Zadeva T‑376/13
Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein
proti
Evropski centralni banki (ECB)
„Dostop do dokumentov – Sklep 2004/258/ES – Sporazum o izmenjavi z dne 15. februarja 2012 med Grčijo ter ECB in nacionalnimi centralnimi bankami Eurosistema – Prilogi A in B – Delna zavrnitev dostopa – Javni interes – Monetarna politika Unije in države članice – Notranje finance ECB in nacionalnih centralnih bank Eurosistema – Stabilnost finančnega sistema v Uniji“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (deveti senat) z dne 4. junija 2015
1. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Odločba institucije, s katero je zavrnjen dostop do dokumentov – Prošnja za dostop, ki jo je vložila tožeča stranka in je bila zavržena kot nedopustna – Neobstoj vpliva na dopustnost tožbe
(Člen 263 PDEU; Sklep Evropske centralne banke 2004/258, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2011/342)
2. Sodni postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Formalne zahteve – Označitev predmeta spora – Povzetek navajanih razlogov
(Statut Sodišča, člena 21, prvi odstavek, in 53, prvi odstavek, Poslovnik Splošnega sodišča, člen 44(1)(c))
3. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Presoja obveznosti obrazložitve glede na okoliščine obravnavanega primera
(Člen 296(2) PDEU)
4. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Sklep Evropske centralne banke 2004/258 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obveznost obrazložitve – Obseg
(Člen 296, drugi odstavek, PDEU; Sklep Evropske centralne banke 2004/258, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2011/342, člen 4(1)(a), druga, tretja in sedma alinea)
5. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Sklep Evropske centralne banke 2004/258 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo javnega interesa kar zadeva finančno, denarno ali gospodarsko politiko Unije ali države članice, ali kar zadeva notranje finance Banke ali nacionalnih centralnih bank – Varstvo javnega interesa kar zadeva stabilnost finančnega sistema v Uniji ali državi članici – Diskrecijska pravica Evropske centralne banke – Sodni nadzor – Meje – Splošna obrazložitev zaradi varstva občutljivih informacij – Dopustnost
(Člen 296, drugi odstavek, PDEU; Sklep Evropske centralne banke 2004/258, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2011/342, člen 4(1)(a), druga, tretja in sedma alinea)
6. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Sklep Evropske centralne banke 2004/258 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo javnega interesa kar zadeva finančno, denarno ali gospodarsko politiko Unije ali države članice, ali kar zadeva notranje finance Banke ali nacionalnih centralnih bank – Obseg – Uporaba za Sporazum o izmenjavi državnih obveznic med zadevno državo članico in nacionalnimi centralnimi bankami Eurosistema – Vključitev
(Sklep Evropske centralne banke 2004/258, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2011/342, člen 4(1)(a), druga in tretja alinea)
7. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Sklep Evropske centralne banke 2004/258 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Restriktivna razlaga in uporaba – Obveznost institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus dokumentov – Obseg
(Sklep Evropske centralne banke 2004/258, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2011/342, člena 2(1) in 4(1))
8. Ničnostna tožba – Nadzor zakonitosti – Merila – Upoštevanje zgolj dejanskih in pravnih elementov, ki so obstajali na dan, ko je bil sporni akt sprejet
(Člen 263 PDEU)
1. Zadevna oseba ima kot naslovnik odločbe, s katero je zavrnjen dostop do dokumentov na podlagi Sklepa 2004/258 o dostopu javnosti do dokumentov Evropske centralne banke, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2011/342, pravico vložiti tožbo zoper to odločbo. V zvezi s tem morebitna nedopustnost prošnje tožeče stranke pri Evropski centralni banki ne more vplivati na pravico tožeče stranke, da vloži tožbo zoper navedeno odločbo.
(Glej točko 20.)
2. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 23.)
3. Glej besedilo odločbe.
(Glej točki 32 in 33.)
