SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
de 6 de octubre de 2021 (*)
«Función pública — Agentes contractuales — Investigación de la OLAF — Reembolso de gastos médicos — Sanción disciplinaria — Rescisión sin preaviso del contrato — Artículo 10, letra h), del anexo IX del Estatuto — Reincidencia — Artículo 27 del anexo IX del Estatuto — Decisión por la que se accede a la solicitud de que se elimine del expediente personal toda mención de una sanción anterior — Artículo 26 del Estatuto — Carácter no oponible al funcionario, y no invocable en su contra, de una sanción de la que se ha eliminado del expediente personal toda mención»
En el asunto T‑121/20,
IP, representado por la Sra. L. Levi y los Sres. S. Rodrigues y J. Martins, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por las Sras. M. Brauhoff y A.‑C. Simon, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 270 TFUE por el que se solicita la anulación de la decisión de la Comisión de 21 de agosto de 2019 de imponer al demandante la sanción disciplinaria de rescisión sin preaviso de su contrato,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado por el Sr. R. da Silva Passos, Presidente, y la Sra. I. Reine y el Sr. L. Truchot (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. L. Ramette, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 10 de mayo de 2021;
dicta la siguiente
Sentencia
I. Antecedentes del litigio
1 El demandante, IP, entró al servicio de la Comisión Europea el 21 de julio de 2008, en un primer momento en calidad de agente interino, y posteriormente, a partir del 16 de septiembre de 2008, como agente contractual. En 2013 estaba integrado en el grupo de funciones I, grado 1, escalón 3. Desde el 1 de agosto de 2018 se encuentra en situación de invalidez.
2 Mediante nota de 13 de diciembre de 2013, el Parlamento Europeo informó a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de que, en el marco de una auditoría interna, había detectado indicios que, en su opinión, permitían presumir que algunas solicitudes de reembolso de gastos médicos relativos a la asistencia recibida en establecimientos situados en Portugal eran irregulares. Estas solicitudes habían sido presentadas entre enero y agosto de 2013 por A y por B, hermana de este último, ambos funcionarios del Parlamento. En dicha nota, el Parlamento sugería que se verificase si el demandante, designado por A como su persona de contacto en una base de datos dedicada a la gestión del personal del Parlamento, también había podido cometer irregularidades similares.
3 El 8 de septiembre de 2014, la OLAF decidió iniciar una investigación sobre el demandante en relación con una serie de solicitudes supuestamente irregulares de reembolso de gastos médicos. Paralelamente, la OLAF decidió iniciar otras dos investigaciones sobre A y B relativas también a solicitudes de reembolso de gastos médicos.
4 El 21 de diciembre de 2015, la OLAF concluyó la investigación mediante un informe final. En su informe declaró que, durante el período investigado, el demandante había presentado ante la Oficina de gestión y liquidación de los derechos individuales (PMO) de la Comisión una serie de solicitudes de reembolso basadas en cuatro justificantes que no se correspondían con la realidad de los gastos efectuados. Consideró que el importe total de las cantidades indebidamente percibidas ascendía a 5 418 euros.
5 La OLAF transmitió su informe a la Comisión y le recomendó que incoara un procedimiento disciplinario contra el demandante y que recuperara la cantidad de 5 418 euros. Asimismo, informó a la Comisión de que el informe había sido transmitido a las autoridades judiciales portuguesas a efectos de un eventual ejercicio de acciones penales.
6 Mediante nota de 24 de junio de 2016, la autoridad facultada para celebrar los contratos de personal de la Comisión (en lo sucesivo, «AFCC») encomendó a la Oficina de Investigación y Disciplina de la Comisión (IDOC) que interrogara al demandante.
7 El 25 de julio de 2017, la AFCC decidió incoar un procedimiento disciplinario contra el demandante ante el Consejo de disciplina.
8 Mediante dictamen de 16 de abril de 2018, el Consejo de disciplina recomendó la sanción de rescisión sin preaviso del contrato del demandante.
9 Tras la comunicación del informe de la OLAF a las autoridades judiciales portuguesas, se incoó en Portugal un proceso penal contra el demandante.
10 El 22 de noviembre de 2018, la AFCC decidió suspender el procedimiento disciplinario incoado contra el demandante.
11 El 21 de mayo de 2019, a raíz del cierre del proceso penal incoado en Portugal, se convocó al demandante para ser oído ante la AFCC, integrada por la directora general de la Dirección General de Recursos Humanos y Seguridad, por el director general de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros y por el director general adjunto de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión (en lo sucesivo, «AFCC tripartita»).
