NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
EVGENI TANČEV
prednesené 18. marca 2021(1)
Vec C‑282/19
YT,
ZU,
AW,
BY,
CX,
DZ,
EA,
FB,
GC,
IE,
JF,
KG,
LH,
MI,
NY,
PL,
HD,
OK
proti
Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca – MIUR,
Ufficio Scolastico Regionale per la Campania,
za účasti:
Federazione GILDA‑UNAMS
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunale di Napoli (Okresný súd Neapol, Taliansko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Pracovný pomer na dobu určitú – Smernica 1999/70/ES – Zmluvy uzavreté s učiteľmi katolíckeho náboženstva vo verejnom sektore – Neexistencia opatrení zameraných na zabránenie zneužívania zmlúv na dobu určitú – Doložka 5 bod 1 rámcovej dohody, ktorá je prílohou smernice 1999/70/ES – Objektívne dôvody oprávňujúce predĺžiť zmluvy na dobu určitú – Prostriedky nápravy – Článok 17 ods. 1 ZFEÚ o postavení náboženských skupín – Články 20, 21 a 47 Charty základných práv – Ústavnoprávne prekážky uplatňovania práva Únie“
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunale di Napoli (Okresný súd Neapol, Taliansko, ďalej len „vnútroštátny súd“) je ďalšou z radu vecí týkajúcich sa využívania pracovných zmlúv na dobu určitú vo verejnom sektore v Taliansku a vnútroštátnych pravidiel, ktoré bránia zmene týchto zmlúv na zmluvy na dobu neurčitú.(2) Tento návrh patrí do podskupiny návrhov na začatie prejudiciálneho konania, ktoré sa týkajú zamestnávania učiteľov vo verejných školách,(3) pričom sa tiež pýta na vplyv článku 17 ods. 1 ZFEÚ, podľa ktorého Únia rešpektuje a nezasahuje do postavenia, ktoré majú cirkvi a náboženské združenia podľa vnútroštátneho práva, na výsledok konania. Tento aspekt vyplýva zo skutočnosti, že žalobcovia vo veci samej sú učitelia katolíckeho náboženstva na talianskych verejných školách.
2. Dospel som k záveru, že na základe skutkových okolností sporu vo veci samej nie je zabezpečená ochrana priznaná náboženským organizáciám, pokiaľ ide o ich postavenie podľa vnútroštátneho práva, ako ju zaručuje článok 17 ods. 1 ZFEÚ. V dôsledku toho je možné spor vo veci samej vyriešiť odkazom na ustálenú judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa smernice Rady 1999/70/ES z 28. júna 1999 o rámcovej dohode o práci na dobu určitú, ktorú uzavreli ETUC, UNICE a CEEP(4) (ďalej len „rámcová dohoda“), a jej výkladu vo svetle zákazu diskriminácie z dôvodu náboženstva alebo viery chráneného článkom 21 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) a práva na účinný prostriedok, ktorým ho je možné docieliť podľa prvého odseku článku 47 Charty.(5)
3. Vnútroštátny súd má dve hlavné otázky. Po prvé, či okolnosti vo veci samej predstavujú „objektívne dôvody“ oprávňujúce uzatváranie zmlúv na dobu určitú, ako to stanovuje doložka 5 bod 1 písm. a) rámcovej dohody. Po druhé sa vnútroštátny súd pýta, či je zákaz zmeny zmlúv zo zmlúv na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú podľa vnútroštátneho práva členského štátu, ktorý potvrdil Corte costituzionale (Ústavný súd, Taliansko)(6), v súlade s doložkou 5 rámcovej dohody alebo či je nezlučiteľný s právom Únie, vrátane článku 21 Charty.
4. Dospel som k záveru, že za okolností sporu vo veci samej nevzniká otázka ovplyvňujúca „postavenie“ katolíckej cirkvi v zmysle článku 17 ods. 1 ZFEÚ a že neexistujú „objektívne dôvody“ podľa doložky 5 bodu 1 písm. a) rámcovej dohody, ktoré by odôvodňovali opakované uzatváranie zmlúv na dobu určitú.
5. No vzhľadom na to, že doložka 5 bod 1 rámcovej dohody nespĺňa predpoklady na to, aby mala priamy účinok,(7) a že právo členského štátu podľa všetkého jednoznačne vylučuje možnosť zmeny zmlúv žalobcov na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú,(8) povinnosť vykladať príslušné vnútroštátne pravidlá tak, aby bola zabezpečená účinnosť doložky 5(9), ktorú súdom členských štátov uložila judikatúra Súdneho dvora, neznamená povinnosť vykladať právo členského štátu contra legem, aby tým bola ohrozená právna istota alebo zásada zákazu retroaktivity.(10)
6. Vnútroštátny súd tak bude povinný zmeniť zmluvy žalobcov na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú iba v prípade porušenia ich práva, aby neboli diskriminovaní z dôvodu náboženstva alebo viery, chráneného článkom 21 Charty, a práva na účinný prostriedok nápravy so zreteľom na nápravu tohto pochybenia podľa článku 47 ods. 1 Charty, a to v súlade so zásadami stanovenými Súdnym dvorom v rozsudku Egenberger(11). Ak sa preukáže vyššie uvedené, potom bude zrušenie zákazu zmeny predmetných zmlúv na dobu určitú vyžadované právom Únie, a to ak v rámci štruktúry dotknutého vnútroštátneho právneho systému(12) nebude existovať jeden alebo viac právnych prostriedkov nápravy, ktoré by umožňovali, aj nepriamo, zabezpečiť práva žalobcov podľa článkov 21 a 47 Charty.(13)
I. Právny rámec
A. Právo Únie
7. Článok 17 ods. 1 ZFEÚ stanovuje:
„Únia rešpektuje a nezasahuje do postavenia, ktoré majú cirkvi a náboženské združenia alebo spoločenstvá v členských štátoch podľa vnútroštátneho práva.“
8. Doložka 5 rámcovej dohody má názov „Opatrenia proti nezákonnému konaniu“. Jej prvý odsek znie:
„V úsilí zabrániť nezákonnému konaniu, ku ktorému dochádza pri opakovanom uzatváraní pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú, členské štáty po porade so sociálnymi partnermi a v súlade s vnútroštátnym právom, kolektívnymi dohodami alebo zaužívanými postupmi a/alebo sociálni partneri sú v prípade [a/alebo sociálnymi partnermi v prípade – neoficiálny preklad], že neexistujú ekvivalentné zákonné opatrenia na zamedzenie nezákonného konania, prijmú spôsobom, ktorý zohľadňuje potreby príslušných rezortov alebo kategórií pracovníkov, jedno alebo viacero z týchto opatrení:
a) na základe objektívnych dôvodov predĺžiť platnosť takýchto pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov;
b) určiť maximálne prípustné celkové obdobie platnosti opakovane uzatvorených pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov na dobu určitú;
c) určiť, koľkokrát možno platnosť takýchto pracovných zmlúv alebo pracovnoprávnych vzťahov predĺžiť.“
B. Právna úprava členského štátu
9. Článok 3 Legge del 18 luglio 2003, n. 186 – Norme sullo stato giuridico degli insegnanti di religione cattolica degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado (zákon č. 186 z 18. júla 2003 o ustanoveniach týkajúcich sa právneho postavenia učiteľov katolíckeho náboženstva v inštitúciách a školách všetkých typov a stupňov) (GURI č. 170 z 24. júla 2003; ďalej len „zákon č. 186/2003“) v odseku 3 stanovuje, že uchádzači v prebiehajúcich výberových konaniach na vymenovanie za učiteľov katolíckeho náboženstva musia mať osvedčenie o spôsobilosti, ktoré vydáva diecézny biskup príslušný pre dotknutú oblasť. Podľa článku 3 ods. 8 s úspešnými uchádzačmi pri nástupe do zamestnania uzatvára zmluvy na dobu neurčitú regionálny riaditeľ po dohode s miestne príslušným diecéznym biskupom. Podľa článku 3 ods. 9 je zrušenie osvedčenia o spôsobilosti príslušným diecéznym biskupom dôvodom na skončenie pracovného pomeru.
