GENERALINIO ADVOKATO
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA IŠVADA,
pateikta 2018 m. birželio 21 d.(1)
Byla C‑342/17
Memoria Srl,
Antonia Dall’Antonia
prieš
Comune di Padova
dalyvaujant:
Alessandra Calore
(Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Veneto regiono administracinis teismas, Italija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prejudicinis klausimas – Priimtinumas – Išimtinai vidaus situacija – Įsisteigimo laisvės ribojimai – Teisės normos, pagal kurias draudžiama bet kokia siekiant pelno vykdoma veikla, susijusi su urnų saugojimu“
1. Dėl labai įvairių priežasčių (religinių, kultūrinių, sveikatos) visos civilizacijos turėjo spręsti klausimą, kaip tvarkyti mirusiųjų palaikus. Nuo neatmenamų laikų daugelis jų rinkdavosi palaikus užkasti kapinėse (sit tibi terra levis), kur mirusieji laidojami, įamžinamas ir pagerbiamas jų atminimas. Pastaraisiais amžiais šias teritorijas dažniausiai valdydavo viešosios valdžios (paprastai savivaldybės) institucijos.
2. Vis dėlto palaikai vis dažniau yra kremuojami, arba deginami. Mažėjant skeptiškumui – susijusiam daugiau ar mažiau su tradicijomis – dėl šio būdo naudojimo(2) ir atitinkamai propaguojant jo pranašumus (ekonominius, socialinius, susijusius su užimamu plotu ir kitus), kremavimo praktika plinta, todėl kyla naujų klausimų, pavyzdžiui, dėl pelenų saugojimo.
3. Kad būtų pasirūpinta mirusiaisiais, buvo sukurtas sudėtingas laidotuvių organizavimo paslaugų tinklas. Daugumą šių paslaugų teikia privačios įmonės, profesionaliai bendradarbiaujančios su mirusiojo šeimos nariais, visų pirma siekiant pervežti jo palaikus iš namų arba laidojimo namų ir prieš laidojimą atlikti kitą su laidotuvėmis susijusią veiklą bei procedūras. Šalia šių laidotuvių organizavimo paslaugų teikiamos ir laidojimo paslaugos siaurąja prasme(3) – jos teikiamos kapinių teritorijoje ir visų pirma apima palaikų kremavimą, arba laidojimą, arba pelenų laikymą ir palaikų saugojimą(4). Pastarosios paslaugos dažniausiai priklauso tik valdžios institucijų (paprastai savivaldybės) kompetencijai.
4. Vis dėlto kai kuriose valstybėse narėse leista veikti privačioms kapinėms, o kitose (įskaitant Italiją) viešųjų kapinių valdymą galima pavesti komercinėms įmonėms. Šiuo požiūriu būtų galima kalbėti apie tam tikrą kapinių privatizavimą, dėl kurio neišvengiama diskusijų (diskutuojant pabrėžta, kad įgyvendinant tokias iniciatyvas reikia atsižvelgti į „kultūrinius skirtumus“). Vykstant ginčams pateikiama antropologinio pobūdžio, taip pat kitų argumentų dėl to, kad viešosios kapinės turi išlikti kaip bendras turtas, atspindintis istorinę bendruomenės atmintį.
5. Šiame prašyme priimti prejudicinį sprendimą būtent ir keliamas klausimas dėl to, ar Italijos miesto Comune di Padova (Padujos komuna) gali reikalauti, kad urnos su kremuotų palaikų pelenais būtų saugomos tik komunos kapinėse (kai šeimos nariai nusprendžia jų nelaikyti savo namuose).
6. Siekdamas atsakyti teismui a quo, Teisingumo Teismas privačioms įmonėms taikomą draudimą vykdyti šią veiklą turės nagrinėti atsižvelgdamas į įsisteigimo laisvę ir laisvę teikti paslaugas. Prireikus jis turės išnagrinėti priežastis, dėl kurių ribojimą būtų galima pateisinti, nesvarbu, ar jos atsiranda dėl reikalavimų, susijusių su visuomenės sveikata (gerai išaiškintų jo jurisprudencijoje), ar dėl deramos pareigos mirusiesiems laikymosi (jei neklystu, Teisingumo Teismas iki šiol nėra priėmęs sprendimo šiuo klausimu).
I. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
1. SESV
7. SESV 49 straipsnyje įsisteigimo laisvė reglamentuota taip:
„Vadovaujantis toliau išdėstytomis nuostatomis vienos valstybės narės nacionalinių subjektų įsisteigimo laisvės kitos valstybės narės teritorijoje apribojimai uždraudžiami. Draudžiami ir apribojimai vienos valstybės narės nacionaliniams subjektams, įsisteigusiems kitos valstybės narės teritorijoje, steigti atstovybes, padalinius ar dukterines bendroves.
Įsisteigimo laisvė apima ir teisę imtis savarankiškai dirbančių asmenų veiklos bei ja verstis, taip pat steigti ir valdyti įmones, būtent bendroves ar firmas, apibūdintas 54 straipsnio antrojoje pastraipoje, tomis pačiomis sąlygomis, kurios įsisteigimo šalies teisės aktuose yra nustatytos jos pačios subjektams, ir laikantis kapitalui skirto skyriaus nuostatų.“
8. SESV 56 straipsnio pirmoje pastraipoje laisvė teikti paslaugas reglamentuota taip:
„Pagal toliau išdėstytas nuostatas Sąjungoje uždraudžiami laisvės teikti paslaugas apribojimai, taikomi valstybių narių nacionaliniams subjektams, kurie yra įsisteigę kitoje valstybėje narėje negu valstybė, kurios subjekt[as] yra asmuo, kuriam tos paslaugos teikiamos.“
2. Direktyva 2006/123/EB(5)
9. Jos 1 straipsnyje numatyta:
„1. Šioje direktyvoje pateikiamos bendrosios nuostatos, skirtos padėti paslaugų teikėjams naudotis įsisteigimo laisve ir laisvam paslaugų judėjimui palengvinti, kartu užtikrinant aukštą paslaugų kokybę.
