe care Curtea l‑ar putea furniza instanței de trimitere în cadrul acestei a patra întrebări nu este util pentru soluționarea litigiului pendinte în fața sa. Prin urmare, nu este necesar să se răspundă la această a patra întrebare(60).
V. Concluzie
79. Având în vedere toate considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate Curții de Verwaltungsgericht Sigmaringen (Tribunalul Administrativ din Sigmaringen, Germania) după cum urmează:
Articolele 31 și 32 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2017/2393 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 decembrie 2017,
trebuie interpretate în sensul că:
– nu se opun unei reglementări care limitează competența autorității regionale desemnate la nivel național pentru a decide cu privire la acordarea plăților prevăzute de aceste dispoziții numai la suprafețele agricole care țin de competența sa normativă;
– se opun unei reglementări naționale care, prin faptul că prevede că numai suprafețele desemnate ca eligibile de către landul în care se află sediul social al fermierului activ în cauză vor putea conduce la plata unei indemnizații compensatorii, exclude orice posibilitate de plată pentru suprafețele aceleiași exploatații care au fost declarate eligibile de un alt land;
– un drept la plată ia naștere, pentru fermierii activi, din momentul în care autoritatea competentă a decis, în cadrul programării pentru dezvoltare rurală, să pună în aplicare măsurile prevăzute la articolele 31 și 32 din Regulamentul nr. 1305/2013, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2017/2393, și a desemnat zonele în cauză ca fiind eligibile. Căile prevăzute de dreptul național trebuie să fie organizate, cu respectarea autonomiei procedurale a statelor membre, astfel încât să permită acestor fermieri să își valorifice în mod efectiv dreptul la plată pentru toate suprafețele eligibile. O cerere de plată va putea fi supusă altor cerințe, cu condiția ca acestea să fie obiective și nediscriminatorii și să nu pună în pericol efectivitatea dreptului la plată pentru toate suprafețele eligibile.