RETTENS DOM (Femte Afdeling)
29. januar 1998 (1)
»Ansvar uden for kontraktforhold - europæisk fælles akt - speditør«
I sag T-113/96,
Édouard Dubois et Fils, et fransk aktieselskab, Roubaix (Frankrig), ved
advokaterne Pierre Ricard og Alain Crosson du Cormier, Paris, og med valgt
adresse i Luxembourg hos advokat Marc Feiler, 67, rue Ermesinde,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved de juridiske konsulenter Guus Houttuin og
Maria Cristina Giorgi, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg
hos generaldirektør Alessandro Morbilli, Den Europæiske Investeringsbanks
Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
og
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent Hendrik van
Lier og Fernando Castillo de la Torre, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som
befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la
Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
hvori der i medfør af EF-traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2, er nedlagt
påstand om, at Fællesskabet tilpligtes at erstatte den skade, sagsøgeren har lidt som
følge af oprettelsen af det indre marked fra den 1. januar 1993 i overensstemmelse
med den europæiske fælles akt og den heraf følgende afskaffelse af den
speditørvirksomhed, som sagsøgeren indtil da udøvede i Frankrig,
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, R. García-Valdecasas, og dommerne J. Azizi og
M. Jaeger,
justitssekretær: fuldmægtig J. Palacio Gonzalez,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 16.
september 1997,
afsagt følgende
Dom
Faktiske omstændigheder og relevante bestemmelser
- 1.
- Ved artikel 13 i den europæiske fælles akt (herefter »fællesakten«), som blev
underskrevet i Luxembourg den 17. februar 1986 og i Haag den 28. februar 1986
og trådte i kraft den 1. juli 1987, blev EØF-traktaten suppleret med en artikel 8 A,
som i medfør af artikel G, nr. 9, i traktaten om Den Europæiske Union er blevet
til EF-traktatens artikel 7 A, der lyder således:
»Fællesskabet vedtager foranstaltninger med henblik på gradvis oprettelse af det
indre marked i løbet af perioden indtil den 31. december 1992 i henhold til
bestemmelserne i denne artikel (...)
Det indre marked indebærer et område uden indre grænser med fri bevægelighed
for varer, personer, tjenesteydelser og kapital i overensstemmelse med
bestemmelserne i denne traktat.«
- 2.
- Med kravet om, at der skulle skabes et »område uden grænser« mellem EØF's
medlemsstater, forudsatte gennemførelsen af det indre marked, at de fiskale
grænser og toldkontrollen inden for Fællesskabet var fjernet efter udløbet af den
i ovennævnte bestemmelse fastlagte periode, dvs. pr. 1. januar 1993.
- 3.
- Gennemførelsen af det indre marked kunne i alvorlig grad påvirke mulighederne
for at fortsætte bestemte former for erhvervsmæssig virksomhed, som er direkte
forbundet med eksistensen af toldkontrol og fiskal kontrol ved Fællesskabets indre
grænser.
- 4.
- Den berørte navnlig toldklarererne og speditørerne, som for en andens regning
mod betaling opfylder de toldformaliteter, der er nødvendige, for at varer kan
passere grænserne. Toldklarererne udfører formaliteterne i en andens navn og for
dennes regning. Speditørerne opfylder formaliteterne for en andens regning, men
i eget navn.
- 5.
- Som det fremgår af en meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg om tilpasning til det indre
marked af erhvervet som toldklarerer og speditør (SEK (92) 887 endelig udg.,
herefter »Kommissionens meddelelse«), blev der truffet forskellige
ledsageforanstaltninger for at tage hensyn til de sociale og økonomiske
konsekvenser af oprettelsen af det indre marked for den pågældende branche.
- 6.
- På den ene side førte medlemsstaterne, om end på forskellig vis, drøftelser med de
berørte erhvervsdrivende, idet der ofte blev foreslået sociale foranstaltninger (f.eks.
førtidspensionering, omskoling, kompensationsforanstaltninger for løntab, støtte til
geografisk mobilitet og fagmæssig bistand til søgning efter ny beskæftigelse) eller
økonomiske foranstaltninger (f.eks. skattefritagelse for afskedigelsesgodtgørelser,
mulighed for at sprede opkrævningen af merværdiafgift over en længere periode
eller støtte til virksomhederne) (Kommissionens meddelelse, s. 11-13, punkt III).
- 7.
- På den anden side andet vedtog Fællesskabet, efter at Kommissionen i 1991 havde
fået udarbejdet en undersøgelse finansieret af Den Europæiske Socialfond
(Kommissionens meddelelse, s. 6-11, punkt II), tre kategorier af foranstaltninger.
- 8.
- For det første sidestillede Den Europæiske Socialfond toldklarererne og
speditørerne med langtidsledige, således at de kunne få fordel af foranstaltninger
vedrørende uddannelse, beskæftigelsesstøtte og særlige foranstaltninger, som
omfattede støtte til erhvervsvejledning, som fonden finansierede (Kommissionens
meddelelse, s. 14-16, punkt IV.1).
- 9.
- For det andet blev der via Interreg-initiativet ydet støtte til omstrukturering af de
pågældende virksomheder, uddannelse og omstilling af disses personale,
omdannelse og nyindretning af godsbehandlingsområderne ved grænserne og
oprettelse af erstatningsarbejdspladser (Kommissionens meddelelse, s. 16-17, punkt
IV.2).
- 10.