2. Šia direktyva nereglamentuojamas nei bendrų ekonominių interesų paslaugų, kurias leidžiama teikti valstybiniams arba privatiems subjektams, liberalizavimas, nei paslaugas teikiančių valstybinių subjektų privatizavimas.
3. Šia direktyva nereglamentuojamas nei paslaugas teikiančių monopolijų panaikinimas, nei valstybių narių teikiama pagalba, kuriai taikomos Bendrijos konkurencijos taisyklės.
<…>“
10. Jos 2 straipsnyje nurodyta:
„1. Ši direktyva taikoma valstybėje narėje įsisteigusių [paslaugų] teikėjų teikiamoms paslaugoms.
2. Ši direktyva netaikoma šioms veiklos rūšims:
a) neekonominio pobūdžio bendrų interesų paslaugoms;
<…>“
B. Nacionalinė teisė
1. Įstatymas Nr. 234/2012(6)
11. Įstatymo 53 straipsnyje numatyta, kad Italijos piliečiams netaikomos Italijos teisės normos ar vidaus praktika, dėl kurių jiems kyla diskriminacinių padarinių, palyginti su pagal Italijos teisinę sistemą Europos Sąjungos piliečiams užtikrinamomis sąlygomis ir požiūriu į juos.
2. Įstatymas Nr. 130/2001(7)
12. Įstatymo 3 straipsnyje nurodyta:
„1. Per šešis mėnesius nuo šio įstatymo paskelbimo Sveikatos ministerijos siūlymu, išklausius Vidaus reikalų bei Teisingumo ministerijas ir iš anksto gavus kompetentingų parlamento komitetų nuomonę, [1990 m. nutarimą] bus galima iš dalies pakeisti taikant 1998 m. rugpjūčio 23 d. Įstatymo Nr. 400 (su pakeitimais) 17 straipsnio 1 dalį ir remiantis šiais principais:
a) <…>
b) leidimas kremuoti suteikiamas atsižvelgiant į asmens (mirusiojo) valią arba jo šeimos nario, laikantis šių taisyklių:
<…>
c) išbarstyti pelenus atsižvelgiant asmens (mirusiojo) valią leidžiama tik šiam tikslui skirtoje kapinių dalyje, gamtoje arba privačiame sklype; pelenai privačiame sklype turi būti išbarstyti lauke, savininkui leidus, ir už tai negali būti reikalaujama užmokesčio; bet kuriuo atveju draudžiama pelenus barstyti gyvenamosiose vietovėse <…>; jūroje, ežeruose ir vandentakiuose pelenus galima barstyti tose zonose, kuriose nėra laivų ir statinių;
d) pelenus išbarsto sutuoktinis (-ė) arba kitas įgaliotas šeimos narys, testamento vykdytojas arba b punkto 2 papunktyje reglamentuojamos asociacijos, kurios narys buvo mirusysis, teisėtas atstovas, o jei jų nėra – tam tikslui komunos įgaliotas asmuo;
<…>
f) urnos su pelenais vežimui netaikomos palaikams vežti numatytos prevencinės sanitarinės priemonės, jeigu sveikatos priežiūros institucijos nenurodo kitaip;
<…>
i) krematoriumo laukiamasis turi būti įrengtas taip, kad jame būtų galima oriai atlikti laidojimo apeigas ir atiduoti paskutinę pagarbą mirusiajam.“
3. 1934 m. karaliaus dekretas(8)
13. Dekreto 343 straipsnyje nustatyta:
„Palaikai kremuojami prefekto leidimą turinčiame krematoriume, išklausius provincijos gydytoją. Komuna nemokamai suteikia žemės sklypą, reikalingą krematoriumui statyti. Urnos su visiškai kremuotais palaikais gali būti laikomos kapinėse, koplyčioje arba šventykloje, priklausančiose juridiniam asmeniui, arba privačiame nuolatinės paskirties kolumbariume, apsaugotame nuo bet kokio išniekinimo.“
4. 1990 m. nutarimas dėl laidojimo tvarkos(9)
14. Nutarimo 90–95 straipsniuose reglamentuotas privačių kapaviečių suteikimas kapinėse. 92 straipsnio 4 dalyje draudžiama žemės sklypus privačioms kapavietėms suteikti fiziniams ar juridiniams asmenims, siekiantiems gauti iš jų pelno arba jais spekuliuoti.
5. 2010 m. Veneto regiono laidojimo įstatymas(10)
15. Įstatymo 1 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Šiame įstatyme reglamentuojami aspektai, susiję su visuomenės sveikatos apsauga šioje srityje: funkcijų ir paslaugų, susijusių su bet kurio asmens mirtimi, vykdomų ir teikiamų gerbiant orumą, religinius bei kultūrinius įsitikinimus ir visų asmenų teisę turėti galimybę laisvai rinktis laidojimo arba kremavimo būdą.“
16. Įstatymo 49 straipsnio 2 dalyje nurodyta:
„Pateikus išankstinį prašymą, užantspauduota urna gali būti patikėta įgaliotiems asmenims tam, kad būtų saugoma kapinėse, privačioje vietoje arba pelenai būtų išbarstyti.“
6. Padujos komunos nutarimas dėl laidojimo paslaugų(11)
17. Nutarimo, iš dalies pakeisto komunos Sprendimu Nr. 2015/0084, 52 straipsnyje („Urnų saugojimas siekiant laikyti jas namuose“) nustatyta:
„1. Urna patikima saugoti namuose, laikantis rašytinių asmens dar gyvam esant duotų nurodymų. Jeigu tokių nurodymų nėra, prašymą leisti ją saugoti gali pateikti sutuoktinis (-ė) arba, jeigu jo (jos) nėra, artimiausias giminaitis, nustatytas pagal Civilinio kodekso 74, 75, 76 ir 77 straipsnius, ir, jeigu tos pačios linijos giminaičių yra keli, absoliuti jų dauguma.