10. Článok 5 ods. 4a Decreto legislativo del 6 settembre 2001, n. 368 – Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso dall’UNICE, dal CEEP e dal CES (legislatívny dekrét č. 368 zo 6. septembra 2001, ktorým sa vykonáva smernica Rady 1999/70/ES o rámcovej dohode o práci na dobu určitú, ktorú uzavreli ETUC, UNICE a CEEP) (GURI č. 235 z 9. októbra 2001; ďalej len „legislatívny dekrét č. 368/2001“), uvádzal:
„… ak v dôsledku po sebe nasledujúcich zmlúv na dobu určitú na vykonávanie rovnocenných úloh trvá pracovný pomer medzi rovnakým zamestnancom a rovnakým pracovníkom celkovo dlhšie ako 36 mesiacov, vrátane akýchkoľvek ich predĺžení a obnovení bez ohľadu na akékoľvek obdobia prerušenia medzi zmluvami, pracovný pomer považuje za pracovný pomer na dobu neurčitú…“(14)
11. Článok 10 ods. 4a legislatívneho dekrétu č. 368/2001 vylúčil uplatnenie článku 5 ods. 4a legislatívneho dekrétu č. 368/2001 na zmluvy na dobu určitú uzatvorené z dôvodu obsadenia dočasných pedagogických, administratívnych, technických a pomocných voľných pracovných miest na zabezpečenie nepretržitého poskytovania pedagogických a vzdelávacích služieb.(15)
12. Článok 36 Decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165 – Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (legislatívny dekrét č. 165 z 30. marca 2001, ktorým sa ustanovujú všeobecné pravidlá pre organizáciu práce v orgánoch verejnej správy) (riadny dodatok ku GURI č. 106 z 9. mája 2001; ďalej len „legislatívny dekrét č. 165/2001“), v odseku 1 stanovuje, že orgány verejnej správy majú spravidla zamestnávať zamestnancov výlučne na základe zmlúv na dobu neurčitú. Podľa článku 36 ods. 2 je však možné použiť flexibilné zmluvné dojednania stanovené zákonom na účely naplnenia dočasných alebo výnimočných požiadaviek. Článok 36 ods. 5 stanovuje, že „v každom prípade porušenie záväzných ustanovení týkajúcich sa prijímania alebo zamestnávania pracovníkov orgánmi verejnej správy nemôže viesť k uzavretiu pracovných zmlúv na dobu neurčitú s týmito orgánmi verejnej správy, čím zároveň nie je dotknutá akákoľvek ich zodpovednosť alebo sankcia, ktorá im môže byť uložená. Dotknutý pracovník má nárok na náhradu škody, ktorá mu vznikla v dôsledku výkonu práce v rozpore so záväznými ustanoveniami. …“.
13. Článok 309 Decreto legislativo del 16 aprile 1994, n. 297 – Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado (legislatívny dekrét č. 297 zo 16. apríla 1994, ktorým sa schvaľuje konsolidované znenie príslušných legislatívnych ustanovení o vzdelávaní vzťahujúce sa na všetky typy a stupne škôl) (GURI č. 115 z 19. mája 1994; ďalej len „legislatívny dekrét č. 297/1994“) s názvom Vyučovanie katolíckeho náboženstva stanovuje v odseku 1, že na verejných neuniverzitných školách všetkých typov a stupňov sa vyučovanie katolíckeho náboženstva riadi dohodou medzi Talianskou republikou a Svätou stolicou a jej dodatkovým protokolom, ktorá bola ratifikovaná zákonom č. 121 z 25. marca 1985, a dohodami uvedenými v bode 5 písm. b) tohto protokolu. Podľa článku 309 ods. 2 „na výučbu katolíckeho náboženstva vymenúva vedúci príslušnej vzdelávacej inštitúcie pedagogických zamestnancov na ročné obdobie, t. j. na dobu určitú, po dohode s diecéznym biskupom“. Podľa článku 309 ods. 3 legislatívneho dekrétu č. 297/1994 učitelia katolíckeho náboženstva sú súčasťou pedagogických zamestnancov na školách a majú rovnaké práva a povinnosti ako ostatní učitelia. Zúčastňujú sa však iba pravidelných hodnotení a záverečných hodnotení študentov, ktorí absolvovali výučbu katolíckeho náboženstva. Podľa článku 309 ods. 4 legislatívneho dekrétu č. 297/1994 musia učitelia vyučujúci katolícke náboženstvo namiesto udeľovania známok a organizovania skúšok pripravovať a zasielať rodinám osobitnú známku, ktorá je súčasťou vysvedčenia alebo triednej knihy a týka sa záujmu študenta o daný predmet a toho, aké vedomosti z neho nadobudol.
14. Článok 1 ods. 95 Legge n. 107 – Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti (zákon č. 107 o reforme vnútroštátneho systému odbornej prípravy a o delegácii na zmenu platných právnych predpisov) z 13. júla 2015 (GURI č. 162 z 15. júla 2015; ďalej len „zákon č. 107/2015“) stanovuje, že pre školský rok 2015/16 je Ministero dell’Istruzione dell’università e della ricerca (Ministerstvo pre vzdelávanie, univerzity a výskum, Taliansko) oprávnené zaviesť mimoriadny plán prijímania učiteľov, ktorí budú zamestnaní na dobu neurčitú, na verejné školské inštitúcie všetkých typov a všetkých úrovní.
15. Podľa článku 40 ods. 5 CCNL (Contratto collettivo nazionale di lavoro) Scuola (Národná kolektívna pracovná zmluva pre oblasť školstva) z 27. novembra 2007 (ďalej len „CCNL z 27. novembra 2007“) sú „učitelia katolíckeho náboženstva zamestnávaní v súlade s ustanoveniami uvedenými v článku 309 [legislatívneho dekrétu č. 297/1994] na základe pracovných zmlúv na dobu jedného roka, ktoré sa považujú za predĺžené v prípade, ak sú naďalej splnené podmienky a požiadavky stanovené platnými právnymi predpismi“.
16. Článok 1 Dohody z 18. februára 1984 medzi Talianskou republikou a Svätou stolicou (ďalej len „dohoda z 18. februára 1984“) stanovuje:
„Talianska republika a Svätá stolica opätovne potvrdzujú, že štát a katolícka cirkev majú nezávislé a zvrchované postavenie a plne uznávajú tieto zásady vo svojich vzťahoch a vzájomnej spolupráci pre povznesenia človeka a dobro krajiny.“
17. Článok 9 ods. 2 dohody z 18. februára 1984 stanovuje:
„Talianska republika, ktorá uznáva hodnotu náboženskej kultúry a zohľadňuje skutočnosť, že zásady katolíckeho vyznania sú súčasťou historického dedičstva talianskeho ľudu, bude naďalej v rámci cieľa školského vzdelávania zabezpečovať výučbu katolíckeho náboženstva vo verejných školách, ktoré nie sú univerzitami, a to na všetkých kategóriách a všetkých stupňoch.
Z úcty k slobode svedomia a zodpovednosti rodičov v oblasti vzdelávania sa zaručuje každej osobe právo rozhodnúť sa, či toto vzdelávanie absolvuje alebo nie.
V čase zápisu si študenti alebo ich rodičia uplatnia toto právo voči školským úradom, pričom táto voľba nemôže viesť k akejkoľvek forme diskriminácie.“
18. Článok 2 ods. 5 Intesa tra Autorità scolastica e la Conferenza Episcopale Italiana per l’insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche (dohoda medzi talianskym školským úradom a talianskou biskupskou konferenciou o výučbe katolíckeho náboženstva na štátnych školách) zo 16. decembra 1985 stanovuje, že katolícke náboženstvo vyučujú učitelia, ktorí majú osvedčenia o ich spôsobilosti vydané diecéznym biskupom, ktoré im tento biskup neodňal, a ktorí sú vymenovaní po dohode s diecéznym biskupom a príslušnými vzdelávacími orgánmi podľa vnútroštátnych právnych predpisov.(16)
19. Podľa kánonu 804 ods. 2 Kódexu kanonického práva(17) diecézny biskup zabezpečuje, aby určení učitelia náboženskej výchovy v školách, a to vrátane nekatolíckych škôl, uplatňovali správnu náuku, svedectvo kresťanského života a mali vynikajúce pedagogické schopnosti.
II. Skutkové okolnosti a prejudiciálna otázka
20. YT a 18 ďalších osôb (ďalej len „žalobcovia“) sú učitelia katolíckeho náboženstva zamestnaní žalovaným ministerstvom na základe pracovných zmlúv na dobu určitú. Pracovný pomer je založený na pozíciách s dobou trvania jedného roka, ktorá sa automaticky predlžuje v súlade s článkom 40 ods. 5 CCNL z 27. novembra 2007 (bod 15 vyššie). Všetci žalobcovia sú držiteľmi osvedčení o spôsobilosti vydaných diecéznym biskupom.
