Cause riunite T‑546/13, T‑108/14 e T‑109/14
Ante Šumelj e altri
contro
Commissione europea
«Responsabilità extracontrattuale – Adesione della Croazia all’Unione – Abrogazione, anteriore all’adesione, di una normativa nazionale che prevede l’istituzione della professione di agente pubblico d’esecuzione – Danno subìto dalle persone anteriormente nominate agenti pubblici d’esecuzione – Mancata adozione da parte della Commissione di provvedimenti diretti all’osservanza degli impegni d’adesione – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Articolo 36 dell’Atto d’adesione»
Massime – Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) del 26 febbraio 2016
1. Responsabilità extracontrattuale – Violazione, da parte delle istituzioni dell’Unione, di un obbligo legale di agire – Mancata adozione, da parte della Commissione, di misure volte al rispetto degli impegni di adesione della Repubblica di Croazia per quanto riguarda il suo sistema giudiziario – Mancata adozione di misure che consentano di impedire l’abrogazione di una legge sugli agenti pubblici d’esecuzione – Obbligo di agire della Commissione – Insussistenza – Assenza di illegittimità tale da far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione
(Art. 17, § 1, TUE; art. 340, comma 2, TFUE; Atto di adesione del 2012, art. 36 e allegato VII)
2. Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Rispetto da parte di un paese terzo degli obblighi assunti – Controllo, da parte della Commissione, della corretta applicazione dell’Accordo
(Art. 17, § 1, TUE)
3. Diritto dell’Unione europea – Principi – Tutela del legittimo affidamento – Presupposti – Mancata adozione, da parte della Commissione, di misure che consentano di impedire a uno Stato aderente all’Unione di abrogare una legge che rientra nell’ambito della riforma del sistema giudiziario prevista dal suo Atto di adesione all’Unione – Sostegno della Commissione all’adozione della legge – Assenza di obbligo, per lo Stato aderente, di mantenere la legge in vigore – Non configurabilità di un legittimo affidamento
(Atto di adesione del 2012, art. 36 e allegato VII)
1. In materia di responsabilità extracontrattuale dell’Unione, le omissioni delle istituzioni possono far sorgere la responsabilità dell’Unione solo qualora queste ultime abbiano violato un obbligo legale di agire derivante da una disposizione dell’Unione. A tal proposito, il requisito della violazione di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli deve ricorrere anche nell’ipotesi di colpevole omissione.
Per quanto riguarda gli impegni assunti dalla Repubblica di Croazia nell’ambito dell’allegato VII del suo Atto di adesione all’Unione, relativi all’attuazione di un sistema giudiziario indipendente ed efficace e al rispetto dei diritti fondamentali, solo il mancato rispetto di tali impegni può fondare un obbligo di agire della Commissione. A tal proposito, per quanto riguarda l’impegno n. 1, che fa riferimento in termini generali alla strategia per la riforma del sistema giudiziario e al piano d’azione delle autorità croate, senza altre precisazioni, da tale impegno non risulta alcun obbligo per le autorità croate di istituire la funzione di agente pubblico d’esecuzione. Infatti, la strategia di riforma e il piano d’azione citati nell’allegato VII dell’Atto di adesione non rinviano alla strategia di riforma giudiziaria e al piano d’azione in vigore alla data della firma del Trattato di adesione, che prevedeva l’istituzione della funzione di agente pubblico d’esecuzione, in particolare poiché frequentemente, nel corso del periodo di controllo degli impegni d’adesione, sono adottate dallo Stato aderente misure complementari o correttive, segnatamente in caso di risultati deludenti constatati dalla Commissione. Non se ne può tuttavia dedurre che le autorità croate abbiano pienezza di poteri per modificare la strategia di riforma e il piano d’azione in vigore alla data della firma del Trattato di adesione. Considerate le disposizioni dell’Atto di adesione, in particolare il suo articolo 36 e il suo allegato VII, tali autorità hanno l’obbligo di rispettare non soltanto l’impegno n. 1, ma anche l’insieme degli altri impegni previsti da detto allegato e, in particolare, gli impegni n. 2, n. 3, n. 6 e n. 9.