<…>
3. Laidojantis asmuo jokiais atvejais negali perduoti jam patikėtos urnos saugoti tretiesiems asmenims. Šis draudimas taip pat taikomas ir tuo atveju, kai dar būdamas gyvas asmuo (mirusysis) aiškiai išreiškė savo valią.
4. Urna turi būti saugoma tik laidojančio asmens namuose, nuo galimo išniekinimo ar vagystės apsaugotoje vietoje. Dėl jokių priežasčių urnos negalima atidaryti arba joje padaryti angų.
5. Laidojimo tarnybos bet kada gali reikalauti iš laidojančio asmens pateikti urną, kad galėtų patikrinti, ar ji nepažeista ir tinkamai saugoma.
<…>
9. Bet kada galima prašyti, kad saugoti atiduota urna būtų laikoma kapinėse.
10. Be to, kas numatyta 4 dalyje, taip pat reikalaujama, kad jokiu atveju urna nebūtų saugoma siekiant pelno, todėl draudžiama verstis ekonomine veikla, kuri apima urnų saugojimą, net jei tai ne vienintelė veiklos sritis, nesvarbu, koks būtų saugojimo pagrindas ir trukmė. Šis draudimas taip pat taikomas ir tuo atveju, kai dar būdamas gyvas asmuo (mirusysis) aiškiai išreiškė savo valią.“
II. Nacionalinė byla ir prejudicinis klausimas
18. Bendrovė Memoria Srl įsteigta 2014 m. gruodžio 1 d., turint tikslą teikti visuomenei urnų saugojimo paslaugas.
19. Memoria Srl šeimoms, kurių mirusieji buvo kremuoti, suteikdavo galimybę urnas saugoti ne namuose ar kapinėse, o kitose vietose, kuriose galima atminti ir pagerbti mirusius artimuosius. Tas vietas ji įvardydavo kaip tokias, kur estetiškai patrauklioje, ramioje, saugomoje ir labai tinkamoje susikaupti ir melstis atmenant mirusiuosius aplinkoje saugomos vien urnos. Šiuo tikslu šeimos nariai pasirašydavo sutartis dėl teisės naudotis nišomis (kolumbariumais), kuriose saugomos urnos, perleidimo.
20. Nuo 2015 m. rugsėjo mėn. Memoria Srl pradėjo eksploatuoti minėtas laidojimo vietas, vadinamąsias „Luoghi della Memoria“ (Atminties vietos), esančias įvairiuose Padujos miesto rajonuose. Mirusiojo šeimos nariai šiomis vietomis galėjo naudotis, jeigu sutiko su vidaus elgesio kodeksu; jame buvo numatytas reikalavimas laikytis mandagumo, korektiškumo ir orumo normų, draudimas vartoti alkoholinius gėrimus ir pareiga tinkamai rengtis.
21. Antonia Dall’Antonia buvo potenciali Memoria Srl klientė, nes ketino kremuoti savo vyro kūną ir perkelti pelenus į vieną iš tų vietų.
22. 2015 m. lapkričio 30 d. Consiglio Comunale di Padova (Padujos komunos taryba) priėmė Sprendimą Nr. 2015/0084, juo iš dalies pakeistas Komunos nutarimas dėl laidojimo paslaugų(12). Padarius šį pakeitimą, iš laidojančių asmenų, kuriems patikėtos urnos, buvo atimta galimybė naudotis privačių asmenų teikiamomis komercinėmis paslaugomis šalia įprastų laidojimo komunos kapinėse paslaugų.
23. 2016 m. vasario 15 d. Memoria Srl ir A. Dall’Antonia kreipėsi į Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Veneto regiono administracinis teismas, Italija) ir paprašė panaikinti Consiglio Comunale di Padova (Padujos komunos taryba) sprendimą Nr. 2015/0084, taip pat atlyginti Memoria Srl patirtą žalą. Jos iš esmės rėmėsi tuo, kad šis sprendimas nesuderinamas su Sąjungos teisės nuostatomis, visų pirma su įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas principais.
24. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja, ar šie principai taikytini priemonei, kuri galioja tik Padujos komunos teritorijoje ir neturi poveikio visiems Italijos gyventojams. Be to, jo nuomone, neatrodo, kad šį ribojimą galima pateisinti viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar visuomenės sveikatos priežastimis.
25. Šiomis aplinkybėmis teismas teikia Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 49 ir 56 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiama taikyti tokias Padujos komunos nutarimo dėl laidojimo paslaugų 52 straipsnio nuostatas:
„Laidojantis asmuo jokiais atvejais negali perduoti jam patikėtos urnos saugoti tretiesiems asmenims. Šis draudimas taip pat taikomas ir tuo atveju, kai dar būdamas gyvas asmuo (mirusysis) aiškiai išreiškė savo valią (3 dalis).
Urna turi būti saugoma tik laidojančio asmens namuose <...> (4 dalis).
<…>
Jokiu atveju urna negali būti saugoma siekiant pelno, todėl draudžiama verstis ekonomine veikla, kuri apima urnų saugojimą, net jei tai ne vienintelė veiklos sritis, nesvarbu, koks būtų saugojimo pagrindas ir trukmė. Šis draudimas taip pat taikomas ir tuo atveju, kai dar būdamas gyvas asmuo (mirusysis) aiškiai išreiškė savo valią (10 dalis)?“
26. Rašytines pastabas pateikė Memoria Srl, Padujos komuna, Italijos vyriausybė ir Komisija. Jų visų, išskyrus Padujos komuną, atstovai dalyvavo 2018 m. balandžio 16 d. surengtame posėdyje; jam vykstant Teisingumo Teismas paprašė šalių pareikšti nuomonę dėl galimo Direktyvos 2006/123 taikymo.