21. Žalobcovia boli vymenovaní školským úradom na návrh diecézneho biskupa. Každá z predmetných zmlúv na dobu určitú trvá dlhšie ako 36 mesiacov (pozri bod 10 vyššie). V niektorých prípadoch táto doba trvania zmlúv presiahla 20 rokov.(18)
22. Dňa 31. júla 2015 podali žalobcovia žalobu na vnútroštátny súd, ktorou sa domáhali i) zmeny ich pracovných zmlúv na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú a subsidiárne, ii) náhrady škody. Súdneho konania sa zúčastnila tiež Federazione GILDA‑UNAMS (Federácia GILDA‑UNAMS), odborový zväz, ktorý bol signatárom CCNL z 27. novembra 2007.
23. Žalované ministerstvo so žalobou nesúhlasilo.
24. Vnútroštátny súd uvádza, že smernica 1999/70 bola do talianskeho práva transponovaná legislatívnym dekrétom č. 368/2001 (body 10 a 11 vyššie). Článok 5 ods. 4a v znení platnom v čase skutkových okolností vo veci samej upravoval najmä zmenu pracovného pomeru na dobu určitú na pracovný pomer na dobu neurčitú, ak dĺžka trvania pracovného pomeru prekročila celkovú dobu 36 mesiacov v dôsledku po sebe nasledujúcich zmlúv na dobu určitú medzi tým istým zamestnávateľom a tým istým pracovníkom.(19)
25. Tieto ustanovenia, najmä požiadavka zmeny zmluvy na zmluvu na dobu neurčitú, sa však neuplatňujú na pracovníkov vo verejnom sektore. Ako je uvedené vyššie (bod 12 vyššie), u týchto pracovníkov článok 36 legislatívneho dekrétu č. 165/2001 stanovuje najmä, že orgány verejnej správy môžu zamestnávať pracovníkov na základe zmlúv na dobu určitú len na účely naplnenia dočasných alebo mimoriadnych požiadaviek a že porušenie záväzných ustanovení nemôže v žiadnom prípade viesť k vzniku pracovných pomerov na dobu neurčitú. Zamestnanci môžu v takomto prípade žiadať od orgánov verejnej správy náhradu škody.
26. Legislatívny dekrét č. 165/2001 sa však nevzťahuje na zmluvy na dobu určitú uzatvorené v školskom sektore na obsadenie dočasných voľných pracovných miest pedagogických, administratívnych, technických a pomocných (ATA) pracovníkov (bod 11 vyššie).
27. Zákazy a sankcie týkajúce sa opakovaného použitia zmlúv na dobu určitú stanovené talianskym právom sa teda neuplatňujú na školský sektor.
28. Vnútroštátny súd uvádza, že pracovné pomery žalobcov sú úplne neisté a nechránené. Článok 309 legislatívneho dekrétu č. 297/1994 totiž stanovuje, že vedúci vzdelávacích inštitúcií zodpovedajú za každoročné vymenovanie pracovníkov, ktorí budú vyučovať katolícke náboženstvo, po dohode s diecéznym biskupom, v súlade s ustanoveniami dohody medzi Talianskou republikou a Svätou stolicou, ako aj dohodami medzi talianskym školským úradom a talianskou biskupskou konferenciou o výučbe katolíckeho náboženstva na štátnych školách (bod 13 vyššie). Tieto dohody stanovujú, že učitelia katolíckeho náboženstva musia byť držiteľmi osvedčenia potvrdzujúceho ich spôsobilosť, ktoré vydal diecézny biskup a nebolo odňaté, a že po dohode s diecéznym biskupom sú vymenovaní príslušnými školskými úradmi (bod 18 vyššie).
29. V prípade, ak príslušný diecézny biskup odníme osvedčenie učiteľom katolíckeho náboženstva, ktorí boli zamestnaní na základe jediného výberového konania, ktoré sa kedy uskutočnilo, je to tiež dôvodom na ukončenie pracovného pomeru podľa článku 3 ods. 9 zákona č. 186/2003 (bod 9 vyššie).
30. Vnútroštátny súd tiež poukazuje na skutočnosť, ktorú pomenúva ako rozpor medzi judikatúrou vyplývajúcou z rozsudku Súdneho dvora vo veci Sciotto(20) týkajúcou sa výkladu doložky 5 rámcovej dohody a judikatúrou Corte constituzionale (Ústavný súd), ktorý vo svojom rozsudku 248/18(21) rozhodol, že „je možné iba zopakovať, že v celom verejnom sektore nie je možné zmeniť pracovný pomer na dobu určitú na pracovný pomer na dobu neurčitú, a to v súlade s ustálenou judikatúrou EÚ a Talianskej republiky“. Z toho uvedenému súdu vyplynulo, že vnútroštátny súd nemôže v rôznych odvetviach verejnej správy vôbec rozhodnúť o vzniku pracovných pomerov na dobu neurčitú, a to ani v prípade, ak podľa názoru vnútroštátneho súdu neexistuje opatrenie, ktoré by mu v tom bránilo v zmysle doložky 5 rámcovej dohody.
31. Rozsudok 248/2018 sa týkal ústavného preskúmania článku 10 ods. 4a legislatívneho dekrétu č. 368/2001 (bod 11 vyššie) a článku 36 ods. 5 (5b a 5c) legislatívneho dekrétu č. 165/2001 (bod 12 vyššie), a odkazuje najmä na rozsudky zo 7. marca 2018, Santoro(22), a zo 7. septembra 2006, Marrosu a Sardino(23).
32. Vnútroštátny súd kladie otázku týkajúcu sa zlučiteľnosti talianskej právnej úpravy, ktorou sa vykonáva smernica 1999/70, a najmä doložka 5 rámcovej dohody, s článkom 21 Charty a smernicou Rady 2000/78/ES z 27. novembra 2000, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre rovnaké zaobchádzanie v zamestnaní a povolaní(24), pokiaľ ide o rozdielne zaobchádzanie s učiteľmi katolíckeho náboženstva v porovnaní s ostatnými učiteľmi.
33. Vnútroštátny súd poukazuje na skutočnosť, že všetci učitelia s výnimkou učiteľov katolíckeho náboženstva boli prijatí do zamestnania a v dôsledku toho majú teraz zmluvy na dobu neurčitú, a to podľa mimoriadneho plánu prijímania pedagogických pracovníkov zavedeného zákonom č. 107/2015 (bod 14 vyššie), a pýta sa, či je možné na základe článku 21 Charty, doložky 4 rámcovej dohody a článku 1 smernice 2000/78 upustiť od uplatnenia vnútroštátnych ustanovení, ktoré bránia automatickej zmene zmluvy na dobu určitú na zmluvu na dobu neurčitú, ak pracovný pomer presiahne určitú dobu trvania.
34. Z týchto dôvodov vnútroštátny súd žiada o poskytnutie odpovedí na tieto prejudiciálne otázky:
„1. Predstavuje odlišné zaobchádzanie vyhradené iba učiteľom katolíckeho náboženstva, akými sú žalobcovia, diskrimináciu na základe náboženského vyznania podľa článku 21 Charty základných práv Európskej únie a smernice 2000/78/ES, alebo je okolnosť, že osvedčenie o spôsobilosti, ktorého pracovník je už držiteľom, možno odňať, spôsobilým dôvodom na to, aby sa iba s učiteľmi katolíckeho náboženstva, akými sú žalobcovia, zaobchádzalo odlišne ako s ostatnými pedagogickými pracovníkmi, bez toho aby mali úžitok zo zamedzovacieho opatrenia stanoveného v doložke 5 rámcovej dohody o práci na dobu určitú, uzavretej 18. marca 1999 a uvedenej v prílohe smernice Rady 1999/70/ES z 28. júna 1999 o rámcovej dohode o práci na dobu určitú, ktorú uzavreli ETUC, UNICE a CEEP?
