Sprawa T‑390/20
(publikacja fragmentów)
Scandlines Danmark ApS
i
Scandlines Deutschland GmbH
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (pierwsza izba w składzie powiększonym) z dnia 28 lutego 2024 r.
Pomoc państwa – Finansowanie publiczne stałego połączenia drogowo-kolejowego przez cieśninę Fehmarn – Pomoc przyznana przez Danię na rzecz spółki Femern – Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Indywidualna pomoc – Ważny projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania – Konieczność pomocy – Proporcjonalność – Wyważenie między korzystnymi skutkami pomocy a jej negatywnymi skutkami dla warunków wymiany handlowej i utrzymania niezakłóconej konkurencji – Komunikat w sprawie kryteriów analizy zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy państwa na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania
1. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Kwalifikacja szeregu kolejnych interwencji jako pomocy indywidualnej – Przesłanki – Interwencje mające ze sobą ścisły związek – Konsekwencje – Brak obowiązku wcześniejszego zgłoszenia każdej z transz wypłaconych w ramach pomocy indywidualnej
[rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 1 lit. e)]
(zob. pkt 37–51, 62–64)
2. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc przyczyniająca się do realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania – Przyznanie kilku rodzajów pomocy indywidualnej wypłaconej w kilku transzach, przeznaczonej na sfinansowanie jednego i tego samego projektu – Łączne badanie zgodności wspomnianej pomocy z rynkiem wewnętrznym – Dopuszczalność
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE]
(zob. pkt 52–61)
3. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc przyczyniająca się do realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania – Ważny projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania – Pojęcie – Projekt spełniający ogólne kryteria oraz wykazujący ogólny pozytywny element przewidziane w komunikacie dotyczącym realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania – Włączenie
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 188/02, pkt 14–20]
(zob. pkt 69, 70, 91–102)
4. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc przyczyniająca się do realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania – Ważny projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania – Kryteria – Współfinansowanie projektu przez beneficjenta pomocy
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 188/02, pkt 18]
(zob. pkt 82–85)
5. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc przyczyniająca się do realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania – Konieczność pomocy – Zachęcający skutek pomocy – Złożenie wniosku o pomoc przed rozpoczęciem prac – Spółka celowa utworzona przez władze publiczne w celu realizacji określonego projektu – Wniosek o pomoc nieodłącznie związany z utworzeniem tej spółki
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 188/02, pkt 28]
(zob. pkt 109–137)
6. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc przyczyniająca się do realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania – Konieczność pomocy – Ocena w świetle scenariusza alternatywnego – Scenariusz alternatywny polegający na braku alternatywnego projektu – Dopuszczalność – Przesłanki
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 188/02, pkt 29]
(zob. pkt 141–163)
7. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc przyczyniająca się do realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania – Konieczność pomocy – Ocena w braku alternatywnego projektu – Kwota pomocy, która nie powinna przekraczać niezbędnego minimum – Obliczenie wewnętrznej stopy zwrotu projektu – Ustalenie mającego znaczenie okresu trwania projektu z uwzględnieniem zachowania inwestorów na rynku
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 188/02, pkt 30]
(zob. pkt 168, 171, 176–178)
8. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc przyczyniająca się do realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania – Proporcjonalność pomocy – Obliczanie maksymalnego poziomu pomocy w oparciu o lukę w finansowaniu – Obliczanie luki w finansowaniu – Ustalenie mającego znaczenie okresu trwania projektu z uwzględnieniem zachowania inwestorów na rynku
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 188/02, pkt 31]
(zob. pkt 169, 170, 179)
9. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc przyczyniająca się do realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania – Pomoc w formie gwarancji lub pożyczki – Wymóg ograniczenia pomocy w czasie
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 188/02, pkt 36]
(zob. pkt 195–206)
10. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc przyczyniająca się do realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania – Proporcjonalność pomocy – Obliczanie maksymalnego poziomu pomocy w oparciu o lukę w finansowaniu – Obliczanie luki w finansowaniu – Uwzględnione przychody i koszty
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 188/02, pkt 31]
