Väliaikainen versio
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (seitsemäs jaosto)
26 päivänä heinäkuuta 2023 (*)
Välityslauseke – Tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelma ”Horisontti 2020” (2014–2020) – Hanke ”aDvanced sOcial enGineering And vulNerability Assessment Framework (Dogana)” – Avustussopimus – Kumoamiskanne – Lopullinen tilintarkastusraportti – Veloitusilmoitus – Toimet, jotka eivät voi olla kanteen kohteena – Toimet, jotka kuuluvat erottamattomasti vain sopimusperusteiseen asiayhteyteen – Tutkimatta jättäminen – Vastaajan määrittäminen – Toimivallan puuttuminen – Henkilöstökustannukset – Liiketoiminnallisten tavoitteiden perusteella lasketut lisäpalkkiot – Tukikelvottomuus – Luottamuksensuoja
Asiassa T‑222/22,
Engineering – Ingegneria Informatica SpA, kotipaikka Rooma (Italia), edustajinaan asianajajat S. Villata, L. Montevecchi ja C. Oncia,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään M. Ilkova ja S. Romoli,
ja
Euroopan tutkimuksen toimeenpanovirasto (REA), asiamiehinään S. Payan-Lagrou ja V. Canetti, avustajanaan asianajaja D. Gullo,
vastaajina,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Kowalik-Bańczyk (esittelevä tuomari) sekä tuomarit E. Buttigieg ja B. Ricziová,
kirjaaja: V. Di Bucci,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa esitetyn ja erityisesti
– unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan mukaisen oikeudenkäyntiväitteen, jonka komissio teki unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 6.7.2022 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla,
– kantajan unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 22.8.2022 toimittamat kyseistä oikeudenkäyntiväitettä koskevat huomautukset,
ottaen huomioon, etteivät kantaja ja REA ole esittäneet istunnon järjestämistä koskevaa pyyntöä kolmen viikon kuluessa siitä, kun asian käsittelyn kirjallisen vaiheen päättymisestä ilmoitettiin, ja päätettyään unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 106 artiklan 3 kohdan mukaisesti ratkaista kanteen ilman asian käsittelyn suullista vaihetta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Kantaja Engineering – Ingegneria Informatica SpA vaatii SEUT 263 ja SEUT 272 artiklaan perustuvalla kanteellaan olennaisin osin yhtäältä kumoamaan useita Euroopan komission ja Euroopan tutkimuksen toimeenpanoviraston (REA) toimia, jotka liittyvät ”aDvanced sOcial enGineering And vulNerability Assessment Framework (Dogana)” ‑nimistä hanketta (jäljempänä hanke) koskevan avustussopimuksen nro 653618 (jäljempänä avustussopimus) täyttämiseen, ja toisaalta toteamaan, että erinäiset kustannukset ovat avustussopimuksen perusteella tukikelpoisia eikä komissiolla ja REAlla ole siten oikeutta periä kyseisiä kustannuksia vastaavia avustusmääriä takaisin.
Asian tausta
2 Kantaja on yhtiö, joka harjoittaa tutkimus- ja kehitystoimintaa teknologia-alalla.
3 REA on toimeenpanovirasto, joka on perustettu huolehtimaan Euroopan unionin toiminnasta tutkimusalalla. Tiettyjä yhteisön ohjelmien hallinnointitehtäviä hoitavien toimeenpanovirastojen asemasta 19.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 58/2003 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti REA on oikeushenkilö, joka nauttii laajinta mahdollista oikeuskelpoisuutta ja voi muun muassa esiintyä kantajana ja vastaajana oikeudenkäynneissä.
Avustussopimus
4 Koordinaattorina toiminut Engineering International Belgium SA ja muut rahoituksen saajat tekivät REAn kanssa avustussopimuksen 28.4.2015 Tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelman ”Horisontti 2020” (2014–2020) (jäljempänä Horisontti 2020 ‑puiteohjelma) yhteydessä. Vuoden 2017 joulukuussa ja vuoden 2018 maaliskuussa allekirjoitettujen kahden lisäsopimuksen mukaisesti kantajasta tuli rahoituksen saaja 5.7.2017 lukien ja se tuli Engineering International Belgiumin sijaan koordinaattoriksi 15.12.2017 lukien.
5 Avustussopimuksen 2 artiklassa määrätään avustuksen (jäljempänä avustus) myöntämisestä hankkeelle. Avustussopimuksen 3 artiklan mukaisesti hankkeen toteutuksen oli määrä alkaa 1.9.2015 ja sen oli määrä kestää 36 kuukautta.
6 Avustussopimuksen 5.2 kohdan mukaisesti avustuksella hyvitetään muun muassa 70 prosenttia rahoituksen saajien, jotka ovat voittoa tavoittelevia oikeussubjekteja, tukikelpoisista kustannuksista. Tukikelpoisiin kustannuksiin kuuluvat erityisesti ensinnäkin ”välittömät henkilöstökustannukset” ja toiseksi ”välilliset kustannukset”, jotka lasketaan kiinteän osuuden perusteella. ”Välittömät henkilöstökustannukset” jakautuvat puolestaan kahteen ryhmään: ”tosiasiallisesti aiheutuneisiin kustannuksiin” eli ”toteutuneisiin kustannuksiin” ja ”yksikkökustannuksiin”, jotka määritetään yksikkökohtaisen määrän perusteella rahoituksen saajan tavanomaisia kustannuslaskentamenetelmiä käyttäen.
7 Avustussopimuksen 6.1 kohdan a alakohdan iv luetelmakohdan mukaan toteutuneet kustannukset ovat tukikelpoisia edellyttäen erityisesti, että ne ”johtuvat [hankkeesta] ja ovat sen toteuttamisen kannalta välttämättömiä”.
8 Avustussopimuksen 6.2 kohdan A.1 alakohdan mukaan ”henkilöstökustannukset ovat tukikelpoisia, jos ne liittyvät rahoituksen saajan hyväksi työsopimuksen (tai muun vastaavan sopimuksen) nojalla työskentelevään [hankkeeseen] osoitettuun henkilökuntaan”. Samassa kohdassa täsmennetään, että henkilöstökustannuksiin voivat sisältyä ”ainoastaan palkat – –, sosiaaliturvamaksut, verot ja muut rahakorvaukseen sisältyvät maksut, jotka johtuvat kansallisesta lainsäädännöstä tai työsopimuksesta (tai muusta vastaavasta sopimuksesta)”.
9 Avustussopimuksen 6.5 kohdassa määritellään ja luetellaan muut kuin tukikelpoiset kustannukset. Kyseisen kohdan a alakohdassa mainitaan muun muassa ”kustannukset, jotka eivät ole [avustussopimuksen] 6.1–6.4 [kohdassa] esitettyjen edellytysten mukaisia,” ja a alakohdan i luetelmakohdassa mainitaan erityisesti ”pääoman tuottoon liittyvät kustannukset”.
10 Avustussopimuksen 6.6 kohdassa määrätään, että muut ilmoitetut kustannukset kuin tukikelpoiset kustannukset hylätään.
11 Avustussopimuksen 22.1.3 kohdan mukaan REA tai komissio voi tehdä tilintarkastuksia, jotka liittyvät hankkeen asianmukaiseen toteutukseen ja sopimuksen mukaisten velvoitteiden noudattamiseen. Tilintarkastuksista laaditaan ensin tilintarkastusraporttiluonnos ja sitten lopullinen tilintarkastusraportti, jotka annetaan tiedoksi koordinaattorille tai kyseessä olevalle rahoituksen saajalle.
12 Avustussopimuksen 22.5.1 kohdassa määrätään, että tarkastusten havainnot voivat johtaa muun muassa siihen, että kustannukset, jotka eivät ole tukikelpoisia, hylätään. Samassa kohdassa määrätään myös, että jos tarkastuksissa havaitaan järjestelmällisiä tai toistuvia virheitä, voi tämä johtaa seuraamuksiin vastaavin ehdoin myönnettyjen muiden avustusten yhteydessä laajentamalla avustusta koskevat havainnot koskemaan muita avustuksia.
13 Avustussopimuksen 42.1 kohdassa määrätään, että REA hylkää kustannukset, jotka eivät ole tukikelpoisia, etenkin tarkastusten perusteella.
14 Avustussopimuksen 44.1 kohdassa määrätään, että REA vaatii palauttamaan sopimuksen mukaan aiheettomasti maksetut määrät. Avustussopimuksen 44.1.3 kohdassa, jota sovelletaan määrien takaisin perimiseen loppumaksun suorittamisen jälkeen, määrätään olennaisin osin, että REA antaa kyseiselle rahoituksen saajalle virallisesti tiedoksi ennakkokirjeen, sitten vahvistuskirjeen ja sen jälkeen veloitusilmoituksen. Jos maksua ei suoriteta, REA voi vähentää kyseisen määrän rahoituksen saajan saamisista, ryhtyä oikeustoimiin tai tehdä täytäntöönpanokelpoisen päätöksen SEUT 299 artiklan perusteella.
