DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
30. april 2024 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – energi – direktiv 2009/119/EF – forsyning med lagre af råolie og/eller olieprodukter – artikel 3 – medlemsstaternes forpligtelse til at holde beredskabslagre – artikel 8 – økonomiske aktører – forordning (EF) nr. 1099/2008 – energistatistik – nationale bestemmelser, hvorefter en økonomisk aktør kan pålægges en forpligtelse til at oprette og opretholde et beredskabslager af et olieprodukt, herunder når produktet ikke har nogen relevans for operatørens økonomiske virksomhed – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 16 – frihed til at oprette og drive egen virksomhed – artikel 17 – ejendomsret«
I de forenede sager C-395/22 og C-428/22,
angående to anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien) ved afgørelser af 3. og 14. juni 2022, indgået til Domstolen henholdsvis den 14. og den 28. juni 2022, i sagerne
»Trade Express-L« OOD (C-395/22),
»DEVNJA TSIMENT« AD (C-428/22)
mod
Zamestnik-predsedatel na Drzjavna agentsia »Drzjaven rezerv i voennovremenni zapasi«,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe (refererende dommer), og dommerne N. Piçarra og N. Jääskinen,
generaladvokat: A. Rantos,
justitssekretær: fuldmægtig R. Stefanova-Kamisheva,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 5. juli 2023,
efter at der er afgivet indlæg af:
– »DEVNJA TSIMENT« AD ved advokati E. Evtimov, Y. Mateeva, S. Vasilev og V. Vidolov samt ved B. Lazarov,
– den bulgarske regering ved T. Mitova og L. Zaharieva, som befuldmægtigede,
– den nederlandske regering ved E.M.M. Besselink, K. Bulterman og C.S. Schillemans, som befuldmægtigede,
– den slovakiske regering ved S. Ondrášiková, som befuldmægtiget,
– Europa-Kommissionen ved V. Bozhilova, B. De Meester og C. Georgieva, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 19. oktober 2023,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, artikel 2, stk. 1, litra i) og j), og artikel 3 og 8 i Rådets direktiv 2009/119/EF af 14. september 2009 om forpligtelse for medlemsstaterne til at holde minimumslagre af råolie og/eller olieprodukter (EUT 2009, L 265, s. 9), som ændret ved Kommissionens gennemførelsesdirektiv (EU) 2018/1581 af 19. oktober 2018 (EUT 2018, L 263, s. 57) (herefter »direktiv 2009/119«), af artikel 2, litra d), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1099/2008 af 22. oktober 2008 om energistatistik (EUT 2008, L 304, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EU) 2019/2146 af 26. november 2019 (EUT 2019, L 325, s. 43) (herefter »forordning nr. 1099/2008«), og af artikel 17 og artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2 Disse anmodninger er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem »Trade Express-L« OOD (herefter »Trade Express«) (sag C-395/22) og »DEVNJA TSIMENT« AD (herefter »Devnja Tsiment«) (sag C-428/22) på den ene side og Zamestnik-predsedatel na Drzjavna agentsia »Drzjaven rezerv i voennovremenni zapasi« (vicepræsidenten for det statslige agentur for »statsreserver og krigslagre«) på den anden side vedrørende lovligheden af påbud, vedtaget af denne sidstnævnte, om disse to virksomheders oprettelse og opretholdelse af beredskabslagre af svær brændselsolie i et år.
Retsforskrifter
IEA-aftalen
3 Aftalen om et internationalt energiprogram, undertegnet i Paris den 18. november 1974 (herefter »IEA-aftalen«), oprettede Det Internationale Energiagentur (IEA) inden for rammerne af Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling.
EU-retten
Direktiv 68/414/EØF og 2006/67/EF
4 De første regler om beredskabslagre af olie og olieprodukter blev indført ved Rådets direktiv 68/414/EØF af 20. december 1968 om forpligtelse for EØF’s medlemsstater til at opretholde minimumslagre af mineralolie og/eller mineralolieprodukter (EFT 1968, L 308, s. 14).
5 Direktiv 68/414, som senest ændret ved Rådets direktiv 98/93/EF af 14. december 1998 (EFT 1998, L 358, s. 100) (herefter »direktiv 68/414«), blev ophævet ved Rådets direktiv 2006/67/EF af 24. juli 2006 om forpligtelse for medlemsstaterne til at opretholde minimumslagre af mineralolie og/eller mineralolieprodukter (EUT 2006, L 217, s. 8). Direktiv 2006/67 blev dernæst ophævet ved direktiv 2009/119. Det er dette sidstnævnte, der finder anvendelse ratione temporis på tvisterne i hovedsagerne.
6 Artikel 1, stk. 1, i direktiv 68/414, der i det væsentlige svarer til artikel 1, stk. 1, i direktiv 2006/67, bestemte:
»Medlemsstaterne vedtager love eller administrative bestemmelser, der er egnede til i Fællesskabet, jf. dog artikel 7, til enhver tid at opretholde lagrene af mineralolieprodukter på et niveau, der for hver kategori af mineralolieprodukter, som omhandles i artikel 2, svarer til det indenlandske forbrug i mindst 90 dage, beregnet efter det gennemsnitlige daglige forbrug i det foregående kalenderår, som anført i artikel 4.«
7 Artikel 2, stk. 1, i direktiv 68/414, der i det væsentlige svarer til artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/67, havde følgende ordlyd:
»Ved beregningen af det indenlandske forbrug lægges følgende kategorier af produkter til grund:
– benzin til motorkøretøjer og brændstof til flyvemaskiner (flybenzin og jet fuel af benzintypen),
– gasolie, dieselolie, petroleum og jet fuel af petroleumstypen,
– fuelolier.«
Direktiv 2009/119
8 3., 5., 8., 11., 21. og 33. betragtning til direktiv 2009/119 har følgende ordlyd:
»(3) Det Europæiske Råd har i sin handlingsplan (2007-2009) med titlen »En energipolitik for Europa« understreget, at det er nødvendigt at øge forsyningssikkerheden, både for Den Europæiske Union [...] som helhed og for de enkelte medlemsstater, bl.a. ved at revidere Unionens olielagringsmekanismer, især for så vidt angår tilgængeligheden af olie i tilfælde af en krise.
[...]
(5) Ifølge [direktiv 2006/67] sker vurderingen af lagrene i forhold til det gennemsnitlige indenlandske daglige forbrug i det foregående kalenderår. Derimod beregnes forpligtelserne i henhold til [IEA-aftalen] på grundlag af nettoimporten af råolie og olieprodukter. Som følge heraf og på grund af andre metodeforskelle bør reglerne for beregning af lagringsforpligtelserne og af Fællesskabets beredskabslagre tilnærmes til de beregningsmetoder, der bruges i henhold til IEA-aftalen [...]
[...]
(8) Olielagrenes tilgængelighed og beskyttelsen af energileverancer er væsentlige elementer i medlemsstaternes og Fællesskabets offentlige sikkerhed. Med centrale lagerenheder (CLE’er) i Fællesskabet bliver det muligt at nærme sig disse mål. For at give de forskellige berørte medlemsstater mulighed for at gøre optimal brug af national ret til at definere vedtægterne for deres CLE’er og samtidig lempe den økonomiske byrde, som disse lagringsaktiviteter medfører for de endelige forbrugere, er det tilstrækkeligt at forbyde brug af lagre til kommercielle formål samtidig med, at det tillades, at lagrene holdes et hvilket som helst sted i Fællesskabet og af en hvilken som helst CLE, der er etableret med henblik herpå.