III. Prejudicinio klausimo analizė
27. Teismas a quo prašo Teisingumo Teismo išaiškinti, ar nacionalinės teisės norma, pagal kurią privačioms įmonėms draudžiama teikti urnų saugojimo paslaugas, yra suderinama su SESV 49 ir 56 straipsniais.
28. Pagal suformuotą jurisprudenciją tai, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo prejudiciniuose klausimuose nurodė tik tam tikras Sąjungos teisės nuostatas, netrukdo Teisingumo Teismui pateikti nacionaliniam teismui visapusiško Sąjungos teisės išaiškinimo, kuris gali būti naudingas sprendimui šio teismo nagrinėjamoje byloje priimti(13).
29. Be to, Teisingumo Teismas, kuris turi pateikti naudingą atsakymą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, yra kompetentingas nurodyti jam gaires, grindžiamas pagrindinės bylos medžiaga ir rašytinėmis bei žodinėmis pastabomis, kurios jam buvo pateiktos(14).
30. Šiuo požiūriu, atsižvelgiant į nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateiktą informaciją ir per teismo posėdį vykusias diskusijas, privačioms įmonėms taikomas draudimas teikti urnų saugojimo paslaugas taip pat turi būti įvertintas atsižvelgiant į Direktyvą 2006/123.
A. Dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo
31. Italijos vyriausybė ir Padujos komuna teigia, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą iš esmės yra nepriimtinas(15) dėl dviejų priežasčių: a) ginčas yra išimtinai vidaus ginčas be užsienio elementų; b) prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo nutartyje nenurodė visų faktinių ir teisinių ginčo aplinkybių, svarbių tam, kad Teisingumo Teismas galėtų pateikti tinkamą atsakymą.
32. Pirmasis prieštaravimas susijęs su tuo, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama išimtinai vidaus situacija, nepatenkanti į Sąjungos teisės taikymo sritį: Italijos bendrovė ginčijasi su Padujos komuna dėl šios priimto akto, galiojančio tik jos teritorijoje, taikymo. Taigi nėra jokio su užsieniu susijusio aspekto, kad būtų galima kelti klausimus dėl pagrindinių vidaus rinkos laisvių(16).
33. Šį prieštaravimą reikėtų atmesti remiantis Teisingumo Teismo jurisprudencija dėl išimtinai vidaus situacijų, neseniai susisteminta Sprendime Ullens de Schooten(17).
34. Iš tikrųjų paprastai „[SESV] nuostatos dėl įsisteigimo laisvės, laisvo paslaugų teikimo ir laisvo kapitalo judėjimo netaikomos situacijai, jeigu visi jos elementai susiję tik su viena valstybe nare“(18).
35. Vis dėlto Teisingumo Teismas leidžia šios taisyklės išimtis: jis pripažįsta savo kompetenciją atsakyti į prejudicinius klausimus, iškeltus išimtinai vidaus bylose be akivaizdžių užsienio elementų, jei nustato, kad tokios išimtys taikomos.
36. Pirmoji iš šių išimčių susijusi su prašymais priimti prejudicinį sprendimą, kuriuose nurodyta, kad pagal vidaus teisės normą valstybės piliečiams suteikiamos tokios pat teisės kaip ir pagal Sąjungos teisės normas kitų valstybių narių piliečiams, siekiant išvengti vadinamosios atvirkštinės diskriminacijos (diskriminacija à rebours).
37. Teisingumo Teismo teigimu, „SESV 49, 56 ar 63 straipsniuose numatytų pagrindinių laisvių aiškinimas gali būti reikšmingas byloje, kurioje visi elementai susiję tik su viena valstybe nare, jei nacionalinė teisė įpareigoja prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusį teismą valstybės narės, kuriai šis teismas priklauso, piliečiams suteikti [užtikrinti] tokias pačias teises, kokias pagal Sąjungos teisę turi kitos valstybės narės pilietis, esant tokiai pačiai situacijai“(19).
38. Šioje byloje nacionalinis teismas pagrįstai mano, kad pagal Įstatymo Nr. 234/2012 53 straipsnį draudžiama atvirkštinė diskriminacija ir SESV 49 straipsnis taikomas Italijos piliečiams, net ir esant išimtinai vidaus situacijoms, kaip jau turėjo progą patvirtinti Teisingumo Teismas(20).
39. Kita Sprendime Ullens de Schooten išaiškinta išimtis yra susijusi su „nuostat[omis], taikytin[omis] ne tik tos valstybės [narės] piliečiams, bet ir kitų valstybių narių piliečiams, <…> [kai] sprendimas, kurį šis teismas priims Teisingumo Teismui priėmus prejudicinį sprendimą, turės poveikį ir pastariesiems piliečiams, o tai pateisina jo atsakymą į jam pateiktus [prejudicinius] klausimus, atsižvelgiant į Sutarties nuostatas, susijusias su pagrindinėmis laisvėmis, nepaisant to, kad visi pagrindinės bylos elementai susiję tik su viena valstybe nare“(21).
40. Kaip nurodo teismas a quo (jis pakartoja pagrindinės bylos ieškovių argumentus), negalima atmesti galimybės, kad kitos valstybės narės, kurioje urnas leidžiama saugoti komercinių bendrovių administruojamose vietose, ūkio subjektas ateityje nuspręs vykdyti veiklą Italijos teritorijoje. Taip pat neatmestina galimybė, jog kitos valstybės narės pilietis norės, kad jam būtų leidžiama panašiomis paslaugomis naudotis Italijos teritorijoje.
