Asia T‑376/13
Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein
vastaan
Euroopan keskuspankki (EKP)
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Päätös 2004/258/EY – Kreikan sekä EKP:n ja eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien välillä 15.2.2012 tehty vaihtosopimus – Liitteet A ja B – Asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden osittainen epääminen – Yleinen etu – Unionin ja jäsenvaltion rahapolitiikka – EKP:n ja eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien sisäiset raha-asiat – Unionin rahoitusjärjestelmän vakaus
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (yhdeksäs jaosto) 4.6.2015
1. Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Toimielimen päätös evätä oikeus tutustua asiakirjoihin – Sillä, että kantajan tekemä hakemus saada tutustua asiakirjoihin on jätetty tutkimatta, ei ole vaikutusta kanteen tutkittavaksi ottamiseen
(SEUT 263 artikla; Euroopan keskuspankin päätös 2004/258, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2011/342)
2. Tuomioistuinmenettely – Kannekirjelmä – Muotovaatimukset – Oikeudenkäynnin kohteen yksilöinti – Yhteenveto kanneperusteista
(Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ensimmäinen kohta ja 53 artiklan ensimmäinen kohta; unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohta)
3. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Perusteluvelvollisuuden arviointi käsiteltävän tapauksen olosuhteiden mukaan
(SEUT 296 artiklan 2 kohta)
4. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Euroopan keskuspankin päätös 2004/258 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Perusteluvelvollisuuden laajuus
(SEUT 296 artiklan 2 kohta; Euroopan keskuspankin päätöksen 2004/258, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2011/342, 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan toinen, kolmas ja seitsemäs luetelmakohta)
5. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Euroopan keskuspankin päätös 2004/258 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Unionin tai jäsenvaltion finanssi-, raha- ja talouspolitiikkaa taikka EKP:n tai kansallisten keskuspankkien sisäisiä raha-asioita koskevan yleisen edun suojaaminen – Unionin tai jäsenvaltion rahoitusjärjestelmän vakautta koskevan yleisen edun suojaaminen – Euroopan keskuspankin harkintavalta – Tuomioistuinvalvonta – Rajat – Sen hyväksyttävyys, että perustelujen yleisellä luonteella suojellaan arkaluonteisia tietoja
(SEUT 296 artiklan 2 kohta; Euroopan keskuspankin päätöksen 2004/258, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2011/342, 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan toinen, kolmas ja seitsemäs luetelmakohta)
6. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Euroopan keskuspankin päätös 2004/258 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Unionin tai jäsenvaltion finanssi-, raha- ja talouspolitiikkaa taikka EKP:n tai kansallisten keskuspankkien sisäisiä raha-asioita koskevan yleisen edun suojaaminen – Ulottuvuus – Soveltaminen asianomaisen jäsenvaltion sekä EKP:n ja eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien välillä tehtyyn valtion joukkovelkakirjojen vaihtosopimukseen – Poikkeuksen alaan kuuluminen
(Euroopan keskuspankin päätöksen 2004/258, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2011/342, 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan toinen ja kolmas luetelmakohta)
7. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Euroopan keskuspankin päätös 2004/258 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Suppea soveltaminen ja tulkitseminen – Toimielimen velvollisuus toteuttaa asiakirjojen konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkinta – Ulottuvuus
(Euroopan keskuspankin päätöksen 2004/258, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2011/342, 2 artiklan 1 kohta ja 4 artiklan 1 kohta)
8. Kumoamiskanne – Laillisuusvalvonta – Arviointiperusteet – Pelkästään riidanalaisen toimen toteuttamisajankohtana olemassa olevien tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen huomioon ottaminen
(SEUT 263 artikla)
1. Asianomaisella on Euroopan keskuspankin asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi tehtyyn päätökseen 2004/258, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2011/342, perustuvan asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisestä tehdyn päätöksen adressaattina oikeus nostaa siitä kanne. Tässä yhteydessä sillä, että kantajan Euroopan keskuspankille tekemä hakemus mahdollisesti jätetään tutkimatta, ei voi olla vaikutusta kantajan oikeuteen nostaa kanne mainitusta päätöksestä.
(ks. 20 kohta)
2. Ks. tuomion teksti.
(ks. 23 kohta)
3. Ks. tuomion teksti.
(ks. 32 ja 33 kohta)
4. SEUT 296 artiklan 2 kohdassa määrätyn perusteluvelvollisuuden vaatimukset täyttää Euroopan keskuspankin päätös, jolla evätään oikeus tutustua asiakirjoihin Euroopan keskuspankin asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi tehdyn päätöksen 2004/258, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2011/342, perusteella ja jonka johdosta hakija voi selvittää oikeudellisen perustan, jonka nojalla EKP hylkäsi sen hakemuksen saada tutustua asiakirjoihin, sekä syyt, joiden vuoksi EKP katsoi, että mainittujen asiakirjojen sisällön ilmaiseminen olisi vahingoittanut unionin ja jäsenvaltioiden rahapolitiikkaa, sen ja eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien sisäisiä raha-asioita sekä rahoitusjärjestelmän vakautta päätöksen 2004/258 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisessa, kolmannessa ja seitsemännessä luetelmakohdassa tarkoitetulla tavalla.