15 Avustussopimuksen 57.1 kohdassa määrätään, että sopimukseen sovelletaan voimassa olevaa unionin lainsäädäntöä, jota täydennetään tarvittaessa Belgian lainsäädännöllä.
16 Avustussopimuksen 57.2 kohdan mukaan unionin yleisellä tuomioistuimella tai muutosta haettaessa unionin tuomioistuimella on yksinomainen toimivalta ratkaista kyseisen sopimuksen tulkintaa, soveltamista ja voimassaoloa koskeva riita SEUT 272 artiklan mukaisesti.
17 Kantaja sai avustussopimuksen täyttämisen perusteella REAlta 240 171,21 euron avustuksen, kun tukikelpoisten kustannusten määräksi ilmoitettiin 343 101,72 euroa ja avustuksen osuus oli 70 prosenttia.
Tilintarkastusmenettely
18 Komissio teki vuoden 2021 aikana tilintarkastuksen, joka koski kolmen sellaisen avustussopimuksen täyttämistä, jotka kantaja oli tehnyt Horisontti 2020 ‑puiteohjelman yhteydessä; näistä yksi on nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva avustussopimus. Viimeksi mainitun sopimuksen osalta tilintarkastus kohdistui ajanjaksoon 1.9.2015–31.8.2018.
19 Komissio toimitti tilintarkastusraporttiluonnoksen kantajalle 30.6.2021.
20 Komissio ilmoitti kantajalle tilintarkastuksen lopulliset tulokset 21.12.2021 päivätyllä kirjeellä (jäljempänä päättämiskirje) ja samana päivänä päivätyllä lopullisella tilintarkastusraportilla.
21 Komissio teki tilintarkastuksen aikana useita oikaisuja, jotka koskivat avustussopimuksen mukaisesti tukikelpoisia kustannuksia.
22 Komissio katsoi erityisesti, että tietyt kantajan kahdelle työntekijälle (jäljempänä kyseiset kaksi työntekijää) maksetut lisäpalkkiot tai provisiot (jäljempänä riidanalaiset palkkiot), jotka kantaja oli ilmoittanut henkilöstökustannuksiksi, liittyivät erilaisten liiketoimintaluonteisten tavoitteiden saavuttamiseen. Komissio päätteli tästä, että kyseisiä lisäpalkkioita vastaavat kustannukset eivät johtuneet hankkeesta eivätkä ne olleet välttämättömiä hankkeen toteuttamisen kannalta, joten ne eivät täyttäneet avustussopimuksen 6.1 kohdan a alakohdan iv luetelmakohdan mukaisia tukikelpoisuuden edellytyksiä, jotka luetellaan selkeästi selvennyksiä sisältävässä Horisontti 2020 ‑puiteohjelman avustussopimusmallissa (jäljempänä selvennyksiä sisältävä sopimusmalli). Komissio katsoi siis, etteivät riidanalaiset palkkiot, joiden määrä oli 14 758,03 euroa, olleet tukikelpoisia, joten se teki oikaisun.
23 Kun huomioon otetaan joko REAn tai kantajan hyväksi tehdyt oikaisut, komissio vähensi siten 12 927,34 euroa avustussopimuksen mukaisesti tukikelpoisten kustannusten kokonaismäärästä.
24 Lisäksi komissio katsoi, että tietyt tilintarkastuksen aikana ilmi tulleet virheet saattoivat olla järjestelmällisiä tai toistuvia. Tämän vuoksi komissio aloitti menettelyn tarkastuksen havaintojen laajentamiseksi koskemaan muita avustuksia avustussopimuksen 22.5.1 kohdan mukaisesti.
25 Komissio ilmoitti kantajalle kuitenkin 21.2.2022 päivätyllä kirjeellä (jäljempänä täsmennyskirje), että se oli laajentanut tarkastuksen havainnot koskemaan vain meneillään olevia avustuksia, ei tilintarkastuksen ulkopuolelle jääneitä ajanjaksoja tai avustuksia. Komissio täsmensi, että tämä tilintarkastuksen havaintojen laajentamismenettelyä koskeva rajoitus oli poikkeuksellisesti mahdollista, koska aiemmissa tarkastuksissa ei ollut todettu, etteivät liiketoiminnallisiin tavoitteisiin perustuvat riidanalaiset palkkiot olleet tukikelpoisia.
Takaisinperintämenettely
26 REA ilmoitti kantajalle 17.1.2022 päivätyllä ennakkokirjeellä, että komission tekemän tilintarkastuksen perusteella REA aikoi periä 70 prosentin avustusosuuden huomioon ottaen takaisin 9 049,14 euroa.
27 REA vahvisti 9 049,14 euron takaisin perimisen kantajalle osoitetulla 23.2.2022 päivätyllä kirjeellä (jäljempänä vahvistuskirje). Kyseiseen kirjeeseen oli liitetty samaa määrää koskeva veloitusilmoitus, jonka REA oli laatinut samana päivänä (jäljempänä veloitusilmoitus).
Asianosaisten vaatimukset
28 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– toteaa komission ja REAn toimien ja erityisesti päättämiskirjeen, lopullisen tilintarkastusraportin, vahvistuskirjeen ja veloitusilmoituksen olevan ”mitättömiä, lainvastaisia ja tehottomia”
– toteaa, että tukikelpoisten kustannusten ulkopuolelle jätetyt kustannukset ovat tukikelpoisia, että kantajalla on oikeus saada nämä kustannukset otetuiksi huomioon avustuksen määrän laskennassa ja että komissiolla ei ole oikeutta periä näitä määriä takaisin
– velvoittaa komission ja REAn korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
29 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta komissiota koskevilta osin
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
30 REA vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen kokonaan tai osittain tutkimatta tai muussa tapauksessa hylkää kanteen kokonaisuudessaan perusteettomana REAn osalta
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kanteen kohde ja ulottuvuus
31 Kaikkien kantajan kirjelmien sanamuodoista ja sisällöistä ja erityisesti kannekirjelmän otsikosta ja vastauksessa annetuista täsmennyksistä sekä siitä, että komissio huolehtii tilintarkastusmenettelystä ja REA takaisinperintämenettelystä, ilmenee, että kantaja vaatii unionin yleiseltä tuomioistuimelta lähinnä seuraavaa:
– kantaja vaatii ensimmäiseksi SEUT 263 artiklan perusteella kumoamaan komission ja REAn toimet, jotka ovat kohdistuneet kantajaan, ja erityisesti päättämiskirjeen, lopullisen tilintarkastusraportin, vahvistuskirjeen ja veloitusilmoituksen, koska kyseiset toimet liittyvät avustussopimuksen täyttämiseen
– kantaja vaatii toiseksi SEUT 272 artiklan perusteella toteamaan, että riidanalaiset palkkiot ovat tukikelpoisia ja että siten komissiolla ei ole, kuten ei ole tämän vuoksi REAllakaan, oikeutta periä takaisin kyseisiä palkkioita vastaavia määriä.
Unionin yleisen tuomioistuimen toimivalta ja kanteen ottaminen tutkittavaksi
SEUT 263 artiklaan perustuvat vaatimukset
32 Komissio tekee unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan mukaisen oikeudenkäyntiväitteen erityisesti siitä, että kantajan esittämät kumoamisvaatimukset on jätettävä tutkimatta. Komissio vetoaa olennaisin osin ensinnäkin siihen, että kyseiset vaatimukset kohdistuvat toimiin, jotka sijoittuvat sopimusperusteiseen asiayhteyteen, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia ja jotka eivät edellytä julkisen vallan valtaoikeuksien käyttämistä. Sitä paitsi REA on toteuttanut osan kyseisistä toimista – erityisesti vahvistuskirjeen ja veloitusilmoituksen – joten komissiolla ei ole passiivilegitimaatiota niiden osalta. Toiseksi kannekirjelmä ei täytä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan d ja e alakohdan vaatimuksia, koska siinä ei esitetä selkeästi kanteen oikeudellista perustaa eikä siinä selvitetä tosiseikaston ja oikeudellisten seikkojen kannalta vaatimusta, jonka mukaan riidanalaisten toimien on todettava olevan ”mitättömiä, lainvastaisia ja tehottomia”.
33 REA ei esitä muodollisesti unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua oikeudenkäyntiväitettä, mutta se vaatii niin ikään, että kumoamisvaatimukset on jätettävä tutkimatta samoista syistä, jotka komissio on ottanut esille. REA väittää muun muassa, että yhtäältä kantaja vaatii kumoamaan sopimusluonteisia toimia, ei hallinnollisia toimia, ja että toisaalta kantaja ei täsmennä kumoamisvaatimuksen tueksi esitettäviä kanneperusteita, joten kannekirjelmä ei ole unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan d alakohdan vaatimusten mukainen.