[...]
(11) Medlemsstaterne bør sikre fuld tilgængelighed af alle lagre, der holdes i henhold til fællesskabslovgivningen. Med henblik på at garantere denne tilgængelighed bør der ikke være restriktioner eller begrænsninger i ejendomsretten til disse lagre, som vil kunne være til hinder for deres anvendelse i tilfælde af olieforsyningsafbrydelser. Olieprodukter tilhørende virksomheder, der har en betydelig risiko for, at deres aktiver gøres til genstand for tvangsfuldbyrdelse, bør ikke tages i betragtning. Når aktører pålægges en lagringsforpligtelse, kan indledningen af en konkurs- eller akkordsag være tegn på en sådan risikosituation.
[...]
(21) Med henblik på at undgå dobbeltrapportering om den information, som skal stilles til rådighed af medlemsstaterne om de forskellige produktkategorier, bør [forordning (EF) nr. 1099/2008] tjene som reference for de forskellige kategorier af olieprodukter, der er omhandlet i nærværende direktiv.
[...]
(33) Målet for dette direktiv, nemlig opretholdelse af et højt niveau for olieforsyningssikkerheden i Fællesskabet gennem pålidelige og gennemsigtige mekanismer baseret på solidaritet mellem medlemsstaterne, samtidig med at reglerne om det indre marked og konkurrence overholdes, kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne og kan derfor på grund af dets omfang og virkninger bedre nås på fællesskabsplan; Fællesskabet kan derfor træffe foranstaltninger i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, jf. [EF-]traktatens artikel 5. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går dette direktiv ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.«
9 Artikel 1 i direktiv 2009/119 med overskriften »Formål« bestemmer:
»Dette direktiv fastsætter regler, der har til formål at sikre et højt niveau for olieforsyningssikkerheden i Fællesskabet gennem pålidelige og gennemsigtige mekanismer baseret på solidaritet mellem medlemsstaterne og at holde minimumslagre af råolie og/eller olieprodukter samt at indføre de nødvendige procedurer til at håndtere en alvorlig knaphed.«
10 Direktivets artikel 2, stk. 1, litra f), i), j) og l), indeholder følgende definitioner:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
f) »central lagerenhed (CLE)«: organ eller tjeneste, som kan tildeles beføjelser til at handle med henblik på at erhverve, holde eller sælge olielagre, herunder beredskabslagre og specifikke lagre
[...]
i) »olielagre«: lagre af de energiprodukter, der er opregnet i bilag A, afsnit 3.4, [til] forordning (EF) nr. 1099/2008[, som ændret ved Kommissionens forordning (EU) 2017/2010 af 9. november 2017 (EUT 2017, L 292, s. 3)]
j) »beredskabslagre«: de olielagre, som hver medlemsstat skal holde i henhold til artikel 3 i dette direktiv
[...]
l) »specifikke lagre«: olielagre, der opfylder betingelserne i artikel 9.«
11 Det nævnte direktivs artikel 3 med overskriften »Beredskabslagre – Beregning af lagringsforpligtelser« fastsætter i stk. 1:
»Medlemsstaterne vedtager senest den 31. december 2012 love eller administrative bestemmelser, der sikrer, at de til enhver tid på Fællesskabets område holder samlede olielagre mindst svarende til enten 90 dages gennemsnitlig daglig nettoimport eller 61 dages gennemsnitligt dagligt indenlandsk forbrug, alt efter hvilken mængde der er størst.«
12 Samme direktivs artikel 4 vedrørende »[b]eregning af lagerstørrelse« fastsætter i stk. 1:
»Størrelsen af de lagre, der holdes, beregnes efter metoderne i bilag III. [...]«
13 For så vidt angår CLE’erne bestemmer artikel 7, stk. 1, i direktiv 2009/119:
»Medlemsstaterne kan oprette CLE’er.
Ingen medlemsstat må oprette mere end én CLE eller andet tilsvarende organ. En medlemsstat kan oprette sin CLE overalt i Fællesskabet.
Opretter en medlemsstat en CLE, skal den have form af et organ eller en tjeneste, der ikke har fortjeneste som målsætning, og som handler i almenhedens interesse, og den skal ikke betragtes som en økonomisk aktør som omhandlet i dette direktiv.«
14 Dette direktivs artikel 8 med overskriften »Økonomiske aktører« er affattet således:
»1. Hver medlemsstat skal sikre, at enhver økonomisk aktør, som den pålægger lagringsforpligtelser for at opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 3, har ret til efter den pågældende økonomiske aktørs eget valg at delegere i det mindste dele af forpligtelserne udelukkende til:
a) CLE’en for den medlemsstat, på hvis vegne sådanne lagre holdes
b) en eller flere andre CLE’er, der på forhånd har oplyst, at de er rede til at holde sådanne lagre, forudsat at delegationen på forhånd er godkendt af både den medlemsstat, på hvis vegne lagrene holdes, og af alle medlemsstater, på hvis områder lagrene skal holdes
c) andre økonomiske aktører med overskydende lagerbeholdninger eller ledig lagerkapacitet uden for den medlemsstats område, på hvis vegne lagrene holdes i Fællesskabet, forudsat at delegationen på forhånd er godkendt af både den medlemsstat, på hvis vegne lagrene holdes, og af alle medlemsstater, på hvis områder lagrene skal holdes, og/eller
d) andre økonomiske aktører med overskydende lagerbeholdninger eller ledig lagerkapacitet inden for den medlemsstats område, på hvis vegne lagrene holdes, forudsat at medlemsstaten på forhånd er underrettet om delegationen. Medlemsstaterne kan fastsætte begrænsninger eller betingelser for sådanne delegationer.
[...]
2. Hver medlemsstat kan begrænse delegationsrettighederne for de økonomiske aktører, som den pålægger eller har pålagt lagringsforpligtelser.
Hvis dette begrænser en økonomisk aktørs delegationsrettigheder til mængder svarende til under 10% af den lagringsforpligtelse, som aktøren pålægges, skal medlemsstaten dog sikre, at den har oprettet en CLE, der er forpligtet til at acceptere delegationer for den mængde, der er nødvendig for at sikre en økonomisk aktørs ret til at delegere mindst 10% af den lagringsforpligtelse, der pålægges aktøren.
Den mindste procentdel, der er omhandlet i dette stykke, øges fra 10% til 30% senest den 31. december 2017.
[...]«
15 Det nævnte direktivs artikel 9 med overskriften »Specifikke lagre« er affattet således:
»1. Hver medlemsstat kan forpligte sig til at holde et mindste niveau af olielagre, beregnet som antal dages forbrug, i overensstemmelse med betingelserne i denne artikel.
Specifikke lagre ejes af medlemsstaten eller af den CLE, som den har oprettet, og holdes på Fællesskabets område.
