Věc T‑376/13

Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein

v.

Evropská centrální banka (ECB)

„Přístup k dokumentům – Rozhodnutí 2004/258/ES – Dohoda o výměně dluhopisů ze dne 15. února 2012 uzavřená mezi Řeckem, na straně jedné, a ECB a národními centrálními bankami Eurosystému, na straně druhé – Přílohy A a B – Částečné odepření přístupu – Veřejný zájem – Měnová politika Unie a členského státu – Finanční situace ECB a národních centrálních bank Eurosystému – Stabilita finančního systému v Unii“

Shrnutí – rozsudek Tribunálu (devátého senátu) ze dne 4. června 2015

1.      Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Rozhodnutí orgánu, kterým byl odepřen přístup k dokumentům – Žádost žalobce o přístup, která byla zamítnuta jako nepřípustná – Neexistence dopadu na přípustnost žaloby

(Článek 263 SFEU; rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258 ve znění rozhodnutí 2011/342)

2.      Soudní řízení – Návrh na zahájení řízení – Formální požadavky – Určení předmětu sporu – Stručný popis žalobních důvodů

[Statut Soudního dvora, čl. 21 první pododstavec a čl. 53 první pododstavec; jednací řád Tribunálu, čl. 44 odst. 1 písm. c)]

3.      Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Posouzení povinnosti uvést odůvodnění v závislosti na okolnostech případu

(Článek 296 odst. 2 SFEU)

4.      Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Povinnost uvést odůvodnění – Rozsah

[Článek 296 odst. 2 SFEU; rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258 ve znění rozhodnutí 2011/342, čl. 4 odst. 1 písm. a) druhá, třetí a sedmá odrážka]

5.      Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana veřejného zájmu týkajícího se finanční, měnové nebo hospodářské politiky Unie nebo členského státu, finanční situace ECB nebo národních centrálních bank – Ochrana veřejného zájmu týkajícího se stability finančního systému v Unii nebo v členském státě – Prostor Evropské centrální banky pro uvážení – Soudní přezkum – Meze – Odůvodnění obecné povahy, které má chránit citlivé údaje – Přípustnost

[Článek 296 odst. 2 SFEU; rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258, ve znění rozhodnutí 2011/342, čl. 4 odst. 1 písm. a) druhá, třetí a sedmá odrážka]

6.      Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana veřejného zájmu týkajícího se finanční, měnové nebo hospodářské politiky Unie nebo členského státu či finanční situace ECB nebo národních centrálních bank – Rozsah – Uplatnění dohody o výměně státních dluhopisů uzavřené mezi dotčeným členským státem, na straně jedné, a ECB a národními centrálními bankami Eurosystému, na straně druhé – Zahrnutí

[Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258 ve znění rozhodnutí 2011/342, čl. 4 odst. 1 písm. a) druhá a třetí odrážka]

7.      Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Restriktivní výklad i uplatňování – Povinnost orgánu ke konkrétnímu a individuálnímu zkoumání dokumentů – Rozsah

(Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258 ve znění rozhodnutí 2011/342, čl. 2 odst. 1 a čl. 4 odst. 1)

8.      Žaloba na neplatnost – Přezkum legality – Kritéria – Zohlednění toliko faktických a právních skutečností existujících v době, kdy byl sporný akt přijat

(Článek 263 SFEU)

1.      Zúčastněná osoba je jakožto adresát rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentům na základě rozhodnutí 2004/258 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropské centrální banky ve znění rozhodnutí 2011/342 oprávněna proti němu podat žalobu. V tomto ohledu nemůže být právo žalobce na opravný prostředek proti uvedenému rozhodnutí dotčeno případnou nepřípustností jeho žádosti předložené Evropské centrální bance.