34 Kantaja kiistää komission ja REAn väitteet ja väittää, että sen kumoamisvaatimukset on tutkittava.
35 On muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklaan perustuva kumoamiskanne voidaan nostaa yleisesti kaikista unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimista, joiden tarkoituksena on saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi, niiden luonteesta tai muodosta riippumatta (tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, EU:C:1981:264, 9 kohta; ks. myös tuomio 16.7.2020, ADR Center v. komissio, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36 Tältä osin kannekelpoisia toimia ovat pääsääntöisesti toimenpiteet, joissa lopullisesti vahvistetaan unionin toimielimen, elimen tai laitoksen kanta hallinnollisen menettelyn päätteeksi ja joilla pyritään aikaansaamaan sitovia oikeusvaikutuksia; sen sijaan menettelyn kuluessa tehdyillä toimenpiteillä, joilla valmistellaan lopullista päätöstä, ei ole tällaisia vaikutuksia (tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, EU:C:1981:264, 10 kohta ja tuomio 17.7.2009, Athinaïki Techniki v. komissio, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, 42 kohta).
37 Lisäksi sellaisen sopimuksen tapauksessa, joka on tehty kantajan ja jonkin unionin toimielimen, elimen tai laitoksen välillä, unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi voidaan saattaa kanne SEUT 263 artiklan nojalla vain, jos riidanalaisella toimenpiteellä on tarkoitus saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka jäävät asianosaisten välisen sopimussuhteen ulkopuolelle ja edellyttävät sopimuspuolena olevalle toimielimelle, elimelle tai laitokselle sen hallintoviranomaisen asemassa myönnetyn julkisen vallan valtaoikeuksien käyttämistä (tuomio 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 20 kohta; tuomio 28.2.2019, Alfamicro v. komissio, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, 50 kohta ja tuomio 16.7.2020, ADR Center v. komissio, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, 65 kohta).
38 Käsiteltävässä asiassa on tuotava ensinnäkin esille, että riidanalaiset toimet liittyvät kaikki erottamattomasti avustussopimukseen perustuvaan asiayhteyteen.
39 Yhtäältä komission toteuttamat toimet ja erityisesti päättämiskirje ja lopullinen tilintarkastusraportti perustuvat nimittäin avustussopimuksen 22.1.3 ja 22.5.1 kohtaan, joista ilmenee, että komissio voi tehdä tilintarkastuksia, joiden perusteella kustannukset, jotka eivät ole tukikelpoisia, hylätään (ks. edellä tämän tuomion 11 ja 12 kohta).
40 Toisaalta REAn toteuttamat toimet ja erityisesti vahvistuskirje ja veloitusilmoitus perustuvat avustussopimuksen 42.1 kohtaan ja 44 artiklaan, joista ilmenee, että REA hylkää tilintarkastuksen perusteella kustannukset, jotka eivät ole tukikelpoisia, ja vaatii rahoituksen saajaa maksamaan takaisin kaikki aiheettomasti maksetut määrät (ks. edellä tämän tuomion 13 ja 14 kohta).
41 Toiseksi mistään asiakirja-aineistoon sisältyvästä seikasta ei voida päätellä, että komissio ja REA olisivat käyttäneet julkisen vallan valtaoikeuksiaan.
42 Yhtäältä komission toteuttamat toimet ja erityisesti päättämiskirje ja lopullinen tilintarkastusraportti eivät nimittäin velvoita tai edes kehota kantajaa palauttamaan mitään määrää, eivätkä ne siten muuta kantajan oikeusasemaa.
43 Lisäksi toisin kuin kantaja väittää, komission toteuttamien toimien sanamuodosta ja asiayhteydestä ei ilmene, että komission tarkoituksena olisi ollut velvoittaa REA noudattamaan lopullisen tilintarkastusraportin sisältöä ja kieltää tätä poikkeamasta sen sisällöstä. Lopullisessa tilintarkastusraportissa täsmennetään, että sen tarkoituksena on ilmaista ”riippumaton kanta” niiden kustannusten tosiasiallisuudesta ja tukikelpoisuudesta, joista avustuksia on maksettu. Päättämiskirjeessä täsmennetään puolestaan, että sillä vain tiedotetaan kantajalle tilintarkastuksen tuloksista eikä siinä ilmaista lopullista kantaa tilintarkastuksen taloudellisista seurauksista, vaan REA arvioisi vielä näitä seurauksia ja tiedottaisi niistä kantajalle.
44 Tämän perusteella komission toteuttamat toimet ja erityisesti päättämiskirje ja lopullinen tilintarkastusraportti ovat vain valmistelevia toimia eikä niillä ole sellaisenaan minkäänlaista sitovaa oikeusvaikutusta kantajaan tai REAan nähden (ks. analogisesti määräys 8.2.2010, Alisei v. komissio, T‑481/08, EU:T:2010:32, 67 ja 75 kohta ja tuomio 9.6.2016, IREPA v. komissio ja tilintarkastustuomioistuin, T‑825/14, ei julkaistu, EU:T:2016:345, 30 kohta). Kyseisten toimien toteuttaminen ei merkitse etenkään julkisen vallan valtaoikeuksien käyttämistä.
45 Toisaalta REAn toteuttamissa toimissa ja erityisesti vahvistamiskirjeessä ja veloitusilmoituksessa vain kehotetaan kantajaa maksamaan 9 049,14 euron suuruinen summa ja ilmoitetaan kantajalle, että jollei tämä maksaisi kyseistä summaa, REA perisi summan takaisin esimerkiksi vähentämällä summan kantajan saamisista tai tekemällä täytäntöönpanokelpoisen päätöksen SEUT 299 artiklan perusteella.
46 Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että veloitusilmoitusta tai virallista huomautusta, jossa mainitaan sopimuksen mukaisen saatavan eräpäivä ja maksuehdot, ei voida rinnastaa täytäntöönpanokelpoiseen toimenpiteeseen sellaisenaan, vaikka siinä mainitaan SEUT 299 artiklan mukainen täytäntöönpano yhtenä mahdollisena vaihtoehtona, jota voidaan käyttää silloin, kun velallinen ei ole vahvistettuna eräpäivänä suorittanut velvollisuuksiaan. Veloitusilmoituksella tai virallisella huomautuksella ei siten ole oikeusvaikutuksia, jotka perustuvat julkisen vallan valtaoikeuksien käyttöön (ks. vastaavasti tuomio 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 23 ja 24 kohta; tuomio 28.2.2019, Alfamicro v. komissio, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, 52 kohta ja tuomio 16.7.2020, ADR Center v. komissio, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, 66 kohta).
47 Tämän perusteella myöskään REAn toteuttamat toimet ja erityisesti vahvistuskirje ja veloitusilmoitus eivät merkitse julkisen vallan valtaoikeuksien käyttöä.
48 Näin ollen riidanalaiset toimet eivät voi olla SEUT 263 artiklan perusteella nostetun kumoamiskanteen kohteena.
49 Siten kantajan esittämät kumoamisvaatimukset on jätettävä tutkimatta komission ja REAn tekemien tutkimatta jättämistä koskevien oikeudenkäyntiväitteiden mukaisesti. Tässä tilanteessa ei ole tarpeen tutkia komission ja REAn esittämiä perusteluja, joiden mukaan kyseiset vaatimukset eivät täytä myöskään unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan d ja e alakohdan vaatimuksia.
SEUT 272 artiklaan perustuvat komissioon kohdistuvat vaatimukset
50 Komissio väittää unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan mukaisessa oikeudenkäyntiväitteessään, että komissioon kohdistuvat SEUT 272 artiklaan perustuvat vaatimukset on jätettävä tutkimatta. Komissiolla ei näet ole passiivilegitimaatiota, koska se ei ole avustussopimuksen osapuoli.
51 Kantaja kiistää komission väitteet ja esittää, että komissio voi olla SEUT 272 artiklaan perustuvan vaatimuksen kohteena.
52 Vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella vain sellaisen sopimuksen osapuolet, johon sisältyy välityslauseke, voivat olla asianosaisina SEUT 272 artiklaan perustuvassa kanteessa (ks. vastaavasti tuomio 7.12.1976, Pellegrini v. komissio ja Flexon-Italia, 23/76, EU:C:1976:174, 31 kohta ja määräys 16.6.2021, Green Power Technologies v. komissio ja ECSEL-yhteisyritys, T‑533/20, ei julkaistu, EU:T:2021:375, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
53 Käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että avustussopimukseen sisältyy välityslauseke, jolla annetaan toimivalta unionin yleiselle tuomioistuimelle (ks. edellä tämän tuomion 16 kohdassa mainittu kyseisen sopimuksen 57.2 kohta).
54 Avustussopimuksen ovat kuitenkin allekirjoittaneet vain kantaja ja REA, joka on unionista erillinen oikeushenkilö (ks. edellä tämän tuomion 3 kohta). REA on siis kantajan ainoa sopimuskumppani, eikä komission voida katsoa olevan sopimuksen osapuoli.