12 El 21 de agosto de 2019, la AFCC tripartita adoptó respecto del demandante, con arreglo a los artículos 49 y 119 del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (en lo sucesivo, «ROA»), la sanción disciplinaria de rescisión sin preaviso de su contrato (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).
13 En la decisión impugnada, la AFCC tripartita señaló que se reprochaba al demandante haber presentado a la PMO dos solicitudes de reembolso de gastos médicos que no se correspondían con la realidad de las cantidades pagadas o de la asistencia recibida (apartado 12 de la decisión impugnada). Calificó estos hechos de «tentativa de fraude al presupuesto de la Unión Europea», lo que constituía, a su juicio, una falta particularmente grave (apartado 37 de la decisión impugnada). Por último, fijó la sanción que debía imponerse a la luz de los criterios definidos en el artículo 10 del anexo IX del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto») (apartados 37 a 50 de la decisión impugnada). Aplicando el artículo 10, letra h), del anexo IX del Estatuto, la AFCC tripartita se basó, a efectos de determinar si el acto tenía carácter reincidente, en la existencia de una amonestación que el demandante había recibido el 19 de noviembre de 2010.
14 El 7 de octubre de 2019 el demandante presentó una reclamación dirigida contra la decisión impugnada con arreglo al artículo 90, apartado 2, del Estatuto.
15 Mediante decisión de 28 de enero de 2020 (en lo sucesivo, «decisión desestimatoria de la reclamación»), la Comisión desestimó la reclamación.
II. Procedimiento y pretensiones de las partes
16 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 21 de febrero de 2020, el demandante interpuso el presente recurso.
17 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 4 de marzo de 2020, el demandante solicitó, con arreglo al artículo 66 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la protección del anonimato. El Tribunal (Sala Séptima) estimó dicha solicitud mediante decisión de 15 de abril de 2020.
18 A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Séptima) decidió iniciar la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, formuló preguntas escritas a las partes, instándolas a responder a algunas de ellas por escrito y al resto durante la vista.
19 Las partes respondieron dentro del plazo señalado.
20 En la vista de 10 de mayo de 2021 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas escritas y orales formuladas por el Tribunal. Además, el demandante presentó un documento y la Comisión propuso aportar dos documentos.
21 En estas circunstancias, el Presidente de la Sala Séptima declaró que la fase oral del procedimiento se daría por concluida posteriormente, a fin de permitir a la Comisión presentar los documentos mencionados en el apartado 20 anterior y a cada una de las partes formular observaciones.
22 La Comisión presentó los documentos anunciados y las partes formularon sus observaciones.
23 El 2 de junio de 2021 se dio por concluida la fase oral.
24 El demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión impugnada y, en la medida de lo necesario, la decisión desestimatoria de la reclamación.
– Condene en costas a la Comisión.
25 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas al demandante.
III. Fundamentos de Derecho
26 Antes de examinar los motivos invocados por el demandante, procede determinar el objeto del recurso.
A. Sobre el objeto del recurso
27 Con carácter preliminar, debe recordarse que, como la reclamación administrativa y su desestimación, explícita o implícita, forman parte integrante de un procedimiento complejo, son un mero requisito previo para acudir a la vía judicial. En consecuencia, las pretensiones de anulación formalmente dirigidas contra la desestimación de una reclamación dan lugar a que se someta al Tribunal el acto inicial contra el cual se presentó la reclamación cuando carecen, en sí mismas, de contenido autónomo (sentencias de 17 de enero de 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, EU:C:1989:8, apartado 8, y de 25 de octubre de 2018, KF/CSUE, T‑286/15, EU:T:2018:718, apartado 115).
28 Las pretensiones de anulación formalmente dirigidas contra la desestimación de una reclamación tienen un contenido autónomo cuando la desestimación de la reclamación tiene un alcance diferente al del acto inicial contra el que se presentó dicha reclamación. Así sucede cuando la decisión desestimatoria de la reclamación reexamina la situación del demandante, en función de nuevos elementos de hecho y de Derecho, o cuando esa decisión desestimatoria modifica o completa la parte dispositiva de la decisión inicial. En estos supuestos, la desestimación de la reclamación constituye, como tal, un acto sometido al control del juez, que lo considerará un acto lesivo que sustituye, al menos parcialmente, al acto inicial (sentencia de 21 de mayo de 2014, Mocová/Comisión, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, apartado 34).