4. Odločba Evropske centralne banke, s katero je zavrnjen dostop do dokumentov na podlagi Sklepa 2004/258 o dostopu javnosti do dokumentov navedene banke, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2011/342, in ki prosilcu omogoča, da izve za pravno podlago, na kateri temelji zavrnitev prošnje za dostop, ter za razloge, iz katerih je Banka presodila, da bi razkritje vsebine navedenih dokumentov škodilo denarni politiki Unije in držav članic, notranjim financam Banke in nacionalnih centralnih bank Eurosistema ter stabilnosti finančnega sistema v smislu člena 4(1)(a), druga, tretja in sedma alinea, Sklepa 2004/258, izpolnjuje zahteve obrazložitve iz člena 296, odstavek 2, PDEU.
V zvezi s tem Banka v okviru obrazložitve ni zavezana navesti pojasnila glede uporabe izrazov, kot sta „nepravilno delovanje upoštevnih segmentov trga“ in „transmisijski mehanizem“. Javno je namreč znano, da je Unija od začetka leta 2010 soočena z dolžniško krizo in da so se na nekaterih trgih državnega dolga euroobmočja pojavile napetosti, med drugim zaradi naraščajočih skrbi na trgu o vzdržnosti javnih financ glede na zelo visoke proračunske primanjkljaje, zlasti v Grčiji. Znano je tudi, da so se te napetosti razširile na druge segmente finančnih trgov in da je Banka začela s programom v zvezi s trgi vrednostnih papirjev, da bi izboljšala učinkovitost transmisijskega mehanizma denarne politike. Poleg tega je treba glede odločbe, naslovljene na prosilca, ki je pridobil grške državne obveznice kot institucionalni vlagatelj, šteti, da ta prosilec pozna pomen izraza „transmisijski mehanizem“ oziroma da ga je zmožen zlahka poiskati, na primer tako, da obišče spletno stran Banke.
(Glej točke 39, 40 in 50.)
5. Evropska centralna banka ima na področju dostopa javnosti do dokumentov široko diskrecijsko pravico pri vprašanju, ali bi se lahko z razkritjem informacij iz dokumentov, do katerih se prosi za dostop, škodilo javnemu interesu, kar zadeva finančno, denarno ali gospodarsko politiko Unije ali države članice, notranje finance Banke ali nacionalnih centralnih bank Eurosistema in stabilnost finančnega sistema v Uniji ali državi članici v smislu člena 4(1)(a), druga, tretja in sedma alinea, Sklepa 2004/258 o dostopu javnosti do dokumentov navedene banke, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2011/342, in zato mora nadzor nad zakonitostjo, ki ga izvede sodišče Unije v zvezi s tem, obsegati samo preverjanje, ali so bili upoštevani postopkovna pravila in obveznost obrazložitve, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali ne gre za očitno napako pri presoji ter zlorabo pooblastil.
Zaradi omejenega nadzora sodišča Unije je to, da Banka spoštuje obveznost zadostne obrazložitve svojih odločitev, še toliko bolj temeljnega pomena. Le tako lahko namreč sodišče Unije preveri, ali so bili podani dejanski in pravni elementi, od katerih je odvisno izvrševanje diskrecijske pravice. Glede prošnje za dostop do prilog k Sporazumu o izmenjavi med Helensko republiko in Evropsko centralno banko in v tem sporazumu navedenimi nacionalnimi centralnimi bankami Eurosistema, v skladu s katerim so zadnje navedene grške državne obveznice, katerih imetnice so bile, zamenjale za nove grške državne obveznice, pa obveznost obrazložitve nikakor ne nasprotuje temu, da se Banka opre na preudarke, s katerimi se upošteva, kako bi zaradi razkritja informacij v navedenih prilogah akterji na trgu hipotetično ravnali, in na učinke, ki bi jih tako ravnanje lahko imelo za prihodnje intervencije. V teh okoliščinah je to, da Banka uporabi splošno obrazložitev, upravičeno s skrbjo, da se ne razkrijejo informacije, ki so varovane z izjemami iz Sklepa 2004/258.
(Glej točke od 53 do 55.)
6. Za pravico dostopa do dokumentov Evropske centralne banke veljajo nekatere omejitve, ki temeljijo na razlogih javnega ali zasebnega interesa. Natančneje, v členu 4(1)(a), druga in tretja alinea, Sklepa 2004/258 o dostopu javnosti do dokumentov navedene banke, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2011/342, sta navedeni izjemi od dostopa do nekega dokumenta, če bi njegovo razkritje škodilo varstvu javnega interesa, kar zadeva finančno, denarno ali gospodarsko politiko Unije ali države članice ali notranje finance Banke ali nacionalnih centralnih bank (NCB) Eurosistema.