2. V prípade priamej diskriminácie podľa článku 2 ods. 2 písm. a) smernice 2000/78/ES na základe náboženského vyznania (článok 1), ako aj v zmysle Charty základných práv Európskej únie sa kladie Súdnemu dvoru otázka o prostriedkoch, ktoré môže vnútroštátny súd použiť na odstránenie následkov tejto diskriminácie vzhľadom na to, že všetkým učiteľom iným ako učiteľom katolíckeho náboženstva bol určený mimoriadny plán prijímania pedagogických pracovníkov podľa zákona č. 107/2015 a boli zaradení do stálej služby s nadväzujúcou zmluvou na dobu neurčitú, a teda, má vnútroštátny súd vo vzťahu k žalovanému orgánu verejnej správy založiť pracovný vzťah na dobu neurčitú?
3. Má sa doložka 5 rámcovej dohody uvedená v smernici 1999/70/ES vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, akou je tá, o ktorú ide, podľa ktorej sa všeobecné právne predpisy upravujúce pracovné vzťahy a zamerané na sankcionovanie zneužívania po sebe nasledujúcich zmlúv na dobu určitú prostredníctvom automatickej zmeny zmluvy na dobu určitú na zmluvu na dobu neurčitú, ak pracovný pomer trvá aj po určitom dátume, neuplatňujú na školské odvetvie – osobitne na pedagogických pracovníkov vyučujúcich katolícke náboženstvo –, čím sa umožní časovo neobmedzené opakované uzatváranie pracovných zmlúv na dobu určitú; predovšetkým môže potreba dohody s diecéznym biskupom predstavovať objektívny dôvod v zmysle doložky 5 bodu 1 písm. a) rámcovej dohody alebo naopak, má sa považovať za zakázanú diskrimináciu podľa článku 21 Charty základných práv Európskej únie?
4. V prípade kladnej odpovede na tretiu prejudiciálnu otázku umožnia článok 21 Charty základných práv Európskej únie, doložka 4 rámcovej dohody uvedenej v smernici 1999/70/ES a/alebo článok 1 smernice 2000/78/ES neuplatniť právne predpisy, ktoré bránia automatickej zmene zmluvy na dobu určitú na zmluvu na dobu neurčitú, ak pracovný vzťah trvá aj po uplynutí určitého obdobia?“
35. Písomné pripomienky Súdnemu dvoru predložili Federácia GILDA‑UNAMS (ku ktorej sa pripojilo všetkých 18 žalobcov), Talianska republika a Európska komisia. Pojednávanie sa nekonalo.
III. Analýza
A. Úvodné poznámky
1. Úloha článku 17 ods. 1 ZFEÚ pri vyriešení sporu
36. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Talianska republika vo svojich písomných pripomienkach, nemajú okolnosti vo veci samej vplyv na „postavenie“, ktoré majú v súlade s právom členského štátu náboženské organizácie podľa v článku 17 ods. 1 ZFEÚ. Tvrdenie Talianskej republiky týkajúce sa prípustnosti je preto nutné odmietnuť.
37. Po prvé, ako bolo uvedené v písomných pripomienkach Komisie, vydanie osvedčenia o spôsobilosti pre učiteľov katolíckeho náboženstva nemá vplyv na určenie doby trvania zmluvy na dobu určitú alebo neurčitú. Je to tak preto, lebo osvedčenie sa vyžaduje tak pre učiteľov katolíckeho náboženstva so zmluvami na dobu určitú, ako aj pre učiteľov katolíckeho náboženstva so zmluvami na dobu neurčitú (pozri body 9 a 18 vyššie). Okrem toho dôsledky odňatia takéhoto osvedčenia diecéznym biskupom sú rovnaké pre učiteľov s oboma typmi zmlúv.
38. Ďalej dve skoršie rozhodnutia, ktoré sa zaoberali výkladom článku 17 ods. 1 ZFEÚ, obsahovali jasné vyjadrenie straty „postavenia“, pre náboženskú organizáciu podľa článku 17 ods. 1 ZFEÚ v prípade, ak sa na ne uplatní príslušná právna úprava Únie,(25) pričom článok 17 ods. 1 ZFEÚ obsahuje „vyňatie“ z takého uplatnenia. O taký prípad však nejde vo veci samej. Nielen, že nie je spochybňované oprávnenie diecézneho biskupa vydávať osvedčenie o spôsobilosti, ale toto oprávnenie zostáva v platnosti bez ohľadu na to, či žalobcovia dosiahnu alebo nedosiahnu zmenu svojich zmlúv na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú.
39. Všeobecné obavy s ohľadom na nezávislosť cirkví vyplývajúce z Ústavy členského štátu (pozri bod 16 vyššie) a úlohy cirkvi pri schvaľovaní učiteľov katolíckeho náboženstva (pozri body 9, 13 a 18 vyššie), uvedené v písomných pripomienkach Talianskej republiky nie sú dostatočné na to, aby sa na ich základe uplatnil článok 17 ods. 1 ZFEÚ.
40. V podaniach Talianskej republiky sa ďalej uvádza, že ak 30 % učiteľov katolíckeho náboženstva nebude mať zmluvy na dobu určitú, konkrétny dopad takého legislatívneho mechanizmu uvedeného v časti I (B) vyššie bude ten, že z dôvodu potreby flexibility bude ohrozené vyučovanie tohto náboženstva na talianskych verejných školách. Všetci žalobcovia sú však už dlhú dobu stabilnými zamestnancami žalovaného,(26) pričom niektorí z nich sú zamestnaní už viac ako 20 rokov. Ani v tomto prípade nie je úplne jasné o čo ide v zmysle „postavenia“ podľa článku 17 ods. 1 ZFEÚ, keďže v praxi tu bola neustála požiadavka.
41. Použitie rámcovej dohody na okolnosti sporu vo veci samej neumožňuje prijať záver o voliteľnej povahe vyučovania katolíckeho náboženstva na talianskych verejných školách, ako je to naznačené v písomných pripomienkach Talianska. Týka sa skôr podmienok zamestnávania osôb, ktoré vyučujú voliteľný predmet.
42. Aj keď Súdny dvor uznal, že článok 17 ods. 1 ZFEÚ vyjadruje neutralitu Európskej únie voči tomu, ako členské štáty organizujú svoje vzťahy s cirkvami a náboženskými združeniami a spoločenstvami,(27) rozhodol tiež, že vnútroštátne ustanovenia, ktorých cieľom je priznať pracovníkom, ktorí sú členmi niektorých cirkví, dodatočný sviatok zhodujúci sa s náboženskými slávnosťami, ktoré sú pre tieto cirkvi dôležité, nemajú za cieľ organizovať vzťahy medzi členským štátom a takýmito cirkvami.(28) Rovnako tak vnútroštátne pravidlá, ktoré umožňujú členskému štátu, aby 30 % učiteľov danej viery pracovalo na základe opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú, a ktoré bránia zmene týchto zmlúv na zmluvy na dobu neurčitú, a to aj v prípade zneužitia podľa doložky 5 rámcovej dohody, nemajú za cieľ organizovať vzťahy medzi týmto členským štátom a katolíckou cirkvou.
2. Článok 351 ZFEÚ nespôsobuje neprípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania
43. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Talianska republika vo svojich pripomienkach, prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania nemôže byť spochybnená prostredníctvom článku 351 ods. 1 ZFEÚ. Podľa tohto ustanovenia práva a povinnosti vyplývajúce zo zmlúv patriacich do medzinárodného práva verejného, uzavretých členským štátom pred dňom pristúpenia k Európskej únii s tretím štátom, nie sú dotknuté právom Únie. Dohody so Svätou stolicou alebo s ňou súvisiace však nie sú dotknuté sporom vo veci samej, keďže sa týkajú právomocí diecéznych biskupov vydávať a odnímať osvedčenia o spôsobilosti (pozri body 9 a 18 vyššie), teda oprávnenia, ktoré nie je dotknuté doložkou 5 rámcovej dohody. Článok 351 ZFEÚ poskytuje členským štátom možnosť pokračovať v plnení záväzkov vyplývajúcich z medzinárodného práva verejného, ktoré vznikli pred ich pristúpením k Únii.(29) Článok 351 ZFEÚ sa však vzťahuje iba na medzinárodné zmluvy, ktoré majú vplyv na uplatňovanie práva Únie.(30) To však nie prípad sporu vo veci samej.
3. Smernica 2000/78 je subsidiárnou normou na vyriešenie sporu vo veci samej
44. Nie smernica 2000/78, ale rámcová dohoda je dominantným opatrením práva Únie, ktorým sa riadi spor vo veci samej. Za okolností sporu vo veci samej je potrebné vyriešiť údajnú diskrimináciu, ako aj prostriedky nápravy s odkazom na primárne právo Únie, konkrétne na články 21 a 47.