41. Taigi manau, kad nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą yra nurodytas (nors ir glaustai) tam tikras ryšys tarp bylos dalyko ar aplinkybių ir SESV 49 bei 56 straipsnių(22).
42. Pirma pateiktą informaciją reikia papildyti konkrečiu argumentu dėl galimo(23) Direktyvos 2006/123 poveikio – kai kurios jos nuostatos (III skyriaus, susijusio su paslaugų teikėjų įsisteigimo laisve) „turi būti aiškinamos taip, kad jos taikomos ir situacijai, kurios visos reikšmingos aplinkybės susijusios tik su viena valstybe nare“(24).
43. Teisingumo Teismas šiuo klausimu yra pripažinęs, kad:
– „šių [Direktyvos 2006/123 III skyriaus] nuostatų tekste nėra įtvirtintos jokios sąlygos, susijusios su išorinio elemento egzistavimu“;
– „[D]irektyvos [2006/123] 2 straipsnio 1 dalyje bendrai ir nedarant skirtumo tarp paslaugų, turinčių išorinį elementą, ir paslaugų, neturinčių tokio elemento, nurodyta, kad ši direktyva taikoma „valstybėje narėje įsisteigusių teikėjų teikiamoms paslaugoms“;
– „Direktyvos 2006/123 4 straipsnio 2 ir 5 punktuose, kuriuose apibrėžiamos atitinkamai sąvokos „teikėjas“ ir „įsisteigimas“, nekalbama apie jokį tarpvalstybinį elementą“;
– „aiškinimas, kad Direktyvos 2006/123 III skyriaus nuostatos taikomos ne tik paslaugų teikėjui, norinčiam įsisteigti kitoje valstybėje narėje, bet ir paslaugų teikėjui, pageidaujančiam įsisteigti savo valstybėje narėje, atitinka šia direktyva siekiamus tikslus“;
– „[i]švadą, kad Direktyvos 2006/123 III skyriaus nuostatos taikomos ir visiškai vidaus situacijoms, taip pat patvirtina šios direktyvos parengiamųjų dokumentų nagrinėjimas.“(25)
44. Taigi pirmasis prieštaravimas dėl priimtinumo negali būti pripažintas pagrįstu.
45. Taip pat reikia atmesti ir antrąjį prieštaravimą, kuriame kritikuojama tai, kad nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nenurodytos faktinės ir teisinės aplinkybės, būtinos tam, kad Teisingumo Teismas galėtų priimti sprendimą. Konkrečiai tariant, Italijos vyriausybė ir Padujos komuna nurodo, kad taikomų Italijos teisės aktų aprašyme pateiktos tik Komunos nutarimo dėl laidojimo paslaugų nuostatos, tačiau neaprašyta aukštesnio lygio vidaus, nacionalinė ir regioninė reglamentavimo sistema, kurios dalis yra tos nuostatos.
46. Priešingai, manau, kad teismas a quo pateikė pakankamai informacijos apie svarbiausias nacionalinės teisės nuostatas, kuriose nustatytas draudimas teikti privačias urnų saugojimo paslaugas, tam, kad tas nuostatas būtų galima įvertinti, atsižvelgiant į Sąjungos teisės normas, kurių išaiškinimas jam reikalingas. Teisingumo Teismo procedūros reglamento 94 straipsnio reikalavimai yra įvykdyti ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą atitinka pagal šioje srityje suformuotos jurisprudencijos kylančius reikalavimus(26).
47. Šios išvados negali pakeisti aplinkybė, kad teismas a quo nurodė tik ieškovių pagrindinėje byloje, o ne Padujos komunos argumentus, nes formuluodamas savo prašymą priimti prejudicinį sprendimą nacionalinis teismas turi diskreciją įtraukti vienus ar kitus argumentus.
48. Taigi manau, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą turi būti pripažintas priimtinu.
B. Dėl esmės
49. Visų pirma reikia nustatyti, ar šioje byloje gali būti pažeistos teisės normos, susijusios su įsisteigimo laisve arba laisve teikti paslaugas. Jeigu taip būtų, toliau reikėtų išsiaiškinti kas taikoma: Direktyva 2006/123 ar tokias laisves reglamentuojančių pirminės teisės normos (SESV 49 ir 56 straipsnių).
50. Pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją SESV 49 straipsnyje garantuojamos įsisteigimo laisvės tikslas yra leisti valstybės narės piliečiui įsteigti įmonę kitoje valstybėje narėje siekiant vykdyti joje savo veiklą ir taip skatinti ekonominių bei socialinių tarpusavio ryšių plėtojimą Sąjungoje savarankiškos veiklos srityje.
51. Taigi šia laisve siekiama fiziniam ar juridiniam asmeniui suteikti galimybę stabiliai ir nuolat dalyvauti kitos valstybės narės nei jo kilmės valstybė narė ekonominiame gyvenime ir gauti iš to naudos, joje veiksmingai ir neribotą laiką vykdant ekonominę veiklą turint nuolatinę buveinę(27).
52. Dėl SESV 56 straipsnyje reglamentuojamos paslaugų teikimo laisvės reikia nurodyti, kad ji apima visas paslaugas, kurios nėra stabiliai ir nuolat siūlomos iš verslo vietos paskirties valstybėje narėje(28).
53. Pagrindinėje byloje Memoria Srl siekia teikti urnų saugojimo paslaugas Padujos komunoje – ji neribotą laiką turi nuolatinę buveinę. Taigi jos teikiamos paslaugos patenka į įsisteigimo laisvės taikymo sritį(29).
