РЕШЕНИЕ НА СЪДА НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА (първи състав)
28 април 2009 година
Съединени дела F-5/05 и F-7/05
Antonello Violetti и др.
срещу
Комисия на Европейските общности
„Публична служба — Длъжностни лица — Вътрешно разследване на OLAF — Решение за изпращане от OLAF на информация на националните съдебни органи — Акт с неблагоприятни последици — Допустимост — Право на защита“
Предмет: Жалби, подадени на основание член 236 ЕО и член 152 АЕ, с които г‑н Violetti и дванадесет други длъжностни лица от Комисията, както и г‑жа Schmit искат по същество, първо, отмяна на решението на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) за започване на вътрешно разследване, на актовете по разследване, извършени в рамките на това вътрешно разследване, на решението на OLAF да изпрати на италианските съдебни органи информация относно жалбоподателите, на изготвения в резултат от разследването доклад, и второ, осъждане на Комисията да им заплати обезщетение за вреди
Решение: Отменя решението от 5 август 2003 г., с което OLAF е изпратила на италианските съдебни органи информация, засягаща жалбоподателите. Осъжда Комисията да заплати на всеки от жалбоподателите сумата от 3 000 EUR. Отхвърля в останалата им част исканията по двете жалби. Осъжда Комисията да понесе направените от нея съдебни разноски и да заплати съдебните разноски, направени от жалбоподателите. Съветът на Европейския съюз, страна, встъпила в подкрепа на исканията на Комисията, понася направените от него съдебни разноски.
Резюме
1. Длъжностни лица — Жалба — Увреждащ акт — Решение на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) за изпращане на информация на националните съдебни органи — Включване
(членове 43 и 90а от Правилника за длъжностните лица; член 102, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда на публичната служба; член 10, параграф 2 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета; Регламент № 723/2004 на Съвета; член 4 от Решение 1999/396 на Комисията)
2. Длъжностни лица — Жалба — Увреждащ акт — Понятие — Подготвителен акт — Решение на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) за изпращане на информация на националните съдебни органи — Изключване
(членове 90, 90а и 91 от Правилника за длъжностните лица; член 10, параграф 2 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Общностно право — Принципи — Основни права
(членове 230 ЕО и 236 ЕО)
4. Европейска служба за борба с измамите (OLAF) — Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от OLAF — Ред и условия за провеждане на вътрешни разследвания, приети от общностните институции — Система, възприета от Комисията
(член 10, параграф 2 от Регламент № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета; член 4 от Решение 1999/396 на Комисията)
5. Длъжностни лица — Жалба — Жалба срещу Европейската служба за борба с измамите (OLAF) — Допустимост на иск за обезщетение, предявен при липсата на съобразена с Правилника досъдебна процедура, като акцесорен на жалба за отмяна
(член 90, параграф 1 и член 90а от Правилника за длъжностните лица)
6. Длъжностни лица — Извъндоговорна отговорност на институциите — Условия — Незаконосъобразност — Вреда — Причинно-следствена връзка — Незаконосъобразно решение на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) да изпрати информация на националните органи, водещо до образуването на наказателно разследване — Липса на причинно-следствена връзка между решението за изпращане на информация и вредата, произтичаща от образуването на посоченото разследване
(член 4 от Решение 1999/396 на Комисията)
1. Предвид последиците, които могат да породят, решенията на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) да изпрати информация на национални съдебни органи съгласно член 10, параграф 2, първо изречение от Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от OLAF, представляват акт с неблагоприятни последици по смисъла на член 90а от Правилника, който признава в полза на всяко лице, за което се прилага Правилникът, правото да подаде жалба срещу акт на ОЛАФ, засягащ неговите интереси.