2. Specifikke lagre kan kun bestå af en eller flere af følgende produktkategorier som defineret i bilag A, afsnit 3.4, [til] forordning (EF) nr. 1099/2008[, som ændret ved forordning 2017/2010]:
– ethan
– LPG
– motorbenzin
– flybenzin
– jetbrændstof (af naphtha- eller JP-4-typen)
– jetbrændstof af petroleumstypen
– anden petroleum
– gas- og dieselolie (destilleret brændselsolie)
– brændselsolie (med højt og lavt svovlindhold)
– mineralsk terpentin og ekstraktionsbenzin (SBP)
– smøremidler
– bitumen
– paraffinvokser
– jordoliekoks (petroleumskoks).
[...]
5. Hver medlemsstat, som ikke har forpligtet sig til at holde specifikke lagre på mindst 30 dage for et givet fuldt kalenderår, sikrer, at mindst en tredjedel af dens lagringsforpligtelse holdes i form af lagre bestående af produkter sammensat i overensstemmelse med stk. 2 og 3.
[...]«
16 Bilag III til samme direktiv med overskriften »Metoder til beregning af det holdte lagerniveau« bestemmer i sjette afsnit:
»Medlemsstaterne kan:
a) medregne alle øvrige lagre af olieprodukter som anført i bilag A, afsnit 3.4, [til] forordning (EF) nr. 1099/2008[, som ændret ved forordning 2017/2010,] og beregne råolieækvivalenten ved at gange mængderne med en faktor på 1,065 eller
b) medregne lagre af alene følgende produkter: motorbenzin, flybenzin, jetbrændstof (af naphtha- eller JP-4-typen), jetbrændstof af petroleumstypen, anden petroleum, gas- og dieselolie (destilleret brændselsolie), brændselsolie (med højt og lavt svovlindhold) og beregne råolieækvivalenten ved at gange mængderne med en faktor på 1,2.«
Forordning nr. 1099/2008
17 I henhold til artikel 2, litra d), i forordning nr. 1099/2008 forstås ved begrebet »energiprodukter« i denne forordning »brændsel, varme, vedvarende energi, elektricitet og andre former for energi«.
18 Bilag A til nævnte forordning har overskriften »Terminologi«. Afsnit 3.4 i dette bilag vedrører begrebet »[r]åolie«, som bl.a. omfatter brændselsolie (svær brændselsolie), smøremidler og petroleumskoks som omhandlet i henholdsvis punkt 3.4.18, 3.4.20 og 3.4.23 i det nævnte bilag.
Bulgarsk ret
19 Artikel 2, stk. 1, i Zakon za zapasite ot neft i neftoprodukti (lov om lagre af olie og olieprodukter, DV nr. 15 af 15.2.2013) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne (herefter »ZZNN«), er affattet således:
»I henhold til denne lov oprettes, opretholdes, udskiftes, bruges, øges og kontrolleres beredskabslagre af olie og af de kategorier af olieprodukter, der er oplistet nedenfor:
1. motorbenzin
2. gasolier, jetbrændstoffer af petroleumstypen og dieselbrændstof
3. svær brændselsolie
4. flydende gas.«
20 ZZNN’s artikel 3, stk. 4, bestemmer:
»De omfattede personer organiserer og finansierer selv, for egen regning og på egne vegne, oprettelsen, opretholdelsen, udskiftningen og øgningen af de beredskabslagre, de er pålagt.«
21 ZZNN’ artikel 12 er sålydende:
»(1) [...] Præsidenten for [det statslige agentur for »statsreserver og krigslagre«] fastlægger hvert år senest den 30. april de beredskabslagre, der skal oprettes og opretholdes af de forpligtede personer og af den statslige virksomhed »Drzjavna petrolna companja« [(det nationale olieselskab)], ved påbud, der fastsætter størrelsen af de samlede og individuelle lagre [...]
[...]
(4) Beredskabslagret for hver forpligtet person fastsættes i forhold til vedkommendes andel af den samlede nettoimport og indkøb inden for Fællesskabet eller det samlede indenlandske forbrug i det foregående kalenderår i forhold til alle forpligtede enheders samlede andel.
[...]
(11) Enhver bulgarsk eller udenlandsk fysisk eller juridisk person, der er registreret som forretningsdrivende, samt dennes filialer, der i det foregående kalenderår fra indkøb inden for Fællesskabet har importeret og/eller leveret smøreolier (herunder basisolier), bitumen, paraffinvoks, petroleumskoks, tjære og svovl til landets område, tildeles visse beredskabslagre af brændselsolie.«
22 ZZNN’s artikel 21 har følgende ordlyd:
»(1) Beredskabslagre kan holdes af olie og/eller olieprodukter som omhandlet i artikel 2, stk. 1.
[...]
(11) Beredskabslagrene af svær brændselsolie, som er fastsat på grundlag af nettoimport og indkøb foretaget inden for Fællesskabet eller af det gennemsnitlige daglige forbrug, kan oprettes og holdes, op til 100%, i form af gasolie, benzin til motorkøretøjer og/eller brændstof til dieselmotorer, idet mængden skal være lig mængden af lagret svær brændselsolie, som der ønskes erstatning for.
[...]«
Tvisterne i hovedsagerne, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
23 Trade Express, sagsøgeren i tvisten i den sag, der ligger til grund for sag C-395/22, angav i Bulgarien erhvervelser inden for Fællesskabet af 89,6 ton smøremidler i 2020. Disse smøremidler, som henhører under punkt 3.4.20 i bilag A til forordning nr. 1099/2008, var bestemt til salg.
24 Devnja Tsiment, sagsøgeren i tvisten i den sag, der ligger til grund for sag C-428/22, importerede 34 657,39 ton petroleumskoks til Bulgarien i 2020. Denne petroleumskoks, som henhører under punkt 3.4.23 i bilag A til forordning nr. 1099/2008, anvendes i en mineralogisk proces ved fremstillingen af cementklinker, såkaldte »clinkers«.
25 Som følge af disse aktiviteter vedtog vicepræsidenten for det statslige agentur for »statsreserver og krigslagre« to påbud, et af 28. april 2021 og et af 29. april 2021, hvorved henholdsvis Devnja Tsiment og Trade Express blev påbudt, for egen regning og på egne vegne at oprette og holde beredskabslagre af svær brændselsolie i perioden fra den 1. juli 2021 til den 30. juni 2022. Devnja Tsiment skulle oprette et sådant beredskabslager for en mængde på 7 806,058 ton og Trade Express for en mængde på 15,947 ton.
26 Disse selskaber har begge anlagt sag ved Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien), som er den forelæggende ret i nærværende sager, med påstand om annullation af påbuddene mod dem. De har i det væsentlige anfægtet, at de er blevet pålagt en forpligtelse til for deres egen regning at oprette beredskabslagre af svær brændselsolie, selv om dette olieprodukt ikke er genstand for deres økonomiske virksomhed.