- For det tredje blev der som supplement til ovennævnte aktioner, der alle falder
inden for rammerne af strukturfondene, foreslået og vedtaget foranstaltninger uden
for rammerne af disse fonde. Rådet vedtog således forordning (EØF) nr. 3904/92
af 17. december 1992 om tilpasning af erhvervet som toldklarerer og speditør til det
indre marked (EFT L 394, s. 1, herefter »forordning nr. 3904/92«).
- 11.
- Sagsøgeren, som er et fransk aktieselskab med en kapital på 47 850 000 FF,
beskæftiger 1 400 lønmodtagere og har 40 filialer og afdelinger. Selskabet har sin
hovedvirksomhed inden for spedition mv., og drev forud for oprettelsen af det indre
marked virksomhed som autoriseret speditør i 16 afdelinger forskellige steder i
Frankrig.
- 12.
- Selskabet har anført, at det med henblik på at forberede sig på de negative
virkninger, gennemførelsen af det indre marked fra den 1. januar 1993 ville få for
den sidstnævnte virksomhed, har gjort sig store anstrengelser for at udarbejde en
plan for udvikling og omstilling til andre former for virksomhed.
- 13.
- Det har bl.a. kunnet drage fordel af forordning nr. 3904/92, idet det i henhold hertil
har fået bevilget en støtte på 100 000 ECU, som har gjort det muligt for selskabet
at overtage et andet selskab (Société Adrien Martin, som senere er blevet til
Adrien Martin International) i likvidation. Denne erhvervelse indgik i selskabets
plan med at omstille sin speditørvirksomhed til andre former for virksomhed,
konkret servicevirksomhed i forbindelse med varer til og fra lande uden for
Fællesskabet.
- 14.
- Selskabet har oplyst, at det efter gennemførelsen af det indre marked fra den 1.
januar 1993 har måttet indstille praktisk talt hele sin speditørvirksomhed endeligt.
Det har opgjort sit materielle tab i denne anledning til 112 339 703 FF.
Retsforhandlinger og parternes påstande
- 15.
- Sagsøgeren har på denne baggrund ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor
den 24. juli 1996 anlagt nærværende erstatningssøgsmål.
- 16.
- På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Femte Afdeling)
besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisoptagelse.
- 17.
- Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten
i det offentlige retsmøde den 16. september 1997.
- 18.
- Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
- Det fastslås, at de sagsøgte er ansvarlige efter EF-traktatens artikel 215, stk.
2, for den skade, der er forvoldt sagsøgeren for så vidt angår dennes
speditørvirksomhed, i medfør af fællesakten, hvorved der indføres et
område uden grænser mellem Fællesskabets medlemsstater fra den 1.
januar 1993.
- Rådet og Kommissionen tilpligtes in solidum at betale sagsøgeren
112 339 702 FF i erstatning for den nævnte skade.
- Rådet og Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- 19.
- Rådet har nedlagt følgende påstande:
- Principalt: Sagen afvises, da det er åbenbart, at den ikke kan antages til
realitetsbehandling.
- Subsidiært: frifindelse.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- 20.
- Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Afvisning eller frifindelse.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Formaliteten
Parternes argumenter
- 21.
- De sagsøgte har gjort tre anbringender gældende til støtte for afvisningspåstandene,
hvoraf de to første er fremført af både Kommissionen og Rådet og det tredje alene
af Rådet.
- 22.
- Som det første afvisningsanbringende har de sagsøgte gjort gældende, at søgsmålet
sigter mod at få fastslået et ansvar for Fællesskabet for en skade, der er forvoldt
ved en traktat indgået mellem medlemsstater. De sagsøgte har henvist til
retspraksis (Domstolens dom af 4.2.1975, sag 169/73, Compagnie Continentale
France mod Rådet, Sml. s. 117, præmis 16, og af 28.4.1988, forenede sager 31/86
og 35/86, LAISA og CPC España mod Rådet, Sml. s. 2285, præmis 18-22),
hvorefter erstatningssøgsmål, der sigter mod at opnå erstatning for tab, der muligvis
er forårsaget af en aftale indgået mellem medlemsstater eller af selve de
grundlæggende traktater, må afvises. De finder, at nærværende sag sigter mod at
opnå erstatning for et tab forårsaget ved anvendelsen af fællesakten.
- 23.
- Som det andet afvisningsanbringende har de sagsøgte gjort gældende, at stævningen
ikke identificerer skadetilføjelsen og derfor ikke opfylder kravet i artikel 19 i EF-statutten for Domstolen (herefter »Domstolens statut«) og artikel 44, stk. 1, litra
c), i Rettens procesreglement. Søgsmålets genstand er således ikke angivet
tilstrækkelig præcist. For så vidt som stævningen ikke alene er rettet mod
fællesakten, indeholder den heller ikke nogen angivelse af hjemmelen for
søgsmålet.
- 24.
- Som et tredje afvisningsanbringende har Rådet gjort gældende, at det påståede tab
må tilskrives medlemsstaterne. I det omfang søgsmålet skal forstås som en påstand
om passivitet fra fællesskabsinstitutionernes side, må det afvises, fordi det påståede
tab i det mindste for en ikke uvæsentlig dels vedkommende må tilskrives
medlemsstaterne, idet traktatens artikel 215, stk. 2, kun giver hjemmel til søgsmål
vedrørende fællesskabsinstitutionerne og deres ansattes ansvar.
- 25.