55 Tätä päätelmää ei kyseenalaista se, että REAn toteuttamat toimet ja erityisesti vahvistuskirje ja veloitusilmoitus ovat saaneet alkunsa komission toteuttamista toimista, erityisesti päättämiskirjeestä ja lopullisesta tilintarkastusraportista. Avustussopimuksen lausekkeet, joiden mukaan komissio voi tehdä tilintarkastuksen (ks. edellä tämän tuomion 11 kohdassa mainittu avustussopimuksen 22.1.3 kohta) ja REA voi sitten tehdä päätelmänsä tämän tarkastuksen perusteella ja erityisesti hylätä kustannukset, jotka eivät ole tukikelpoisia (ks. edellä tämän tuomion 12 ja 13 kohdassa mainitut avustussopimuksen 22.5.1 ja 42.1 kohta), ovat nimittäin vakiolausekkeita, jotka sisältyvät yleisesti avustussopimuksiin, eikä niillä ole tarkoitus tehdä komissiosta avustussopimuksen osapuolta eikä niillä ole myöskään tällaista vaikutusta (ks. vastaavasti määräys 16.6.2021, Green Power Technologies v. komissio ja ECSEL-yhteisyritys, T‑533/20, ei julkaistu, EU:T:2021:375, 44 ja 45 kohta).
56 Tämän perusteella on niin, että koska komissio ei ole avustussopimuksen osapuoli, unionin yleisellä tuomioistuimella ei ole toimivaltaa lausua kyseiseen toimielimeen kohdistuvista SEUT 272 artiklaan perustuvista kantajan vaatimuksista (ks. vastaavasti tuomio 7.12.1976, Pellegrini v. komissio ja Flexon-Italia, 23/76, EU:C:1976:174, 31 kohta ja määräys 16.6.2021, Green Power Technologies v. komissio ja ECSEL-yhteisyritys, T‑533/20, ei julkaistu, EU:T:2021:375, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
57 Siten kantajan SEUT 272 artiklan perusteella esittämät komissioon kohdistuvat vaatimukset on hylättävä, koska ne on saatettu sellaisen tuomioistuimen käsiteltäväksi, jolla ei ole toimivaltaa lausua niistä.
58 Edellä esitetyn perusteella kanteen asiakysymys voidaan tutkia vain siltä osin kuin se on nostettu SEUT 272 artiklan perusteella ja kohdistuu REAan.
SEUT 272 artiklaan perustuvien REAan kohdistuvien vaatimusten perusteltavuus
59 Kantaja esittää REAan kohdistuvien SEUT 272 artiklaan perustuvien vaatimustensa tueksi muodollisesti kolme kanneperustetta, joista ensimmäisen mukaan riidanalaiset palkkiot eivät ole luonteeltaan liiketoiminnallisia, toisen mukaan luottamuksensuojan periaatetta on loukattu ja kolmannen mukaan avustussopimusta on tulkittu virheellisesti.
60 Näiden kolmen kanneperusteen sisältö huomioon ottaen ensin on tutkittava yhdessä ensimmäinen ja kolmas kanneperuste, jotka molemmat koskevat olennaisin osin avustussopimuksen rikkomista, ja sitten on tutkittava toinen kanneperuste, joka koskee luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista.
Ensimmäinen ja kolmas kanneperuste, joiden mukaan avustussopimusta on rikottu
61 Kantaja väittää ensimmäisellä ja kolmannella kanneperusteellaan olennaisin osin, että riidanalaiset palkkiot maksettiin hankkeen johdosta ja ne olivat hankkeen toteuttamisen kannalta välttämättömiä, joten ne täyttivät avustussopimuksen 6.1 kohdan a alakohdan iv luetelmakohdassa asetetut tukikelpoisuuden edellytykset, tulkittuina selvennyksiä sisältävän sopimusmallin perusteella.
62 REA kiistää kantajan väitteet.
– Yleisiä huomioita
63 Ensinnäkin edellä tämän tuomion 7 ja 8 kohdassa mainituista avustussopimuksen 6.1 kohdan a alakohdan iv luetelmakohdasta ja 6.2 kohdan A.1 alakohdasta ilmenee yhdessä luettuina, että toteutuneet välittömät henkilöstökustannukset ovat tukikelpoisia edellyttäen, että ne ”johtuvat [hankkeesta]” ja ovat ”sen toteuttamisen kannalta välttämättömiä”.
64 Toiseksi kantaja ja REA viittaavat myös selityksiin, jotka annetaan selvennyksiä sisältävässä sopimusmallissa henkilöstökustannusten tukikelpoisuutta koskevan edellytyksen osalta. Kyseisessä asiakirjassa, sellaisena kuin se oli 30.3.2015 ja kuin sitä sovelletaan käsiteltävän asian tosiseikkoihin (ks. kyseisen sopimusmallin sivu 46) selvennetään komission laatiman yleisen avustussopimusmallin (jäljempänä yleinen avustussopimusmalli) 6 kohtaa ja täsmennetään seuraavaa:
”– – Työntekijöille maksetut osingot (voitonjako) eivät ole tukikelpoisia [yleisen avustussopimusmallin] 6.5 kohdan a alakohdan i luetelmakohdassa tarkoitetulla tavalla. (Koko organisaation tulokseen (esimerkiksi kannattavuuteen tai ylijäämään) perustuvat [palkanlisät] voidaan kuitenkin hyväksyä muuttuviksi lisiksi, jos ne täyttävät jäljempänä luetellut edellytykset.)
Esimerkkejä (hyväksyttävistä lisistä):
Jos yhtiön voitto vuoden lopussa on yli X [euroa] (tai yli X prosenttia), jokainen työntekijä saa lisäpalkkion, jonka suuruus on z prosenttia hänen peruspalkastaan (tai kiinteämääräisen x [euron] lisän osana bruttopalkkaa).
Esimerkkejä (lisistä, joita ei hyväksytä):
Jos yhtiön voitto vuoden lopussa on yli X [euroa] (tai yli X prosenttia), z prosenttia tästä voitosta jaetaan työntekijöille lisäpalkkiona.
Palkan osat, jotka lasketaan liiketoiminnallisten tavoitteiden perusteella (esimerkiksi x [euroa] myyntitavoitteen saavuttamisesta tai x prosenttia myynnistä) tai rahoituksen hankintaa koskevien tavoitteiden perusteella (esimerkiksi x [euron] lisäpalkkio jokaisesta saadusta ulkopuolisesta rahoitushankkeesta tai x prosenttia saadusta ulkopuolisesta rahoituksesta) eivät ole tukikelpoisia. Tämä johtuu siitä, etteivät [kyseiset kustannukset] johdu [asianomaisesta hankkeesta] eivätkä ne ole sen toteuttamisen kannalta välttämättömiä.
Esimerkki (ei voida hyväksyä, sillä liittyy rahoituksen hankintaa koskevaan tavoitteeseen): palkanlisä, joka maksetaan vastineena tietyn avustuksen hankkimisesta, ei ole tukikelpoinen – –”
65 On tuotava esille, että selvennyksiä sisältävän sopimusmallin tarkoituksena on, kuten sen johdanto-osassa täsmennetään, selittää yleistä avustussopimusmallia ja auttaa käyttäjiä ymmärtämään ja tulkitsemaan kyseisen mallin pohjalta laadittuja avustussopimuksia. Vaikka kyseinen asiakirja, joka on julkaistu ja kaikkien sopimuksen osapuolten saatavilla, ei ole sitova, se kuuluu siihen asiayhteyteen, jossa avustussopimus on tehty, joten unionin yleisen tuomioistuimen on otettava se huomioon kyseistä sopimusta tulkittaessa (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 14.11.2017, Alfamicro v. komissio, T‑831/14, ei julkaistu, EU:T:2017:804, 68 ja 104 kohta ja tuomio 13.7.2022, VeriGraft v. Eismea, T‑457/20, EU:T:2022:457, 109 kohta).