EKP ei ole velvollinen selittämään tässä yhteydessä perustelussa käytettyjä ilmaisuja ”merkityksellisten markkinasegmenttien toimintahäiriöt” ja ”välittymismekanismi”. On näet julkisesti tiedossa, että unioni oli vuoden 2010 alkupuolelta lähtien ollut valtionvelkakriisissä ja että eräillä euroalueen valtionvelkamarkkinoilla oli ilmaantunut jännitteitä etenkin sen vuoksi, että markkinoiden huoli julkisen talouden kestävyydestä kasvoi, kun otetaan huomioon hyvin suuret budjettivajeet erityisesti Kreikassa. On myös tiedossa, että kyseiset jännitteet ovat levinneet muille rahoitusmarkkinoiden segmenteille ja että EKP oli ilmoittanut arvopaperimarkkinoita koskevasta ohjelmasta parantaakseen rahapolitiikan välittymismekanismin toiminnan tehokkuutta. Lisäksi on todettava päätöksestä, joka on osoitettu hakijalle, joka on hankkinut Kreikan valtion joukkovelkakirjoja yhteisösijoittajan tehtävässään, että hakijan on katsottava olevan tietoinen ilmaisun ”välittymismekanismi” merkityksestä tai pystyvän löytämään sen helposti esimerkiksi tutustumalla EKP:n internetsivustoon.
(ks. 39, 40 ja 50 kohta)
5. Yleisön asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden osalta, Euroopan keskuspankilla on laaja harkintavalta siltä osin kuin on kyse siitä, saattaako asiakirjoihin, joita pyydetään tutustuttaviksi, sisältyvien tietojen ilmaiseminen loukata yleistä etua, joka koskee Euroopan keskuspankin asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi tehdyn päätöksen 2004/258, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2011/342, 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisessa, kolmannessa ja seitsemännessä luetelmakohdassa tarkoitettua unionin tai jäsenvaltion finanssi-, raha- ja talouspolitiikkaa, EKP:n tai eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien sisäisiä raha-asioita sekä unionin tai jäsenvaltion rahoitusjärjestelmän vakautta, ja näin ollen unionin tuomioistuimien tässä yhteydessä harjoittaman laillisuusvalvonnan on kohdistuttava ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että näitä tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin.
Tässä yhteydessä on niin, että koska unionin tuomioistuimien valvonta on rajoitettua, EKP:llä olevan päätöstensä riittävää perustelemista koskevan velvollisuuden noudattamisella on sitäkin perustavanlaatuisempi merkitys. Unionin tuomioistuimet voivat näet ainoastaan tällä tavoin selvittää, ovatko ne tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevat edellytykset, joista harkintavallan käyttäminen riippuu täyttyneet. Siltä osin kuin on kyse hakemuksesta saada tutustua Helleenien tasavallan sekä keskuspankin ja eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien välillä tehdyn vaihtosopimuksen, jonka nojalla kansallisten keskuspankkien omistuksessa olevia Kreikan valtion joukkovelkakirjoja vaihdettiin uusiin Kreikan valtion joukkovelkakirjoihin, liitteisiin, perusteluvelvollisuus ei kuitenkaan estä millään tavalla EKP:tä nojautumasta näkökohtiin, joissa otetaan huomioon hypoteettinen käyttäytyminen, jonka markkinatoimijat saattaisivat omaksua mainittuihin liitteisiin sisältyvien tietojen ilmaisemisen johdosta, ja vaikutuksiin, joita tällaisella käyttäytymisellä saattaisi olla tuleviin interventioihin. EKP:n perustelujen yleinen luonne on näin ollen perusteltavissa huolella siitä, ettei niitä tietoja ilmaista, joita päätöksessä 2004/258 säädetyillä poikkeuksilla on tarkoitus suojella.
(ks. 53–55 kohta)
6. Oikeuteen saada tutustua Euroopan keskuspankin asiakirjoihin sovelletaan tiettyjä rajoituksia, jotka perustuvat yleiseen tai yksityiseen etuun liittyviin syihin. Erityisesti Euroopan keskuspankin asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi tehdyn päätöksen 2004/258, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2011/342, 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa säädetään poikkeuksista oikeuteen tutustua asiakirjaan siinä tapauksessa, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi sellaisen yleisen edun suojaa, joka koskee unionin tai jäsenvaltion finanssi-, raha- tai talouspolitiikkaa taikka EKP:n tai eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien sisäisiä raha-asioita.
