Mål T‑376/13
Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein
mot
Europeiska centralbanken (ECB)
ˮTillgång till handlingar – Beslut 2004/258/EG – Utbytesavtal av den 15 februari 2012 mellan Grekland, ECB och de nationella centralbankerna i Eurosystemet – Bilagorna A och B – Delvis avslag på ansökan om tillgång – Allmänt samhällsintresse – Unionens och en medlemsstats penningpolitik – ECB:s och de nationella centralbankerna i Eurosystemets interna finanser – Det finansiella systemets stabilitet i unionen”
Sammanfattning – Tribunalens dom (nionde avdelningen) av den 4 juni 2015
1. Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – En institutions beslut om att avslå ansökan om tillgång till handlingar – Sökandens ansökan om tillgång har avvisats – Påverkar inte huruvida talan kan upptas till sakprövning
(Artikel 263 FEUF; Europeiska centralbankens beslut 2004/258, i dess lydelse enligt beslut 2011/342)
2. Domstolsförfarande – Ansökan genom vilken talan väckts – Formkrav – Fastställelse av föremålet för tvisten – Kortfattad framställning av grunderna för talan
(Domstolens stadga, artiklarna 21 första stycket och 53 första stycket; tribunalens rättegångsregler, artikel 44.1 c)
3. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Motiveringsskyldigheten ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet
(Artikel 296.2 FEUF)
4. EU-institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Europeiska centralbankens beslut 2004/258 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Motiveringsskyldighet – Räckvidd
(Artikel 296.2 FEUF; Europeiska centralbankens beslut 2004/258, i dess lydelse enligt beslut 2011/342, artikel 4.1 a andra, tredje och sjunde strecksatsen)
5. EU-institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Europeiska centralbankens beslut 2004/258 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om unionens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik, eller ECB:s eller de nationella centralbankernas interna finanser – Skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om stabiliteten i unionens eller en medlemsstats finansiella system – Europeiska centralbankens utrymme för skönsmässig bedömning – Domstolsprövning – Gränser – Motivering av allmän karaktär för att skydda känsliga uppgifter – Tillåtet
(Artikel 296.2FEUF; Europeiska centralbankens beslut 2004/258, i dess lydelse enligt beslut 2011/342, artikel 4.1 a andra, tredje och sjunde strecksatsen)
6. EU-institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Europeiska centralbankens beslut 2004/258 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om unionens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik, eller ECB:s eller de nationella centralbankernas interna finanser – Räckvidd – Tillämpning på ett utbytesavtal om statsobligationer mellan den berörda medlemsstaten, ECB och de nationella centralbankerna i Eurosystemet – Omfattas
(Europeiska centralbankens beslut 2004/258, i dess lydelse enligt beslut 2011/342, artikel 4.1 a andra och tredje strecksatsen)
7. EU-institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Europeiska centralbankens beslut 2004/258 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Restriktiv tolkning och tillämpning – Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Räckvidd
(Europeiska centralbankens beslut 2004/258, i dess lydelse enligt beslut 2011/342, artiklarna 2.1 och 4.1)
8. Talan om ogiltigförklaring – Lagenlighetsprövning – Kriterier – Endast de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då den omtvistade rättsakten antogs ska beaktas
(Artikel 263 FEUF)
1. Den berörda personen har i egenskap av adressat av ett beslut om avslag på ansökan om tillgång till handlingar i enlighet med beslut 2004/258 om allmänhetens tillgång till Europeiska centralbankens handlingar, i dess lydelse enligt beslut 2011/342 rätt att väcka talan mot detta. Sökandens rätt att väcka talan mot nämnda beslut kan i detta hänseende inte påverkas av att institutets ansökan vid Europeiska centralbanken eventuellt avvisas.