Всъщност разпоредбите на член 90а от Правилника, приети през 2004 г., за да се гарантира съдебната защита на лицата, за които се прилага Правилникът, представляват пряко следствие от новите правомощия, които законодателят е поверил на OLAF при приемането на Регламент № 723/2004 за изменение на Правилника за длъжностните лица на Европейските общности и на Условията за работа на другите служители на Общностите, независимо дали става въпрос за правомощия в областта на борбата с измамите или в областта на дисциплинарната отговорност. Член 90а отразява стремежа на законодателя да съчетае засилената роля на OLAF с подходящи съдебни гаранции. При наличието на едно толкова изрично и неотдавнашно оправомощаване съгласно Правилника Съдът на публичната служба не може да не се съобрази с възложените му от законодателя отговорности в областта, в която е специализиран.
Освен това длъжностно лице не би могло да се ползва от гаранцията за ефективна съдебна защита, ако преди да бъде изправено пред националния наказателен съд вследствие на решението, прието съгласно член 10, параграф 2, първо изречение от Регламент № 1073/1999, общностният съд не е имал възможност да провери дали това лице е било предварително изслушано и дали OLAF се е съобразила с разпоредбите на член 4 от Решение 1999/396 относно реда и условията за провеждане на вътрешни разследвания във връзка с предотвратяване на измами, корупция и други незаконни действия, които накърняват интересите на Общностите, предвиждащи, че изпълнението на това задължение може да бъде отложено. Подобен контрол от страна на общностния съд е още по-необходим на тази фаза от процедурата, тъй като OLAF има възможността, ако е получила разрешение за това от генералния секретар на Комисията, да отложи изпълнението на задължението за събиране на становищата на заинтересованите лица, евентуално през по-дълъг период от време. Нещо повече, ако OLAF изобщо не е получила разрешение, нито го е поискала в нарушение на разпоредбите на посочения член 4, без да може общностният съд да установи тази незаконосъобразност, длъжностното лице без негово знание би станало обект на процедури, насочени пряко срещу него в продължение на месеци.
Освен това решение, прието съгласно член 10, параграф 2, първо изречение от Регламент № 1073/1999, може да има съществени последици върху развитието на кариерата на съответните лица. Всъщност, когато OLAF счете, че поведението на служител може да доведе до образуване на наказателно производство и по това съображение изпрати информация на националните органи, това обстоятелство може да повлияе на преценката, която администрацията трябва да извърши в рамките на предвидената в член 43 от този правилник процедура за оценяване по-конкретно по отношение на поведението на този служител в службата.
Признаването на правото на жалба позволява на съответното длъжностно лице, ако са му известни заключенията от разследването, да постигне и спиране на изпълнението на решението за изпращане на информация, ако това е необходимо и ако са изпълнени предвидените за тази цел изисквания за неотложност и вреда.
И накрая ефективният контрол за законосъобразност на акт като решението, прието съгласно член 10, параграф 2, първо изречение от Регламент № 1073/1999, може да допринесе за пълното съобразяване на OLAF със законосъобразността на разследванията и за зачитането на основните права на лицата, към които са насочени, в съответствие с волята на законодателя. Ако Съдът на публичната служба не упражнява този контрол за законосъобразност, след като само този съд може своевременно да упражни контрол върху решение, отнасящо се до лице, за което се прилага Правилникът, не би било възможно да се санкционира евентуално нарушение на разпоредбите на Регламент № 1073/1999, насочени към закрилата на правото на защита. Всъщност националният съд би останал сезиран с изпратената му от OLAF информация, докато санкционирането от общностния съд на подобна незаконосъобразност поради нарушаване на правото на защита предполага националният съд да няма възможност да се основава на такава информация.
(вж. точки 71, 72, 74, 75, 77—79, 81, 82 и 88)
Позоваване на:
Съд — 8 април 2003 г., Gómez-Reino/Комисия, C‑471/02 P(R), Recueil, стр. I‑3207, точка 64
2. Когато става въпрос за актове или решения, чието изготвяне се осъществява в няколко фази, по-конкретно след приключване на вътрешна процедура, по принцип обжалваеми актове са само мерките, с които се определя окончателно позицията на институцията след приключване на тази процедура, като се изключват междинните мерки, чиято цел е да се подготви окончателното решение. Актовете, с които се подготвя решение, не засягат интересите на лицата и едва по повод на жалба срещу решение, прието след приключване на процедурата, жалбоподателят може да оспори предходни актове, тясно свързани с нея.