54. Tai, ar egzistuoja šios laisvės ribojimas, galima nustatyti atsižvelgiant į antrinės teisės normas (Direktyva 2006/123) arba pirminę teisę (SESV 49 straipsnis).
55. Jeigu šis ribojimas patektų į Direktyvos 2006/123 taikymo sritį, nereikėtų papildomai jo tikrinti pagal SESV 49 straipsnį. Jeigu nacionalinė priemonė būtų nagrinėjama atsižvelgiant ir į Direktyvos 2006/123, ir į SESV nuostatas, tai reikštų, kad kiekvieną konkretų atvejį reikia nagrinėti pagal pirminę teisę ir taip būtų kvestionuojamas selektyvus suderinimas, atliktas šia direktyva(30).
1. Dėl nagrinėjamos veiklos patekimo į Direktyvos 2006/123 taikymo sritį
56. Kyla abejonių, ar urnų saugojimo paslauga patenka į Direktyvos 2006/123, kurios tikslas – padėti paslaugų teikėjams naudotis įsisteigimo laisve ir palengvinti laisvą paslaugų judėjimą, taikymo sritį.
57. Perskaičius pirmą kartą Direktyvos 2006/123 2 straipsnį atrodytų, kad ši direktyva yra taikytina. Pagal šio straipsnio 1 dalį direktyva „taikoma valstybėje narėje įsisteigusių teikėjų teikiamoms paslaugoms“. Šios taisyklės išimtys nurodytos 2 ir 3 dalyse ir nė viena jų neapima (bent akivaizdžiai) apskritai laidojimo paslaugų ar konkrečiai urnų saugojimo(31).
58. Kadangi Memoria Srl teikiamas urnų saugojimo paslaugas būtų galima laikyti už užmokestį atliekama savarankiška ekonomine veikla(32), tai, kad šios paslaugos patektų į bendrosios nuostatos taikymo sritį (2 straipsnio 1 dalį), o ne į išimtis numatančių nuostatų taikymo sritį (2 ir 3 dalis), reikštų, kad joms taikytinos Direktyvos 2006/123 nuostatos.
59. Vis dėlto Direktyvos 2006/123 1 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad šia direktyva „nereglamentuojamas <…> paslaugas teikiančių monopolijų panaikinimas“. Direktyvos 8 konstatuojamojoje dalyje pateikta tam tikrų paaiškinimų šiuo klausimu: „[jos] nuostatos dėl įsisteigimo laisvės ir laisvo paslaugų judėjimo turėtų būti taikomos tik tais atvejais, kai aptariama veikla yra vykdoma atviros konkurencijos sąlygomis, kad šios nuostatos neįpareigotų valstybių narių <…> panaikinti esamas <…> monopolijas“(33).
60. Pagal Padujos komunos nutarimą privatiems ūkio subjektams neleidžiama konkuruoti teikiant urnų saugojimo paslaugas, todėl atsiranda šių paslaugų monopolija. Monopolis suteikiamas komunos įmonei, kuriai pavesta administruoti laidojimo paslaugas. Toks monopolis trukdo tokią veiklą vykdyti kitoms įmonėms, kaip antai Memoria Srl.
61. Tai, kad šios paslaugų teikimo monopolijos nepatenka į Direktyvos 2006/123 taikymo sritį, nurodyta minėtoje 1 straipsnio 3 dalyje, aiškinamoje atsižvelgiant į jos 8 konstatuojamąją dalį. Dėl šios priežasties Direktyvos 2006/123 III skyriuje, kuriame įtvirtintos konkrečiai įsisteigimo laisvei taikytinos teisės normos, nėra jokios nuostatos, taikytinos šioms pagal nacionalinės teisės aktą sukurtoms monopolijoms. Iš tiesų:
– 9–13 straipsniai susiję su leidimų išdavimo, kai siekiama vykdyti paslaugų teikimo veiklą, tvarka; ši tvarka aiškiai skiriasi nuo taikomos tais atvejais, kai šią veiklą draudžiama vykdyti visiems ūkio subjektams, išskyrus monopolio turėtoją.
– 14 ir 15 straipsniuose išskiriami draudžiami ir vertintini reikalavimai. Draudžiami reikalavimai (14 straipsnio 1–8 punktai) negali būti pateisinami ir valstybės narės juos turi sistemingai šalinti pirmiausia. Tarp jų nėra tokio draudimo, kokį nustatė Padujos komuna.
– Dėl vertintinų reikalavimų (15 straipsnio 1 dalis) pažymėtina, kad valstybės narės privalo patikrinti, ar pagal jų teisės sistemą taikomi kurie nors šio straipsnio 2 dalyje išvardyti reikalavimai, ir imtis reikiamų veiksmų, kad jie atitiktų 3 dalyje nustatytas nediskriminavimo, būtinybės ir proporcingumo sąlygas. Nė prie vieno iš šių vertintinų reikalavimų taip pat negalima priskirti draudimo kitiems ūkio subjektams nei tas, kurį paskyrė Padujos komuna, vykdyti pelno siekiančią urnų saugojimo veiklą.
62. Apskritai manau, kad urnų saugojimo paslaugų teikimo monopolija, kaip antai nagrinėjama pagrindinėje byloje, nepatenka į Direktyvos 2006/123 taikymo sritį.
2. Dėl tiesioginio SESV teisės normų taikymo
63. Jeigu įsisteigimo laisvės ribojimui netaikoma antrinės teisės derinimo norma, šis ribojimas turi būti nagrinėjamas atsižvelgiant į pirminę teisę(34), konkrečiai – į SESV 49 straipsnį ir Teisingumo Teismo jurisprudenciją, kurioje šis straipsnis išsamiai išaiškintas.