(se punkt 20)
2. Se domen.
(se punkt 23)
3. Se domen.
(se punkterna 32 och 33)
4. Ett beslut från Europeiska centralbanken om att avslå ansökan om tillgång till handlingar i enlighet med beslut 2004/258 om allmänhetens tillgång till ECB:s handlingar, i dess lydelse enligt beslut 2011/342 uppfyller motiveringsskyldigheten som föreskrivs i artikel 296.2 FEUF om beslutet gör det möjligt för sökanden att förstå den rättsliga grund som ECB baserat avslaget på ansökan om tillgång på och skälen till varför ECB ansåg att ett utlämnande av innehållet i handlingarna skulle ha skadat unionens och medlemsstaternas penningpolitik, dess interna finanser och de nationella centralbankerna i Eurosystemets interna finanser och det finansiella systemets stabilitet i den mening som avses i artikel 4.1 a andra, tredje och sjunde strecksatsen i beslut 2004/258.
ECB är i detta hänseende inte skyldig att inom ramen för motiveringen ge en förklaring till användningen av uttrycken ”relevanta segment inom marknaden fungerar [inte] normalt” och ”transmissionsmekanism”. Det är nämligen allmänt känt att unionen sedan början på 2010 hade drabbats av statsskuldskrisen och att spänningar har uppkommit på vissa statspappersmarknader inom euroområdet, bland annat på grund av den växande oron på marknaden rörande långsiktigt hållbara statsfinanser med hänsyn till de stora budgetunderskotten, i synnerhet i Grekland. Det är även känt att dessa spänningar har spridit sig till andra segment inom finansmarknaderna och att ECB hade offentliggjort programmet för värdepappersmarknaderna för att förbättra den penningpolitiska transmissionsmekanismens effektivitet. Vad vidare gäller ett beslut till en sökande som i egenskap av institutionell investerare har förvärvat grekiska statsobligationer, ska denne anses ha kännedom om innebörden av uttrycket ”transmissionsmekanism” eller som kapabel att enkelt finna den till exempel genom ECB:s webbplats.
(se punkterna 39, 40 och 50)
5. Vad gäller allmänhetens tillgång till handlingar så har ECB stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller frågan huruvida det allmänna samhällsintresset i fråga om unionens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik, ECB:s eller de nationella centralbankerna i Eurosystemets interna finanser, och stabiliteten i unionens eller en medlemsstats finansiella system i den mening som avses i artikel 4.1 a andra, tredje och sjunde strecksatsen i beslut 2004/258 om allmänhetens tillgång till ECB:s handlingar, i dess lydelse enligt beslut 2011/342, kan skadas genom utlämnandet av uppgifterna i de handlingar som det ansökts om tillgång till och därför ska unionsdomstolens prövning av lagenligheten i detta hänseende vara begränsad till en granskning av att reglerna i fråga om handläggning och motivering har iakttagits, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga samt att det inte skett en uppenbart oriktig bedömning eller förekommit maktmissbruk.
På grund av unionsdomstolens begränsade prövning är det i detta hänseende av än mer grundläggande betydelse att ECB iakttar skyldigheten att på ett tillfredsställande sätt motivera sina beslut. Det är nämligen endast under sådana förhållanden som unionsdomstolen kan kontrollera om de faktiska och rättsliga omständigheter som är av betydelse för den skönsmässiga bedömningen föreligger. När det gäller en ansökan om tillgång till bilagorna till ett utbytesavtal mellan Republiken Grekland, ECB och de nationella centralbankerna i Eurosystemet, enligt vilket de grekiska statsobligationer som dessa var innehavare av hade bytts ut mot nya grekiska statsobligationer utgör motiveringsskyldigheten emellertid inte något hinder för att ECB grundar sitt beslut på skäl som beaktar hur aktörer på marknaden skulle kunna komma att agera efter ett utlämnande av uppgifterna i nämnda bilagor och hur detta agerande skulle kunna påverka framtida interventioner. Att ECB använt sig av en motivering av allmän karaktär är under dessa omständigheter befogat på grund av behovet av att inte avslöja uppgifter som det undantag som anges i beslut 2004/258 är avsett att skydda.
(se punkterna 53–55)
6. Rätten till tillgång till ECB:s handlingar är föremål för vissa begränsningar som grundar sig på hänsyn till allmänna eller enskilda intressen. I artikel 4.1 a andra och tredje strecksatsen i beslut 2004/258 om allmänhetens tillgång till ECB:s handlingar, i dess lydelse enligt beslut 2011/342 anges nämligen undantag från rätten till tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om unionens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik eller ECB:s eller de nationella centralbankerna i Eurosystemets interna finanser.