Je upravičeno, da Banka na podlagi člena 4(1)(a), druga in tretja alinea, Sklepa 2004/258 zavrne dostop do prilog k Sporazumu o izmenjavi državnih obveznic med državo članico in Banko in NCB Eurosistema, sklenjenemu v okviru programa za intervencijo na trgu, ki je že potekel, z utemeljitvijo, da bi lahko bili akterji na trgu z razkritjem podatkov iz navedenih prilog spodbujeni, da bi napovedovali strategijo, taktiko in metodo, ki bi jih lahko v okviru prihodnjih intervencij sprejele Banka in NCB Eurosistema. Če je namreč v intervencijo zajeta pridobitev državnih obveznic s strani Banke in NCB Eurosistema, obstaja verjetnost, da se bodo akterji na trgu oprli na informacije o takih pridobitvah iz preteklosti, da bi določili, pravilno ali nepravilno, preference Banke in NCB Eurosistema glede nekaterih vrst državnih obveznic, za katere menijo, da te preference veljajo, neodvisno od cilja, ki se uresničuje s pridobitvijo državnih obveznic.
V takem primeru bi lahko razkritje informacij iz prilog k Sporazumu o izmenjavi vplivalo na učinkovitost intervencijskih ukrepov Banke in na njene notranje finance ali notranje finance NCB Eurosistema, ker bi, prvič, tako razkritje lahko pomenilo povišanje cen vseh vrst obveznic, ki so jih akterji na trgu določili, da bi jih lahko Banka in NCB Eurosistema pridobile. Te banke bi lahko te vrste obveznic bodisi kupile po višjih cenah bodisi bi kupile druge obveznice, ki manj ustrezajo njihovim preferencam. Drugič, Banka in NCB Eurosistema bi lahko kupile druge vrste obveznic v ciljni kategoriji, da bi akterje na trgu spodbudile k naložbam v vse obveznice iz navedene kategorije, ne pa da bi se osredotočili na določene vrste obveznic.
Poleg tega, ker ima Banka široko diskrecijsko pravico pri izbiri in določitvi ukrepov, ki jih sprejme v okviru uresničevanja svojih nalog, ima ob preizkusu, ali bi bilo mogoče z dostopom do dokumentov vplivati na denarno politiko Unije, notranje finance Banke in NCB Eurosistema, pravico upoštevati vse ukrepe, ki bi jih lahko sprejela v prihodnosti, in ni zavezana upoštevati le ukrepov, glede katerih je v svojem sporočilu za medije napovedala pogoj, ki se nanaša na njen program za intervencijo na trgu.
(Glej točke 72, 78, 80, 87, 96, 97 in 102.)
7. Izjeme od pravice javnosti do dostopa dokumentov Evropske centralne banke, določene v členu 2(1) Sklepa 2004/258 o dostopu javnosti do dokumentov navedene banke, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2011/342, je treba ob upoštevanju dejstva, da se s temi izjemami odstopa od navedene pravice, razlagati in uporabljati ozko. Torej če se Banka na podlagi člena 4(1) navedenega sklepa odloči zavrniti dostop do nekega dokumenta, katerega razkritje se je od nje zaprosilo, mora načeloma utemeljiti razlog, iz katerega bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko škodoval interesu, ki je varovan z eno od izjem iz tega člena, na katero se Banka sklicuje.
Banka je na podlagi pravil iz člena 4 Sklepa 2004/258, zavezana primerjati med obstoječim položajem, v katerem dostop do dokumentov (še) ni odobren, in hipotetičnim položajem, v katerem bi bil dostop odobren. Zato zgolj z dejstvom, da je Banka v svoji odločbi o delni zavrnitvi dostopa upoštevala hipotetični položaj, v katerem bi odobrila dostop do dokumentov, katerih razkritje se je od nje zaprosilo, ni mogoče izpodbiti utemeljenost odločbe.
(Glej točki 73 in 75.)
8. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 84.)