64. Vidaus teisės aktas, pagal kurį urnų saugojimo veiklą leidžiama vykdyti tik vieninteliam leidimą gavusiam ūkio subjektui, eo ipso reiškia, kad bet kuriai kitai įmonei yra neįveikiama kliūtis teikti šią paslaugą. Laidojantis asmuo, kruaim patikėta urna, norėdamas ją laikyti ne savo namuose, gali kreiptis tik į komunos kapinių paslaugos teikėją, tačiau neturi galimybės kreiptis į jokį kitą minėtą saugojimo paslaugą teikiantį subjektą.
65. Šiomis aplinkybėmis Padujos komuna, veiklai suteikdama išimtinį statusą vieno ūkio subjekto naudai, riboja įsisteigimo laisvę, taip pat laisvę teikti paslaugas(35). SESV 37 straipsnis netaikomas paslaugų teikimo monopolijoms(36).
66. Pagal SESV 14 straipsnį ir 106 straipsnio 2 dalį toks urnų saugojimo paslaugų teikimas, kaip reglamentuojamas nacionalinės teisės normų(37), gali priklausyti visuotinės ekonominės svarbos paslaugų arba visuotinės neekonominės svarbos paslaugų kategorijai(38).
67. Vertinant pirmąją iš šių prielaidų, reikės atsižvelgti į tai, kad „nacionalin[ės], regionin[ės] ir vietos valdžios institucij[os] <…> [turi] didelę veiksmų laisvę teikiant, pavedant teikti ar organizuojant“ šias paslaugas, atsižvelgiant į „vartotojų poreikių bei prioritetų skirtumus dėl skirtingos geografinės, socialinės ar kultūrinės padėties“(39).
68. Vis dėlto, jeigu paslauga – ne ekonominio pobūdžio visuotinės svarbos paslauga, prie Lisabonos sutarties pridėto Protokolo (Nr. 26) dėl bendrus interesus tenkinančių paslaugų 2 straipsnyje labai griežtai nurodyta, kad „Sutarčių nuostatos jokiu būdu neturi įtakos valstybių narių kompetencijai teikti, pavesti teikti ir organizuoti“ šias paslaugas(40).
69. Bylos medžiagoje nėra pakankamai duomenų neginčijamai išvadai padaryti, juolab atsižvelgiant į aplinkybę, jog nacionalinės institucijos turi tiksliai nustatyti tikslus, kurių privalo siekti tokių paslaugų teikėjai. Taigi šį klausimą turi išsiaiškinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas(41).
70. Jeigu jis pasirinks taikyti SESV 106 straipsnį, dar reikės patikrinti, ar nagrinėjamai veiklai taikomos likusios Sutarčių taisyklės (įskaitant taisykles dėl įsisteigimo laisvės ir jos ribojimų); paprastai taip yra, jeigu „jų taikymas nei teisiškai, nei faktiškai netrukdo atlikti <…> specialių uždavinių“, patikėtų už paslaugos teikimą atsakingai įmonei.
71. Bet kuriuo atveju reikia nustatyti, ar šis įsisteigimo teisės ribojimas gali būti pateisinamas dėl „viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ir visuomenės sveikatos“ priežasčių arba dėl (kitų) privalomųjų bendrojo intereso pagrindų pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją. Remsiuosi tik tais pagrindais, kurie nurodyti byloje.
a) Visuomenės sveikata
72. Nacionalinės institucijos, kurios remiasi šiuo pateisinimu, turi įrodyti, kad jų teisės aktai atitinka proporcingumo principą, t. y. kad šiuo pagrindu grindžiamas apribojimas yra būtinas nurodytam tikslui pasiekti ir kad šio tikslo negalima pasiekti mažesnio masto arba mažesnį poveikį Sąjungos vidaus prekybai darančiais draudimais ar apribojimais. Valstybė narė, kuri remiasi visuomenės sveikatos išimtimi, turi pateikti tinkamus priimtos ribojamosios priemonės tinkamumo ir proporcingumo įrodymus ar atlikti jų analizę, taip pat pateikti tikslių įrodymų, kuriais galima pagrįsti jos argumentus(42).
73. Mano nuomone, šioje byloje tokių įrodymų nebuvo pateikta ir proporcingumo kriterijus neįvykdytas. Kaip pažymi Komisija, kitaip nei mirusiojo palaikai, pelenai biologiniu požiūriu yra inertinė medžiaga ir nekelia pavojaus visuomenės sveikatai. Tokį pavojų pašalina kremavimo procesas, kuris baigiasi įteikus mirusiojo pelenus šeimos nariams.
74. Iš tikrųjų tam tikrų nedidelių problemų visuomenės sveikatai galėtų kilti dėl to, kad urnose esantys pelenai išbarstomi nekontroliuojamai. Siekiant pašalinti šią problemą užtektų reikalauti, kad urnų saugojimo paslaugą teikiančios privačios įmonės laikytųsi tokių pačių sąlygų, kokių laikomasi viešosiose kapinėse. Tai alternatyva, dėl kurios įsisteigimo laisvė būtų ribojama mažiau, nei visiškai draudžiant privačioms įmonėms vykdyti šią veiklą(43).
b) Mirusiųjų atminimo pagerbimas
75. Siekdama pateisinti savo teisės aktą, Padujos komuna kaip pagrindu remiasi „pagarbos mirusiesiems jausmo apsauga ir ramybės bei orumo gerbimo užtikrinimu miestuose esančiose laidojimo vietose“.
76. Pagarba mirusiesiems – tai bendra vertybė, plačiai propaguojama visų valstybių narių visuomenėse(44). A priori neatmestina galimybė, kad dėl jos galima pateisinti įsisteigimo laisvės ribojimą(45), kaip antai atsirandantį dėl draudimo vykdyti komercinę urnų saugojimo veiklą.