29 Al margen de los supuestos en los que la desestimación de la reclamación constituye un acto autónomo que puede ser objeto, como tal, de un recurso de anulación, la motivación que figura en la decisión desestimatoria de la reclamación, cuando complete la motivación que figura en el acto inicial o la sustituya, debe tomarse en consideración para el examen de la legalidad de este. Esa motivación debe coincidir con la del acto inicial (véase, en ese sentido, la sentencia de 9 de diciembre de 2009, Comisión/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, apartados 58 y 59 y jurisprudencia citada). Así pues, la legalidad del acto inicial se examina, en su caso, a la luz, en particular, de los fundamentos contenidos en la decisión desestimatoria de la reclamación.
30 En el caso de autos, dado que la decisión desestimatoria de la reclamación no tiene un alcance diferente de la decisión impugnada, debe considerarse que el recurso se dirige únicamente contra esta última.
B. Sobre el examen de los motivos
31 La demandante invoca seis motivos, basados, el primero, en el incumplimiento de la obligación de diligencia y del deber de asistencia y protección; el segundo, en el incumplimiento del deber de motivación; el tercero, en la irregularidad del informe de la OLAF; el cuarto, en la irregularidad del dictamen del Consejo de disciplina; el quinto, en la falta de examen de la totalidad de las circunstancias del caso y en la violación del principio de que «el proceso penal suspende el procedimiento disciplinario», y, el sexto, en la infracción del artículo 10 del anexo IX del Estatuto.
32 Procede examinar el sexto motivo y, en particular, la impugnación que hizo el demandante de la aplicación, por la AFCC tripartita, de las disposiciones del artículo 10, letra h), del anexo IX del Estatuto relativas a la reincidencia (véase el apartado 13 anterior).
33 Con arreglo al artículo 10 del anexo IX del Estatuto:
«La sanción disciplinaria impuesta deberá ser proporcional a la gravedad de la falta cometida. Para determinar la gravedad de la falta y la sanción que cabe imponer, se tendrá en cuenta en particular:
[…]
h) el carácter reincidente del acto o la actuación infractora;
[…]»
34 A este respecto, en el apartado 45 de la decisión impugnada, bajo el título «Carácter reincidente del acto o la actuación infractora», la AFCC tripartita recordó que el demandante había sido objeto de una amonestación el 19 de noviembre de 2010 (en lo sucesivo, «primera sanción») por hechos que, en opinión de aquella, eran comparables a los que se le reprochan en la actualidad. Recordó que estos hechos consistían en «haber solicitado a un médico que [facturara al demandante] un importe de 4,98 euros por un análisis de sangre efectuado a un primo […] aquejado de una patología cardíaca [y] haber intentado obtener posteriormente el reembolso en dos ocasiones de los servicios encargados de los gastos médicos de la Comisión». La AFCC tripartita añadió, en el apartado 46 de la decisión impugnada, que, «aunque se trataba en aquel momento de una modesta suma, [el demandante] había sido sancionado por el carácter manifiestamente fraudulento de su actuación».
35 Tras señalar, en los apartados 47 y 48 de la decisión impugnada, que, habida cuenta de que el artículo 10, letra h), del anexo IX del Estatuto no prevé plazo alguno, era «libre» de tener en cuenta la primera sanción, la AFCC tripartita precisó lo siguiente, en el apartado 49 de la decisión impugnada:
«[…] la AFCC [tripartita] constata que [el demandante] ha cometido hechos similares a los que justificaron su sanción de amonestación, aproximadamente cuatro años después. La AFCC [tripartita] considera que, de este modo, [el demandante] ha demostrado que no ha aprendido nada de la sanción disciplinaria que se le impuso en 2010 y que ha seguido poniendo sus intereses personales por delante de los de la institución.»
36 El demandante sostiene que la AFCC tripartita no debería haber tenido en cuenta la primera sanción a efectos de determinar si el acto tenía carácter reincidente, infringiendo de ese modo el artículo 10, letra h), del anexo IX del Estatuto.