45. Doložka 5 rámcovej dohody je relevantným zdrojom judikatúry na vyriešenie sporu vo veci samej. Vnútroštátny súd sa okrem toho pýta, či zákaz diskriminácie z dôvodu náboženstva uvedený v článku 21 Charty, čo je ustanovenie, s ktorým doložka 5 rámcovej dohody musí byť v súlade, vyžaduje od vnútroštátneho súdu, aby odstránil legislatívny zákaz uvedený v talianskom práve, ktorý bráni zmene pracovných zmlúv žalobcov na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú. Ďalej vzhľadom na to, že doložka 5 rámcovej dohody nespĺňa predpoklady na to, aby mala priamy účinok,(31) je potrebné vo veci samej uskutočniť analýzu s odkazom na rozsudok Súdneho dvora vo veci Egenberger(32). Priamy účinok bol v uvedenej veci rovnako vylúčený, keďže išlo o horizontálny spor medzi dvoma súkromnými účastníkmi, takže sa účastníci konania odvolávali na článok 21 Charty a tiež aj na článok 47 Charty, a to na účely odstránenia legislatívnej bariéry zabraňujúcej využitiu prostriedku nápravy.(33)
46. Zo spisu v tejto veci vyplýva, že kritizované rozdielne zaobchádzanie spočíva v tom, že 30 % učiteľov katolíckeho náboženstva pracuje na základe zmlúv na dobu určitú, ktoré podľa práva členských štátov nie je možné zmeniť na zmluvy na dobu neurčitú, čo vedie k diskriminačnému prístupu k prostriedkom nápravy, ak sú títo učitelia porovnávaní s inými učiteľmi vo verejnom sektore. Taktiež nie je zhoda v objektívnom dôvode, ktorý umožňuje opakované uzatváranie zmlúv na dobu určitú podľa doložky 5 bodu 1 písm. a) rámcovej dohody.
47. Podľa judikatúry Súdneho dvora sa však na tieto záležitosti vzťahuje doložka 5 rámcovej dohody (pozri body 59 až 62 nižšie). Vzhľadom na to, že podstata sporu spočíva v tom, či sa právne predpisy členského štátu brániace zmene zmlúv žalobcov na zmluvy na dobu neurčitú nemajú, ako záležitosť práva Únie, použiť, a aká je úloha doložky 5 rámcovej dohody pri takomto rozhodovaní, tvrdenia žalobcu o diskriminácii z dôvodu náboženstva je potrebné posúdiť s ohľadom na primárne právo Únie, konkrétne článok 21(34) Charty, a zásadu rovnosti zaobchádzania, ktorá je chránená článkom 20(35) Charty. Prvá a druhá otázka položená vnútroštátnym súdom s ohľadom na smernicu 2000/78 sa obmedzuje na prostriedky nápravy v kontexte priamej diskriminácie.(36) Ochrana poskytovaná primárnym právom Únie, a konkrétne článkami 20 a 21 Charty, v každom prípade zahŕňa nepriamu diskrimináciu (pozri body 71 až 75 nižšie). V judikatúre Súdneho dvora už bolo dávno stanovené, že všetky právne predpisy Únie sa majú vykladať v súlade so zásadou rovnosti zaobchádzania, ktorá je v súčasnosti uvedená v článku 20 Charty,(37) a rovnako je to aj v prípade právnych predpisov členského štátu, ktorými sa opatrenia Únie vykonávajú.(38)
48. Tu obhajovaný prístup má podporu v ustálenej praxi Súdneho dvora, ak sa uvádza, že došlo k porušeniu článkov 20 a 21 Charty, v kontexte, ktorý ide nad rámec smernice 2000/78. Súdny dvor sa v rozsudku Léger(39) pri posudzovaní otázky, či bol žalobca diskriminovaný z dôvodu svojej sexuálnej orientácie tým, že členský štát vykonal bod 2.1 prílohy III smernice Komisie 2004/33/ES z 22. marca 2004, ktorým sa vykonáva smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/98/ES týkajúca sa niektorých technických požiadaviek na krv a zložky z krvi(40), opieral o články 20 a 21 Charty.
49. Podobným spôsobom boli v rozsudku Súdneho dvora vo veci Glatzel(41) tvrdenia o porušení článkov 20, 21 a 26 Charty, pokiaľ ide o diskrimináciu na základe zdravotného postihnutia, predmetom diskusie o smernici 2000/78 iba v rozsahu nevyhnutnom na určenie významu pojmu „zdravotné postihnutie“.(42) Bolo to tak preto, lebo k údajnému rozdielnemu zaobchádzaniu došlo v súvislosti s implementáciou bodu 6.4 prílohy III smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/126/ES z 20. decembra 2006 o vodičských preukazoch(43) (údajne neplatné ustanovenia), takže diskriminácia bola posudzovaná podľa článkov 20 a 21 Charty.
50. Je preto potrebné zdôrazniť, že smernica 2000/78 nie je jedinou normou práva Únie, ktorá chráni pred nezákonnou diskrimináciou, či už z dôvodu náboženstva, sexuálnej orientácie, alebo akéhokoľvek iného dôvodu uvedeného v článku 21 Charty. Význam rozsudku vo veci Léger pre spor vo veci samej a iné veci spočíva v tom, že všetky ustanovenia rámcovej dohody, vrátane doložky 5 a príslušným noriem o prostriedkoch nápravy, ktoré s ňou súvisia (pozri body 63 až 77 nižšie), sa majú vykladať v súlade so zásadou rovnakého zaobchádzania podľa článku 20 Charty a zákazmi uvedenými v článku 21 ods. 1 Charty, vrátane zákazu diskriminácie z dôvodu náboženstva alebo viery, pretože je chránená primárnym ustanovením práva Únie, ktorým je článok 21 Charty.(44) To isté platí pre článok 47 Charty, a to vzhľadom na relevantnosť ustálenej judikatúry týkajúcej sa pravidiel pre prostriedky nápravy súvisiacich s doložkou 5 rámcovej dohody, na ktoré sa vzťahuje článok 47, na vyriešenie sporu.(45)
51. Členské štáty majú ďalej podľa článku 51 Charty povinnosť dodržiavať Chartu, a to vrátane článkov 20, 21 a 47, keď „vykonávajú“ doložku 5 rámcovej dohody(46), teda povinnosť, ktorá zahŕňa určenie prostriedkov nápravy.(47) Talianska republika má preto povinnosť pri umožňovaní využívania prostriedkov nápravy určených na ochranu pred zneužívaním zmlúv na dobu určitú postupovať takým spôsobom, ktorý rešpektuje právo žalobcov, aby neboli diskriminovaní z dôvodu náboženstva alebo viery, ako to zaručuje článok 21 Charty a zabezpečiť, aby boli dostupné prostriedky nápravy účinné, ako to vyžaduje článok 47 ods. 1 Charty.
52. Úloha článkov 21 a 47 Charty pri hľadaní riešenia tejto veci bude bližšie rozvinutá nižšie (body 63 až 77).
53. Budem preto odpovedať iba na tretiu a štvrtú prejudiciálnu otázku.
4. Prístup k odpovedi na tretiu a štvrtú prejudiciálnu otázku
54. Podstatou tretej prejudiciálnej otázky je, či existuje nejaký objektívny dôvod oprávňujúci využívať opakované uzatváranie zmlúv na dobu určitú.(48) Aké budú potom dôsledky z hľadiska prostriedkov nápravy, ak sa nezistí takýto objektívny dôvod? Podstatou štvrtej prejudiciálnej otázky je, ako sa má naložiť s právnymi predpismi členského štátu, ktoré neumožňujú využiť prostriedok nápravy, ktorý vyžaduje právo Únie, vrátane noriem so silou ústavy? Na tretiu a štvrtú prejudiciálnu otázku je teda potrebné odpovedať spoločne.
55. Ako uvádza vnútroštátny súd, žalobcovia predovšetkým namietajú, že boli diskriminovaní v porovnaní s učiteľmi, na ktorých sa vzťahovala reforma prijatá zákonom č. 107/2015 (bod 14 vyššie), v rámci ktorej boli zmluvy učiteľov na dobu určitú zmenené na zmluvy na dobu neurčitú.