(zob. pkt 218–247)
11. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc operacyjna – Wyłączenie – Gwarancje państwowe i pożyczki państwowe ograniczone do kosztów planowania i budowy ważnego projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania – Środki stanowiące pomoc na inwestycje
[art. 107 ust. 3 lit. b) TUE]
(zob. pkt 248–250)
12. Pomoc przyznawana przez państwa – Postępowanie administracyjne – Określenie kwoty pomocy – Pomoc przyczyniająca się do realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania – Pomoc obejmująca gwarancje państwa i pożyczki państwowe – Obliczenie kwoty pomocy – Kwota pomocy kwota pomocy nieodpowiadająca całości kwot zabezpieczonych pożyczkami państwowymi i pożyczkami objętymi gwarancją państwa – Kwota pomocy odpowiadająca wysokości luki w finansowaniu rozpatrywanego projektu – Dopuszczalność
[art. 107 ust. 1 TFUE; komunikat Komisji 2008/C 155/02, pkt 4.1]
(zob. pkt 256–262, 264–271)
13. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc przyczyniająca się do realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania – Proporcjonalność pomocy – Wyważenie między pozytywnymi skutkami pomocy polegającymi na przyczynieniu się do realizacji celu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania a jej negatywnymi skutkami w postaci zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Brak oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 188/02, pkt 41–43]
(zob. pkt 279–327)
Streszczenie
Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez przedsiębiorstwa żeglugowe Scandlines Danmark ApS i Scandlines Deutschland GmbH na decyzję Komisji z dnia 20 marca 2020 r.(1), w drodze której Komisja stwierdziła, że środki wsparcia przyznane przez Danię przedsiębiorstwu publicznemu Femern A/S na zaplanowanie, budowę i eksploatację stałego połączenia drogowo-kolejowego przez cieśninę Fehmarn między Danią i Niemcami stanowią pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym. W tym kontekście Sąd dokonał uściśleń w odniesieniu do sposobów przeprowadzania przez Komisję kontroli środków pomocy będącej przedmiotem wypłaty w kilku transzach. Sąd miał również przeprowadzić kontrolę stosowania przez Komisję niektórych punktów komunikatu dotyczącego realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania (zwanego dalej „komunikatem w sprawie projektów WEZ”),
W 2008 r. Dania i Niemcy podpisały traktat dotyczący projektu stałego połączenia przez cieśninę Fehmarn obejmującego, po pierwsze, podwodny tunel kolejowo-drogowy pod Morzem Bałtyckim łączący Danię z Niemcami (zwany dalej „stałym połączeniem”), a po drugie, wewnętrzne połączenia drogowe i kolejowe w Danii.
Duńskie przedsiębiorstwo publiczne Femern było odpowiedzialne za finansowanie, budowę i eksploatację stałego połączenia. Po skorzystaniu z zastrzyków kapitałowych, pożyczek gwarantowanych przez państwo oraz pożyczek udzielonych przez Danię spółka Femern będzie pobierać opłaty od użytkowników od dnia oddania do użytku stałego połączenia w celu spłaty swojego zadłużenia.
Pod koniec 2014 r. władze duńskie zgłosiły Komisji model finansowania projektu stałego połączenia przez cieśninę Fehmarn. Bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja postanowiła nie wnosić zastrzeżeń wobec środków zgłoszonych przez duńskie władze.
W wyrokach z dnia 13 grudnia 2018 r.(2). Sąd częściowo stwierdził nieważność tej decyzji. W odniesieniu do finansowania publicznego przyznanego na rzecz spółki Femern Sąd orzekł, że Komisja uchybiła ciążącemu na niej na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE obowiązkowi wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego ze względu na istnienie poważnych trudności.
Po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w następstwie tych wyroków Komisja uznała w decyzji z dnia 20 marca 2020 r, że środki polegające na dofinansowaniu oraz połączeniu pożyczek państwowych i gwarancji państwa udzielonych spółce Femern na zaplanowanie, budowę i eksploatację stałego połączenia stanowią pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE(3), ponieważ są one przeznaczone na wspieranie realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania w poszanowaniu zasady proporcjonalności.
Przedsiębiorstwa żeglugowe Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland wniosły do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Ocena Sądu
Z uwagi na to, że gwarancje państwa i pożyczki państwowe na rzecz spółki Femern zostały przyznane w następujących po sobie transzach wypłacanych w zależności od postępów w realizacji projektu stałego połączenia, skarżące zarzucały Komisji, iż błędnie uznała ona w zaskarżonej decyzji, że różne środki wsparcia finansowego można podzielić na trzy rodzaje pomocy indywidualnej, mianowicie pierwszą pomoc indywidualną w formie zastrzyku kapitałowego dokonanego w 2005 r., drugą pomoc w formie zastrzyku kapitałowego, gwarancji państwa i pożyczek państwowych udzielonych na podstawie ustawy przyjętej w 2009 r. oraz trzecią pomoc w formie pożyczek państwowych i gwarancji państwa udzielonych na podstawie ustawy przyjętej w 2015 r.(4)..