- Sagsøgeren har over for det første afvisningsanbringende anført, at søgsmålet
ganske vist er rettet mod fællesakten, men at det ikke gøres gældende, at
fællesakten er årsagen til det tab, sagsøgeren direkte har lidt, men at den er en
retsakt, hvis ikrafttræden har givet institutionerne nye forpligtelser til at handle,
navnlig til at træffe passende kompensations- og tilpasningsforanstaltninger for
erhvervet som speditør. Der er ikke eller kun i utilstrækkeligt omfang truffet
sådanne foranstaltninger.
- 26.
- Sagsøgeren finder, at det andet afvisningsanbringende er usagligt. De sagsøgte har
fuldt ud været i stand til at identificere den påberåbte skadetilføjelse og har
imødegået sagsøgerens anbringender på udtømmende vis.
- 27.
- Sagsøgeren har ikke taget stilling til det tredje afvisningsanbringende.
Rettens bemærkninger
- 28.
- Det findes hensigtsmæssigt at behandle det andet afvisningsanbringende forud for
det første og det tredje anbringende.
- Det andet afvisningsanbringende
- 29.
- Det bemærkes, at efter artikel 19, stk. 1, i Domstolens statut, der i medfør af
artikel 46, stk. 1, i samme statut og artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens
procesreglement finder anvendelse på Retten, skal en stævning angive søgsmålets
genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Disse angivelser skal være
tilstrækkelig klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Retten
i givet fald på det således foreliggende grundlag kan tage stilling til sagen. Af
retssikkerheds- og retsplejehensyn er det en forudsætning for, at en sag kan antages
til realitetsbehandling, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som
søgsmålet støttes på, eventuelt kortfattet, men dog på en sammenhængende og
forståelig måde, fremgår af selve stævningen (Rettens kendelse af 28.4.1993, sag
T-85/92, De Hoe mod Kommissionen, Sml. II, s, 523, præmis 20).
- 30.
- For at opfylde disse krav skal en stævning, hvori der nedlægges påstand om
betaling af erstatning for skade forvoldt af en fællesskabsinstitution, indeholde de
elementer, der gør det muligt at identificere den adfærd, som sagsøgeren bebrejder
institutionen, grundene til, at han antager, at der består en årsagsforbindelse
mellem adfærden og det tab, han hævder at have lidt, samt karakteren og
størrelsen af dette tab (Rettens dom af 18.9.1996, sag T-387/94, Asia Motor France
m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 961, præmis 107, af 6.5.1997, sag T-195/95,
Guérin Automobiles mod Kommissionen, Sml. II, s. 679, præmis 21, og af
10.7.1997, sag T-38/96, Guérin Automobiles mod Kommissionen, Sml. II, s. 1223,
præmis 42).
- 31.
- I det foreliggende tilfælde opfylder stævningen disse mindstekrav. Der er ingen tvivl
om, at søgsmålet sigter mod at få fastslået et ansvar uden for kontraktforhold for
Fællesskabet med henblik på at opnå erstatning for den påståede skade, nemlig
sagsøgerens tab af sin speditørvirksomhed, der må betegnes som goodwill, og de
ekstraordinære driftsomkostninger i forbindelse hermed. Den skade, der således
hævdes at være lidt som følge af, at speditørvirksomheden inden for Fællesskabet
er ophørt, må ifølge sagsøgeren tilskrives Fællesskabet. Fællesskabet har forvoldt
den påståede skade, dels ved i medfør af fællesakten at fjerne de fiskale grænser
og toldkontrollen, dels ved at undlade at træffe passende erstatnings- og
ledsageforanstaltninger med henblik på at formindske de negative virkninger,
fjernelsen af grænserne har for det pågældende erhverv.
- 32.
- Fællesskabet har herved ifølge sagsøgeren gjort sig skyldig i en ulige fordeling af
de offentlige byrder, et indgreb, der må sidestilles med en ekspropriation og giver
ret til erstatning, og en tilstrækkelig kvalificeret krænkelse af en højere retsregel
til beskyttelse af private, nemlig princippet om beskyttelse af velerhvervede
rettigheder og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
- 33.
- I modsætning til, hvad de sagsøgte har gjort gældende, giver stævningen således
formelt tilstrækkelige oplysninger om skadetilføjelsen og det retlige grundlag for
kravet, hvorfor dette afvisningsanbringende ikke kan tiltrædes.
- Det første og det tredje afvisningsanbringende
- 34.
- Disse to afvisningsanbringender drejer sig i det væsentlige om, hvorvidt det
påståede tab må tilskrives medlemsstaterne eller fællesskabsinstitutionerne. De
henviser dermed til de nødvendige betingelser for, at Fællesskabet kan ifalde
ansvar, nemlig fastlæggelsen af det ansvarspådragende forhold og
årsagsforbindelsen mellem dette og det påståede tab. Behandlingen af disse
anbringender er derfor forbundet med behandlingen af sagens realitet.
Realiteten
- 35.
- Sagsøgeren har principalt gjort gældende, at selskabet har et krav baseret på et
objektivt ansvar for Fællesskabet, og subsidiært et krav baseret på et culpaansvar
for Fællesskabet.
Objektivt ansvar
Parternes argumenter
- 36.
- Sagsøgeren har fremført to anbringender til støtte for sit principale krav baseret på
et objektivt ansvar for Fællesskabet.
- 37.
- Det første anbringende er støttet på begrebet »rupture de l'égalité devant les
charges publiques« (ulige fordeling af de offentlige byrder) i fransk forvaltningsret.