77. Vis dėlto šiam tariamam pagrindimui taikant proporcingumo kriterijų kyla bent du sunkumai. Pirma, pagarbą mirusiųjų palaikams tinkamai galėtų užtikrinti ir privati įmonė, taikant jai reikalavimą paslaugą teikti tokiomis pačiomis sąlygomis kaip tos, kuriomis ji teikiama komunos kapinėse(46). Taigi yra alternatyvių mažiau ribojančių priemonių, negu komercinėms įmonėms taikomas draudimas vykdyti šią veiklą.
78. Antra, nėra priežasties, dėl kurios tinkama pagarba mirusiesiems sumažėtų, privačioms įmonėms, teikiančioms urnų saugojimo paslaugas, bankrutavus arba kitaip jas likvidavus, arba nutraukus jų veiklą. Galimybė, kad esant šioms situacijoms urnos liks neapsaugotos ir neprižiūrimos, kelia pavojų, kurį Italijos institucijos galėtų pašalinti įpareigojusios šias įmones nuvežti urnas į viešąsias kapines arba grąžinti jas savininkams.
79. Nereikia pamiršti, kad Padujos komunos nutarimo dėl laidojimo paslaugų 52 straipsnio 5 ir 9 dalyse mirusiojo šeimos nariams leidžiama urnas saugoti savo namuose, nors komunos laidojimo tarnybos bet kada gali reikalauti, kad laidojantis asmuo, kuriam patikėta urna, ją pateiktų, siekdamos patikrinti jos vientisumą ir išsaugojimo būklę. Be to, bet kada galima prašyti, kad saugoti atiduota urna būtų laikoma kapinėse.
80. Tie patys įpareigojimai kartu su pareiga grąžinti urnas į komunos kapines arba šeimos nariams galėtų būti taikomi įmonėms, siekiant užkirsti kelią pavojui, kad urnos liks neapsaugotos įmonei nutraukus veiklą arba ją likvidavus. Ir šiuo atveju yra įmanoma alternatyvi mažiau ribojanti priemonė, negu tokioms įmonėms taikomas absoliutus draudimas vykdyti šią veiklą.
c) Italijos viešoji tvarka
81. Italijos vyriausybė per teismo posėdį nurodė, kad dėl šioje šalyje vyraujančių moralinių ir kultūrinių vertybių, atsispindinčių jos tradicijose, su mirusiųjų palaikų saugojimu susijusią veiklą draudžiama vykdyti siekiant pelno. Taigi Padujos komunos nustatytos priemonės teisėtumas, atsižvelgiant į nacionaliniu lygmeniu taikomą draudimą(47), grindžiamas tuo, kad pagal Italijos visuomenės vertybių skalę urnos su kremuotų palaikų pelenais iš tikrųjų yra turtas extra comercium ir jo tvarkymas nesuderinamas su komercinei veiklai būdingu pelno siekimu.
82. Jeigu iš tikrųjų taip būtų, galima kalbėti apie Italijos Respublikai būdingą vertybėmis pagrįstą apribojimą, kurį nebūtinai turi taikyti kitos valstybės narės(48). Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad absoliutus loterijų ir kitų lošimų paslaugų draudimas, galiojantis Jungtinėje Karalystėje, yra pagrįstas dėl, be kita ko, „moralinių, religinių ar kultūrinių priežasčių“ (nors šis draudimas ir nepanašus į nagrinėjamąjį šiuo atveju)(49).
83. Šiuo precedentu remiuosi dėl to, kad taikant sąvoką „viešoji tvarka“, kurią Teisingumo Teismas pripažino toje byloje ir kitose ankstesnėse bei vėlesnėse bylose, „kompetentingoms nacionalinės valdžios institucijoms [galima] pripažinti Sutartimi apribojamą kompetentingų nacionalinės valdžios institucijų diskreciją“(50). Kai valstybė narė mano, kad būtina drausti tam tikrų paslaugų, kaip antai nagrinėjamų šiuo atveju, komercializaciją, nes ji laikoma nesuderinama su pagrindinėmis visuomenės vertybėmis ar interesais, nagrinėjant šio draudimo suderinamumą su Sąjungos teise negalima neatsižvelgti į nacionalinės „viešosios tvarkos“ reikalavimus.
84. Dar kartą reikia priminti, kad nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nepateikiama kitų vertinimo elementų, todėl teismas a quo turės išsiaiškinti, ar pagal šalies vidaus teisės sistemą ginčijamas draudimas iš tikrųjų yra vienas iš draudimų, taikomų dėl Italijos „viešosios tvarkos“ (jau nurodyta prasme), taip pat, ar tai yra vienintelis tinkamas ir proporcingas draudimas, siekiant šioje srityje laikytis vertybių, kuriomis pagrįsta ši sistema.
IV. Išvada
85. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Veneto regiono administracinis teismas, Italija) pateiktą prejudicinį klausimą:
Pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 49 straipsnį iš esmės draudžiamos nacionalinės teisės normos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, pagal kurias dėl visuomenės sveikatos ar deramos pagarbos mirusiesiems motyvų pelno siekiančioms įmonėms draudžiama vykdyti urnų saugojimo veiklą, kai šiai paslaugai teikti įmanoma nustatyti mažiau ribojančias priemones, kuriomis taip pat užtikrinami šie tikslai.
Vis dėlto nurodytas draudimas galėtų būti pateisinamas dėl nacionalinės viešosios tvarkos priežasčių, susijusių su interesų arba pagrindinių kultūrinių ar moralinių vertybių, plačiai propaguojamų atitinkamoje valstybėje narėje, apsauga, jeigu šis draudimas būtų būtinas siekiant nepažeisti šių interesų ir vertybių ir jeigu nebūtų galima šiuo tikslu nustatyti kitų mažiau ribojančių priemonių, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.