W tej kwestii Sąd zauważył, że szereg kolejnych interwencji państwa można uznać za jedną interwencję, w przypadku gdy w szczególności w świetle ich chronologii, ich celu i sytuacji przedsiębiorstwa w chwili dokonania tych interwencji, mają tak ścisły związek, że niemożliwe jest ich rozdzielenie. Jako że ten warunek był spełniony w odniesieniu do całości finansowania przyznanego na podstawie ustawy przyjętej w 2009 r. oraz w odniesieniu do finansowania przyznanego na podstawie ustawy z 2015 r., Komisja nie dopuściła się błędu, gdy zakwalifikowała je jako pomoc indywidualną. Wynika stąd, że Komisja nie była również zobowiązana wymagać, aby władze duńskie zgłosiły jej oddzielnie każdą pożyczkę państwową i każdą gwarancję państwa udzielone na podstawie wspomnianych ustaw.
Co więcej, ponieważ trzy rodzaje pomocy indywidualnej przyznane spółce Femern w 2005 r., w 2009 r. i w 2015 r. były przeznaczone na finansowanie jednego projektu, Komisja nie przekroczyła granic przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, gdy zbadała łącznie zgodność tych rodzajów pomocy z rynkiem wewnętrznym. Właśnie przy uwzględnieniu całości tej pomocy Komisja jest w stanie ocenić jej wpływ na konkurencję w ramach badania jednego z odstępstw przewidzianych w art. 107 ust. 3 TFUE w szczególności w odniesieniu do ważnego projektu stanowiącego przedmiot europejskiego zainteresowania, którego realizacja wiąże się z długookresową wypłatą finansowania publicznego.
Sąd oddalił ponadto zarzut stwierdzenia nieważności, dotyczący naruszenia art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE wynikającego z tego, że Komisja błędnie zakwalifikowała rozpatrywany projekt jako projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania i z tego, iż niesłusznie stwierdziła konieczność i proporcjonalność pomocy.
Po pierwsze, w odniesieniu do uznania projektu stałego połączenia za projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE Sąd przypomniał, że pojęcie „wspólnego europejskiego zainteresowania”, o którym mowa w tym postanowieniu, należy interpretować w sposób ścisły i że inicjatywę kwalifikuje się w ten sposób jedynie, jeżeli stanowi ona część transnarodowego programu europejskiego wspieranego wspólnie przez rządy kilku państw członkowskich lub też jeżeli powstał on w wyniku uzgodnionego działania kilku państw członkowskich w celu zaradzenia wspólnemu zagrożeniu.
Pojęcie „wspólnego europejskiego zainteresowania” Komisja sprecyzowała ponadto w komunikacie w sprawie projektów WEZ, w którym wskazano ogólne kryteria łączne, które należy spełnić, aby projekt ten mógł być objęty zakresem owego pojęcia, a także pozytywne elementy uzasadniające korzystniejsze podejście Komisji do celów zakwalifikowania jako projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, wśród których wymieniono element współfinansowania projektu ze środków unijnych.
Tymczasem, ponieważ projekt stałego połączenia spełniał ogólne kryteria łączne wskazane w komunikacie w sprawie projektów WEZ i jako że projekt ten skorzystał z finansowania Unii, Komisja mogła zasadnie stwierdzić na podstawie tych tylko kryteriów i elementów, iż projekt stałego połączenia stanowi przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania.
Po drugie, w odniesieniu do konieczności pomocy Sąd sprecyzował, że w kontekście art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, by była zgodna z rynkiem wewnętrznym, powinna mieć efekt zachęty względem przedsiębiorstw będących beneficjentami. W tym celu należy wykazać, że w braku planowanej pomocy inwestycja mająca na celu realizację rozpatrywanego projektu nie zostałaby zrealizowana. W tym względzie Sąd przypomniał, że stwierdzenie braku konieczności pomocy może w szczególności wynikać z faktu, że wykonanie planu pomocy zostało nie tylko już rozpoczęte, lecz nawet zakończone przez zainteresowane przedsiębiorstwo przed złożeniem do właściwych władz wniosku o pomoc, co wyklucza możliwość odgrywania przez sporną pomoc roli zachęty (kryterium złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego).
W odniesieniu do tej ostatniej kwestii Sąd zgodził się z twierdzeniami Komisji, zgodnie z którymi w niniejszej sprawie kryterium złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego było spełnione ze względu na to, że wniosek o pomoc był nieodłącznie związany z utworzeniem spółki Femern. W tym względzie Sąd zaznaczył, że jako spółka celowa utworzona przez władze publiczne w celu realizacji projektu stałego połączenia, Femern jest zależna od finansowania przyznanego przez władze publiczne do czasu oddania do użytku stałego połączenia. Ponadto, ponieważ Komisja mogła zbadać łącznie zgodność całości finansowania przyznanego spółce Femern od momentu jej utworzenia, kryterium złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego nie musiało być weryfikowane w odniesieniu do każdego z trzech rodzajów pomocy indywidualnej.