Ifølge den pågældende teori kan der ydes erstatning til personer, der kan godtgøre,
at de, selv om der ikke foreligger nogen retsstridighed, har lidt et unormalt, specielt
og direkte tab. Sagsøgeren finder, at anvendelsen af fællesakten har medført en
ulige fordeling af de offentlige byrder til skade for selskabet og har påført dette et
unormalt, specielt og direkte tab. Anvendelsen af denne internationale traktat har
nemlig medført, at den særlige speditørvirksomhed i forbindelse med handel
mellem medlemsstaterne er blevet afskaffet, således at sagsøgeren uigenkaldeligt
har mistet sin goodwill, ligesom den har medført ekstraordinære driftsomkostninger
i social, teknisk og administrativ henseende. Sagsøgeren har under henvisning til
Kommissionens meddelelse (s. 1, tredje afsnit) og forordning nr. 3904/92, hvori det
i den femte betragtning hedder, at »ophævelsen af toldformaliteterne ved de indre
grænser i Fællesskabet vil medføre en brat afslutning på dette erhvervs udøvelse
inden for Fællesskabet«, anført, at den pågældende direkte årsagsforbindelse
vanskeligt kan bestrides.
- 38.
- Det andet anbringende er inspireret af begrebet et indgreb, der må sidestilles med
en ekspropriation, som stammer fra tysk ret. Sagsøgeren er af den opfattelse, at
anvendelsen af fællesakten i forhold til selskabet er et indgreb, der må sidestilles
med en ekspropriation. Selskabet har påberåbt sig generaladvokat Sir Gordon
Slynn's forslag til afgørelse forud for Domstolens dom af 6. december 1984 i sagen
Biovilac mod EØF (sag 59/83, Sml. s. 4057, på s. 4091), hvori generaladvokaten
fastslog, at »såfremt det for Fællesskabet var muligt at ekspropriere ejendom, så
ville ejeren være berettiget til erstatning; sådan erstatning kunne fastsættes under
et søgsmål i medfør af artikel 215, stk. 2«. Sagsøgeren har konkluderet, at dette
princip kan anvendes i forhold til selskabet.
- 39.
- De sagsøgte har gjort gældende, at det principale krav er uberettiget.
Rettens bemærkninger
- 40.
- Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold omfatter i henhold til EF-traktatens
artikel 215, stk. 2, skader forvoldt af dets institutioner eller af dets ansatte under
udøvelsen af deres hverv.
- 41.
- Den primære fællesskabsret består af traktaterne om oprettelse af Det Europæiske
Kul- og Stålfællesskab, Det Europæiske Fællesskab og Det Europæiske
Atomenergifællesskab, og af de konventioner, der har suppleret eller ændret disse
traktater, såsom konventionen vedrørende fælles institutioner for De Europæiske
Fællesskaber, traktaterne om nye medlemsstaters tiltrædelse, fællesakten og
traktaten om Den Europæiske Union. Disse traktater, herunder fællesakten, er
aftaler, der er indgået mellem medlemsstaterne med henblik på at oprette eller
ændre De Europæiske Fællesskaber. Fællesakten udgør således hverken en
handling foretaget af institutionerne eller en handling foretaget af deres ansatte.
Den kan derfor ikke danne grundlag for et ansvar uden for kontraktforhold for
Fællesskabet (dommen i sagen Compagnie Continentale France mod Rådet, jf.
ovenfor i præmis 22, præmis 16, og dommen i sagen LAISA og CPC España mod
Rådet, jf. ovenfor i præmis 22, præmis 18-22). I øvrigt henhører traktatens artikel
178 og artikel 215, stk. 2, som regulerer Fællesskabets ansvar uden for
kontraktforhold, også under den primære ret. Det følger imidlertid af reglernes
trinfølge, at disse bestemmelser ikke kan finde anvendelse på retsakter på samme
niveau, såfremt der ikke er udtrykkelig hjemmel hertil.
- 42.
- Det er ufornødent at besvare spørgsmålet om, hvorvidt Fællesskabet efter
fællesskabsretten kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold, uden at der foreligger
culpa, idet det i det foreliggende tilfælde er tilstrækkeligt at fastslå, at søgsmålet,
for så vidt angår det første anbringende, uanset sagsøgerens understregning af, at
det påståede tab ikke skyldes fællesakten, men fællesskabsinstitutionernes
undladelse af at træffe passende kompensations- og tilpasningsforanstaltninger, i
realiteten i det væsentlige sigter mod at få fastslået et ansvar for Fællesskabet som
følge af selve fællesakten.
- 43.
- Det er alene oprettelsen af det indre marked og den heraf følgende fjernelse af de
fiskale grænser og toldkontrollen, der, for så vidt som det omhandlede erhverv i
realiteten afskaffes, eventuelt kan påføre sagsøgeren et unormalt, specielt og
direkte tab, og det er indførelsen af det indre marked, der eventuelt kan udgøre en
ulige fordeling af de offentlige byrder eller et indgreb, der må sidestilles med en
ekspropriation, for så vidt som den medfører et nærmest fuldstændigt og endeligt
bortfald af den pågældende virksomhed og ekstraordinære driftsomkostninger i
forbindelse hermed.
- 44.
- Dette gælder så meget mere, som det principale krav hviler på den antagelse, at
årsagsforbindelsen med det påståede tab er fjernelsen af de fiskale grænser og
toldkontrollen i medfør af fællesakten.