66 Kolmanneksi kantajalle aiheutuneiden kustannusten tukikelpoisuuteen liittyvän todistustaakan jakautumiseen sovelletaan avustussopimuksiin sovellettavaa aineellista lainsäädäntöä eli unionin lainsäädäntöä, jota täydennetään tarvittaessa Belgian lainsäädännöllä (ks. edellä tämän tuomion 15 kohta). Koska unionin lainsäädännössä ei ole sopimusten täyttämistä koskevia oikeussääntöjä, on sovellettava Belgian vanhan siviililain (ancien code civil) 1315 §:ää, jota sovelletaan käsiteltävässä asiassa ratione temporis. Kyseisessä pykälässä säädetään, että todistustaakka on sillä, joka vaatii jonkin velvoitteen täytäntöönpanoa, ja vastavuoroisesti sen, joka väittää vapautuneensa velvoitteesta, on puolestaan näytettävä toteen maksu tai seikka, joka aiheutti hänen velvollisuutensa lakkaamisen. Tämän perusteella kantajan, joka on ilmoittanut kustannuksia unionin myöntämän rahoituksen saamiseksi, on esitettävä näyttö siitä, että kyseiset kustannukset täyttävät avustussopimuksessa määrätyt tukikelpoisuuden edellytykset (ks. vastaavasti tuomio 16.7.2014, Isotis v. komissio, T‑59/11, EU:T:2014:679, 83 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 27.4.2022, Sieć Badawcza Łukasiewicz – Port Polski Ośrodek Rozwoju Technologii v. komissio, T‑4/20, EU:T:2022:242, 113 ja 114 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
– Kuvaus kantajan käyttöön ottamasta lisäpalkkiojärjestelmästä
67 Kantaja on ottanut käyttöön työntekijöille maksettavia lisäpalkkioita koskevan järjestelmän.
68 Kantajan sisäisistä asiakirjoista ilmenee, että kyseisten lisäpalkkioiden määrässä otetaan yleisesti huomioon erilaisia tavoitteita tai päämääriä, kuten i) tietyn tilauksen marginaali, ii) myyntikate, iii) hankitut uudet tilaukset, iv) maksunsaantiin keskimäärin kuluva aika, v) työntekijän tietyn tilauksen eteen tekemien työpäivien lukumäärä, vi) laadittavat laskut, vii) tietystä tilauksesta saatavat tulot ja viii) bruttotoimintaylijäämä (jäljempänä tavoite i, tavoite ii, tavoite iii, tavoite iv, tavoite v, tavoite vi, tavoite vii ja tavoite viii).
69 Käytännössä nämä tavoitteet liittyvät joko yksittäiseen tilaukseen (tavoitteet i, v ja vii), kantajan yksittäisen osaston toimintaan viitealueella vuoden aikana (tavoitteet ii, iii, iv ja vi) tai kantajan tai sen yritysryhmän kokonaistuloksiin (tavoite viii). Tavoitteiden katsotaan täyttyneen, kun tietty vähimmäis- tai enimmäiskynnysarvo saavutetaan.
70 Lisäpalkkioihin sovellettava periaate ja lisäpalkkioiden määrä määritetään kantajan työntekijöidensä kanssa neuvottelemiin yksilöllisiin kannustinohjelmiin sisältyvien myöntämis- ja laskentasääntöjen mukaisesti. Kannustinohjelmissa sovitaan yleensä, että lisäpalkkio myönnetään, kun jokin tavoitteista i–vii saavutetaan, ja että kyseisen lisäpalkkion bruttomäärä lasketaan asianomaisen tavoitteen osalta aikaansaatujen tulosten perusteella. Useampaan huomioon otettuun tavoitteiseen perustuvat lisäpalkkiot lasketaan sitten tarvittaessa yhteen, mistä muodostuu lisäpalkkion kokonaismäärä. Jos vaatimusten täyttymättä jäämisen toteaminen viivästyy, sovelletaan seuraamusta. Tavoitteeseen viii liittyvää kerrointa sovelletaan vielä lisäpalkkioiden kokonaismäärän sovittamiseksi niin, että se vastaa työntekijälle kuuluvaa lisäpalkkiota, joka ei voi kuitenkaan ylittää asetettua enimmäismäärää.
71 Avustussopimuksessa tarkoitetun hankkeen osalta erityisesti kyseisten kahden työntekijän allekirjoittamat kannustinohjelmat on liitetty asiakirja-aineistoon. Näiden kannustinohjelmien mukaan kyseisille kahdelle työntekijälle maksettavien lisäpalkkioiden määrä lasketaan ensinnäkin tietyn tilauksen marginaalin perusteella (tavoite i, ainoastaan toisen kyseisen työntekijän kohdalla), toiseksi myyntikatteen perusteella (tavoite ii) ja kolmanneksi bruttotoimintaylijäämän perusteella (tavoite viii). Lisäksi kyseisille kahdelle työntekijälle myönnettävien lisäpalkkioiden enimmäismääriksi on asetettu 9 450 euroa ja 20 250 euroa vuodessa.
– Riidanalaisten palkkioiden tukikelpoisuus
72 Komissio ja REA katsoivat tarkastus- ja takaisinperintämenettelyjen aikana olennaisin osin, että riidanalaiset palkkiot liittyivät liiketoimintaluonteisten tavoitteiden saavuttamiseen ja että tästä syystä ne eivät olleet tukikelpoisia kustannuksia (ks. edellä tämän tuomion 22 kohta).
73 REA on täsmentänyt unionin yleisessä tuomioistuimessa kantaansa ja selittänyt erityisesti, että edellä tämän tuomion 68 kohdassa luetellut tavoitteet ja erityisesti tietyn tilauksen marginaaliin (tavoite i) ja myyntikatteeseen (tavoite ii) liittyvät tavoitteet vastaavat selvästi liiketoimintaluonteisten toimintojen suorittamista. Se huomauttaa myös, että riidanalaisten palkkioiden määrä vahvistetaan suoraan suhteessa liiketoiminnallisiin tavoitteisiin. Esimerkiksi toteutuneisiin marginaaleihin liittyvät lisäpalkkiot myönnetään marginaalin tietyn viitearvon ylittyessä kertomalla toteutuneet marginaalit tietyllä kertoimella. Selvennyksiä sisältävään sopimusmalliin sisältyvien selitysten perusteella REA päättelee, että riidanalaiset palkkiot ovat ominaisuuksiensa perusteella liiketoimintaluonteisia eivätkä ne siten vastaa hankkeesta johtuvia kustannuksia ja ole välttämättömiä hankkeen toteuttamisen kannalta, joten ne eivät täytä avustussopimuksen 6.1 kohdan a alakohdan iv luetelmakohdassa asetettuja tukikelpoisuuden edellytyksiä.
74 Kantaja myöntää, että selvennyksiä sisältävään sopimusmalliin sisältyvien selitysten mukaisesti palkkio, joka lasketaan liiketoiminnallisten tavoitteiden perusteella, ei ole tukikelpoinen. Kantaja ei kiistä myöskään sitä REAn toteamusta, että riidanalaisten palkkioiden edellytyksenä on tiettyjen tavoitteiden saavuttaminen ja ne lasketaan suhteessa näihin saavutuksiin (ks. edellä tämän tuomion 73 kohta).
75 Kantaja kiistää kuitenkin riidanalaisten palkkioiden olevan liiketoimintaluonteisia. Se väittää olennaisin osin, että vaikka riidanalaisia palkkioita on luonnehdittu virheellisesti provisioiksi, ne liittyvät yrityksen tasolla tai ainakin yksittäisen osaston tasolla määriteltyjen kollektiivisten taloudellisten kokonaistavoitteiden saavuttamiseen, ei työntekijäkohtaisesti määriteltyjen yksilöllisten liiketoiminnallisten tavoitteiden (erityisesti myyntitavoitteiden) saavuttamiseen. Kyseiset lisäpalkkiot ovat siis ”koko organisaation tulokseen perustuvia palkanlisiä”, ja siten ne ovat selvennyksiä sisältävään sopimusmalliin sisältyvien selitysten mukaisesti tukikelpoisia.
76 Kantaja huomauttaa lisäksi, että riidanalaisille palkkioille on asetettu enimmäismäärä, joten näitä lisäpalkkioita ei voida rinnastaa osinkoihin, jotka eivät ole tukikelpoisia selvennyksiä sisältävässä sopimusmallissa tarkoitetulla tavalla.
77 Ennen kuin kantajan väitteet sekä se, ovatko riidanalaiset palkkiot tukikelpoisia, varsinaisesti tutkitaan, on annettava tulkinta avustussopimuksen 6.1 kohdan a alakohdan iv luetelmakohdasta ottaen huomioon selvennyksiä sisältävään sopimusmalliin sisältyvät selitykset.
78 Aluksi on tuotava esille, että selvennyksiä sisältävässä sopimusmallissa esitetyssä otteessa, johon asianosaiset vetoavat ja joka toistetaan edellä tämän tuomion 64 kohdassa, jätetään tukikelpoisten kustannusten ulkopuolelle kaksi kustannusten ryhmää: yhtäältä työntekijöille maksetut osingot ja voitot ja toisaalta liiketoiminnallisten tavoitteiden tai rahoituksen hankintaa koskevien tavoitteiden perusteella lasketut palkanlisät. Näitä kahta kustannusten ryhmää ei voida näet luonnehtia selvennyksiä sisältävän sopimusmallin 6.1 kohdan a alakohdan iv luetelmakohdassa tarkoitetuiksi kustannuksiksi, jotka ”johtuvat [hankkeesta] ja ovat sen toteuttamisen kannalta välttämättömiä”.