37 A este respecto, por una parte, alega que la AFCC tripartita vulneró los principios de proporcionalidad, de buena administración y de plazo razonable. Subraya, en primer lugar, el carácter módico de la suma cuya devolución había intentado obtener, objeto del primer procedimiento disciplinario en su contra, y, a continuación, el plazo transcurrido entre ambas sanciones. Por último, el demandante niega la similitud entre los hechos de que se trata en los dos procedimientos disciplinarios.
38 Por otra parte, según el demandante, la mención de la primera sanción debería haber sido eliminada de su expediente personal, ya que había presentado una solicitud con arreglo al artículo 27 del anexo IX del Estatuto para que se eliminara de dicho expediente toda mención de la citada sanción.
39 Pese a que se dio curso favorable a la solicitud del demandante, la Comisión estima que tal circunstancia no puede impedir que se tome en consideración dicha sanción para determinar si el acto tenía carácter reincidente. En efecto, a su juicio, por una parte, no hay ningún plazo que limite la aplicación de las disposiciones del artículo 10, letra h), del anexo IX del Estatuto y, por otra parte, el curso favorable que se había dado a la solicitud del demandante no produjo el efecto de eliminar la primera sanción del expediente disciplinario de este, ya que las decisiones sancionadoras se conservan en el expediente disciplinario de los funcionarios durante un período de veinte años.
40 En su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento adoptadas por el Tribunal (véase el apartado 18 anterior), el demandante expone lo siguiente:
«[…] el criterio del carácter reincidente del acto implica la existencia de una sanción anterior. Pues bien, tras haber solicitado y obtenido, sobre la base del artículo 27 del anexo IX del Estatuto, que se elimine toda mención de la [primera sanción] de su expediente personal, el demandante tiene derecho a considerar que dicha sanción ya no existe […] y que, en cualquier caso, ya no puede ser invocada por la administración contra él, en este caso en el marco de un nuevo procedimiento disciplinario como el controvertido en el presente asunto, a fortiori para aplicar el criterio del carácter reincidente del acto en la determinación de la sanción proporcionada a la gravedad de la falta cometida, en el sentido del artículo 10 del anexo IX del Estatuto.»
41 En su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento adoptadas por el Tribunal (véase el apartado 18 anterior), la Comisión precisa lo siguiente:
«4. Por lo que respecta a la incidencia que la eliminación de la mención de la [primera sanción] del expediente personal del demandante habría podido tener en la decisión impugnada en el marco del presente litigio, aunque el demandante pretende de ese modo alegar que este elemento debería haberse tenido en cuenta para atenuar la sanción impugnada, tal argumento es admisible, pero infundado […] Así pues, la Comisión ha demostrado que esa eliminación no produce el efecto de suprimir la [primera sanción] de manera absoluta. Dado que el expediente disciplinario relativo a dicha sanción se mantiene durante veinte años, ha podido legítimamente tenerse en cuenta a efectos de la aplicación del artículo 10, letra h), del anexo IX del Estatuto.
[…]
25. En virtud del artículo 26, párrafo sexto, del Estatuto, para cada funcionario se abrirá únicamente un expediente.
26. El expediente disciplinario se distingue del expediente personal. En efecto, el primero contiene todos los documentos relacionados con un procedimiento disciplinario particular. Estos documentos se conservarán con arreglo a los plazos de conservación mencionados [anteriormente]. Solo estarán disponibles para los miembros del personal [de la IDOC] y no figuran en el expediente personal.
27. Solo se incorpora al expediente personal la decisión de sanción disciplinaria, lo que resulta conforme con el artículo 26, párrafo sexto, del Estatuto. De este modo, estará accesible en el sistema electrónico protegido utilizado por la Comisión para la gestión de sus recursos humanos […] únicamente para los miembros del personal que disponen de los derechos de acceso. En él se conservará durante [tres] años (en el caso del apercibimiento por escrito y de la amonestación) o [seis] años, por lo que respecta a todas las demás sanciones enumeradas en el artículo 9, letras c) a h), del anexo IX del Estatuto.»
42 Procede examinar la alegación del demandante de que la AFCC tripartita cometió un error de Derecho al basarse, a efectos de determinar si el acto tenía carácter reincidente, en la primera sanción, pese a que se había accedido a su solicitud, presentada en virtud del artículo 27 del anexo IX del Estatuto, de que se eliminara de su expediente personal toda mención de dicha sanción.