- 45.
- Anbringenderne til støtte for det principale krav baseret på et objektivt ansvar for
Fællesskabet hviler således på fjernelsen af de fiskale grænser og toldkontrollen,
som har bragt speditørernes virksomhed inden for Fællesskabet til ophør. Denne
årsagsforbindelse er i øvrigt ubestridt. Den er både udtrykkelig nævnt af sagsøgeren
i stævningen, anerkendt af Kommissionen og konstateret af Rådet i den femte
betragtning til forordning nr. 3904/92, hvorefter ophævelsen af toldformaliteterne
ved de indre grænser i Fællesskabet vil medføre en brat afslutning på dette
erhvervs udøvelse inden for Fællesskabet.
- 46.
- Fjernelsen af de fiskale grænser og toldkontrollen fremgår direkte af fællesaktens
artikel 13, som er blevet til EF-traktatens artikel 7 A, hvorefter »det indre marked
indebærer et område uden indre grænser«. Den er derfor en direkte og nødvendig
konsekvens heraf. Et tab, der er forvoldt ved fjernelsen af de fiskale grænser og
toldkontrollen, har således sin direkte og afgørende årsag i fællesaktens artikel 13.
De på fællesskabsplan og nationalt plan trufne foranstaltninger til gennemførelse
af fællesakten, hvorved de fiskale grænser og toldkontrollen afskaffes, udgør
derimod ikke en selvstændig årsag til det påståede tab.
- 47.
- Det følger heraf, at kravet baseret på et objektivt ansvar for Fællesskabet sigter
mod at få fastslået et ansvar for Fællesskabet for et tab, der har sit udspring i
fællesakten, som er en del af den primære fællesskabsret. Fællesakten udgør
således hverken en handling foretaget af Fællesskabets institutioner eller en
handling foretaget af Fællesskabets ansatte under udøvelsen af deres hverv, og den
kan derfor ikke danne grundlag for et objektivt ansvar uden for kontraktforhold for
Fællesskabet.
- 48.
- Det principale krav baseret på et objektivt ansvar for Fællesskabet må derfor
afvises.
Culpaansvar
Parternes argumenter
- 49.
- Sagsøgeren har til støtte for sit subsidiære krav baseret på et culpaansvar gjort
gældende, at de sagsøgte i forbindelse med anvendelsen af fællesakten og
undersøgelsen af de foranstaltninger, der blev truffet med henblik på dens
virkninger eller for at kontrollere visse af dens konsekvenser, har begået
tilstrækkeligt kvalificerede krænkelser af højere retsregler til beskyttelse af private.
Selskabet har i denne forbindelse anført, at de kompenserende
fællesskabsforanstaltninger, der er fastsat i forordning nr. 3904/92, er
utilstrækkelige.
- 50.
- De højere retsregler til beskyttelse af private, som de sagsøgte skal have tilsidesat,
er princippet om beskyttelse af velerhvervede rettigheder og princippet om
beskyttelse af den berettigede forventning.
- 51.
- Sagsøgeren har understreget, at speditørbranchen er blevet særskilt anerkendt i
fællesskabsretten ved Rådets forordning (EØF) nr. 3632/85 af 12. december 1985
om fastlæggelse af betingelserne for, at en person kan udfærdige en toldangivelse
(EFT L 350, s. 1, herefter »forordning nr. 3632/85«). Den primære fællesskabsret
har ikke direkte gjort indgreb i disse velerhvervede rettigheder. Dette er kun sket
indirekte gennem bestemmelser i den afledte fællesskabsret, bl.a. om ændring af
formaliteterne omkring angivelse af merværdiafgift (herefter »moms«), som har
medført, at erhvervet som speditør i samhandelen mellem medlemsstaterne i
realiteten er blevet afskaffet.
- 52.
- Sagsøgeren har anført, at der i det foreliggende tilfælde er sket en tredobbelt
tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. For detførste er der sket en krænkelse af sagsøgerens grundlæggende ret til at udøve sit
erhverv. For det andet er princippet blevet tilsidesat, fordi der ikke blev truffet
overgangsforanstaltninger, der gav speditørerne mulighed for at forberede sig og
tilpasse sig de nye omstændigheder som følge af gennemførelsen af det indre
marked fra den 1. januar 1993. Denne undladelse er så meget mere alvorlig, som
erhvervet i henhold til loven var forpligtet til at fortsætte deres tidligere virksomhed
i fuldt omfang indtil den nævnte dato. For det tredje undlod
fællesskabsinstitutionerne at træffe passende foranstaltninger med henblik på at yde
erstatning for det særlige tab, der blev påført erhvervet, i strid med de berørtes
berettigede forventning. Der var nemlig ingen grund til at formode, at
fællesskabsinstitutionerne i forbindelse med vedtagelsen af de nødvendige
foranstaltninger til gennemførelse af det indre marked ikke ville træffe særlige
erstatnings- og ledsageforanstaltninger.
- 53.
- De sagsøgte har gjort gældende, at det andet anbringende er uholdbart.
Rettens bemærkninger
- 54.
- Det bemærkes indledningsvis, at efter fast retspraksis forudsætter et ansvar for
Fællesskabet uden for kontraktforhold, at sagsøgeren beviser, at den adfærd, der
lægges den berørte institution til last, har været retsstridig, at der foreligger et
virkeligt tab, og at der er årsagssammenhæng mellem denne adfærd og det
påståede tab (Domstolens dom af 29.9.1982, sag 26/81, Oleifici Mediterranei mod
EØF, Sml. s. 3057, præmis 16, og Rettens dom af 13.12.1995, forenede sager T-481/93 og T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mod Kommissionen, Sml.