27 Denne ret har konstateret, at Trade Express og Devnja Tsiment i 2020 ikke udøvede nogen økonomisk virksomhed med de produkttyper, der er opregnet i afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008, bortset fra henholdsvis smøreolier og petroleumskoks. Den har anført, at disse selskaber hverken råder over de mængder af svær brændselsolie i beredskabslagre, der kræves i henhold til de i denne doms præmis 25 nævnte påbud eller over lagerfaciliteter til opbevaring af sådanne lagre. Som følge heraf vil oprettelsen og opbevaringen af de beredskabslagre, der er fastsat i disse påbud, medføre en betydelig økonomisk byrde for dem.
28 I denne sammenhæng har den forelæggende ret udtrykt tvivl med hensyn til ZZNN’s forenelighed med bestemmelserne i direktiv 2009/119, sammenholdt med chartret, for så vidt som denne lov gør det muligt at forpligte selskaber som Trade Express og Devnja Tsiment til at oprette og opretholde beredskabslagre af olieprodukter, der ikke har nogen relevans for deres virksomhed.
29 Det følger nemlig i det væsentlige af 33. betragtning til direktiv 2009/119 og af dets artikel 2, stk. 1, litra i) og j), samt artikel 3 og 8, at direktivet har til formål at oprette beredskabslagre af alle de produkter, der er nævnt i afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008.
30 ZZNN fastsætter imidlertid kun, at der skal oprettes sådanne lagre af olie og af fire andre olieprodukter, herunder svær brændselsolie. Denne lov forpligter således enhver økonomisk aktør, som har importeret de produkter, der er opregnet i afsnittet, til at oprette og opretholde beredskabslagre af et af disse produkter.
31 En økonomisk aktørs forpligtelse til at lagre et olieprodukt, som den pågældende ikke bruger i forbindelse med sin økonomiske virksomhed, vil således tvinge denne aktør til at købe eller låne, ved delvis at delegere denne forpligtelse, den nødvendige mængde af dette produkt og til at oplagre det i overensstemmelse med de lovgivningsmæssige krav. Dette vil medføre en betydelig økonomisk byrde for den pågældende og vil kunne påvirke reglerne for det indre marked og konkurrencereglerne. Opbygningen af direktiv 2009/119 og et krav om sammenhæng taler snarere for en fortolkning, hvorefter en sådan aktør pålægges forpligtelser i naturalier, nemlig en forpligtelse til at oplagre et energiprodukt der er omfattet af den pågældendes økonomiske virksomhed, og dette med henblik på at sikre en rimelig balance mellem Unionens offentlige interesser og private interesser.
32 På denne baggrund har Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstolen i Varna) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål i sag C-395/22:
»1) Skal 33. betragtning til og artikel 1, 3 og 8 samt artikel 2, [stk. 1,] litra i) og j), i [direktiv 2009/119] under hensyntagen til dette direktivs formål og artikel 2, litra d), i [forordning nr. 1099/2008] og i lyset af proportionalitetsprincippet som omhandlet i [chartrets] artikel 52, stk. 1, sammenholdt med [dets] artikel 17 [...], fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for nationale bestemmelser såsom de i [hovedsagerne] omhandlede, hvorefter personer, som har foretaget indkøb inden for Fællesskabet af smøremidler som omhandlet i punkt 3.4.20 i bilag A til [forordning nr. 1099/2008] (eller importører af sådanne smøremidler) kan forpligtes til at oprette beredskabslagre?
2) Skal 33. betragtning til og artikel 1, 3 og 8 samt artikel 2, [stk. 1,] litra i) og j), i [direktiv 2009/119] under hensyntagen til dette direktivs formål og i lyset af proportionalitetsprincippet som omhandlet i [chartrets] artikel 52, stk. 1, sammenholdt med [dets] artikel 17 [...], fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for nationale bestemmelser såsom de i [hovedsagerne] omhandlede, hvorefter typen af de produkter, som der skal oprettes og opretholdes beredskabslagre af, er begrænset til en del af typerne af produkter i direktivets artikel 2, [stk. 1,] litra i), sammenholdt med bilag A, afsnit 3.4, [til forordning nr. 1099/2008]?
(3) Skal 33. betragtning til og artikel 1, 3 og 8 samt artikel 2, [stk. 1,] litra i) og j), i [direktiv 2009/119] under hensyntagen til dette direktivs formål og i lyset af proportionalitetsprincippet som omhandlet i [chartrets] artikel 52, stk. 1, sammenholdt med [dets] artikel 17 [...], fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for nationale bestemmelser såsom de i [hovedsagerne] omhandlede, hvorefter en person, der foretager indkøb eller import inden for Fællesskabet af en type af de produkter, der er nævnt i direktivets artikel 2, [stk. 1,] litra i), sammenholdt med bilag A, afsnit 3.4, [til forordning nr. 1099/2008], som følge heraf ifalder en forpligtelse til at oprette og opretholde beredskabslagre af en anden og anderledes type produkt?
4) Skal 33. betragtning til og artikel 1, 3 samt 8 og artikel 2, [stk. 1,] litra i) og j), i [direktiv 2009/119] under hensyntagen til dette direktivs formål og i lyset af proportionalitetsprincippet som omhandlet i [chartrets] artikel 52, stk. 1, sammenholdt med [dets] artikel 17 [...], fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for nationale bestemmelser såsom de i [hovedsagerne] omhandlede, hvorefter en person er forpligtet til at oprette og opretholde lagre af et produkt, som vedkommende ikke anvender i forbindelse med sin økonomiske aktivitet, og som ikke har nogen sammenhæng med denne aktivitet, idet denne forpligtelse desuden er forbundet med en betydelig økonomisk byrde (som i praksis medfører, at det er umuligt at opfylde den), eftersom personen hverken råder over produktet eller er importør og/eller indehaver af produktet?
5) Såfremt et af spørgsmålene besvares benægtende, skal 33. betragtning til og artikel 1, 3 og 8 samt artikel 2, [stk. 1,] litra i) og j), i [direktiv 2009/119] under hensyntagen til dette direktivs formål og i lyset af proportionalitetsprincippet som omhandlet i [chartrets] artikel 52, stk. 1, sammenholdt med dets artikel 17 [...], da fortolkes således, at en person, som har foretaget indkøb eller import inden for Fællesskabet af en bestemt type produkt, kun kan forpligtes til at oprette og opretholde beredskabslagre af den samme type produkt, som var genstanden for indkøbet/importen inden for Fællesskabet?«
33 I sag C-428/22 har den forelæggende ret forelagt fem præjudicielle spørgsmål, der i det væsentlige er identiske med dem, der er nævnt i den foregående præmis, bortset fra, at det første spørgsmål vedrører det tilfælde, hvor personer i produktionsøjemed har foretaget indkøb inden for Fællesskabet af petroleumskoks som omhandlet i punkt 3.4.23 i bilag A til forordning nr. 1099/2008.
34 Ved Domstolens præsidents afgørelse af 10. august 2022 er sagerne C-395/22 og C-428/22 blevet forenet med henblik på retsforhandlingernes skriftlige og mundtlige del samt dommen.
Om anmodningen om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del
35 Ved en skrivelse modtaget af Domstolens Justitskontor den 12. januar 2024 har Devnja Tsiment anmodet om, at retsforhandlingernes mundtlige del genåbnes i henhold til artikel 83 i Domstolens procesreglement.