79 Lisäksi on tehtävä seuraavat täsmennykset.
80 Työntekijöille maksettujen osinkojen ja voittojen osalta on todettava ensinnäkin, että selvennyksiä sisältävän sopimusmallin mukaan koko organisaation tulokseen perustuvat muuttuvat tai kiinteämääräiset palkanlisät voivat olla kuitenkin tukikelpoisia, jos ne täyttävät tietyt edellytykset.
81 Tältä osin ensimmäinen edellytys koskee palkanlisän laskentatapaa. Selvennyksiä sisältävässä sopimusmallissa annetuista esimerkeistä ilmenee, että palkanlisä voi olla kiinteämääräinen tai tietty prosenttiosuus peruspalkasta. Sen sijaan kyseinen lisä ei voi olla prosenttiosuus yhtiön voitosta, sillä tällöin on kyse osingonjaosta.
82 Toinen edellytys sulkee pois liiketoiminnallisten tavoitteiden tai rahoituksen hankkimista koskevien tavoitteiden perusteella laskettavat palkanlisät (ks. jäljempänä tämän tuomion 83 kohta). Kuten REA tuo olennaisin osin perustellusti esille, tämän vuoksi koko organisaation tulokseen perustuva palkanlisä ei ole tukikelpoinen, jos se perustuu lisäksi erottamattomasti liiketoiminnallisiin tavoitteisiin tai rahoituksen hankintaa koskeviin tavoitteisiin.
83 Liiketoiminnallisten tavoitteiden tai rahoituksen hankintaa koskevien tavoitteiden perusteella laskettavista palkanlisistä on todettava toiseksi, että selvennyksiä sisältävässä sopimusmallissa täsmennetään olennaisin osin, että kiinteämääräiset tai muuttuvat lisäpalkkiot, jotka myönnetään tällaisten tavoitteiden saavuttamisen vastikkeena, eivät ole tukikelpoisia. Tämä koskee erityisesti kiinteämääräisiä lisäpalkkioita, joiden edellytyksenä on myyntitavoitteen tai rahoituksen hankintaa koskevan tavoitteen saavuttaminen, tai lisäpalkkioita, joiden määrä on tietty prosenttiosuus myynnistä tai hankitusta rahoituksesta.
84 Tältä osin selvennyksiä sisältävästä sopimusmallista ei ilmene, että vain työntekijäkohtaisesti vahvistettuja tavoitteita voitaisiin pitää liiketoiminnallisina tavoitteina tai rahoituksen hankintaa koskevina tavoitteina eivätkä koko organisaation tai osaston tasolla asetetut tavoitteet voisi lähtökohtaisesti olla liiketoimintaluonteisia tai liittyä rahoituksen hankintaan. Tämän perusteella koko organisaation (tai etenkin yksittäisen osaston) tasolla asetettuihin tavoitteisiin perustuvat palkanlisät eivät ole välttämättä tukikelpoisia, toisin kuin kantaja väittää. Selvennyksiä sisältävän sopimusmallin mukaiset tukikelpoiset palkanlisät on siten ensinnäkin vahvistettava koko organisaation tasolla, toiseksi niiden on perustuttava koko organisaation tulokseen ja kolmanneksi ne eivät saa liittyä liiketoiminnallisiin tavoitteisiin tai rahoituksen hankintaa koskeviin tavoitteisiin.
85 Nämä seikat on otettava huomioon avustussopimuksen ehtoja tulkittaessa ja arvioitaessa, olivatko riidanalaiset palkkiot tukikelpoisia.
86 Tältä osin on huomautettava, että kantajan käyttöön ottama palkkiojärjestelmä perustuu kahdentyyppisiin tavoitteisiin.
87 Ensinnäkin seitsemän ensimmäistä edellä tämän tuomion 68 kohdassa lueteltua tavoitetta on määritelty joko yksittäiseen tilaukseen tai kantajan yksittäisen osaston vuoden aikaiseen toimintaan nähden. Tämä pätee erityisesti tiettyä tilausta koskevaan marginaaliin (tavoite i) ja myyntikatteeseen (tavoite ii), jotka mainitaan kyseisten kahden työntekijän kannustinohjelmissa ja joista ensin mainittu liittyy yksittäiseen tilaukseen ja jälkimmäinen liittyy kantajan osaston toimintaan vuoden aikana (ks. edellä tämän tuomion 69 kohta). Nämä tavoitteet vaikuttavat siten olevan liiketoimintaluonteisia, eivätkä ne liity kantajan kokonaistulokseen.
88 Lisäksi seitsemän ensimmäisen tavoitteen perusteella myönnetyt lisäpalkkiot edellyttävät kyseisten tavoitteiden saavuttamista ja ne suhteutetaan saavutettuihin tavoitteisiin. Etenkin tiettyä tilausta koskevaan marginaaliin ja myyntikatteeseen liittyvät lisäpalkkiot, jotka mainitaan kyseisten kahden työntekijän kannustinohjelmissa, määräytyvät suoraan suhteessa toteutuneisiin marginaaleihin (ks. edellä tämän tuomion 73 ja 74 kohta).
89 Tästä seuraa, että seitsemän ensimmäisen tavoitteen perusteella myönnetyt lisäpalkkiot ovat liiketoimintaluonteisia sekä niiden kohteen että laskentatavan vuoksi.
90 Toiseksi edellä tämän tuomion 68 kohdassa mainittu kahdeksas ja viimeinen tavoite eli bruttotoimintaylijäämä, joka mainitaan niin ikään kyseisten kahden työntekijän kannustinohjelmissa, liittyy luonnollisesti kantajan ja muiden sen kanssa samaan ryhmään kuuluvien yhtiöiden kokonaistuloksiin.
91 Riippumatta siitä, voidaanko muiden kantajan kanssa samaan ryhmään kuuluvien yhtiöiden tulokset ottaa huomioon, on kuitenkin todettava, että bruttotoimintaylijäämää ei oteta selvennyksiä sisältävän sopimusmallin mukaisesti huomioon laskettaessa erillistä lisäpalkkiota, joka on kiinteämääräinen tai tietty prosenttiosuus peruspalkasta. Kyseistä tavoitetta käytetään nimittäin vain seitsemän ensimmäisen tavoitteen perusteella myönnettyjen lisäpalkkioiden määrän sovittamiseen (ks. edellä tämän tuomion 70 kohta). Näihin lisäpalkkioihin sovellettava periaate ja niiden määrä riippuvat liiketoiminnallisten tavoitteiden saavuttamisesta (ks. edellä tämän tuomion 89 kohta).
92 Näin ollen vaikuttaa siltä, että kantajan työntekijöilleen maksamat lisäpalkkiot perustuvat pääosin liiketoiminnallisiin tavoitteisiin ja että siten kyseisiä lisäpalkkioita vastaavat kustannukset eivät johdu hankkeesta eivätkä ne ole myöskään sen toteuttamisen kannalta välttämättömiä. Tällaiset lisäpalkkiot eivät siis täytä avustussopimuksen 6.1 kohdan a alakohdan iv luetelmakohdan mukaisia edellytyksiä.
93 Edellä tämän tuomion 75 ja 76 kohdassa lyhyesti läpi käyty kantajan argumentaatio ei kyseenalaista tätä päätelmää.
94 Kantaja vetoaa ensinnäkin siihen, etteivät edellä tämän tuomion 68 kohdassa luetellut tavoitteet liity työntekijän yksilölliseen toimintaan, vaan yrityksen tai yrityksen yksittäisen osaston saavuttamiin kollektiivisiin tuloksiin.
95 Tältä osin on todettava, että vaikka edellä tämän tuomion 68 kohdassa luetellut tavoitteet eivät liittyisi työntekijän yksilölliseen toimintaan, edellä tämän tuomion 84 kohdassa mainituista periaatteista seuraa kuitenkin, että organisaation tai yksittäisen osaston tasolla asetetut tavoitteet voivat olla liiketoimintaluonteisia. Juuri näin on seitsemän ensimmäisen tavoitteen kohdalla (ks. edellä tämän tuomion 87 kohta).
96 Toiseksi kantaja arvioi, etteivät edellä tämän tuomion 68 kohdassa luetellut tavoitteet ole ”liiketoiminnallisia” vaan ”taloudellisia”, koska ne eivät liity tavaroiden tai palveluiden myyntiin.
97 Kantaja ei kuitenkaan esitä vakuuttavaa selitystä, jonka perusteella liiketoiminnallisen tavoitteen käsite voitaisiin typistää pelkäksi myynniksi, erillinen taloudellisen tavoitteen käsite voitaisiin määritellä ja taloudellisiin tavoitteisiin, jotka eivät liity koko organisaation tulokseen, perustuvien lisäpalkkioiden voitaisiin myöntää olevan tukikelpoisia. On huomautettava erityisesti, ettei selvennyksiä sisältävässä sopimusmallissa mainita tällaisia taloudellisia tavoitteita. Kyseisessä asiakirjassa mainitaan ainoastaan tietyin edellytyksin tukikelpoisten lisäpalkkioiden ryhmä eli koko organisaation tulokseen perustuvat lisäpalkkiot sekä kaksi sellaisten lisäpalkkioiden ryhmää, jotka eivät ole missään olosuhteissa tukikelpoisia, eli liiketoiminnallisten tavoitteiden perusteella lasketut lisäpalkkiot ja rahoituksen hankintaa koskevien tavoitteiden perusteella lasketut lisäpalkkiot.