II, s. 2941, præmis 80, af 11.7.1996, sag T-175/94, International Procurement
Services mod Kommissionen, Sml. II, s. 729, præmis 44, af 16.10.1996, sag T-336/94,
Efisol mod Kommissionen, Sml. II, s. 1343, præmis 30, og af 11.7.1997, sag T-267/94, Oleifici Italiani mod Kommissionen, Sml. II, s. 1239, præmis 20).
- 55.
- Hvad nærmere angår betingelsen om, at der skal foreligge en retsstridig adfærd,
må det fastslås, at der ikke kan gives sagsøgeren medhold af to grunde.
- 56.
- For det første bemærkes, at fællesskabsinstitutionernes undladelser kun kan
begrunde ansvar for Fællesskabet, såfremt den pågældende institution ikke har
overholdt en i en fællesskabsretlig bestemmelse fastsat retlig forpligtelse til at
handle (Domstolens dom af 15.9.1994, sag C-146/91, KYDEP mod Rådet og
Kommissionen, Sml. I, s. 4199, præmis 58, og dommen i sagen Oleifici Italiani mod
Kommissionen, jf. ovenfor i præmis 54, præmis 21).
- 57.
- Spørgsmålet er herefter, på hvilket retligt grundlag og i hvilket omfang
Fællesskabet er forpligtet til at handle, dvs. yde sagsøgeren erstatning. En sådan
forpligtelse følger hverken af selve fællesakten eller af nogen anden formel
bestemmelse i den skrevne fællesskabsret. Der er heller ikke i det foreliggende
tilfælde grund til at rejse spørgsmålet om, hvorvidt der findes et generelt retligt
princip, hvorefter Fællesskabet har pligt til at yde erstatning til en person, der er
blevet udsat for ekspropriation eller begrænsninger i hans frie adgang til at udnytte
sin ejendomsret, og som kan give grundlag for et søgsmål i henhold til EF-traktatens artikel 215, stk. 2, såfremt det tilsidesættes. En sådan erstatningspligt vil
nemlig kun kunne komme på tale i forhold til ekspropriationer, der foretages af
fællesskabsinstitutionerne selv, idet Fællesskabet ikke kan forpligtes til at yde
erstatning for handlinger, som ikke kan tilskrives Fællesskabet. Som det fremgår
af redegørelsen i det foregående, er afskaffelsen af erhvervet som speditør inden
for Fællesskabet et resultat af fællesakten, som er en international traktat, der er
vedtaget og godkendt af medlemsstaterne. Betingelserne for et ansvar for
Fællesskabet er derfor ikke opfyldt. Det er dog ikke udelukket, at der efter
omstændighederne vil kunne gælde en erstatningspligt i henhold til national ret i
den medlemsstat, hvor den pågældende toldklarerer eller speditør udøvede sin
virksomhed.
- 58.
- For det andet må det konstateres, at selv hvis det lægges til grund, at der i det
foreliggende tilfælde er sket en tilsidesættelse af en retlig forpligtelse til at handle,
må det alligevel antages, at dette under de foreliggende omstændigheder med
sikkerhed ikke kan give grundlag for et ansvar for Fællesskabet.
- 59.
- Hertil bemærkes, at når der er tale om generelle retsakter, kan Fællesskabet kun
ifalde ansvar, såfremt der foreligger en krænkelse af en højere retsregel til
beskyttelse af private. Hvis institutionen har udstedt retsakten under udøvelsen af
en vid skønsbeføjelse, kræves det desuden - for at Fællesskabet kan ifalde
erstatningsansvar - at overtrædelsen er tilstrækkelig kvalificeret, dvs. at den er
åbenbar og grov (jf. f.eks. Domstolens dom af 2.12.1971, sag 5/71, Zuckerfabrik
Schöppenstedt mod Rådet, Sml. 1971, s. 275, org. ref.: Rec. s. 975, præmis 11, af
25.5.1978, forenede sager 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 og 40/77, HNL m.fl. mod Rådet
og Kommissionen, Sml. s. 1209, præmis 6, af 19.5.1992, forenede sager C-104/89 og
C-37/90, Mulder m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 3061, præmis 12, og
Rettens dom af 6.7.1995, sag T-572/93, Odigitria mod Rådet og Kommissionen,
Sml. II, s. 2025, præmis 34, dommen i sagen Exporteurs in Levende Varkens m.fl.
mod Kommissionen, jf. ovenfor i præmis 54, præmis 81, og dommen i sagen
Oleifici Italiani mod Kommissionen, jf. ovenfor i præmis 54, præmis 22).
- 60.
- Disse kriterier finder også anvendelse, når der er tale om en culpøs undladelse
(Domstolens dom af 8.12.1987, sag 50/86, Grands Moulins de Paris mod EØF, Sml.
s. 4833, præmis 9 og 16, og Rettens dom af 14.9.1995, sag T-571/93, Lefebvre m.fl.
mod Kommissionen, Sml. II, s. 2379, præmis 39).
- 61.
- Nærværende sag sigter mod at opnå erstatning for et tab i forbindelse med, at
Fællesskabet skal have truffet utilstrækkelige foranstaltninger til fordel for
speditørerhvervet i anledning af indførelsen af det indre marked, og den vedrører
således klart generelle retsakter, der bygger på et økonomisk-politisk valg og giver
fællesskabsinstitutionerne en vid skønsbeføjelse.