Komisja nie dopuściła się również błędu, gdy uznała, że scenariusz alternatywny uwzględniony zgodnie z komunikatem w sprawie projektów WEZ do celów oceny konieczności zgłoszonej pomocy polegał na braku projektu alternatywnego. W szczególności skarżące i interwenienci nie wykazali, że istniał alternatywny projekt wykonalny bez pomocy o porównywalnej skali lub wielkości, czy też przysparzający korzyści równoważnych korzyściom spodziewanym z projektu stałego połączenia.
Sąd oddalił ponadto zarzut szczegółowy, zgodnie z którym Komisja popełniła oczywiste błędy w ocenie, gdy oparła się na okresie trwania projektu wynoszącym 40 lat w celu obliczenia zarówno wewnętrznej stopy zwrotu projektu stałego połączenia (konieczność pomocy), jak i luki w finansowaniu (proporcjonalność pomocy), podczas gdy okres trwania projektu stałego połączenia wynosił 120 lat.
W tym względzie Sąd przypomniał z jednej strony, że zgodnie z pkt 30 komunikatu w sprawie projektów WEZ w braku alternatywnego projektu Komisja powinna sprawdzić, czy kwota pomocy nie przekracza minimum niezbędnego do zapewnienia wystarczającej rentowności projektu objętego pomocą, przy czym należy uwzględnić wszystkie spodziewane koszty i korzyści z całego okresu trwania projektu. Ponieważ to odniesienie do okresu trwania należy rozumieć jako odnoszące się do gospodarczego okresu trwania projektu inwestycyjnego, a nie okresu trwałości infrastruktury pod względem technicznym, Komisja nie dopuściła się błędu, odniósłszy się do zachowań inwestorów na właściwym rynku w celu obliczenia wewnętrznej stopy zwrotu na gospodarczym okresie trwania inwestycji wynoszącym 40 lat.
Z drugiej strony zgodnie z pkt 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ maksymalna kwota pomocy jest określana w oparciu o lukę w finansowaniu, która odpowiada różnicy między dodatnimi i ujemnymi przepływami pieniężnymi w okresie trwania inwestycji. Zważywszy jednak, że analiza luki w finansowaniu ma na celu określenie, w jakim zakresie projekt mógłby być finansowany w warunkach rynkowych, nie można zarzucać Komisji, iż w celu dokonania tej analizy uwzględniła okres, który wziąłby pod uwagę w tym projekcie rozsądny inwestor, szacowany na 40 lat.
Po trzecie, jeśli chodzi o proporcjonalność pomocy, Sąd zauważył przede wszystkim, że skarżące nie mogą zarzucać Komisji, iż naruszyła ona określony w komunikacie w sprawie projektów WEZ wymóg ograniczenia w czasie pomocy w formie gwarancji lub pożyczki, ponieważ w zaskarżonej decyzji sprecyzowano z jednej strony, że najpóźniej szesnaście lat po otwarciu stałego połączenia wszystkie pożyczki objęte gwarancją powinny zostać zamknięte, a wszystkie pożyczki państwowe będą musiały zostać spłacone, a z drugiej strony, że władze duńskie nie mogą udzielić spółce Femern takich pożyczek i gwarancji w kwocie, która przekraczałaby maksymalną gwarantowaną kwotę ustaloną na 69,3 mld DKK (w przybliżeniu 9,3 mld EUR).
W dalszej kolejności Komisja nie zaniżyła przychodów spółki Femern w celu sztucznego zwiększenia luki w finansowaniu. Z jednej strony komunikat w sprawie projektów WEZ nie wprowadza wymogu, aby przychody pokrywały całość kosztów projektu. Z drugiej strony, skarżące i interwenienci nie przedstawili dowodu świadczącego o tym, że struktura cen za ruch drogowy odmienna od struktury przyjętej przez Komisję prowadziłaby automatycznie do zwiększenia przychodów ze względu na elastyczność popytu i konkurencji na rynku.
Wreszcie Komisja nie naruszyła komunikatu w sprawie projektów WEZ, gdy włączyła koszty eksploatacji stałego połączenia do kosztów kwalifikowanych przy obliczaniu luki w finansowaniu. Włączenie tych kosztów do ujemnych przepływów pieniężnych projektu stałego połączenia nie skutkuje bowiem przyznaniem pomocy operacyjnej, ze względu na to, że przychody operacyjne, które powinny również zostać uwzględnione jako dodatnie przepływy pieniężne, znacznie przewyższają koszty eksploatacji. Ponadto nie przedstawiono żadnego dowodu, który mógłby podważyć wyjaśnienia Komisji na poparcie włączenia tych kosztów do analizy luki w finansowaniu.
W świetle powyższych rozważań Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.