36 Til støtte for sin anmodning har Devnja Tsiment gjort gældende, at der foreligger en ny faktisk omstændighed, nemlig en lovændring, der er blevet foretaget efter retsmødet for Domstolen. Ifølge Devnja Tsiment skal der tages hensyn til denne lovændring ved besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål, også selv om den ikke finder tidsmæssig anvendelse på tvisterne i hovedsagerne. I denne anmodning har Devnja Tsiment i øvrigt anført argumenter vedrørende realiteten som svar på disse spørgsmål.
37 I denne forbindelse bemærkes, at Domstolen ifølge procesreglementets artikel 83 efter at have hørt generaladvokaten til enhver tid ved kendelse kan bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, navnlig hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller såfremt en part, efter at denne del af retsforhandlingerne er afsluttet, er fremkommet med nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse, eller såfremt sagen bør afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af parterne eller de berørte, som er omfattet af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
38 I det foreliggende tilfælde er Domstolen, efter at have hørt generaladvokaten, af den opfattelse, at betingelserne i denne artikel 83 ikke er opfyldt. Ud over den omstændighed, at Domstolen i en præjudiciel sag ikke skal udtale sig om national ret, bemærkes, at den lovændring, som Devnja Tsiment har påberåbt sig, ifølge denne parts eget udsagn ikke finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne. På denne baggrund kan denne lovændring ikke anses for en »ny oplysning vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse« som omhandlet i nævnte artikel 83.
39 Domstolen er under alle omstændigheder af den opfattelse, at den har alle de oplysninger til rådighed, som er nødvendige for, at den kan træffe afgørelse vedrørende anmodningerne om præjudiciel afgørelse, og at de foreliggende forenede sager ikke skal afgøres på grundlag af et argument, som ikke er blevet drøftet for Domstolen.
40 Det er herefter ufornødent at genåbne retsforhandlingernes mundtlige del.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det andet spørgsmål
41 Med det andet spørgsmål i hver af de foreliggende forenede sager, som skal behandles først, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3 i direktiv 2009/119, sammenholdt med dette direktivs artikel 1 og artikel 2, stk. 1, litra i) og j), skal fortolkes således, at medlemsstaterne er forpligtede til at opretholde beredskabslagre for alle de kategorier af energiprodukter, der er omhandlet i afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008, eller om medlemsstaterne kan opfylde den forpligtelse til at holde beredskabslagre, der påhviler dem i henhold til denne artikel 3, ved at opretholde beredskabslagre, der alene består af nogle af disse kategorier.
42 Det skal indledningsvis bemærkes, at som det fremgår af artikel 1 i direktiv 2009/119, sammenholdt med 3., 8. og 33. betragtning hertil, er formålet med dette direktiv at sikre et højt niveau for olieforsyningssikkerheden i Unionen ved hjælp af gennemsigtige mekanismer baseret på solidaritet mellem medlemsstaterne under overholdelse af reglerne for det indre marked og konkurrencereglerne, at holde minimumslagre af råolie og/eller olieprodukter samt at indføre de nødvendige procedurer til at håndtere en alvorlig knaphed. Herved har det nævnte direktiv til formål at sikre den offentlige sikkerhed i medlemsstaterne og Unionen, hvoraf olielagrenes tilgængelighed og beskyttelsen af energileverancer er væsentlige elementer.
43 Artikel 2, stk. 1, litra i) og j), i direktiv 2009/119 definerer begreberne »olielagre« og »beredskabslagre« med henblik på dette direktiv.
44 »Olielagre« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra i), er lagre af de energiprodukter, der er opregnet i afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008. Dette afsnit indeholder en liste over 24 kategorier af produkter under overskriften »Olie (råolie og olieprodukter)«, hvoriblandt opregnes svær brændselsolie, smøremidler og petroleumskoks.
45 Hvad angår »beredskabslagre« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra j), i direktiv 2009/119, defineres disse som de olielagre, som hver medlemsstat skal holde i henhold til artikel 3 i dette direktiv.
46 Artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/119 pålægger således medlemsstaterne at vedtage alle nødvendige love eller administrative bestemmelser, der sikrer, at de til enhver tid på [Unionens] område holder samlede olielagre mindst svarende til enten 90 dages gennemsnitlig daglig nettoimport eller 61 dages gennemsnitligt dagligt indenlandsk forbrug, alt efter hvilken mængde der er størst. Dette direktivs artikel 3, stk. 2 og 3, fastsætter metoderne og de nærmere bestemmelser for vurdering af dette niveau.
47 Ved fortolkningen af disse EU-retlige bestemmelser skal der ifølge fast retspraksis ikke blot tages hensyn til denne bestemmelses ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den lovgivning, som den er en del af (dom af 21.12.2021, Bank Melli Iran, C-124/20, EU:C:2021:1035, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
48 For det første fremgår det af ordlyden af artikel 3 i direktiv 2009/119, at medlemsstaterne er forpligtede til at sikre, at der holdes »samlede olielagre« beregnet efter de metoder og de nærmere bestemmelser, der er fastsat i denne artikel. Som generaladvokaten har anført i punkt 61 i forslaget til afgørelse, fastsætter den nævnte artikel således den krævede mængde af disse lagre. Derimod definerer denne ordlyd på ingen måde den konkrete sammensætning af disse for så vidt angår de produktkategorier, der skal indgå i de nævnte lagre.
49 Henset til denne ordlyd fremgår det således ikke, at medlemsstaterne er forpligtede til at opretholde beredskabslagre af alle de energiprodukter, der er opregnet i afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008. Det fremgår derimod af samme ordlyd, at EU-lovgiver har ønsket at give medlemsstaterne en vis skønsmargen med henblik på navnlig at fastsætte beredskabslagrenes konkrete sammensætning.
50 Den omstændighed, at »olielagre« som omhandlet i direktiv 2009/119 i artikel 2, stk. 1, litra i), i dette direktiv defineres med henvisning til de energiprodukter, der er opregnet i afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008, kan ikke føre til en anden fortolkning. Denne forordning udgør nemlig, således som det fremgår af 21. betragtning til det nævnte direktiv, en reference-retsakt i forhold til direktivet. Den nævnte forordning kan således hverken ændre rækkevidden af forpligtelsen eller medlemsstaternes skønsmargen, således som de kan udledes af nævnte direktivs artikel 3, sammenholdt med definitionen af »beredskabslagre« i samme direktivs artikel 2, stk. 1, litra j).
51 For det andet understøttes den ordlydsfortolkning, der er redegjort for i denne doms præmis 49, af den sammenhæng, hvori artikel 3 i direktiv 2009/119 indgår, og af tilblivelseshistorien bag dette direktiv samt af direktivets formål.
52 Hvad for det første angår den sammenhæng, hvori denne artikel 3 indgår, skal det indledningsvis bemærkes, at i henhold til artikel 4, stk. 1, i og bilag III til direktiv 2009/119 beregnes det holdte lagerniveau af andre lagre end råolielagre ligesom råolielagre. I denne henseende fastsætter sjette afsnit, litra a) og b), i bilag III til dette direktiv to alternative beregningsmetoder. Medlemsstaterne kan således ved beregningen af det holdte lagerniveau medregne »alle øvrige lagre af olieprodukter som anført i bilag A, afsnit 3.4, i [forordning nr. 1099/2008]«, eller kun lagre af nogle af disse produkter [(motorbenzin, flybenzin, jetbrændstof (af naphtha- eller JP-4-typen), jetbrændstof af petroleumstypen, anden petroleum, gas- og dieselolie (destilleret brændselsolie), brændselsolie (med højt og lavt svovlindhold)].