56. Poznamenávam však, že Súdny dvor konkrétne v kontexte zákona č. 107/2015 (bod 14 vyššie) rozhodol, že „na rozdielne zaobchádzanie medzi dvoma kategóriami pracovníkov na dobu určitú, ktoré vyplýva zo zmeny právnych predpisov, sa nevzťahuje zásada zákazu diskriminácie zakotvená v doložke 4 rámcovej dohody“(49). Z tohto dôvodu je doložka 4 pre vec samu irelevantná a nebude zohľadnená v rámci odpovede na štvrtú prejudiciálnu otázku.
57. Rozhodnutie Súdneho dvora v tejto súvislosti neoslabuje širšiu povinnosť vnútroštátneho súdu potvrdiť právo žalobcov, aby neboli diskriminovaní z dôvodu ich náboženstva, ktoré je chránené článkami 20 a 21 Charty, pričom článok 20 predstavuje vyjadrenie všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania v práve Únie (pozri body 63 až 77 nižšie).
B. Odpoveď na prejudiciálne otázky
58. Na tretiu a štvrtú prejudiciálnu otázku je potrebné odpovedať v tom zmysle, že povinnosť učiteľov katolíckeho náboženstva získať súhlas diecézneho biskupa ako podmienky pre vyučovanie na verejných školách nepredstavuje objektívny dôvod v zmysle doložky 5 bodu 1 písm. a) rámcovej dohody, ktorý odôvodňuje obnovovanie zmlúv na dobu určitú. Za okolností sporu vo veci samej a vzhľadom na to, že doložka 5 rámcovej dohody nespĺňa predpoklady na to, aby mala priamy účinok, je vnútroštátny súd povinný upustiť od uplatnenia absolútneho legislatívneho zákazu uvedeného vo vnútroštátnom práve, ktorý bráni zmene zmlúv na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú, avšak len vtedy, ak absencia zmeny bude mať za následok diskrimináciu z dôvodu náboženstva alebo viery v rozpore s článkom 21 Charty alebo nedostupnosť účinného prostriedku nápravy na nápravu tohto pochybenia v rozpore s článkom 47 ods. 1 Charty, čo prináleží rozhodnúť vnútroštátnemu súdu. V takom prípade sa musí upustiť od uplatnenia všetkých pravidiel práv členského štátu, ktoré nie je možné vykladať v súlade so zákazom diskriminácie z dôvodu náboženstva alebo viery chráneným článkom 21 Charty, a prostriedkom nápravy za jeho porušenie, ktorý je garantovaný článkom 47 ods. 1 Charty, a to vrátane pravidiel ústavnej povahy.
1. Úvod
59. Rámcová dohoda sa uplatňuje na pracovníkov v oblasti vzdelávania.(50) Talianska republika nezaviedla opatrenia obmedzujúce maximálnu celkovú dobu trvania zmlúv alebo počet ich obnovení v zmysle doložky 5 bodu 1 písm. b) a c) rámcovej dohody. Nezdá sa tiež, že talianska právna úprava obsahuje opatrenia rovnocenné s tými, ktoré sú uvedené v doložke 5 bode 1 rámcovej dohody.(51) Doložka 5 bod 1 rámcovej dohody predsa len ukladá členským štátom povinnosť, aby v úsilí predísť zneužívaniu opakovane uzatváraných pracovných zmlúv alebo pomerov na dobu určitú, účinne a záväzne prijali najmenej jedno z opatrení, ktoré sú v nej uvedené, ak rovnocenné zákonné opatrenia ich vnútroštátne právo ešte neobsahuje.(52) „Objektívne dôvody, ktoré oprávňujú obnovovanie takýchto zmlúv alebo pomerov“ podľa doložky 5 bodu 1 písm. a) je teda potrebné považovať za určitý spôsob, ako zneužívaniu predísť.(53)
2. Neexistencia objektívneho dôvodu na obnovenie zmlúv
60. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora „pojem ‚objektívne dôvody‘ treba chápať tak, že označuje presné a konkrétne okolnosti charakterizujúce určenú činnosť, a preto v tomto osobitnom kontexte môže odôvodniť použitie opakovane uzatváraných pracovných zmlúv na dobu určitú. Tieto okolnosti môžu vyplývať najmä z osobitného charakteru úloh, na ktorých plnenie boli takéto zmluvy uzatvorené, a z charakteristických vlastností, ktoré sú s nimi spojené, prípadne zo sledovania legitímneho cieľa sociálnej politiky členského štátu“(54).
61. Je potrebné overiť, či obnovenie takýchto zmlúv naozaj zodpovedá skutočnej potrebe, je spôsobilé dosiahnuť sledovaný cieľ a je na tento účel nevyhnutné.(55) Kritériá však nemôžu byť „objektívne“, ak sa významne nelíšia od kritérií uplatňovaných na zamestnancov so zmluvami na dobu neurčitú, ktorí vykonávajú rovnakú úlohu ako zamestnanci so zmluvami na dobu určitú. Tu mám na mysli požiadavku, aby učitelia katolíckeho náboženstva boli držiteľmi aktuálneho osvedčenia o spôsobilosti od diecézneho biskupa, ktoré je spoločné pre učiteľov katolíckeho náboženstva so zmluvami na dobu určitú a zmluvami na dobu neurčitú (pozri body 9 a 18 vyššie). Faktory, akými sú osobitné pravidlá pre hodnotenie študentov katolíckeho náboženstva (pozri bod 13 vyššie), a skutočnosť, že ide o voliteľný predmet (pozri bod 17 vyššie), nie sú dostatočné na odlíšenie učiteľov týchto predmetov od ostatných učiteľov, pokiaľ ide o základné úlohy (bod 13 vyššie).
62. Aj keď to nebolo uvedené v tretej prejudiciálnej otázke, tvrdenia Talianskej republiky odkazujú na potrebu flexibility(56) pri vyučovaní voliteľného predmetu. Z praktického hľadiska(57) je však ťažké uznať potrebu flexibility ako „skutočnú“ potrebu, keďže mnohí žalobcovia sú zamestnaní na základe zmlúv na dobu určitú už viac ako 20 rokov. Nie je naplnená potreba dočasného charakteru,(58) o čom svedčí „počet uvedených zmlúv opakovane uzatvorených s tou istou osobou alebo na účely vykonania tej istej práce“(59). Súdny dvor rozhodol, že pracovné zmluvy na dobu určitú nemôžu byť obnovované, pokiaľ ide o stále a dlhodobé plnenie úloh, ktoré patria k obvyklým činnostiam v dotknutom odvetví.(60) Doba trvania pracovných pomerov v spore vo veci samej preukazuje, že účelom opakovaného využívania zmlúv na dobu určitú je uspokojovanie „trvalých a dlhodobých potrieb v personálnej oblasti“ žalovaného zamestnávateľa, a to bez ohľadu na voliteľnú povahu vyučovania katolíckeho náboženstva ako predmetu.(61) Napokon predmetná právna úprava nestanovuje akúkoľvek podmienku na konkrétne overenie, či je účelom obnovovania opakovane uzatváraných pracovných zmlúv na dobu určitú pokrytie dočasných potrieb,(62) a ani nesleduje sociálno‑politický cieľ.(63)
3. Dôsledky nápravy
63. Vec sama sa vyznačuje troma zložitými otázkami. Po prvé z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že žalobcovia nemajú podľa práva členského štátu k dispozícii akékoľvek prostriedky nápravy, ktoré by im umožnili domáhať sa svojich práv podľa doložky 5 bodu 1 rámcovej dohody, keďže obsahuje ustanovenia, že žalobcovia nemajú nárok na zmenu svojich zmlúv na zmluvy na dobu neurčitú a ani na náhradu škody (bod 27 vyššie).(64) Po druhé v dôsledku uvedeného sa vec týka článku 47 ods. 1 Charty. Po tretie úlohu tu zohráva záruka rovnosti zaobchádzania uvedená v článku 20 Charty a tiež zákaz diskriminácie na základe náboženstva, ktorý je chránený článkom 21 ods. 1 Charty, pretože doložka 5 rámcovej dohody sa má vykladať v súlade s ustanoveniami Charty(65) a členské štáty sú povinné dodržiavať články 20 a 21 ods. 1 v súvislosti s akýmikoľvek opatreniami členských štátov, ktorými sa vykonáva doložka 5,(66) vrátane nápravných opatrení.(67) Opatrenia „prijaté vnútroštátnym zákonodarcom na sankcionovanie zneužívania zmlúv [na dobu určitú] zamestnávateľmi v súkromnom sektore vykonávajú právo Únie“(68). Žalobcovia sa sťažujú na nepriaznivý systém na dosiahnutie nápravy, ktorý majú k dispozícii podľa právnych predpisov členského štátu, v porovnaní so systémom dostupným iným učiteľom vo verejnom sektore, ktorí pracovali na základe zmlúv na dobu určitú počas doby dlhšej ako 36 mesiacov. Žalobcovia tvrdia, že toto rozdielne zaobchádzanie súvisí s ich náboženstvom.