98 Kolmanneksi kantaja vetoaa siihen, että yksittäiselle työntekijälle maksettavalle lisäpalkkiolle on asetettu enimmäismäärä.
99 Kuten REA kuitenkin perustellusti toteaa, tällainen enimmäismäärä ei vaikuta lisäpalkkion tukikelpoisuuteen. Liiketoiminnallisten tavoitteiden perusteella laskettu palkanlisä ei nimittäin ole lähtökohtaisesti tukikelpoinen, ja näin on riippumatta sen laskentatavasta sekä siitä, onko palkanlisä kiinteämääräinen vai muuttuva ja onko sille asetettu enimmäismäärä.
100 Neljänneksi kantaja väittää, ettei riidanalaisia palkkioita voida rinnastaa osinkoihin, joiden kautta työntekijät saavat osuuden organisaation voitosta.
101 Tämä argumentti on tehoton. Liiketoiminnallisten tavoitteiden perusteella laskettu palkanlisä, kuten kantajan työntekijöilleen maksama palkanlisä, ei näet ole lähtökohtaisesti tukikelpoinen, ja näin on siitäkin huolimatta, ettei sillä ole lisäksi osinkojen ominaispiirteitä.
102 Viidenneksi kantaja mainitsee riippumattoman tilintarkastusyhtiön laatiman muistion, jossa todetaan kantajan työntekijöilleen maksamien lisäpalkkioiden olevan tukikelpoisia.
103 Kyseistä muistiota ei voida kuitenkaan pitää neutraalina ja riippumattomana asiantuntijalausuntona, koska se on laadittu kantajan pyynnöstä. Niinpä sillä ei ole kiistatonta todistusarvoa (ks. analogisesti tuomio 3.3.2011, Siemens v. komissio, T‑110/07, EU:T:2011:68, 137 kohta). Kyseisessä muistiossa arvioidaan vain lyhykäisesti kantajan käyttöön ottamaa lisäpalkkiojärjestelmää, eikä siinä mainita mitään oikeudellista seikkaa tai tosiseikkaa, jota ei olisi jo tarkasteltu nyt annettavassa tuomiossa.
104 Tämän perusteella kantaja ei ole osoittanut riidanalaisten palkkioiden tukikelpoisuutta.
105 Ensimmäinen ja kolmas kanneperuste on siten hylättävä perusteettomina.
106 Tässä tilanteessa REAn tekemää oikeudenkäyntiväitettä, jonka mukaan kanne on jätettävä tutkimatta yhtäältä siksi, ettei kannekirjelmä täytä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan d alakohdan vaatimuksia kolmannen kanneperusteen osalta, ja toisaalta siksi, että edellä tämän tuomion 96 kohdassa tiivistetysti esitetty kantajan argumentaatio sisältää uuden kanneperusteen, joka on esitetty ensimmäisen kerran kantajan vastauksessa, ei ole tarpeen tutkia.
Toinen kanneperuste, jonka mukaan luottamuksensuojan periaatetta on loukattu
107 Kantaja väittää toisella kanneperusteellaan olennaisin osin, että se, että komissio ja REA kiistävät riidanalaisten palkkioiden tukikelpoisuuden, loukkaa luottamuksensuojan periaatetta. Komissio on kantajan mukaan myöntänyt näet useaan otteeseen tukikelpoisten kustannusten määrittämismenetelmän asianmukaisuuden ja hyväksynyt riidanalaisten palkkioiden ottamiseen huomioon tukikelpoisina kustannuksina.
108 REA kiistää kantajan väitteet.
109 Aluksi on muistutettava, että perusoikeuskirjan ja unionin oikeuden yleisten periaatteiden mukaiset velvoitteet sitovat unionin toimielimiä, elimiä tai laitoksia myös silloin, kun nämä panevat täytäntöön sopimusta (ks. vastaavasti tuomio 16.7.2020, ADR Center v. komissio, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, 86 kohta). Jos osapuolet päättävät sopimuksessaan antaa välityslausekkeella unionin tuomioistuimille toimivallan ratkaista tähän sopimukseen liittyvät riidat, kyseiset tuomioistuimet ovat mainitussa sopimuksessa määrätystä sovellettavasta oikeudesta riippumatta toimivaltaisia tutkimaan perusoikeuskirjan ja unionin oikeuden yleisten periaatteiden mahdollisia loukkauksia (tuomio 16.7.2020, Inclusion Alliance for Europe v. komissio, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, 81 kohta).
110 Tästä seuraa, että vedotessaan luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen SEUT 272 artiklan nojalla esittämiensä vaatimusten tueksi kantaja vetoaa oikeussääntöön, jota unionin hallinnon on noudatettava sopimuksen yhteydessä.
111 Lisäksi Belgian lainsäädännössä, jota sovelletaan käsiteltävässä asiassa toissijaisesti (ks. edellä tämän tuomion 15 ja 66 kohta), luottamuksensuojaan voidaan vedota sopimusoikeudessa, koska luottamuksensuoja liittyy siihen, että sopimuksen osapuolet täyttävät velvollisuutensa täyttää sopimus vilpittömästi (ks. vastaavasti tuomio 18.11.2015, Synergy Hellas v. komissio, T‑106/13, EU:T:2015:860, 72 ja 73 kohta ja tuomio 4.5.2017, Meta Group v. komissio, T‑744/14, ei julkaistu, EU:T:2017:304, 193 ja 194 kohta).
112 On muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus vedota luottamuksensuojaan edellyttää, että unionin toimivaltaiset viranomaiset ovat antaneet asianomaiselle täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja, jotka on saatu toimivaltaiselta ja luotettavalta taholta. Sen sijaan kukaan ei voi vedota tämän periaatteen loukkaamiseen, jollei tällaisia vakuutteluja ole annettu (ks. tuomio 17.3.2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 16.7.2020, ADR Center v. komissio, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
113 Käsiteltävässä asiassa kantaja vetoaa luottamuksensuojan periaatteen loukkaamisen osoittamiseksi komission kolmeen kannanottoon, jotka on tutkittava yksitellen aikajärjestyksessä.
114 Kantaja selittää ensinnäkin, että komissio oli hyväksynyt seitsemännen tutkimuksen, teknologian kehittämisen ja demonstroinnin puiteohjelman (2007–2013) (jäljempänä seitsemäs puiteohjelma) yhteydessä kantajan käyttämän henkilöstökulujen laskentamenetelmän ja komissio oli pyytänyt kantajaa ilmoittamaan kyseiseen menetelmään mahdollisesti tehtävistä muutoksista.
115 Tältä osin on riidatonta, että kantaja toimitti komissiolle 17.3.2011 lausuntomallin, jossa kuvailtiin kantajan käyttämää henkilöstökulujen laskentamenetelmää (jäljempänä menetelmää koskeva lausunto). Kyseisessä asiakirjassa mainittiin ”kannustinkirjeillä” myönnettäviin muuttuviin lisäpalkkioihin perustuva järjestelmä, jossa lisäpalkkiot määritettiin yhtäältä työntekijän yksilöllisen suorituksen perusteella ja toisaalta yrityksen ja sen osaston, jolla asianomainen työntekijä työskenteli, tulosten perusteella.
116 Komissio hyväksyi menetelmää koskevan lausunnon (jäljempänä lausunnon hyväksymistä koskeva kirje) 1.7.2011. Kyseisessä kirjeessä täsmennettiin erityisesti, että jos hyväksyttyä menetelmää muutettaisiin, kantajan olisi ilmoitettava komissiolle muutoksista ja toimitettava uusi menetelmää koskeva lausunto.
117 On kuitenkin todettava REAn tavoin, että ensinnäkin menetelmää koskeva lausunto liittyy seitsemänteen puiteohjelmaan. Osittaisista samankaltaisuuksista ja jatkuvuuksista huolimatta seitsemäs puiteohjelma on erillinen Horisontti 2020 ‑puiteohjelmasta, joka korvasi seitsemännen puiteohjelman ja johon hanke kuuluu. Sitä paitsi lausunnon hyväksymistä koskevassa kirjeessä todetaan, että kyseinen hyväksyntä on voimassa seitsemännen puiteohjelman keston ajan eikä sen voimassaoloa ole mahdollista jatkaa myöhemmän puiteohjelman yhteydessä. Lisäksi selvennyksiä sisältävässä sopimusmallissa (ks. kyseisen mallin sivu 155) täsmennetään nimenomaisesti, ettei seitsemännen puiteohjelman yhteydessä hyväksytty menetelmää koskeva lausunto ole voimassa Horisontti 2020 ‑puiteohjelmassa.