53 Som generaladvokaten har anført i punkt 65 i forslaget til afgørelse, forudsætter en sådan valgmulighed for medlemsstaterne, at medlemsstaterne råder over en skønsmargen ved fastsættelsen af den konkrete sammensætning af deres beredskabslagre.
54 Dernæst skal det bemærkes, at det følger af en samlet læsning af direktiv 2009/119, at det kun er direktivets artikel 9, stk. 5, der indeholder elementer til definition af sammensætningen af medlemsstaternes beredskabslagre. I henhold til denne bestemmelse skal hver medlemsstat, som ikke har forpligtet sig til at holde specifikke lagre som omhandlet i dette direktivs artikel 2, stk. 1, litra l), på mindst 30 dage for et givet fuldt kalenderår, sikre, at mindst en tredjedel af dens lagringsforpligtelse holdes i form af lagre bestående af produkter sammensat i overensstemmelse med det nævnte direktivs artikel 9, stk. 2 og 3. Dette stk. 2 indeholder en liste over 14 kategorier af olieprodukter, som defineret i afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008.
55 Det kan udledes af en sammenligning af artikel 3 og artikel 9, stk. 5, i direktiv 2009/119, at når EU-lovgiver har til hensigt at begrænse medlemsstaternes skønsmargen med hensyn til sammensætningen af beredskabslagrene, er dette udtrykkeligt fastsat.
56 For det andet understøttes denne konklusion ligeledes af tilblivelseshistorien bag artikel 3 i direktiv 2009/119.
57 Det skal i denne forbindelse præciseres, at direktiv 68/414 og 2006/67 i deres artikel 1, stk. 1, og artikel 2 pålagde medlemsstaterne en forpligtelse til at opretholde beredskabslagre for tre specifikke kategorier af olieprodukter, der udtrykkeligt er omhandlet i denne artikel 2, nemlig for det første benzin til motorkøretøjer og brændstof til flyvemaskiner (flybenzin og jet fuel af benzintypen), for det andet gasolie, dieselolie, petroleum og jet fuel af petroleumstypen samt for det tredje fuelolier.
58 Som anført i denne doms præmis 48 identificerer artikel 3 i direktiv 2009/119 derimod ikke længere de produktkategorier, der skal indgå i beredskabslagrene. Ved at undlade at definere disse kategorier har EU-lovgiver givet udtryk for sit ønske om fremover at indrømme medlemsstaterne en skønsmargen i denne henseende. Som det fremgår af femte betragtning til dette direktiv, skyldes denne ændring af tilgangen i øvrigt behovet for at tilpasse metoden til beregning af lagringsforpligtelserne med henblik på at tilnærme den til de metoder, der anvendes inden for rammerne af IEA-aftalen.
59 Hvad for det tredje angår formålene med direktiv 2009/119, der er nævnt i nærværende doms præmis 42, bemærkes, således som også generaladvokaten har anført i punkt 67 i forslaget til afgørelse, at formålet om at sikre et højt niveau for olieforsyningssikkerheden i Unionen begrunder, at medlemsstaterne tillægges en sådan skønsmargen. Når medlemsstaterne anvender denne skønsmargen, kan de nemlig bl.a. beslutte at opretholde beredskabslagre af de produkter, der er mest nødvendige og strategiske under hensyn til de nationale forbrugsmønstre samt til den nationale produktion eller import af disse produkter.
60 I lyset af samtlige ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål i hver af de foreliggende forenede sager besvares med, at artikel 3 i direktiv 2009/119, sammenholdt med dette direktivs artikel 1 og artikel 2, stk. 1, litra i) og j), skal fortolkes således, at medlemsstaterne ikke er forpligtede til at opretholde beredskabslagre for alle de kategorier af energiprodukter, der er omhandlet i afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008. De kan derimod opfylde den forpligtelse til at holde beredskabslagre, der påhviler dem i henhold til artikel 3, ved at opretholde beredskabslagre, der udelukkende består af nogle af disse kategorier.
Det første spørgsmål
61 Med det første spørgsmål i hver af de foreliggende forenede sager ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3 og 8 i direktiv 2009/119 skal fortolkes således, at de er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en økonomisk aktør, der har importeret energiprodukter, som er omfattet af afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008, kan pålægges en forpligtelse til at oprette og opretholde beredskabslagre.
62 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at medlemsstaterne i henhold til artikel 3 i direktiv 2009/119 er forpligtede til at holde et vist beredskabslager af olieprodukter.
63 Dette direktivs artikel 8, stk. 1, bestemmer bl.a., at hver medlemsstat skal sikre, at enhver økonomisk aktør, som den pålægger lagringsforpligtelser for at opfylde sine forpligtelser i henhold til det nævnte direktivs artikel 3, har ret til at delegere i det mindste dele af sine lagringsforpligtelser til en CLE eller til andre økonomiske aktører med overskydende lagerbeholdninger eller ledig lagerkapacitet på Unionens område.
64 Det følger utvetydigt af en samlet læsning af disse to bestemmelser, at medlemsstaterne, hvilket alle de parter og berørte, der har afgivet indlæg for Domstolen, i øvrigt er enige om, kan opfylde deres forpligtelse til at opretholde beredskabslagrene ved at pålægge økonomiske aktører lagringsforpligtelser.
65 Imidlertid definerer hverken de nævnte bestemmelser eller nogen anden bestemmelse i direktiv 2009/119 begrebet »økonomisk aktør«. Under disse omstændigheder bør fastlæggelsen af betydningen og rækkevidden af dette udtryk i henhold til Domstolens faste praksis ske efter dets sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug, idet der skal tages hensyn til den kontekst, hvori det anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som det udgør en del af (dom af 12.6.2018, Louboutin og Christian Louboutin, C-163/16, EU:C:2018:423, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
66 I denne forbindelse bemærkes indledningsvis, at udtrykket »økonomisk aktør« almindeligvis henviser til enhver fysisk eller juridisk person, der udøver økonomisk virksomhed.
67 Hvad dernæst angår den sammenhæng, hvori dette udtryk anvendes, bemærkes, at artikel 7, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2009/119 i det væsentlige sondrer mellem den økonomiske aktør som omhandlet i dette direktiv og CLE, der ifølge denne bestemmelses ordlyd skal »have form af et organ eller en tjeneste, der ikke har fortjeneste som målsætning, og som handler i almenhedens interesse«.
68 Endelig er det, henset til formålet med direktiv 2009/119, som består i at sikre et højt niveau af olieforsyningssikkerhed i Unionen, begrundet at anse bl.a. de aktører, hvis virksomhed har en tilknytning til de energiprodukter, der er omfattet af afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008, for økonomiske aktører som omhandlet i dette direktiv. Det drejer sig navnlig om producenter, importører og forhandlere af disse produkter samt om producenter, der anvender dem i produktionsøjemed.