Не е такъв случаят с решение, прието съгласно член 10, параграф 2, първо изречение от Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от OLAF, каквото е актът, с който директорът на OLAF, на когото е възложена специална и изключителна отговорност за тази цел в рамките на Общностите, се произнася по наличието на обстоятелства, на които може да се даде наказателноправна квалификация, и решава да сезира националните съдебни органи, за да бъдат разгледани тези обстоятелства в наказателно производство по съответния ред.
Всъщност, когато взема решение съгласно член 10, параграф 2, първо изречение от Регламент № 1073/1999, директорът на OLAF приема позиция, с оглед на временните или окончателни резултати от разследването, проведено от нейните служби, по наличието на обстоятелства, които могат да доведат до образуване на наказателно производство, и преценява дали лицето или лицата, към които е насочено разследването, могат да бъдат подведени под наказателна отговорност. Това решение е прието от независим общностен орган, който единствен носи отговорност за него, в рамките на специална процедура, отделна от националното съдебно производство. Посоченото решение не предхожда приемането на друг акт с неблагоприятни последици от компетентността на директора на OLAF и следователно определя позицията на своя автор.
(вж. точки 86, 87 и 90)
Позоваване на:
Първоинстанционен съд — 11 февруари 2003 г., Pflugradt/ЕЦБ, T‑83/02, Recueil FP, стр. I‑A‑47 и II‑281, точка 34
3. Що се отнася до трето лице по отношение на Общностите, чиято кариера и материално положение не зависят пряко от приетите от общностните власти мерки, общностният съд не разполага със специално правомощие да гарантира вместо националния съд зачитането на основните права и спазването на изискванията за справедлив процес.
(вж. точка 94)
4. От посочените по-горе разпоредби на член 4, първа алинея, първо изречение от Решение 1999/396 относно реда и условията за провеждане на вътрешни разследвания във връзка с предотвратяване на измами, е видно, че когато директорът на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) възнамерява да приеме решение съгласно член 10, параграф 2, първо изречение от Регламент № 1073/1999 относно разследванията, провеждани от OLAF, му е възложено задължението, в случай че информацията съдържа заключения, които се отнасят поименно до член, длъжностно лице или служител на Комисията, преди информацията да бъде изпратена на националните съдебни органи, да даде възможност на това лице да изрази своето становище по всички засягащи го факти.
Несъмнено член 4, втора алинея от Решение 1999/396 предвижда изключение за случаите, при които е необходимо запазване на тайна за целите на разследването и при които се изисква прилагане на процедури по разследване, които подлежат на разглеждане от националните съдебни органи. В такива случаи изпълнението на задължението да се покани длъжностното лице да изрази становището си може да се отложи съгласувано с главния секретар на Комисията. Това задължение да се поиска и получи съгласието на генералния секретар на Комисията не е обикновена формалност, която може евентуално да бъде изпълнена на по-късен етап. Всъщност изискването за получаване на подобно съгласие би изгубило основанието за своето съществуване, а именно да послужи като гаранция за зачитането на правото на защита на съответните длъжностни лица, за необходимостта от отлагане на тяхното уведомяване само в действително изключителни случаи и за това, че този изключителен характер не се преценява единствено от OLAF, а се нуждае и от преценката на генералния секретар на Комисията.
Освен това, дори да се предположи, че член 4, първа алинея, второ изречение от Решение 1999/396 не е приложим към решение, прието съгласно член 10, параграф 2, първо изречение от Регламент № 1073/1999, когато на националните съдебни органи е изпратена информация в хода на разследването, това не променя обстоятелството, че поначало OLAF е длъжна, по силата на основния принцип на зачитане на правото на защита, да покани длъжностните лица преди изпращането на информацията да изразят всяко полезно мнение по засягащите ги факти.