ECB:s avslag på en ansökan om tillgång till bilagorna till ett utbytesavtal om statsobligationer mellan en medlemsstat och ECB och de nationella centralbankerna i Eurosystemet, vilket slutits inom ramen för ett program om intervention på marknaden – vilket redan hade avslutats – och som grundas på att ett utlämnande av uppgifterna i nämnda bilagor skulle kunna ge aktörerna på marknaden ett incitament till att förutse den strategi, taktik och metod som ECB och de nationella centralbankerna i Eurosystemet kan komma att använda i samband med framtida interventioner är motiverat i enlighet med nämnda artikel 4.1 a andra och tredje strecksatsen i beslut 2004/258. När en intervention medför att ECB och de nationella centralbankerna i Eurosystemet förvärvar statsobligationer, finns det nämligen en risk för att aktörerna på marknaden använder sig av uppgifterna om sådana tidigare förvärv för att korrekt eller felaktigt identifiera ECB:s och de nationella centralbankerna i Eurosystemets preferenser för vissa typer av statsobligationer som de anser att bankerna föredrar oavsett det ändamål som eftersträvas genom förvärvet av statsobligationer.
I en sådan situation kan således ett utlämnande av uppgifterna i bilagorna till utbytesavtalet påverka ECB:s interventionsåtgärders effektivitet och ECB:s eller de nationella centralbankerna i Eurosystemets interna finanser. Ett sådant utlämnande kan leda till en prisökning på de typer av obligationer som aktörerna på marknaden har identifierat som sådana som kan komma att förvärvas av ECB och de nationella centralbankerna i Eurosystemet. ECB och de nationella centralbankerna i Eurosystemet kan föranledas att förvärva den typen av obligationer till ett mycket högre pris eller att förvärva andra obligationer som i mindre utsträckning uppfyller deras preferenser. ECB och de nationella centralbankerna i Eurosystemet kan vidare föranledas att köpa olika typer av obligationer inom den avsedda kategorin – för att ge aktörerna på marknaden ett incitament till att investera i samtliga obligationer inom den kategorin – istället för att rikta in sig på vissa typer av obligationer.
Eftersom ECB dessutom har stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller valet och fastställandet av de åtgärder som den antar i samband med utförandet av dess uppgifter är det befogat av ECB att – vid prövningen av huruvida tillgång till handlingar kan påverka unionens penningpolitik och ECB:s eller de nationella centralbankerna i Eurosystemets interna finanser – beakta alla de åtgärder som den kan föranledas att anta i framtiden och den är inte skyldig att enbart ta hänsyn till de åtgärder, vilka anger det villkor som meddelats i pressmeddelanden rörande programmet om intervention på marknaden.
(se punkterna 72, 78, 80, 87, 96, 97 och 102)
7. Undantagen från rätten om allmänhetens tillgång till ECB:s handlingar som föreskrivs i artikel 2.1 i beslut 2004/258 om allmänhetens tillgång till ECB:s handlingar, i dess lydelse enligt beslut 2011/342, ska med beaktande av att de är undantag från den rätten tolkas och tillämpas restriktivt. När ECB beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut enligt artikel 4.1 i det beslutet, är den således i princip skyldig att motivera varför tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av det av ECB åberopade undantaget i den bestämmelsen.
Enligt de regler som anges i artikel 4 i beslut 2004/258 ska ECB jämföra den aktuella situation då tillgång till handlingarna (ännu) inte har beviljats med en hypotetisk situation där tillgång till handlingarna beviljas. Endast den omständigheten att ECB, i sitt beslut om att delvis avslå ansökan om tillgång, beaktar en hypotetisk situation vari den hade gett tillgång till handlingar som det ansökts om att få utlämnade kan därför inte föranleda att det välgrundade i beslutet ifrågasätts.
(se punkterna 73 och 75)
8. Se domen.
(se punkt 84)