69 I lyset af samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål i hver af de foreliggende forenede sager besvares med, at artikel 3 og 8 i direktiv 2009/119 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en økonomisk aktør, der har importeret energiprodukter, som er omfattet af afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008, kan pålægges en forpligtelse til at oprette og opretholde beredskabslagre.
Det tredje til det femte spørgsmål
70 Med det tredje til det femte spørgsmål i hver af de foreliggende forenede sager, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bestemmelserne i direktiv 2009/119, sammenholdt med chartrets artikel 17 og artikel 52, stk. 1, skal fortolkes således, at de er til hinder for, at en økonomisk aktørs import af energiprodukter, der henhører under en produktkategori, som er omhandlet i afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008, medfører en forpligtelse for denne økonomiske aktør til at oprette og opretholde et beredskabslager af et energiprodukt, der henhører under en anden produktkategori, som er omhandlet i dette afsnit, selv når den pågældende aktør ikke anvender dette produkt i forbindelse med sin økonomiske virksomhed, som produktet ikke har nogen forbindelse med, og når denne forpligtelse udgør en væsentlig økonomisk byrde for den pågældende.
71 Det skal for det første bemærkes, at det fremgår af svarene på det første og det andet spørgsmål i hver af de foreliggende forenede sager, at medlemsstaterne i henhold til artikel 3 og 8 i direktiv 2009/119 har en skønsmargen med hensyn til fastlæggelsen af sammensætningen af de beredskabslagre, som de skal holde i henhold til denne artikel 3, og at de kan pålægge økonomiske aktører såsom en aktør, der har importeret smøreolier eller petroleumskoks som omhandlet i henholdsvis punkt 3.4.20 og 3.4.23 i afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008, lagringsforpligtelser.
72 Da direktiv 2009/119 ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse, og når henses til denne skønsmargen, må det antages, at direktivet ikke som sådan er til hinder for, at en medlemsstat, som har besluttet, at dens beredskabslager udelukkende skal bestå af fire kategorier af olieprodukter som omhandlet i afsnit 3.4, pålægger en økonomisk aktør en forpligtelse til at oprette og opretholde et beredskabslager af en af disse olieproduktkategorier, selv om denne kategori ikke har nogen relevans for den pågældende aktørs økonomiske virksomhed.
73 Henset til den forelæggende rets spørgsmål skal det imidlertid for det andet efterprøves, om chartrets bestemmelser er til hinder for regler, der fastsætter en sådan forpligtelse. Selv om denne ret har begrænset sine spørgsmål til fortolkningen af chartrets artikel 17, som sikrer ejendomsretten, og til fortolkningen af proportionalitetsprincippet, har parterne og de berørte ligeledes – bl.a. i retsmødet for Domstolen – drøftet disse reglers forenelighed med friheden til at oprette og drive egen virksomhed som omhandlet i chartrets artikel 16. For at give den forelæggende ret et fuldstændigt og brugbart svar skal der derfor tages hensyn til chartrets artikel 16, sammenholdt med artikel 17.
74 Det skal hertil bemærkes, at chartrets anvendelsesområde for så vidt angår medlemsstaternes virke er defineret i dets artikel 51, stk. 1, hvorefter chartrets bestemmelser kun er rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten (dom af 13.6.2017, Florescu m.fl., C-258/14, EU:C:2017:448, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis, og af 27.1.2022, Sātiņi-S, C-234/20, EU:C:2022:56, præmis 51).
75 Som generaladvokaten har anført i punkt 74 i forslaget til afgørelse, skal en medlemsstat, når den vedtager foranstaltninger inden for rammerne af udøvelsen af det skøn, som den er tillagt ved en EU-retsakt, såsom direktiv 2009/119, og pålægger økonomiske aktører som omhandlet i dette direktiv lagringsforpligtelser for at opfylde de forpligtelser, der påhviler medlemsstaten i henhold til nævnte direktivs artikel 3, anses for at gennemføre EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1.
76 I medfør af chartres artikel 16 anerkendes friheden til at oprette og drive egen virksomhed i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis. Beskyttelsen i henhold til denne artikel omfatter friheden til at udøve økonomisk virksomhed og handelsvirksomhed, aftalefriheden samt den frie konkurrence (dom af 22.1.2013, Sky Österreich, C-283/11, EU:C:2013:28, præmis 42, og af 16.7.2020, Adusbef m.fl., C-686/18, EU:C:2020:567, præmis 82).
77 I overensstemmelse med chartrets artikel 17, stk. 1, har enhver ret til at besidde lovligt erhvervet ejendom, at anvende den, at træffe dispositioner hermed og at lade den gå i arv, og ingen må berøves sin ejendom, medmindre det skønnes nødvendigt i samfundets interesse, og det sker i de tilfælde og på de betingelser, der er fastsat ved lov, og mod rimelig og rettidig erstatning for tabet. Anvendelsen af ejendommen kan reguleres ved lov i det omfang, det er nødvendigt af hensyn til almenvellet.
78 Friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsretten er imidlertid ikke absolutte prærogativer (jf. i denne retning dom af 16.7.2020, Adusbef m.fl., (C-686/18, EU:C:2020:567, præmis 83 og 85).
79 Således fremgår det af chartrets artikel 52, stk. 1, at der kan fastsættes begrænsninger i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der er fastlagt i chartret, såsom friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsretten, for så vidt som disse begrænsninger er fastlagt i lovgivningen, respekterer disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, og de under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
80 I det foreliggende tilfælde bemærkes, at den forpligtelse, der er pålagt en økonomisk aktør, til i et år for egen regning og på egne vegne at oprette og opretholde et beredskabslager af et olieprodukt, dvs. svær brændselsolie, som ikke har nogen relevans for den pågældendes økonomiske virksomhed, kan begrænse vedkommendes frihed til at oprette og drive egen virksomhed og vedkommendes ejendomsret.
81 For så vidt som denne restriktion er fastsat i de relevante nationale bestemmelser, i det foreliggende tilfælde ZZNN, skal restriktionen herved anses for at være fastlagt i lovgivningen som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1.
82 Hvad angår det væsentligste indhold af ejendomsretten og friheden til at oprette og drive egen virksomhed bemærkes, at forpligtelsen til at oprette og opretholde et beredskabslager, som i øvrigt er tidsmæssigt begrænset, ikke medfører berøvelse af ejendom og derfor ikke udgør et indgreb i ejendomsrettens centrale indhold. En sådan forpligtelse, der på ingen måde principielt hindrer den pågældende økonomiske aktørs udøvelse af virksomhed, respekterer ligeledes det væsentligste indhold af friheden til at oprette og drive egen virksomhed (jf. analogt dom af 16.7.2020, Adusbef m.fl., C-686/18, EU:C:2020:567, præmis 89).
83 Hvad angår de mål, som tilstræbes med ZZNN og de lagringsforpligtelser, der er blevet pålagt sagsøgerne i hovedsagerne i medfør af denne lov, har den forelæggende ret præciseret, at disse mål skal sikre olieforsyningssikkerheden.