64. Ak chýbajú tieto tri faktory, rámcová dohoda nebude zaväzovať vnútroštátny súd, aby neuplatnil jednoznačný zákonný zákaz zmeny zmlúv žalobcov na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú. Je potrebné pripomenúť, že článok 36 ods. 5 legislatívneho dekrétu č. 165/2001 stanovuje, že „porušenie záväzných ustanovení týkajúcich sa prijímania alebo zamestnávania pracovníkov orgánmi verejnej správy nemôže viesť k uzavretiu pracovných zmlúv na dobu neurčitú s týmito orgánmi verejnej správy, čím zároveň nie je dotknutá akákoľvek ich zodpovednosť alebo sankcia, ktorá im môže byť uložená“ (bod 12 vyššie, kurzívou zvýraznil generálny advokát). Zdá sa, že ani na reformy osobitne určené na školský rok 2015 až 2016 (bod 14 vyššie) nie je možné uplatniť výklad, ktorý by zahŕňal žalobcov.
65. Relevantné zásady pre sankcionovanie zneužívania zmlúv na dobu určitú vyplývajú z ustálenej judikatúry. Vnútroštátne orgány musia prijať sankcie, ktoré sú primerané, dostatočne účinné a dostatočne odstrašujúce od porušovania,(69) aby tak odstránili následky porušenia práva Únie.(70) Rámcová dohoda nestanovuje všeobecnú povinnosť členských štátov zaviesť právnu úpravu zmeny pracovných zmlúv na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú. Vnútroštátne právo dotknutého členského štátu však musí napriek tomu obsahovať iné účinné opatrenie, ktoré zabráni zneužívaniu opakujúcich sa pracovných zmlúv na dobu určitú, prípadne ho bude sankcionovať.(71) Toto je záležitosť vnútroštátnej procesnej autonómie, ktorá podlieha zásadám ekvivalencie(72) a efektivity.(73) Výklad práva členského štátu v tomto ohľade teda prináleží výlučne vnútroštátnemu súdu, ktorý musí určiť, či právo členského štátu primeraným spôsobom zabraňuje zneužívaniu zmlúv na dobu určitú podľa doložky 5 rámcovej dohody a sankcionuje ho.(74) Súdny dvor však môže poskytnúť usmernenie.(75)
66. Ak neexistuje aspekt týkajúci sa práv vyplývajúcich z Charty, judikatúra stanovuje obmedzenia výkladových povinností vnútroštátneho súdu; vyplývajú zo skutočnosti, že doložka 5 nespĺňa predpoklady na to, aby mala priamy účinok.(76) Vnútroštátny súd je povinný „urobiť všetko“ čo je v jeho právomoci „berúc do úvahy celé vnútroštátne právo a uplatniac výkladové metódy ním uznané, s cieľom zaručiť úplnú účinnosť“ rámcovej dohody.(77) Vnútroštátny súd však nie je povinný neuplatňovať contra legem ustanovenia práva členského štátu, ako je ustanovenie uvedené v bode 64 vyššie, ktoré výslovne vylučuje nárok žalobcov na zmenu ich zmlúv na zmluvy na dobu neurčitú, pretože takáto povinnosť by bola nezlučiteľná s právnou istotou a zákazom retroaktivity práva Únie.(78) Zdá sa byť nemožné vykladať slovo „nemôže“ (pozri bod 64 vyššie) v súlade s dôsledkami prostriedkov nápravy, ktoré sú spojené s nesplnením povinností vyplývajúcich z doložky 5 rámcovej dohody. Súdny dvor nedávno tvrdil, že „v prípade, že by vnútroštátny súd dospel k záveru, že zmena pracovných zmlúv na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú… by nebola možná, pretože by viedla k výkladu článku 103 ods. 7 a 8 Ústavy Helénskej republiky contra legem, musel by overiť, či v gréckom práve existujú na tento účel iné účinné opatrenia“(79). Pokiaľ by však vyššie uvedené predstavovalo celkový obraz danej veci, súhlasil by som s tvrdením Corte costituzionale (Ústavný súd) v tom zmysle, že „je možné iba zopakovať, že v celom verejnom sektore nie je možné zmeniť pracovný pomer na dobu určitú na pracovný pomer na dobu neurčitú, a to v súlade s ustálenou judikatúrou EÚ a Talianskej republiky“(80).
67. Hneď ako však príde k uplatneniu článkov 21 a 47 Charty, súdy členských štátov sú povinné urobiť vo veci viac. V rozsudku Súdneho dvora vo veci Egenberger(81) bolo uvedené, že články 21 a 47 Charty samy osebe stačili na to, aby jednotlivcom priznali právo, na ktoré sa ako také môžu odvolávať, a to bez nutnosti ich spresnenia ustanoveniami vnútroštátneho práva alebo práva Únie.(82) V dôsledku toho bolo rozsudkom vo veci Egenberger rozhodnuté, že vnútroštátny súd je povinný upustiť od uplatnenia ustanovení vnútroštátneho práva, ak je to potrebné na zabezpečenie účinnosti práv chránených článkami 21 a 47 Charty.(83) Tieto zásady sa uplatňujú na vec samu bez ohľadu na skutočnosť, že doložka 5 rámcovej dohody nemá priamy účinok,(84) pretože vo veci Egenberger išlo o horizontálny spor medzi dvomi súkromnými stranami, v ktorom bol priamy účinok rovnako irelevantný.(85)
68. Ak teda potom, ako si vnútroštátny súd splní povinnosť „urobiť všetko“, čo je v jeho právomoci „berúc do úvahy celé vnútroštátne právo a uplatniac výkladové metódy ním uznané s cieľom zaručiť“ úplnú účinnosť rámcovej dohody,(86) vnútroštátny súd naďalej zastáva názor, že mu právna úprava členského štátu bráni presadiť dodržiavanie práv žalobcov vyplývajúcich z článku 21 alebo prostriedok nápravy podľa článku 47 Charty, potom by musel upustiť od uplatnenia príslušných ustanovení práva členského štátu. Ak jediný prostriedok nápravy stanovený právom členského štátu, ktorý môže zabezpečiť dodržiavanie zákazu diskriminácie na základe náboženstva chráneného článkom 21 ods. 1 Charty a súvisiaceho práva na účinný prostriedok nápravy podľa článku 47 Charty, spočíva v zmene zmlúv na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú, potom musí byť tento prostriedok nápravy k dispozícii.
69. Zopakujem, že doterajšia judikatúra týkajúca sa nápravy dôsledkov zneužívania zmlúv na dobu určitú v rozpore s doložkou 5 rámcovej dohody, keď neexistuje akýkoľvek aspekt týkajúci sa presadzovania práv uvedených v Charte, je stále nejasná. Nezahŕňa nárok na zmenu zmlúv na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú.(87) Ako nedávno uviedla generálna advokátka Kokott, ak by sa ponechalo na vnútroštátne súdy, aby na účely sankcionovania zneužívania v konkrétnom prípade uznali vymenovanie dočasného zamestnanca za pracovný pomer stáleho zamestnanca, malo by to závažné dôsledky na prístup k verejnej službe ako celku a vážne by to spochybnilo funkciu výberového konania.(88) Vnútroštátne právo dotknutého členského štátu však musí obsahovať iné účinné opatrenie, ktoré zabráni zneužívaniu opakujúcich sa pracovných zmlúv na dobu určitú, prípadne ho bude sankcionovať.(89)
70. V prejednávanej veci je teda návrh, pokiaľ ide o zmenu zmlúv na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú v prípade zneužitia zmlúv na dobu určitú v rozpore s doložkou 5 rámcovej dohody, obmedzený na neobvyklú okolnosť, keď neuskutočnenie zmeny môže mať za následok porušenie článku 21 ods. 1 a požiadavky na účinný prostriedok nápravy podľa článku 47 Charty.