118 Toiseksi lausunnon hyväksymistä koskevan kirjeen ulottuvuus on ollut rajallinen myös seitsemännessä puiteohjelmassa. Kyseisessä kirjeessä todetaan näet yhtäältä vain, että sillä vapautetaan kantaja velvollisuudesta toimittaa tilinpäätöksiin liittyviä välilausuntoja maksatuspyyntöjensä yhteydessä. Toisaalta selvennyksiä sisältävässä sopimusmallissa tuodaan esille, että hyväksyntä koskee tavanomaisia kustannuslaskentamenetelmiä ja että hyväksynnän perusteella komissio ei kyseenalaista ilmoitettuja yksikkökustannuksia. Edellä tämän tuomion 6 kohdassa läpi käydystä avustussopimuksen 5.2 kohdasta ilmenee, että ”yksikkökustannukset” ovat yksi henkilöstökustannusten ryhmä, joka on eri kuin ”toteutuneet kustannukset”, joihin riidanalaiset palkkiot kuuluvat. Sitä paitsi avustussopimuksen 6.1 kohdan a alakohdan i luetelmakohdassa asetettua edellytystä sovelletaan ”toteutuneisiin kustannuksiin”, ei ”yksikkökustannuksiin”.
119 Kolmanneksi, toisin kuin kantaja väittää, lausunnon hyväksymistä koskeva kirje ei velvoittanut kantajaa säilyttämään kustannustensa rakennetta niiden tukikelpoisuuden takaamiseksi. Sekä kyseisen kirjeen sisällöstä että selvennyksiä sisältävään sopimusmalliin sisältyvistä selityksistä ilmenee nimittäin, että kyseinen kirje velvoitti kantajan ilmoittamaan komissiolle vain kantajan menetelmään tehtävistä muutoksista ja toimittamaan tarvittaessa uuden menetelmää koskevan lausunnon.
120 Lausunnon hyväksymistä koskevaan kirjeeseen ei siten sisältynyt mitään täsmällistä ja ehdotonta vakuuttelua siitä, että kantajan työntekijöilleen maksamat lisäpalkkiot, kuten riidanalaiset palkkiot, olisivat tukikelpoisia Horisontti 2020 ‑puiteohjelman ja erityisesti avustussopimuksen yhteydessä.
121 Toiseksi kantaja väittää komission suostuneen aiemman Festival-, PATHway- ja WeLive-hankkeita koskeneen tilintarkastuksen (jäljempänä FPW-tilintarkastus) yhteydessä ottamaan kantajan työntekijöilleen maksamat lisäpalkkiot huomioon tukikelpoisina kustannuksina.
122 Tältä osin on todettava pitävän paikkaansa, että komissio on tuonut esille 18.3.2018 päivätyssä FPW-tilintarkastuksen päätteeksi annetussa lopullisessa tilintarkastusraportissa (jäljempänä FPW-tilintarkastusrapotti), että kantajan työntekijöiden kannustinohjelmien mukaiset lisäpalkkiot ”[perustuivat] koko organisaation tulokseen, [vastasivat] tavanomaisia palkkauskäytäntöjä kansallisissa hankkeissa ja [olivat] siten tukikelpoisia peruspalkkana”; että komissio ”oli pystynyt vahvistamaan muuttuvien palkanlisien paikkansapitävyyden, objektiivisuuden ja olemassaolon” ja että ”olemassa [oli] riittävästi näyttöä [näitä palkanlisiä vastaavien] kustannusten tukikelpoisuuden vahvistamiseksi”.
123 On kuitenkin todettava REAn tavoin, että ensinnäkin FPW-tilintarkastus koski muita hankkeita kuin avustussopimuksessa tarkoitettua hanketta.
124 Toiseksi asiakirja-aineistosta ei ilmene, että komissio olisi tehnyt FPW-tilintarkastuksen yhteydessä perusteellisen ja tyhjentävän arvioinnin kantajan käyttöön ottamasta lisäpalkkiojärjestelmästä ottaen huomioon kaikki asianomaisiin hankkeisiin sovelletun avustussopimuksen mukaiset tukikelpoisuuden edellytykset. FPW-tilintarkastusraportissa vain vahvistetaan päinvastoin hyvin yleisluonteisesti siinä kyseessä olleiden lisäpalkkioiden tukikelpoisuus ja pidetään valitettavana sitä, etteivät työntekijät olleet allekirjoittaneet kantajan ja sen työntekijöiden välillä neuvoteltuja kannustinohjelmia.
125 Kolmanneksi komissio toi FPW-tilintarkastuksessa nimenomaisesti esille, että kyseessä oli ”poikkeuksellinen rapotti” ja että ”sellaisena se ei voinut normaalisti synnyttää perusteltuja odotuksia ilmoitettujen kustannusten ja käytettyjen laskentamenetelmien vaatimustenmukaisuudesta”. Komissio selitti niin ikään, että ”tilintarkastus koostuu aina lähtökohtaisesti tutkimuksesta, joka ei ole kattava, vaan perustuu edustaviin otoksiin ja esimerkkeihin”; että ”kaikkiin tilintarkastuksiin liittyy väistämättä – – jonkinasteinen havaitsematta jäämisen riski” ja että siten ”tilintarkastusraportit eivät voi synnyttää odotuksia ilmoitettujen kustannusten ja käytettyjen laskentamenetelmien vaatimustenmukaisuudesta”. Tällaiset FPW-tilintarkastusraportin ulottuvuuteen liittyvät varaumat ovat riittäviä aiheuttamaan epävarmuutta, joka on esteenä kyseisen raportin sisältöön perustuvan perustellun luottamuksen syntymiselle (ks. analogisesti tuomio 27.4.2022, Sieć Badawcza Łukasiewicz – Port Polski Ośrodek Rozwoju Technologii v. komissio, T‑4/20, EU:T:2022:242, 141 kohta).
126 FPW-tilintarkastusraportti ei siis sisältänyt täsmällisiä ja ehdottomia vakuutteluja riidanalaisten palkkioiden kaltaisten, kantajan työntekijöilleen maksamien lisäpalkkioiden tukikelpoisuudesta.
127 Kolmanneksi kantaja huomauttaa komission kieltäytyneen täsmennyskirjeessään laajentamasta tilintarkastuksen havaintoja koskemaan kaikkia avustussopimuksia sillä perusteella, ettei aiemmissa tilintarkastuksissa ollut havaittu, etteivät liiketoiminnallisiin tavoitteisiin perustuvat riidanalaiset palkkiot olisi tukikelpoisia (ks. edellä tämän tuomion 25 kohta). Kantajan mukaan tilintarkastuksen havaintojen laajentamisen rajaaminen tällä tavoin on yhtäältä riittämätöntä ja osoittaa toisaalta komission olleen tietoinen siitä, että kyseinen rajaaminen loukkaa selvästi kantajan oikeutettuja etuja ja odotuksia.
128 Tältä osin on tuotava yhtäältä esille, ettei kantajan väite tilintarkastuksen havaintojen laajentamisen rajoittamisen väitetystä riittämättömyydestä ole merkityksellinen käsiteltävässä asiassa. Se, etteivät riidanalaiset palkkiot ole tukikelpoisia, on näet tullut ilmi varsinaisen tilintarkastuksen aikana, ei kyseisessä tilintarkastuksessa tehtyjen havaintojen laajentamisen aikana.
129 Toisaalta REA väittää perustellusti, että kantajalle edullinen komission päätös rajata tilintarkastuksen havaintojen laajentamista kuuluu avustussopimuksen 22.5.1 kohdan mukaisesti komission harkintavaltaan, joten kyseisen päätöksen perusteella ei voida tehdä mitään päätelmää nyt esillä olevan kanneperusteen yhteydessä. On lisättävä, että koska täsmennyskirje on annettu vasta hankkeen toteutusajan päätyttyä, se ei voi joka tapauksessa olla ajoissa annettu vakuuttelu riidanalaisten palkkioiden tukikelpoisuudesta.
130 Näin ollen kantaja ei ole osoittanut komission antaneen sille täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja riidanalaisten palkkioiden tukikelpoisuudesta. Tämän perusteella ja edellä tämän tuomion 112 kohdassa läpi käydyn oikeuskäytännön mukaisesti kantaja ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen.
131 Toinen kanneperuste on siten hylättävä.
132 Tästä seuraa, että REAan kohdistuvat vaatimukset, jotka kantaja esittää SEUT 272 artiklan nojalla, on hylättävä perusteettomina.
133 Kaiken edellä esitetyn perusteella kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
134 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
135 Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission ja REAn oikeudenkäyntikulut näiden vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Engineering – Ingegneria Informatica SpA velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Kowalik-Bańczyk | Buttigieg | Ricziová |
Julistettiin Luxemburgissa 26 päivänä heinäkuuta 2023.
Allekirjoitukset