43 Con arreglo al artículo 27 del anexo IX del Estatuto:
«Todo funcionario sobre el que recaiga una sanción disciplinaria distinta de la separación del servicio podrá, al cabo de tres años si se trata de un apercibimiento por escrito o de una amonestación, o al cabo de seis años en los demás casos, solicitar que se elimine de su expediente personal toda mención de la citada sanción. La autoridad facultada para proceder a los nombramientos decidirá si debe accederse a la solicitud del interesado.»
44 En el caso de autos, el demandante presentó, el 20 de enero de 2014, una solicitud basada en el artículo 27 del anexo IX del Estatuto con el fin de que se eliminara de su expediente personal toda mención de la primera sanción. Mediante decisión de 28 de febrero de 2014, la Comisión accedió a la solicitud del demandante y, en consecuencia, eliminó del expediente personal del demandante toda mención de la primera sanción. Pues bien, en la decisión impugnada, la AFCC tripartita se basó en esta, a efectos de determinar si el acto tenía carácter reincidente, al fijar la sanción que le resultaba adecuada a los hechos imputados al demandante (véase el apartado 13 anterior).
45 Por consiguiente, procede determinar en qué medida, para llegar a la conclusión de que existe reincidencia, la administración puede oponer a un funcionario o invocar contra él una decisión sancionadora de la que se ha eliminado del expediente personal toda mención.
46 Con carácter preliminar, procede señalar que el artículo 26 del Estatuto, relativo al expediente personal del funcionario, es aplicable a los agentes contractuales en virtud de los artículos 11 y 81 del ROA.
47 A tenor del artículo 26, párrafo primero, letra a), del Estatuto, el expediente personal de cada funcionario deberá contener «los documentos que se refieran a su situación administrativa y los informes sobre su competencia, rendimiento y comportamiento».
48 De este modo, se ha declarado que una decisión sancionadora adoptada contra un funcionario, como se refiere a la situación administrativa de dicho funcionario, debe adjuntarse a su expediente personal (sentencia de 2 de abril de 1998, Apostolidis/Tribunal de Justicia, T‑86/97, EU:T:1998:71, apartado 36).
49 Procede subrayar que tal decisión tiene una incidencia determinante en la situación administrativa de un funcionario cuando la autoridad disciplinaria decide basarse en ella, a efectos de determinar si el acto tiene carácter reincidente, para imponer al funcionario, en virtud de lo dispuesto en el artículo 10, letra h), del anexo IX del Estatuto, una nueva sanción disciplinaria más severa. De ello resulta que debe figurar en el expediente personal de dicho funcionario.
50 Además, ha de recordarse que el artículo 26, párrafo segundo, del Estatuto dispone que «todos los documentos deberán estar registrados, numerados y clasificados sin discontinuidad» en el expediente personal y que «la institución no podrá oponer a un funcionario ni alegar en su contra los documentos a que se refiere [la letra] a) anterior si no le hubieren sido comunicados antes de su incorporación al expediente».
51 Esta disposición, que establece una protección en favor del funcionario en relación con las acciones que la administración pueda emprender en su contra, tiene un ámbito de aplicación amplio, ya que se aplica a todos «los documentos que se refieran a [la] situación administrativa» del funcionario.
52 Lo mismo cabe decir del artículo 26, párrafo séptimo, del Estatuto, que establece que «los funcionarios» tienen derecho a conocer «todos los documentos» que figuran en su expediente y a hacer copia de los mismos, «incluso tras el cese en sus funciones».
53 Por último, en el artículo 26, párrafo sexto, del Estatuto se precisa que «para cada funcionario se abrirá únicamente un expediente», norma que, al igual que el registro, la enumeración y la clasificación sin discontinuidad de los documentos (véase el apartado 50 anterior), facilita el acceso del funcionario a los documentos que podrían oponérsele o que podrían invocarse en su contra, evitando que tales documentos queden dispersos en múltiples expedientes.
54 Como se desprende de las consideraciones expuestas en los apartados 47 a 53 anteriores, el artículo 26 del Estatuto prevé un conjunto de garantías cuya finalidad consiste en proteger al funcionario evitando que la administración adopte decisiones que afecten a su situación administrativa basándose en hechos cuya existencia resulte de documentos que no se han incorporado a su expediente personal (véanse, en ese sentido, las sentencias de 28 de junio de 1972, Brasseur/Parlamento, 88/71, EU:C:1972:58, apartados 10 y 11, y de 2 de abril de 1998, Apostolidis/Tribunal de Justicia, T‑86/97, EU:T:1998:71, apartado 33).