- 62.
- Det skal herefter først undersøges, om de sagsøgte har tilsidesat en højere retsregel
til beskyttelse af private, og dernæst i givet fald om denne overtrædelse er
tilstrækkelig kvalificeret.
- 63.
- For så vidt angår princippet om beskyttelse af velerhvervede rettigheder bemærkes
for det første, at den af sagsøgeren nævnte forordning nr. 3632/85 alene
harmoniserer betingelserne for, at en person kan udfærdige en toldangivelse. Det
fastslås i forordningen, at betingelserne for, at en person er berettiget til at
udfærdige en toldangivelse, varierer meget fra medlemsstat til medlemsstat, navnlig
med hensyn til muligheden for at udfærdige en toldangivelse for en andens regning
(anden betragtning). Det anføres endvidere, at der i visse medlemsstater findes
forskrifter, hvorefter retten til at udfærdige toldangivelser enten i en andens navn,
eller i eget navn, men for en andens regning, er forbeholdt personer, som opfylder
visse betingelser (sjette betragtning). Det understreges i den forbindelse blot, at
forordningen ikke er til hinder for, at disse forskrifter opretholdes, i det omfang de
vedrører adgangen til og udøvelsen af et bestemt erhverv (sjette betragtning).
- 64.
- Det følger heraf, at forordning nr. 3632/86 på ingen måde definerer og fastlægger
udøvelsen af erhvervene som toldklarerer og speditør fællesskabsretligt, men blot
fastslår, at der ikke gøres indgreb i de gældende regler herom i visse
medlemsstater. Hvis der er tale om en velerhvervet rettighed, følger den således
ikke af forordning nr. 3632/85, men højest af nationale regler i visse medlemsstater,
som ved at underskrive og eventuelt ratificere fællesakten har gjort indgreb i den
pågældende rettighed. Det skal i den forbindelse bemærkes, at sagsøgeren har
henvist til, at selskabet havde fået en autorisation i henhold til den franske toldlov,
som gav det ret til at udøve erhvervet som autoriseret speditør, der senest var
reguleret ved en fransk bekendtgørelse af 24. december 1986.
- 65.
- Forordning nr. 3632/85 har således ikke skabt nogen fordel for sagsøgeren, der kan
betegnes som en velerhvervet rettighed.
- 66.
- For det andet bemærkes, at de erhvervsdrivende på områder, hvor
fællesskabsmyndighederne råder over vide skønsmæssige beføjelser, ikke kan
påberåbe sig en velerhvervet ret til bevarelse af en fordel, som er et resultat af en
bestemt fællesskabsretlig ordning, og som de på et givet tidspunkt har haft (jf. f.eks.
Domstolens dom af 27.9.1979, sag 230/78, Eridania, Sml. s. 2749, præmis 22,
dommen i sagen Biovilac mod EØF, jf. ovenfor i præmis 38, præmis 23,
Domstolens dom af 21.5.1987, forenede sager 133/85, 134/85, 135/85 og 136/85, Rau
m.fl., Sml. s. 2289, præmis 18, og af 7.5.1991, sag C-69/89, Nakajima All Precision
mod Rådet, Sml. I, s. 2069, præmis 119).
- 67.
- Det følger heraf, at selv hvis det antages, at forordning nr. 3632/85 har givet
toldklarererne og speditørerne en særlig fordel, kan sagsøgeren ikke påberåbe sig
en velerhvervet ret til bevarelse af denne fordel, idet fællesskabsinstitutionerne er
berettigede til at foretage de nødvendige tilpasninger af reglerne på baggrund af
udviklingen. Denne tilpasningsret for institutionerne er særlig indlysende i det
foreliggende tilfælde, da gennemførelsen af det indre marked, som det fremgår af
den første betragtning til forordning nr. 3904/92, er et fundamentalt mål for
Fællesskabets udvikling.
- 68.
- For så vidt angår princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
bemærkes, at muligheden for at påberåbe sig dette princip står åben for enhver,
der befinder sig i en situation, hvoraf det fremgår, at fællesskabsadministrationen
har givet den pågældende anledning til begrundede forhåbninger (jf. f.eks. dommen
i sagen Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mod Kommissionen, jf. ovenfor i
præmis 54, præmis 148). Derimod kan ingen påberåbe sig tilsidesættelse af
princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen
ikke har afgivet præcise løfter (jf. f.eks. dommen i sagen Lefebvre m.fl. mod
Kommissionen, jf. ovenfor i præmis 60, præmis 72).
- 69.
- I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren hverken godtgjort eller endog gjort
gældende, at fællesskabsinstitutionerne har givet selskabet anledning til begrundede
forhåbninger, og at de ville træffe passende kompensations- og
tilpasningsforanstaltninger.
- 70.
- Sagsøgeren har blot i stævningen påberåbt sig en »berettiget forventning [...] for
hele erhvervet« og i replikken anført, at »der ikke var nogen grund til at formode,
at fællesskabsinstitutionerne i forbindelse med vedtagelsen af de nødvendige
foranstaltninger til gennemførelse af det indre marked ikke ville træffe særlige
erstatnings- og ledsageforanstaltninger«. Sagsøgeren er således klart ikke i stand
til at godtgøre, at de sagsøgte har givet selskabet anledning til begrundede
forhåbninger om, at de ikke ville gennemføre de nødvendige regler med henblik på
oprettelsen af det indre marked, eller at de ville træffe kompensations- eller
ledsageforanstaltninger.