(вж. точки 105, 108, 110 и 113)
Позоваване на:
Първоинстанционен съд — 8 юли 2008 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑48/05, Сборник, стр. II‑1595, точки 133, 145 и 151
5. В рамките на въведената с член 90а от Правилника система на правни средства за защита искът за обезщетение за вреди, за които носи отговорност Европейската служба за борба с измамите (OLAF), е допустим само ако е предхождан от досъдебна процедура в съответствие с разпоредбите на Правилника. Тази процедура е различна в зависимост от това дали вредата, за която се иска обезщетение, произтича от акт с неблагоприятни последици по смисъла на член 90а от Правилника или от поведение на OLAF, което няма характер на решение. В първия случай заинтересованото лице следва да сезира в определените срокове директора на OLAF с жалба срещу съответния акт. И обратно, във втория случай административната процедура трябва да започне с подаване на искане по смисъла на член 90, параграф 1 от Правилника, насочено към получаване на обезщетение, и да продължи, ако е необходимо, с подаване на жалба срещу решението за отхвърляне на искането. Когато обаче е налице пряка връзка между жалба за отмяна и иск за обезщетение, последният е допустим като акцесорен на жалбата за отмяна, без да е необходимо да е предхождан от искане до администрацията да поправи вредата, за която се твърди, че е претърпяна, нито от жалба, с която да се оспорва основателността на мълчаливото или изричното отхвърляне на искането.
(вж. точка 120)
Позоваване на:
Първоинстанционен съд — 28 юни 1996 г., Y/Съд, T‑500/93, Recueil FP, стр. I‑A‑335 и II‑977, точки 64 и 66
6. Ангажирането на отговорността на Европейската общност предполага кумулирането на съвкупност от условия, а именно неправомерност на поведението, за което се упрекват институциите, наличие на действителна вреда и на причинно-следствена връзка между твърдяното поведение и претендираната вреда. За да се приеме, че е налице подобна връзка, трябва по принцип да се докаже съществуването на пряка и сигурна причинно-следствена връзка между извършеното от съответната институция нарушение и претендираната вреда.
Относно претърпените от длъжностно лице неимуществени вреди вследствие на решение на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) за изпращане на информация на националните съдебни органи в нарушение на разпоредбите на член 4 от Решение 1999/396 относно реда и условията за провеждане на вътрешни разследвания във връзка с предотвратяване на измами, корупция и други незаконни действия, които накърняват интересите на Общностите и вследствие на образуването на наказателно разследване от посочените власти срещу това лице, тези вреди произтичат пряко само от поведението на посочените власти, които са взели решение да образуват наказателно производство и след това да извършат действия по разследване. Всъщност, макар по силата на принципа за лоялно сътрудничество националните съдебни органи да са длъжни да разгледат внимателно информацията, изпратена от OLAF, и да изведат от нея съответните последици, за да осигурят спазването на общностното право, тези органи остават свободни в рамките на своите правомощия да преценят съдържанието и обхвата на посочената информация и въз основа на това, ако е необходимо, да предприемат съответни действия.
(вж. точки 124—126)
Позоваване на:
Съд — 16 декември 1987 г., Delauche/Комисия, 111/86, Recueil, стр. 5345, точка 30
Първоинстанционен съд — 17 октомври 2002 г., Cocchi и Hainz/Комисия, T‑330/00 и T‑114/01, Recueil FP, стр. I‑A‑193 и II‑987, точка 97; 5 октомври 2004 г., Sanders и др./Комисия, T‑45/01, Recueil, стр. II‑3315, точка 149; 5 октомври 2004 г., Eagle и др./Комисия, T‑144/02, Recueil, стр. II‑3381, точка 148; 4 октомври 2006 г., Tillack/Комисия, T‑193/04, Recueil, стр. II‑3995, точка 122; 12 септември 2007 г., Combescot/Комисия, T‑250/04, Сборник СПС, стр. I‑A‑2‑0000 и II‑A‑2‑0000, точка 95