71. Pokiaľ ide o článok 21 ods. 1 Charty, prináleží vnútroštátnemu súdu rozhodnúť, či za skutkových okolností konania, aké sú vo veci samej, a trochu neobvykle, či právo žalobcov nebyť diskriminovaný z dôvodu ich náboženského presvedčenia, je ohrozené režimom nápravy platným v Taliansku, ktorý sa v tejto veci preskúmava. Zákaz diskriminácie z dôvodu náboženstva je všeobecnou zásadou práva Únie,(90) ktorá má imperatívnu povahu, ktorú musia členské štáty dodržiavať pri vykonávaní práva Únie podľa článku 51 ods. 1 Charty.(91)
72. Ako Súdny dvor nedávno zopakoval v súvislosti s článkom 21 Charty, „zákaz diskriminácie je iba osobitným vyjadrením všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania, ktorá patrí k základným zásadám práva Únie, a táto zásada vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rozdielne a aby sa s rozdielnymi situáciami nezaobchádzalo rovnako, pokiaľ takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené“(92). Všeobecný zákaz diskriminácie je uvedený v článku 21 ods. 1 Charty.(93) Smernica 2000/78 je iba jeho vyjadrením.(94)
73. Uskutočnenie tejto analýzy prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý má k dispozícii všetky relevantné skutkové okolnosti všetkých 18 žalobcov a ktorý je schopný posúdiť praktický dopad predmetného nápravného systému na zaobchádzanie so žalobcami s ohľadom na ich náboženské presvedčenie. Nižšie uvedené však predkladám ako určité usmernenie.
74. Vnútroštátny súd má rozhodnúť, či obmedzenia členského štátu týkajúce sa prostriedkov nápravy, ktoré majú žalobcovia k dispozícii v prípade zneužívania zmlúv na dobu určitú, vedú k tomu, že sa s nimi bude z faktického alebo právneho hľadiska zaobchádzať na základe ich náboženstva inak než s porovnateľnou skupinou bez toho, aby to bolo objektívne odôvodnené.(95) Vnútroštátny súd musí posúdiť, či došlo rozdielnemu zaobchádzaniu, ktoré je priamo alebo nepriamo založené na náboženstve.(96) Rozdiel v zaobchádzaní je odôvodnený „ak je založený na objektívnom a primeranom kritériu, to znamená, ak je v súlade s právne prípustným cieľom sledovaným predmetnou právnou úpravou a tento rozdiel je primeraný cieľu, ktorý dotknuté zaobchádzanie sleduje“(97). Ako som však uviedol vyššie, už som vylúčil, že by aspekty, ako je vydávanie osvedčení o spôsobilosti diecéznymi biskupmi (bod 61 vyššie), voliteľná povaha katolíckeho náboženstva ako ponúkaného predmetu (bod 61 vyššie) a údajná potreba flexibility, teda, že 30 % učiteľov katolíckeho náboženstva, vrátane žalobcov, musí pracovať na zmluvy na dobu určitú (bod 62 vyššie), predstavovali „objektívne dôvody“ podľa doložky 5 bodu 1 písm. a) rámcovej dohody. To isté podľa všetkého platí, pokiaľ ide o objektívne odôvodnenie, čo však musí overiť vnútroštátny súd.
75. Aj keď je potrebné uznať osobitosti úlohy vyučovania katolíckeho náboženstva, akými sú skutočnosti, že ide o voliteľný predmet (bod 17 vyššie), ktorý má svoj vlastný samostatný a odlišný systém hodnotenia (bod 13 vyššie) a že vymenovania sa uskutočňujú v spolupráci s orgánmi katolíckej cirkvi (body 9, 18 a 19 vyššie), rozhodujúce je, že učitelia katolíckeho náboženstva sú súčasťou pedagogického zboru školy a majú rovnaké práva a povinnosti ako ostatní učitelia (bod 13 vyššie). Zdá sa teda, že skupinou porovnateľnou so žalobcami je skupina učiteľov verejnej školy, ktorí pracovali po dobu dlhšiu ako 36 mesiacov na zmluvu na dobu určitú.
76. Na záver zastávam názor, že vec sama je neobvyklá v tom zmysle, že právo vyplývajúce z Charty, a to konkrétne zákaz diskriminácie na základe náboženstva alebo viery chránený článkom 21 ods. 1 Charty, sa používa ako kritérium, na základe ktorého sa posudzuje zlučiteľnosť prostriedkov nápravy dostupných na úrovni členských štátov s právnymi predpismi Únie na účely presadzovania hmotnoprávneho ustanovenia práva Únie, a to doložky 5 bodu 1 rámcovej dohody. K posudzovaniu prostriedkov nápravy z hľadiska ich zlučiteľnosti s Chartou zvyčajne dochádza v kontexte článku 47. Pre úplnosť poznamenávam, že uloženie povinnosti členským štátom, aby dodržiavali zákazy uvedené v článku 21 Charty, keď určia prostriedky nápravy na presadzovanie práv Únie, nepredstavuje rozšírenie právomoci Únie s odkazom na Chartu, v rozpore s článkom 6 ZEÚ a článkom 51 ods. 2 Charty.(98) Je to tak preto, lebo právo Únie sa rozšírilo na určovanie parametrov diskrečnej právomoci členských štátov, pokiaľ ide o procesné pravidlá a prostriedky nápravy pri presadzovaní práva Únie, už dávno predtým, ako v roku 2009 nadobudla Charta účinnosť, a to už od roku 1976.(99) Nezdá sa, že by tu uvedený návrh teda rozširoval právomoci Únie v rozpore s článkom 51 ods. 2 Charty.(100)
77. Pokiaľ ide o právo na účinný prostriedok nápravy podľa článku 47 Charty, Súdny dvor vo veci Sciotto rozhodol, že ak zamestnanci, ktorí sú obeťami zneužívania týkajúceho sa opakovane uzatváraných zmlúv na dobu určitú, nemôžu podľa vnútroštátneho práva dosiahnuť zmenu svojej zmluvy na zmluvu na dobu neurčitú a ani náhrady škody, je úlohou vnútroštátneho súdu, aby v medziach svojich právomocí našiel iný, dostatočne účinný a odradzujúci prostriedok nápravy na zabezpečenie úplnej účinnosti ustanovení prijatých na základe rámcovej dohody.(101) Neexistencia prostriedku nápravy podľa právnych predpisov členského štátu môže ohroziť cieľ a potrebný účinok doložky 5 rámcovej dohody.(102) Za týchto okolností by sa podľa zásad vypracovaných v rozsudku Egenberger(103) malo upustiť od uplatnenia akýchkoľvek pravidiel práv členských štátov, ktoré bránia zmene zmlúv na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú.
IV. Návrh
78. Navrhujem teda odpovedať na tretiu a štvrtú prejudiciálnu otázku, ktoré položil Tribunale di Napoli (Okresný súd Neapol), takto:
Požiadavka, ktorá sa vzťahuje na učiteľov katolíckeho náboženstva, aby dosiahli dohodu s diecéznym biskupom ako predpoklad na vyučovanie na verejných školách, nepredstavuje objektívny dôvod v zmysle doložky 5 bodu 1 písm. a) rámcovej dohody uvedenej v prílohe smernice Rady 1999/70/ES z 28. júna 1999 o rámcovej dohode o práci na dobu určitú, ktorú uzavreli ETUC, UNICE a CEEP, ktorý by odôvodňoval obnovovanie zmlúv na dobu určitú. Za okolností veci samej a vzhľadom na to, že doložka 5 rámcovej dohody nespĺňa predpoklady priameho účinku, vnútroštátny súd je povinný neuplatniť absolútny legislatívny zákaz podľa práva členského štátu, ktorý bráni zmene zmlúv na dobu určitú na zmluvy na dobu neurčitú, a to iba ak neuskutočnenie zmeny povedie k diskriminácii z dôvodu náboženstva alebo viery v rozpore s článkom 21 Charty základných práv Európskej únie a k nedostupnosti účinného prostriedku nápravy tohto pochybenia v rozpore s prvým odsekom článku 47 Charty, o čom prináleží rozhodnúť vnútroštátnemu súdu. V takom prípade sa musí upustiť od uplatnenia všetkých pravidiel podľa práva členského štátu, ktoré nie je možné vykladať v súlade so zákazom diskriminácie z dôvodu náboženstva alebo viery chráneným článkom 21 Charty, a prostriedkom nápravy za jeho porušenie, ktorý je garantovaný prvým odsekom článku 47 Charty, a to vrátane pravidiel ústavnej povahy.