84 Et sådant mål udgør et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1. Domstolen har således allerede fastslået, at opretholdelsen af et lager af mineralolieprodukter på nationalt område, der gør det muligt at sikre kontinuiteten af forsyningerne, udgør et mål af hensyn til den offentlige sikkerhed (jf. i denne retning dom af 10.11.1984, Campus Oil m.fl., 72/83, EU:C:1984:256, præmis 35, og af 25.10.2001, Kommissionen mod Grækenland, C-398/98, EU:C:2001:565, præmis 29), hvis betydning for så vidt angår olie er afspejlet i direktiv 2009/119 (jf. i denne retning dom af 10.11.2011, Kommissionen mod Portugal, C-212/09, EU:C:2011:717, præmis 82).
85 Nationale bestemmelser som de i hovedsagerne omhandlede, der fastsætter en mulighed for at pålægge de økonomiske aktører lagringsforpligtelser med henblik på at opfylde den forpligtelse til at holde beredskabslagre, som i henhold til artikel 3 i direktiv 2009/119 påhviler den pågældende medlemsstat, og følgelig at pålægge disse aktører sådanne forpligtelser, forekommer derfor egnede til at nå dette mål.
86 Hvad endelig angår forholdsmæssigheden af de lagringsforpligtelser, der kan pålægges økonomiske aktører i medfør af sådanne nationale bestemmelser, tilkommer det den forelæggende ret, for så vidt som disse forpligtelser vedrører andre olieprodukter end dem, som disse aktører anvender i forbindelse med deres virksomhed, at vurdere denne forholdsmæssighed ved at foretage en samlet vurdering af samtlige relevante omstændigheder i tvisterne i hovedsagerne.
87 I denne henseende tilkommer det den forelæggende ret at tage hensyn til de betingelser, hvorunder de nævnte aktører i henhold til den nationale lovgivning, der gennemfører artikel 8 i direktiv 2009/119, kan delegere i det mindste en del af deres lagringsforpligtelser til en CLE eller en anden økonomisk aktør i Unionen. Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 79 i forslaget til afgørelse, bør en reel mulighed for til en rimelig pris at delegere disse lagringsforpligtelser til en CLE eller en anden økonomisk aktør anses for at udgøre en garanti for, at de nævnte forpligtelser er forholdsmæssige.
88 Den forelæggende ret skal ligeledes tage hensyn til omfanget af de pågældende forpligtelser med hensyn til varigheden af den krævede lagring og de mængder olieprodukter, der skal lagres, samt mulighederne for leje eller endog køb og videresalg af lagrene ved udløbet af den obligatoriske lagringsperiode. Den omstændighed, at den pålagte lagringsforpligtelse er tidsbegrænset for en på forhånd fastsat mængde, kan ligeledes tale for den konklusion, at disse forpligtelser er forholdsmæssige.
89 Den forelæggende ret skal endvidere tage hensyn til den finansielle virkning af lagringsforpligtelserne i forhold til de pågældende økonomiske aktørers størrelse og den omsætning, som disse har genereret i forbindelse med deres aktiviteter, og sammenligne denne virkning med den byrde, der pålægges alle andre økonomiske aktører, der er underlagt lagringsforpligtelser. Henset i øvrigt til 11. betragtning til direktiv 2009/119 udgør den omstændighed, at pålæggelsen af en lagringsforpligtelse indebærer en alvorlig risiko for den pågældende økonomiske aktørs økonomiske overlevelse eller i væsentlig grad kan påvirke dennes konkurrencemæssige stilling, et holdepunkt for, at denne forpligtelse er uforholdsmæssig, medmindre den ledsages af en passende kompensation.
90 Med forbehold for vurderingen af forholdsmæssigheden i lyset af ovenstående betragtninger er chartrets artikel 16 og 17, sammenholdt med dets artikel 52, stk. 1, ikke til hinder for, at en økonomisk aktør pålægges en forpligtelse til at oprette og opretholde beredskabslagre af produkter, der ikke har nogen relevans for denne økonomiske aktørs virksomhed, og dette gælder, selv når gennemførelsen af denne forpligtelse medfører en betydelig økonomisk byrde for den pågældende aktør.
91 Henset til samtlige de ovenfor anførte grunde skal det tredje til det femte spørgsmål i hver af de foreliggende forenede sager besvares med, at bestemmelserne i direktiv 2009/119, sammenholdt med chartrets artikel 16, artikel 17 og artikel 52, stk. 1, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en økonomisk aktørs import af energiprodukter, der henhører under en produktkategori, som er omhandlet i afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008, medfører en forpligtelse for denne økonomiske aktør til at oprette og opretholde et beredskabslager af et energiprodukt, der henhører under en anden produktkategori, som er omhandlet i dette afsnit, selv når den pågældende aktør ikke anvender dette produkt i forbindelse med sin økonomiske virksomhed, som produktet ikke har nogen forbindelse med, og når denne forpligtelse udgør en væsentlig økonomisk byrde for den pågældende, hvis den nævnte forpligtelse er forholdsmæssig.
Sagsomkostninger
92 Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
1) Artikel 3 i direktiv 2009/119/EF af 14. september 2009 om forpligtelse for medlemsstaterne til at holde minimumslagre af råolie og/eller olieprodukter, som ændret ved Kommissionens gennemførelsesdirektiv (EU) 2018/1581 af 19. oktober 2018, sammenholdt med artikel 1 og artikel 2, stk. 1, litra i) og j), i direktiv 2009/119, som ændret,
skal fortolkes således, at
medlemsstaterne ikke er forpligtede til at opretholde beredskabslagre for alle de kategorier af energiprodukter, der er omhandlet i afsnit 3.4 i bilag A til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1099/2008 af 22. oktober 2008 om energistatistik, som ændret ved Kommissionens forordning (EU) 2019/2146 af 26. november 2019. De kan derimod opfylde den forpligtelse til at holde beredskabslagre, der påhviler dem i henhold til artikel 3, ved at opretholde beredskabslagre, der udelukkende består af nogle af disse kategorier.
2) Artikel 3 og 8 i direktiv 2009/119, som ændret ved gennemførelsesdirektiv 2018/1581,
skal fortolkes således, at
de ikke er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en økonomisk aktør, der har importeret energiprodukter, som er omfattet af afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008, som ændret ved forordning 2019/2146, kan pålægges en forpligtelse til at oprette og opretholde beredskabslagre.
3) Bestemmelserne i direktiv 2009/119, som ændret ved gennemførelsesdirektiv 2018/1581, sammenholdt med artikel 16, artikel 17 og artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder,
skal fortolkes således, at
de ikke er til hinder for, at en økonomisk aktørs import af energiprodukter, der henhører under en produktkategori, som er omhandlet i afsnit 3.4 i bilag A til forordning nr. 1099/2008, som ændret ved forordning 2019/2146, medfører en forpligtelse for denne økonomiske aktør til at oprette og opretholde et beredskabslager af et energiprodukt, der henhører under en anden produktkategori, som er omhandlet i dette afsnit, selv når den pågældende aktør ikke anvender dette produkt i forbindelse med sin økonomiske virksomhed, som produktet ikke har nogen forbindelse med, og når denne forpligtelse udgør en væsentlig økonomisk byrde for den pågældende, hvis den nævnte forpligtelse er forholdsmæssig.
Underskrifter