(viz bod 20)

2.      Viz znění rozhodnutí.

(viz bod 23)

3.      Viz znění rozhodnutí.

(viz body 32 a 33)

4.      Požadavky související s povinností uvést odůvodnění, stanovenou v čl. 296 odst. 2 SFEU, splňuje rozhodnutí Evropské centrální banky o odepření přístupu k dokumentům na základě rozhodnutí 2004/258 o přístupu veřejnosti k dokumentům této banky ve znění nařízení 2011/342, které umožňuje žadateli seznámit se s právním základem, na němž Banka zamítnutí jeho žádosti o přístup založila, a s důvody, proč se domnívala, že zpřístupnění obsahu uvedených dokumentů by ohrožovalo měnovou politiku Unie a členských států, finanční situaci ECB a národních centrálních bank Eurosystému a stabilitu finančního systému ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé, třetí a sedmé odrážky rozhodnutí 2004/258.

V tomto ohledu není Banka povinna vysvětlovat použití výrazů jako „funkční porucha relevantních segmentů trhu“ a „transmisní mechanismus“ v rámci odůvodnění. Je totiž veřejně známo, že od počátku roku 2010 zažívala Unie dluhovou krizi a na některých trzích státních dluhopisů eurozóny se objevilo napětí, zejména z důvodu rostoucího znepokojení trhu týkajícího se udržitelnosti veřejných financí vzhledem k velmi vysokým rozpočtovým schodkům, zejména v Řecku. Je rovněž známo, že se toto napětí rozšířilo do dalších segmentů finančních trhů a že Banka oznámila zavedení programu pro trhy cenných papírů za účelem zlepšení účinnosti transmisního mechanismu měnové politiky. Mimoto, pokud jde o rozhodnutí adresované žadateli, který nakoupil řecké státní dluhopisy jako institucionální investor, musí být tento žadatel považován za obeznámeného s významem výrazu „transmisní mechanismus“ nebo schopného ho snadno najít například na internetových stránkách Banky.

(viz body 39, 40 a 50)

5.      V oblasti přístupu veřejnosti k dokumentům disponuje Evropská centrální banka širokým prostorem pro posouzení ohledně toho, zda by veřejný zájem týkající se finanční, měnové nebo hospodářské politiky Unie nebo členského státu, finanční situace Banky nebo národních centrálních bank Eurosystému a stability finančního systému v Unii nebo v členském státě ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé, třetí a sedmé odrážky rozhodnutí 2004/258 o přístupu veřejnosti k dokumentům uvedené banky ve znění rozhodnutí 2011/342 mohl být ohrožen zpřístupněním informací obsažených v dokumentech, k nimž byl požadován přístup, a přezkum legality unijním soudem se v tomto ohledu tudíž musí omezit na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení a zneužití pravomoci.

V tomto ohledu má z důvodu omezeného přezkumu unijního soudu dodržení povinnosti Banky dostačujícím způsobem odůvodnit svá rozhodnutí o to zásadnější význam. Pouze tak totiž může unijní soud ověřit, zda jsou dány skutkové a právní okolnosti, na kterých závisí výkon posuzovací pravomoci. Nicméně pokud jde o žádost o přístup k přílohám dohody o výměně dluhopisů uzavřené mezi Řeckou republikou, na straně jedné, a Bankou a národními centrálními bankami Eurosystému, na straně druhé, na jejímž základě došlo k výměně řeckých státních dluhopisů, které držely, za nové řecké státní dluhopisy, povinnost uvést odůvodnění nijak nebrání tomu, aby Banka vycházela z úvah zohledňujících hypotetické chování účastníků trhu po zpřístupnění informací obsažených v uvedených přílohách a účinky, jaké by takové chování mohlo mít na budoucí intervence. Za takových podmínek je obecnost odůvodnění Banky ospravedlněna snahou o nevyzrazení informací, jejichž ochrany se týkají výjimky stanovené v rozhodnutí 2004/258.

(viz body 53–55)

6.      Právo na přístup k dokumentům Evropské centrální banky podléhá určitým omezením založeným na důvodech obecného nebo soukromého zájmu. Konkrétně čl. 4 odst. 1 písm. a) druhá a třetí odrážka rozhodnutí 2004/258 o přístupu veřejnosti k dokumentům uvedené banky ve znění rozhodnutí 2011/342, ve znění pozdějších předpisů stanoví výjimky z přístupu k dokumentu v případech, kdy jeho zpřístupnění by ohrozilo ochranu veřejného zájmu, pokud jde o finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Unie nebo členského státu či finanční situaci Banky nebo národních centrálních bank (NCB) Eurosystému.