55 Habida cuenta de la función esencial que cumple el expediente personal en la protección y en la información del funcionario, debe concluirse que una decisión sancionadora, aun cuando haya sido incorporada anteriormente al expediente personal de un funcionario, no puede oponérsele o ser invocada en su contra cuando se ha eliminado de dicho expediente toda mención de tal decisión.
56 Debe añadirse que una decisión basada en hechos que no se mencionan en el expediente personal resulta contraria a las garantías del Estatuto (véase, en ese sentido, la sentencia de 9 de febrero de 1994, Lacruz Bassols/Tribunal de Justicia, T‑109/92, EU:T:1994:16, apartado 68 y jurisprudencia citada).
57 Además, el derecho que se confiere a la administración a basarse en una decisión sancionadora cuya mención ha sido eliminada del expediente personal de un funcionario para llegar a la conclusión de que el acto tiene carácter reincidente en el sentido del artículo 10 del anexo IX del Estatuto equivaldría a privar de efecto útil, en este punto, al artículo 27 de dicho anexo. En efecto, el artículo 27 del anexo IX del Estatuto permite al funcionario solicitar que se elimine de su expediente personal la decisión sancionadora, quedando por cuenta de la administración la tarea de decidir si procede estimar tal solicitud. Al basarse en una decisión sancionadora que, no obstante, en uso de su amplia facultad de apreciación, había decidido eliminar del expediente personal del funcionario, la administración pretende, en realidad, reincorporar tal decisión al expediente.
58 Por consiguiente, la autoridad disciplinaria que se basa, a efectos de determinar si el acto tiene carácter reincidente, en una sanción disciplinaria cuya mención se ha eliminado del expediente personal del funcionario afectado, después de que se haya accedido a una solicitud presentada por dicho funcionario en virtud de lo dispuesto en el artículo 27 del anexo IX del Estatuto, vulnera los derechos que el Estatuto y, en particular, su artículo 26 garantizan a los funcionarios.
59 De ello se deduce que la Comisión, que tuvo en cuenta la primera sanción disciplinaria para determinar la gravedad de la falta de que se trata e imponer la segunda sanción disciplinaria, infringió el artículo 10, letra h), del anexo IX del Estatuto, toda vez que esta primera sanción, de la que se había eliminado del expediente personal del demandante toda mención, ya no podía oponérsele a efectos de determinar si el acto tenía carácter reincidente.
60 Las alegaciones formuladas por la Comisión no desvirtúan la conclusión que figura en el apartado 59 anterior.
61 En primer lugar, la Comisión sostiene que algunas disposiciones del Estatuto pueden interpretarse en el sentido de que una sanción disciplinaria adoptada contra un funcionario, al mantenerse en el expediente disciplinario, podría invocarse contra ese funcionario aun cuando del expediente personal de dicho funcionario se hubiera eliminado toda mención de la misma.
62 La Comisión invoca a este respecto lo dispuesto en el artículo 86 del Estatuto, que se completa por su anexo IX. No obstante, no precisa la razón por la que esas disposiciones, leídas conjuntamente, permiten sustentar su argumentación.
63 La Comisión alega asimismo el hecho de que el artículo 10, letra h), del anexo IX del Estatuto no menciona plazo alguno, así como la referencia en dicho artículo a la conducta del funcionario «a lo largo de su carrera».
64 Es cierto que, en virtud de las disposiciones invocadas por la Comisión en el apartado 63 anterior, la autoridad disciplinaria dispone de un amplio margen de apreciación para tener en cuenta la situación administrativa pasada de un funcionario.
65 Sin embargo, estas disposiciones no hacen referencia al expediente personal del funcionario. Por lo tanto, no constituyen excepciones a la norma, derivada del artículo 26 del Estatuto, según la cual una decisión sancionadora incorporada al expediente personal de un funcionario no puede oponerse a dicho funcionario ni ser invocada contra él cuando ha sido eliminada del expediente toda mención de dicha decisión (véase el apartado 55 anterior).