- 71.
- Argumentet om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede
forventning kan derfor ikke tiltrædes.
- 72.
- Sagsøgerens argument om en påstået tilsidesættelse af selskabets grundlæggende
ret til at udøve sit erhverv, som skulle udgøre en tilsidesættelse af princippet om
beskyttelse af den berettigede forventning, kan heller ikke tiltrædes.
- 73.
- Grundrettighederne hører til de almindelige retsgrundsætninger, som Fællesskabets
retsinstanser skal beskytte. Herved skal de lægge de forfatningsmæssige traditioner
i medlemsstaterne til grund, hvorfor foranstaltninger, der er uforenelige med de i
disse staters forfatninger anerkendte grundrettigheder, ikke kan anerkendes i
Fællesskabet. De internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne,
som medlemsstaterne har været med til at udarbejde, eller som de senere har
tiltrådt, kan ligeledes give anvisninger, som skal tages i betragtning (Domstolens
dom af 13.12.1979, sag 44/79, Hauer, Sml. s. 3727, præmis 15, og Domstolens
udtalelse 2/94 af 28.3.1996, Sml. I, s. 1759, præmis 33).
- 74.
- Retten til fri erhvervsudøvelse hører til fællesskabsrettens almindelige
grundsætninger. Den skal imidlertid ikke behandles som en absolut forrettighed,
men skal ses i sammenhæng med dens funktion i samfundet. Retten til fri
erhvervsudøvelse kan derfor underkastes begrænsninger, forudsat at sådanne
begrænsninger er i virkelig overensstemmelse med de formål, som Fællesskabet
forfølger i almenhedens interesse, og ikke, når henses til det forfulgte formål,
indebærer et uforholdsmæssigt og uacceptabelt indgreb, der krænker selve
rettighedens kerne (Domstolens dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schräder, Sml. s.
2237, præmis 15, og af 30.7.1996, sag C-84/95, Bosphorus, Sml. I, s. 3953, præmis21, og Rettens dom af 15.4.1997, sag T-390/94, Schröder m.fl. mod Kommissionen,
Sml. II, s. 504, præmis 125).
- 75.
- Gennemførelsen af det indre marked har ikke gjort indgreb i eksistensen af
sagsøgerens virksomhed eller i kernen i det frie valg af erhverv. Den påvirker ikke
direkte, men kun indirekte, en hertil knyttet rettighed, eftersom afskaffelsen af
bestemte formaliteter på told- og afgiftsområdet har visse konsekvenser for
mulighederne for at drive sagsøgerens virksomhed og - alene herigennem - for
udøvelsen af erhvervet. Desuden er det åbenbart, at gennemførelsen af det indre
marked er en målsætning, der forfølges i almenhedens interesse. Når henses til det
vigtige mål, der forfølges, indebærer den ikke nogen urimelig begrænsning i
udøvelsen af den omhandlede grundrettighed.
- 76.
- Det følger af ovenstående, at ingen af de af sagsøgeren påberåbte højere retlige
principper er blevet tilsidesat.
- 77.
- Endelig bemærkes, at den påståede undladelse af at træffe kompensations- og
ledsageforanstaltninger, selv hvis det antages, at der foreligger en sådan undladelse,
og at den er culpøs, klart ikke udgør en åbenbar og grov overtrædelse af de
omhandlede principper. De sagsøgte har nemlig en vid skønsbeføjelse ved
gennemførelsen af det indre marked og dermed i forbindelse med deres
hensyntagen til de negative virkninger, denne gennemførelse kan have, og de har
desuden truffet flere forskellige foranstaltninger ved forordning nr. 3904/92. Det
understreges i øvrigt i denne forordning, jf. ottende betragtning, at disse
fællesskabsforanstaltninger blot skal være et nyttigt supplement til
medlemsstaternes indsats. Som det fremgår af sjette betragtning til forordning nr.
3632/85, har visse medlemsstater, herunder Frankrig, særlige regler for erhvervet
som toldklarerer og speditør, som fællesskabsretten, konkret forordning nr. 3632/85,
ikke skulle gøre indgreb i. Det forekommer derfor indlysende - selv uden
hensyntagen til spørgsmålet om subsidiaritet - at det i første række påhvilede de
pågældende medlemsstater, som gennem vedtagelsen af fællesakten stod bag det
påståede tab, at træffe eventuelle kompensations- eller ledsageforanstaltninger. På
baggrund af medlemsstaternes rolle i den omhandlede sammenhæng må de af
Fællesskabet trufne foranstaltninger betragtes som tilstrækkelige, i det omfang
Fællesskabet havde pligt til at træffe sådanne foranstaltninger.
- 78.
- Det følger heraf, at det subsidiære krav baseret på et culpaansvar ikke er
berettiget. De sagsøgte må herefter i det hele frifindes.
Sagens omkostninger
- 79.
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part
at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har
tabt sagen og bør derfor pålægges at betale sagens omkostninger i
overensstemmelse med Rådets og Kommissionens påstande.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling)
1) Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen for De Europæiske
Fællesskaber frifindes.
2) Sagsøgeren betaler sagens omkostninger.
García-Valdecasas Azizi Jaeger
|
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 29. januar 1998.
H. Jung
J. Azizi
Justitssekretær
Afdelingsformand