Podle uvedeného čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé a třetí odrážky rozhodnutí 2004/258 je odepření přístupu k přílohám dohody o výměně dluhopisů uzavřené mezi členským státem, na straně jedné, a Bankou a NCB Eurosystému, na straně druhé, uzavřené v rámci programu tržních intervencí, který již byl ukončen, založené ze strany Banky na úvaze, že zpřístupnění informací obsažených v uvedených přílohách by mohlo pomoci účastníkům trhu předvídat strategii, taktiku a metodu, které by ECB a NCB Eurosystému mohly uplatnit v rámci budoucích intervencí, odůvodněné. Zahrnuje-li totiž intervence nákup státních dluhopisů ze strany Banky a NCB Eurosystému, existuje riziko, že účastníci trhu budou vycházet z informací o takových nákupech v minulosti ve snaze – úspěšné, či neúspěšné – identifikovat preference Banky a NCB Eurosystému pro některé typy státních dluhopisů, o nichž se domnívají, že se uplatní nezávisle na cíli sledovaném nákupy státních dluhopisů.

V takovém případě by přitom mohlo zpřístupnění informací obsažených v přílohách dohody o výměně dluhopisů ohrozit účinnost intervenčních opatření Banky a finanční situaci této banky nebo NCB Eurosystému, jelikož by to mohlo mít za následek nárůst cen typů dluhopisů, které by účastníci trhu identifikovali jako možné cíle nákupů Banky a NCB Eurosystému. Ty by pak mohly být nuceny nakupovat tyto dluhopisy za vyšší ceny nebo nakoupit jiné dluhopisy ne zcela odpovídající jejich preferencím. Dále by Banka a NCB Eurosystému mohly být vedeny k nákupu dluhopisů různého typu v rámci dané kategorie za účelem motivování účastníků trhu k investování do všech dluhopisů dané kategorie namísto toho, aby se koncentrovaly na určité typy dluhopisů.

Kromě toho, jelikož má Banka velmi široký prostor pro posouzení volby a určení opatření přijímaných v rámci plnění svých úkolů, je při zkoumání, zda může přístup k dokumentům ohrozit měnovou politiku Unie nebo finanční situaci této banky či NCB Eurosystému, oprávněna přihlédnout ke všem opatřením, které by mohla v budoucnu přijmout, a nemusí zohlednit pouze opatření navázaná na podmínku uvedenou v tiskových zprávách týkajících se jejího programu tržních intervencí.

(viz body 72, 78, 80, 87, 96, 97 a 102)

7.      Pokud jde o výjimky z práva na přístup veřejnosti k dokumentům Evropské centrální banky stanoveného v čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2004/258 o přístupu veřejnosti k dokumentům této banky ve znění nařízení 2011/342, vzhledem k tomu, že tyto výjimky představují odchylku od uvedeného práva, musí být vykládány a uplatňovány restriktivně. Pokud tedy Banka rozhodne o odepření přístupu k dokumentu, jehož předání po ní bylo požadováno, na základě čl. 4 odst. 1 uvedeného rozhodnutí, je v zásadě povinna vysvětlit, jak by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou uvedeným ustanovením, na kterou se odvolává.

V tomto ohledu je podle pravidel stanovených článkem 4 rozhodnutí 2004/258 Banka povinna porovnat stávající situaci, v níž přístup k dokumentům (ještě) není poskytnut, s hypotetickou situací, v níž by byl tento přístup poskytnut. Pouhá okolnost, že ve svém rozhodnutí o částečném odepření přístupu Banka zohlednila hypotetickou situaci, v níž by přístup k dokumentům, o jejichž zveřejnění bylo žádáno, poskytla, tudíž nemůže sama o sobě zpochybnit opodstatněnost jejího rozhodnutí.

(viz body 73 a 75)

8.      Viz znění rozhodnutí.

(viz bod 84)