EKP:n kieltäytyminen antamasta oikeutta tutustua jäsenvaltion sekä EKP:n ja eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien välillä sellaisen markkinainterventio-ohjelman yhteydessä, joka ei ole enää voimassa, tehdyn valtion joukkovelkakirjojen vaihtosopimuksen liitteisiin on perusteltu päätöksen 2004/258 mainitun 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen ja kolmannen luetelmakohdan nojalla, kun se perustuu siihen, että mainittuihin liitteisiin sisältyvien tietojen ilmaiseminen olisi voinut kannustaa markkinatoimijoita ennustamaan sen strategian, taktiikan ja menetelmän, jota EKP ja eurojärjestelmän kansalliset keskuspankit saattavat noudattaa tulevien interventioiden yhteydessä. Kun interventio merkitsee sitä, että EKP ja eurojärjestelmän kansalliset keskuspankit hankkivat valtion joukkovelkakirjoja, on näet olemassa vaara siitä, että markkinatoimijat nojautuvat tällaisia hankintoja menneisyydessä koskeviin tietoihin tunnistaakseen virheellisesti tai oikein EKP:n ja eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien sellaiset mieltymykset tietyn tyyppisiin valtion joukkovelkakirjoihin, joiden ne katsovat pätevän riippumatta siitä tavoitteesta, johon valtion joukkovelkakirjojen hankinnalla pyritään.
Tällaisessa tilanteessa vaihtosopimuksen liitteisiin sisältyvien tietojen ilmaisemisella voitaisiin puuttua EKP:n interventiotoimenpiteiden tehokkuuteen ja sen tai eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien sisäisiin raha-asioihin, koska yhtäältä tällaisesta ilmaisemisesta saattaisi olla seurauksena hintojen nouseminen sentyyppisten joukkovelkakirjojen osalta, joiden markkinatoimijat ovat määrittäneet olevan niitä, joita EKP ja eurojärjestelmän kansalliset keskuspankit saattavat hankkia. Viimeksi mainitut saattaisivat joutua joko ostamaan tämäntyyppisiä joukkovelkakirjoja korkeampaan hintaan tai ostamaan eri joukkovelkakirjoja, jotka vastaavat huonommin niiden mieltymyksiä. Toisaalta EKP ja eurojärjestelmän kansalliset keskuspankit saattaisivat joutua ostamaan eri tyyppisiä kyseessä olevan ryhmän joukkovelkakirjoja kannustaakseen markkinatoimijoita sijoittamaan mainittuun ryhmään sisältyviin joukkovelkakirjoihin kokonaisuudessaan sen sijaan, että ne keskittyisivät tietyn tyyppisiin joukkovelkakirjoihin.
Koska EKP:llä on lisäksi hyvin laaja harkintavalta valittaessa ja määritettäessä niitä toimenpiteitä, jotka se toteuttaa tehtäviään suorittaessaan, sillä on oikeus silloin, kun se tutkii, saatetaanko tutustumisella asiakirjoihin vahingoittaa unionin rahapolitiikkaa taikka EKP:n tai eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien sisäisiä raha-asioita, ottaa huomioon kaikki toimenpiteet, jotka se voisi joutua toteuttamaan tulevaisuudessa, eikä sen ole otettava huomioon yksinomaan toimenpiteitä, joilla asetetaan sen markkinainterventio-ohjelmaa koskevissa lehdistötiedotteissa ilmoitettu ehto.
(ks. 72, 78, 80, 87, 96, 97 ja 102 kohta)
7. Siltä osin kuin on kyse poikkeuksista Euroopan keskuspankin asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi tehdyn päätöksen 2004/258, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2011/342, 2 artiklan 1 kohdassa säädetystä yleisön oikeudesta tutustua Euroopan keskuspankin asiakirjoihin, on todettava, että kun otetaan huomioon se, että kyseisillä poikkeuksilla poiketaan mainitusta oikeudesta, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti. Kun EKP päättää siis mainitun päätöksen 4 artiklan 1 kohdan nojalla evätä oikeuden tutustua tiettyyn asiakirjaan, jonka toimittamista siltä on pyydetty, sen on siis lähtökohtaisesti perusteltava syy, jonka vuoksi oikeus tutustua kyseiseen asiakirjaan saattaisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa kyseisessä säännöksessä, johon se vetoaa, säädetyllä poikkeuksella suojeltua etua.
Tässä yhteydessä EKP:n on päätöksen 2004/258 4 artiklassa säädettyjen sääntöjen mukaan verrattava toisiinsa yhtäältä olemassa olevaa tilannetta, jossa oikeutta tutustua asiakirjoihin ei ole (vielä) myönnetty, ja toisaalta hypoteettista tilannetta, jossa oikeus tutustua asiakirjoihin myönnettäisiin. Näin ollen pelkästään sillä, että EKP päätöksessään, jolla se epää osittain oikeuden tutustua asiakirjoihin, ottaa huomioon hypoteettisen tilanteen, jossa se myöntäisi oikeuden tutustua asiakirjoihin, joiden sisältämien tietojen ilmaisemista siltä on pyydetty, ei sinällään voida kyseenalaistaa päätöksen oikeellisuutta.
(ks. 73 ja 75 kohta)
8. Ks. tuomion teksti.
(ks. 84 kohta)