66 Por consiguiente, las disposiciones invocadas por la Comisión no pueden interpretarse en el sentido de que permiten a la autoridad disciplinaria tener en cuenta una sanción anterior impuesta a un funcionario en el supuesto de que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 27 del anexo IX del Estatuto, se haya eliminado del expediente personal de ese funcionario toda mención de dicha sanción.
67 Por otra parte, el artículo 26, párrafo primero, del Estatuto establece la obligación de que el expediente personal del funcionario contenga los documentos que se refieran a su situación administrativa y los informes sobre su competencia, rendimiento y comportamiento. El artículo 26, párrafo sexto, del Estatuto, por su parte, establece la obligación de abrir únicamente un expediente para cada funcionario. Procede añadir que el Estatuto y el ROA no se refieren a ningún otro expediente distinto del expediente personal del funcionario, con excepción del expediente médico mencionado en el artículo 26 bis del Estatuto.
68 Por consiguiente, el expediente personal reviste un carácter único, que prohíbe la existencia, con independencia de su forma, de cualquier otro conjunto de documentos que contenga documentos que se refieran a su situación administrativa (sentencia de 11 de octubre de 1995, Baltsavias/Comisión, T‑39/93 y T‑553/93, EU:T:1995:177, apartado 38).
69 Es cierto que la administración puede constituir un expediente relativo a una investigación y, en su caso, al procedimiento disciplinario correspondiente a dicha investigación, como se desprende, en particular, de lo dispuesto en el artículo 13, apartado 1, del anexo IX del Estatuto. No obstante, tal expediente se constituye con la única finalidad del procedimiento de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de abril de 1998, Apostolidis/Tribunal de Justicia, T‑86/97, EU:T:1998:71, apartado 36, y de 5 de octubre de 2009, de Brito Sequeira Carvalho y Comisión/Comisión y de Brito Sequeira Carvalho, T‑40/07 P y T‑62/07 P, EU:T:2009:382, apartado 96). Por consiguiente, los documentos de toda índole que contenga, en particular la eventual decisión sancionadora que ponga fin a dicho procedimiento, no pueden oponerse a un funcionario o ser invocados en su contra fuera de tal procedimiento, salvo que se incorporen al expediente personal del citado funcionario.
70 De las consideraciones expuestas en los apartados 62 a 69 anteriores se desprende que la Comisión no puede sostener fundadamente que cabe interpretar determinadas disposiciones del Estatuto en el sentido de que una sanción disciplinaria adoptada contra un funcionario y conservada en el expediente disciplinario de este puede invocarse contra ese funcionario aun cuando se haya eliminado del expediente personal del funcionario toda mención de su existencia.
71 En segundo lugar, para justificar la toma en consideración de la primera sanción a efectos de determinar si el acto tiene carácter reincidente, al no existir mención alguna de tal sanción en el expediente personal del demandante, la Comisión invoca las disposiciones de la «Lista común de conservación de expedientes de la Comisión Europea», que permiten la «conservación de los expedientes disciplinarios durante veinte años».
72 La «Lista común de conservación de expedientes de la Comisión Europea» fue adoptada sobre la base del artículo 6 del anexo del Reglamento interno de la Comisión, titulado «Disposiciones relativas a la gestión de documentos», anexo que fue adoptado a su vez mediante Decisión de la Comisión de 23 de enero de 2002 por la que se modifica su Reglamento interno (DO 2002, L 21, p. 23).
73 A tenor del artículo 6, titulado «Conservación», del anexo del Reglamento interno de la Comisión:
«[…]
El plazo mínimo de conservación de un documento se determinará por las normas administrativas y las obligaciones jurídicas.
Cada Dirección General o Servicio asimilado definirá su estructura organizativa interna a los efectos de la conservación de sus expedientes. El plazo mínimo de conservación en el seno de sus servicios tendrá en cuenta una lista común establecida para el conjunto de la Comisión, de conformidad con las normas de desarrollo a que se refiere el artículo 12.»
74 La «Lista común de conservación de expedientes de la Comisión Europea» adopta la forma de un cuadro que fija los períodos de conservación de diferentes categorías de expedientes. En este cuadro, en la línea 12.4.3, titulada «Procedimiento disciplinario», se prevé un período de conservación de veinte años para las decisiones que imponen medidas disciplinarias.
75 De las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 72 a 74 resulta que existe una base jurídica que permite conservar durante veinte años las decisiones que impongan sanciones disciplinarias.