Quanto all’impegno n. 3, esso riguarda soltanto l’efficienza del sistema giudiziario e non dispone affatto l’attribuzione della competenza di esecuzione delle decisioni giurisdizionali ad un organo specifico secondo procedure predefinite. Infatti, il sistema di esecuzione delle decisioni giurisdizionali degli Stati membri non è disciplinato dal diritto dell’Unione e, pertanto, non rientra nell’acquis dell’Unione che deve essere recepito dallo Stato aderente. I Trattati, come la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, sanciscono taluni principi che devono disciplinare la giustizia pronunciata negli Stati membri, come l’imparzialità dei tribunali, la presunzione di innocenza, nonché talune norme dirette a garantire la cooperazione giurisdizionale tra gli Stati membri, resa necessaria dal ravvicinamento delle normative nazionali. Non è quindi possibile dedurre dall’impegno n. 3 l’obbligo di affidare le procedure di esecuzione ad agenti pubblici d’esecuzione. L’unico obbligo imposto alle autorità croate è quello di garantire l’efficacia delle procedure di esecuzione indipendentemente dai mezzi istituiti per farlo.
Non risulta conseguentemente da alcuno di tali impegni dell’allegato VII dell’Atto di adesione l’obbligo per la Repubblica di Croazia di istituire la professione di agente pubblico d’esecuzione e, quindi, neppure l’obbligo per la Commissione di avvalersi, su tale base, dei motivi d’azione previsti dall’articolo 36 dell’Atto di adesione allo scopo di impedire l’abrogazione della legge sugli agenti pubblici d’esecuzione. Ne consegue anche che non si può contestare alla Commissione di avere approvato, non avendo fatto ricorso a tali motivi d’azione, la modifica degli impegni d’adesione travisando il Trattato di adesione e l’articolo 26 della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, del 23 maggio 1969, intitolato «Pacta sunt servanda». Analogamente, nei limiti in cui il suddetto articolo 36 mira a precisare gli obblighi della Commissione a norma dell’articolo 17 TUE nel contesto dell’adesione all’Unione della Repubblica di Croazia, neanche quest’ultima disposizione può considerarsi violata.
(v. punti 42, 46‑49, 51‑54, 57, 71)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 70)
3. Nessuno può invocare una violazione del legittimo affidamento in mancanza di assicurazioni precise fornitegli dall’amministrazione. Rappresentano assicurazioni di tal genere informazioni precise, incondizionate e concordanti provenienti da fonti autorizzate e affidabili.
Quanto all’asserita mancata adozione, da parte della Commissione, di misure dirette al rispetto degli impegni di adesione da parte di uno Stato che ha abrogato una legge sugli agenti pubblici d’esecuzione la cui adozione faceva seguito al piano d’azione per la riforma giudiziaria del suddetto Stato, in vigore al momento della firma del Trattato di adesione all’Unione e citato nell’Atto di adesione di tale Stato, la circostanza che la Commissione avrebbe partecipato all’elaborazione della suddetta legge, l’avrebbe finanziata, o addirittura ne sarebbe alla fonte, non può, di per sé, costituire una precisa assicurazione fornita dalla Commissione che essa avrebbe considerato l’istituzione degli agenti pubblici d’esecuzione come l’unica idonea ai fini dell’osservanza degli impegni di adesione. Affinché tali assicurazioni siano da considerare certe, tali atti di sostegno iniziale alla legge sugli agenti pubblici d’esecuzione dovrebbero, tenuto conto dell’insussistenza di un obbligo per la Repubblica di Croazia di istituire la professione di agente pubblico d’esecuzione, essere completati da ulteriori atti concordanti ed espliciti in tal senso.
(v. punti 73, 75)