76 No obstante, habida cuenta del principio de jerarquía de las normas (véase, en ese sentido, la sentencia de 30 de enero de 2008, Strack/Comisión, T‑85/04, EU:T:2008:18, apartados 39 a 41), la «Lista común de conservación de expedientes de la Comisión», al limitarse a establecer normas internas de aplicación de una decisión adoptada por la Comisión (véase el apartado 72 anterior), no puede poner en entredicho las disposiciones antes interpretadas del Estatuto (véase el apartado 67 anterior), que es un Reglamento que tiene, en virtud del artículo 288 TFUE, fuerza obligatoria y alcance general (véase, en ese sentido, la sentencia de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comisión, C‑110/03, EU:C:2005:223, apartado 33).
77 Además, la normativa en cuestión no tiene por objeto, a diferencia de lo dispuesto en el artículo 26 del Estatuto (véanse los apartados 47 a 54 anteriores), fijar en qué condiciones los documentos pueden oponerse a un funcionario o invocarse en su contra. Como se desprende del considerando 3 del anexo del Reglamento interno de la Comisión, esa normativa debe «garantizar que la Comisión pueda en cualquier momento dar cuenta de todo aquello de lo que debe responder», lo que implica que los documentos que obran en su poder «conserva[n] la memoria de la Institución, facilita[n] el intercambio de información, proporciona[n] las pruebas sobre las operaciones realizadas y responde[n] a las obligaciones jurídicas que incumban a los Servicios». Por lo tanto, esta normativa no puede permitir a la Comisión basarse, a efectos de determinar si el acto tiene carácter reincidente, en una sanción anteriormente impuesta a un funcionario pero cuya mención ha sido eliminada del expediente personal del funcionario afectado.
78 De todo lo anterior se desprende que debe estimarse la alegación del demandante de que la AFCC tripartita cometió un error de Derecho al basarse, a efectos de determinar si el acto tenía carácter reincidente, en la primera sanción, pese a que se había accedido a la solicitud del demandante de que se eliminara de su expediente personal toda mención de dicha sanción.
79 Procede señalar que un error de ese tipo en la aplicación del artículo 10 del anexo IX del Estatuto puede dar lugar a la anulación de la decisión impugnada.
80 En efecto, por una parte, la AFCC tripartita, al fijar la sanción que debía adoptarse a la luz de los nueve criterios mencionados en el artículo 10 del anexo IX del Estatuto, dedicó catorce apartados de la decisión impugnada (los apartados 37 a 50) a examinar dichos criterios. Pues bien, el criterio del carácter reincidente del acto es el que, entre ellos, fue objeto del examen más detallado, dedicándose cinco de esos catorce apartados a este único criterio.
81 Por otra parte, de uno de los extractos citados en el apartado 34 anterior se desprende que la AFCC tripartita consideró que los hechos controvertidos en ambos procedimientos eran comparables, habida cuenta, en particular, del carácter «manifiestamente fraudulento», en su opinión, de los hechos reprochados al demandante en el momento de la adopción de la primera sanción. Además, del extracto citado en el apartado 35 anterior se desprende que esta similitud y, por consiguiente, la reiteración de la conducta del demandante a pesar de la sanción que se le había impuesto anteriormente fueron consideradas por la AFCC tripartita una circunstancia agravante que desempeñó una función decisiva en la elección de la sanción.
82 Por lo tanto, la toma en consideración de la primera sanción por la AFCC tripartita tuvo una influencia determinante en la elección de la sanción impuesta. Por consiguiente, el error de Derecho constatado en el apartado 78 anterior, que llevó a la AFCC tripartita a tener en cuenta, erróneamente, la primera sanción a efectos de determinar si el acto tenía carácter reincidente, debe conducir a la anulación de la decisión impugnada.
83 Procede, pues, anular la decisión impugnada, sin que resulte necesario, por un lado, examinar las demás imputaciones ni el resto de motivos invocados por el demandante ni, por otro lado, pronunciarse sobre la admisibilidad de los documentos presentados por las partes en la vista y después de esta (véanse los apartados20 a 22 anteriores).
Costas
84 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por el demandante.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:
1) Anular la decisión de la Comisión Europea de 21 de agosto de 2019 de imponer a IP la sanción disciplinaria de rescisión sin preaviso de su contrato.
2) Condenar en costas a la Comisión.
da Silva Passos | Reine | Truchot |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 6 de octubre de 2021.
Firmas